Skip to Content

Костюк Т.С. Творча робота: "Децентралізація влади: модель для України"

КОСТЮК ТЕТЯНА СЕРГІЇВНА 

головний спеціаліст відділу контролю
 та з питань юридичної роботи апарату
Котовської районної державної адміністрації
Одеської області

 

ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ВЛАДИ: МОДЕЛЬ ДЛЯ УКРАЇНИ
 
ВСТУП


Історія децентралізованої держави є історією суперечностей, пов’язаних із пошуком найкращої форми організації державної влади. Останні кілька десятиріч поняття децентралізації є основним в Європі, воно також стало об’єднуючим щодо економічного розвитку регіонів у цій частині світу. Децентралізація як концепція набуває багатьох форм, зважаючи на історію країн, рівні розвитку, культури й підходи до державного управління [13; с. 40].
Публічна влада виступає у двох формах – державна влада та місцеве самоврядування. Система публічної влади існує і функціонує за рахунок податків з населення та підприємств для того, щоб діяти у суспільних інтересах. Проте, за наявних умов переходу України до демократії, механізм дії публічної влади потребує подальшого розвитку та вдосконалення. 
Одним із способів оптимізації державного управління є децентралізація - передача певної частини повноважень органам, які не є підпорядкованими центральній владі, а обираються чи створюються громадою. Процес децентралізації, наприклад, у Франції та Німеччині відбувається і дотепер – час від часу ще робляться деякі вдосконалення і корегування. Традиційно усталений погляд на децентралізацію як на процес, за якого в рамках централізованої держави утворюються самостійні одиниці, що є носіями місцевого самоврядування (громади), потребує вироблення нових підходів до аналізу його змісту. 
Проблема децентралізації влади в Україні не є новою, проте залишається актуальною, оскільки за існуючої системи державотворення - управління занадто сконцентроване в центрі, не вистачає ресурсів і, відповідно, функціонування виконавчої влади на місцях є не досить динамічним, спостерігаються суперечності між місцевими органами влади, і, як результат – відчуженість людей від неї. З огляду на це потребує вдосконалення та приведення у відповідність з Конституцією України правове регулювання цих проблем. Насамперед це стосується розвитку місцевого самоврядування, стратегічного планування, і особливо бюджетної політики держави.
Осмислення процесу децентралізації в системі державного управління спирається на положення теорії та історії державного управління, наукові підходи до дослідження проблем децентралізації таких вітчизняних і зарубіжних учених, як: В.Б.Авер’янов, Г.В.Атаманчук, І.П.Бутко, В.М.Вакуленко, Т.Вюртенбергер, Я.Гонціаж, Д.Гібсон, Б.Гурне, Ж-Ф.Девемі, О.С.Ігнатенко, В.І.Кампо, В.М.Князєв, А.А.Коваленко, В.В.Копєйчиков, Д.Кохен, Л.М.Кравчук, А.В.Крусян, В.С.Куйбіда, Ж. Литвак, В.І.Луговий, П.І.Надолішній, І.Ф.Надольний. 
Мета творчої роботи полягає у виявленні та теоретичному обґрунтуванні сутності й особливостей децентралізації влади в системі державного управління та наданні рекомендацій з удосконалення цього процесу виходячи з міжнародного досвіду і реформ, проголошених і здійснюваних в Україні, а також необхідності реалізації адміністративної та адміністративно-територіальних реформ у державі.
Для реалізації поставленої мети в творчій роботі визначено наступні завдання:
- охарактеризувати процес децентралізації як один із чинників ста-новлення і функціонування дієвого та ефективного державного управ¬ління;
- дослідити механізм взаємодії між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування в аспекті децентралізації влади; 
- обґрунтувати доцільність та ефективність запропонованої моделі децентралізації влади в Україні.
Об’єкт дослідження – суспільні відносини децентралізації влади в системі державного управління. 
Предмет дослідження – теоретичний та практичний аналіз децентралізації влади у системі державного управління в Україні.


