Skip to Content

Григорчук Н. В. Публічний виступ: "Поняття політичної нейтральності державної служби. Розмежування політичних та адміністративних посад"

учасника ІІ туру щорічного

Всеукраїнського конкурсу

 “Кращий державний службовець”

Григорчук Наталії Володимирівни,

завідувача сектору публікації документів

відділу використання інформації документів

Центрального державного архіву вищих

органів влади та управління України

 

 

Встановлення чітких меж політизації державного апарату для запобігання її негативних впливів на функціонування цього інституту виявилося складним завданням для України на шляху до створення професійної державної служби європейського зразка. Вже протягом тривалого часу залишаються актуальними питання нейтральності державної служби та розмежування політичних і адміністративних посад.

Протягом останнього десятиліття прийнято низку документів, що були спрямовані на створення професійної, політично нейтральної, авторитетної державної служби, серед них:

- Указ Президента України “Про Стратегію реформування системи державної служби в Україні” від 14 квітня 2000 р. № 599/2000;

- Програма розвитку державної служби на 2005-2010 рр., затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 8 червня 2004 р. № 748;

- Указ Президента України “Про заходи щодо реформування державної служби в Україні та забезпечення захисту конституційних прав державних службовців” від 20 вересня 2007 р. № 900/2007.

Проте питання відокремлення професійної державної служби від політичної діяльності залишилося відкритим. Зазначимо, що у вітчизняному законодавстві передбачено політичний нейтралітет для службовців деяких органів влади (закони України “Про Службу безпеки України”, “Про політичні партії в Україні”). Але слід відмітити той факт, що принцип політичної нейтральності так і не було закріплено в Законі України “Про державну службу” від 16 грудня 1993 р.

Політична нейтральність державного службовця полягає в тому, що державний службовець під час провадження службової діяльності повинен об'єктивно і неупереджено виконувати законні накази (розпорядження) осіб, яким він підпорядкований, незалежно від партійної приналежності цих осіб та своїх особистих переконань; державний службовець не може демонструвати свої політичні погляди та вчиняти інші дії, що будь-яким способом можуть засвідчувати його особливе ставлення до певних політичних сил, партій чи блоків; не має права утворювати політичні партії, блоки та бути їх членом, брати участь у страйках та акціях громадської непокори. Крім того, державному службовцеві забороняється брати участь у передвиборній агітації [5, 48].

Головне, що необхідно відмітити – політична нейтральність державного службовця є одним із факторів, що впливає на стабільність функціонування інституту державної служби. Політизація державної служби перешкоджає створенню високопрофесійного управлінського кадрового потенціалу, не дає можливості державним службовцям тривалий час перебувати на посадах, реалізувати набутий професійний досвід [4, 65].

Однак, нейтральність навіть в ідеалі не повинна бути абсолютною. Іншими словами, нейтральне виконання вказівок політичного лідера не повинно вступати в конфлікт або з базовими цінностями самого державного службовця, або – з загальноприйнятими загальнолюдськими цінностями. Найбільш відомий приклад – чиновники, які слухняно виконували злочинні накази нацистської верхівки [3, 83].

Одним із важливих питань є розмежування політичних та адміністративних посад, що також не знайшло оптимального вирішення у законодавстві про державну службу в 1993 році. Своє часткове вирішення воно знайшло при проведенні адміністративної реформи 1998 р., тоді було розподілено всіх посадових осіб в державних органах на дві групи – політичних діячів (політиків) та державних службовців. Значну роль у зміні ситуації відіграв документ “Стратегія реформування системи державної служби” в 2000 р., де вже більш чітко визначено різницю між політичними та адміністративними посадами. Але в цьому документі був порушений баланс повноважень в діяльності державних секретарів.

Особливості статусу посади “політичний діяч” (політик) виявляються в наступних моментах: призначення на посаду та звільнення з посади проводять вищі посадові особи країни за політичними критеріями на позаконкурсній основі; відповідальність за наслідки діяльності має публічну ознаку (тобто перед главою держави, парламентом, а також в певних формах – перед населенням). Так, до політичних діячів віднесені члени Кабінету Міністрів України (які займають політичні посади); особи, які призначаються на посади Президентом України, за його поданням; особи, які призначаються на посади Верховною Радою України або за її згодою; депутати Верховної Ради АРК та депутати місцевих рад.

Міністр має право формувати власну патронатну службу. Патронатна служба міністра як його особистий апарат має бути спрямована на підготовку  необхідних матеріалів для міністра, організацію його контактів з громадськістю та засобами масової інформації [6]. Зазвичай, це залучення людей на службу з приватного, наукового або громадського секторів. Негативною вважається практика міграції професіоналів між державною службою та бізнесом, вона отримала назву система “обертових дверей” [3,51].

Призначення на адміністративні посади та звільнення з цих посад проводяться за допомогою інших механізмів. Головними пріоритетами при призначенні на адміністративні посади виступають професіоналізм, моральні якості, компетентність. До професійних службовців державних органів віднесені: державні службовці; особи, які займають посади в державних органах влади і не є державними службовцями; особи, які займають посади в органах державної влади і мають спеціальні звання, класи, чини, дипломатичні ранги, кваліфікаційні класи; військовослужбовці Збройних Сил України та інших військових формувань, Державної спеціальної служби транспорту України відповідно до переліку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; професійні судді.

Ефективність державної служби залежить від збалансованості та оптимізації політично-адміністративної взаємодії політиків та державних службовців, від їхніх відносин стосовно влади та управління. Але часом, в процесі цієї взаємодії, виникають протиріччя не тільки формальних і неформальних статусів, але й інтересів цих груп, особистих амбіцій службовців [2, 153]. У світовій практиці відомі такі принципи політичної інтеграції апарату державної служби, як “спойл-систем” (spoil system), що передбачає руйнування адміністративних структур, що не відповідають політичним та ідеологічним орієнтирам правлячої еліти, так само як і відсторонення політично неприйнятних осіб із системи державного управління та “мерит-систем” (merit system), що передбачає пріоритет наявності професіоналізму, певних компетенцій, якісне виконання управлінських функцій [3, 80, 155]. 

При зміні керівництва та уряду країни не потрібно змінювати професійний склад державних службовців. В цьому випадку, слід керуватися принципом “мерит-систем”, адже від професійної компетенції цих державних службовців залежить належне виконання завдань, визначених політичною елітою. На мою думку, саме цей принцип потрібно взяти за основу при проведенні державної політики в сфері державної служби України. Якщо оцінювати зміни в сфері державної служби за показником плинності кадрів, то, безумовно, привертає увагу той факт, що у 2009 р. цей показник є одним з найнижчих за 2005-2009 роки. З державної служби всього було звільнено 29808 державних службовців, що складає 10,5 % їхньої чисельності [1]. Однак, на практиці державні службовці будуть завжди відчувати вплив принципу “спойл-систем”. Крім того, експерти звертають увагу на світові тенденції до виправданості та допустимості підвищеної політизації державної служби в умовах перехідного періоду, тому обов'язково потрібно шукати шляхи оптимізації поєднання цих двох принципів, встановити чіткі межі в застосуванні політичних та компетентних підходів.

Таким чином, можна зробити наступні висновки:

- у вітчизняному законодавстві необхідно закріпити принцип політичної нейтральності в діяльності державних службовців;

- професійна державна служба має бути аполітичною, оскільки її функцією є надання послуг населенню на професійній незалежній основі, незалежно від відношення до політичної еліти, яка перебуває при владі;

- необхідно вдосконалити систему розмежування політичних та адміністративних посад;

- політичні та адміністративні посади відрізняються механізмами призначення та звільнення з посад, особливостями діяльності політиків й державних службовців та наслідками  їхньої відповідальності;

- необхідно проводити політику, спрямовану на створення професійної та стабільної державної служби шляхом забезпечення розвитку нових компетенцій державних службовців, проведенням активної роботи з підвищення кваліфікації службовців, посилення їхньої правової та соціальної захищеності.

- в умовах перехідного періоду країни слід шукати оптимальні шляхи поєднання політично-адміністративних відносин.

 

Список використаних джерел

 

1. Аналітична довідка щодо плинності кадрів на державній службі за 2005-2009 роки. Режим доступу: http://guds.gov.ua/control/uk/publishext/articleart_id=255422&cat_id=254992&base_id=247084

2. Герменчук В. В. Политика и государственная служба: монографія / В. В. Герменчук. Мн.: Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь, 2008. 313 с.

3. Оболонский А. В. Бюрократия для ХХІ века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М.: Дело, 2002. 168 с.  

4. Пархоменко-Куцевіл О. Підходи до розуміння процесу трансформації державної служби // Вісник Національної академії державного управління. 2008. № 3. С. 59-67

5. Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів: навч. посіб./ Головне управління державної служби України, Порогова програма корпорації “Виклики тисячоліття” (МСС) щодо зниження рівня корупції К.: Школа вищого корпусу державної служби, 2010. 67 с.

6. Стратегія реформування системи державної служби в Україні: Указ Президента України від 14 квітня 2000 р. № 599/2000. Режим доступу: http://zakon1.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=599%2F200



Отдых с детьми на море, Крым, Севастополь, Любимовка.