РОЗДІЛ 1. СУЧАСНИЙ СТАН ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ


Нинішня публічна адміністрація в Україні відзначається недостатньою спроможністю ініціювати та впроваджувати реформи, надмірною централізацією, закритістю від суспільства, високим рівнем корупції. Основними причинами такого стану залишаються: незавершеність трансформації Кабінету Міністрів у політичний орган; неефективна організація діяльності міністерств; нераціональна система органів виконавчої влади на центральному рівні; неефективна організація виконавчої влади на рівні району та області; неефективна організація виконавчої влади на рівні району та області; незахищеність особи у відносинах з публічною адміністрацією.
Проблема вдосконалення місцевого управління, зокрема взаємодії органів державного управління та місцевого самоврядування, сьогодні залишається актуальною. Для ефективного розв’язання питань місцевого значення потрібна модель, яка б забезпечувала необхідну єдність державної влади з одночасною самостійністю територіальних громад. У суспільстві мають бути визначені не максимальні, а граничні можливості самоврядування з метою розвитку демократії і забезпечення суверенітету народу, і оптимальне співвідношення державного управління і самоврядування, їх співвідношення на місцевому рівні. В умовах реформування українського суспільства вирішення цієї проблеми є надзвичайно важливим [10; с. 327].
Все це переконливо свідчить про необхідність реформування публічної адміністрації в Україні. 
Адміністративна реформа є складовою частиною системного реформування економіки, суспільства і держави в Україні. Її проведення здійснюється в межах цілісного пакету політичних, економічних, соціальних реформ, спрямованих на перетворення України в сучасну європейську країну. Тому проведення реформи передбачає плідну співпрацю Президента України, Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України.
Перші кроки реформування системи державного управління в Україні розпочалися з Концепції адміністративної реформи, схваленої Указом Президента № 822 від 22 липня 1998 року. 
Сучасний етап суспільного розвитку передбачає зміщення центру ваги системи управління на регіональний рівень, оновлення змісту діяльності державної влади та органів місцевого самоврядування, підвищення їхнього престижу. Якщо необхідність такої реформи не викликає сумніву і додаткових доказів, то умов достатності якраз не вистачає. 
Серед принципів функціонування публічної адміністрації можна виділити:
1) формування стабільної організації і діяльності виконавчої влади;
2) організацію професійної, політично нейтральної та відкритої публічної цивільної служби (служби в органах виконавчої влади та місцевого самоврядування);
3) створення системи спроможного місцевого самоврядування;
4) зміцнення статусу громадянина у відносинах з органами публічної адміністрації;
5) гарантування підконтрольності публічної адміністрації політичній владі та суспільству.
Таким чином, необхідні як теоретико-методологічні засади, розроблені за участі широкого кола фахівців, так і політична рамка для комплексного вирішення завдань реформування владних інститутів [12; с. 23-24].

РОЗДІЛ 2. ОСНОВНІ КОНЦЕПЦІЇ РОЗПОДІЛУ ПОВНОВАЖЕНЬ МІЖ ДЕРЖАВНИМИ, РЕГІОНАЛЬНИМИ ТА МІСЦЕВИМИ РІВНЯМИ ВЛАДИ


2.1. Передача повноважень від держави до регіонів та місцевих територій
Оптимальна організаційна структура державного управління на практиці також пов’язана з проблемою вибору між централізацією та децентралізацією.
Розподіл повноважень між державним, регіональним та місцевим рівнями влади є важливим фактором здатності держави покращувати надання послуг населенню, а також допомагати у формуванні належного середовища для регіонального економічного розвитку. Подібного ефекту можна досягти як шляхом децентралізації (політичний та адміністративний підхід), так і шляхом деконцентрації (переважно) адміністративний підхід, або завдяки їх поєднанню. Однак у будь-якому випадку, в існуючому середовищі, яке було сформоване з точки зору централізованого переходу до державного управління в усіх сферах, що стосуються життя громадян, це, безперечно, є нелегким завданням. Воно ще більше ускладнюється тим фактом, що передача повноважень повинна супроводжуватися відповідною передачею фінансових ресурсів, необхідних для здійснення повноважень, які делегуються та передаються на нижчі рівні державного управління. 

2.2. Деконцентрація та децентралізація
Згідно із системою деконцентрації, повноваження місцевого рівня передаються органам державного управління, які виконують їх у межах окремих територіальних одиниць. Контроль здійснюється шляхом запровадження фінансових і дисциплінарних заходів. У поєднанні з парламентським управлінням, деконцентрація зазвичай має важливий централізуючий вплив, адже саме прем’єр, у разі, необхідності, приймає рішення щодо політики управління та децентралізації.
Натомість децентралізація передбачає передачу повноважень уряду чи його органів представникам місцевих територіальних колективів, причому останні не мають прямої відповідальності ні перед урядом, ні перед його органами. На відміну від федеральної системи, у моделі децентралізації унітарної держави існують місцеві органи влади, які утворюються центральною владою. Це означає, що вони наділені лише тими повноваженнями, які делеговані їм урядом.
Адміністративна децентралізація в Польщі сприяла самостійному розвитку місцевого самоврядування, покращанню якості життя її громадян і, насамкінець, після вступу країни до ЄС дала можливість новоствореним адміністративним одиницям виступати рівноправними партнерами в міжнародному співробітництві. Вивчення зарубіжного досвіду впровадження реформ децентралізації влади може сприяти уникненню деяких упереджених і неправильних підходів, характерних для сучасної української практики управління “з центру”, тому передовий досвід децентралізації має для України на етапі зміцнення державності передусім змістове значення.


РОЗДІЛ ІІІ. ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ВЛАДИ: МОДЕЛЬ ДЛЯ УКРАЇНИ

 
Найбільш вдалою концепцією для України з-поміж тих, що було розглянуто вище, на думку автора творчої роботи, є концепція децентралізації влади та деконцентрації відповідних державно-владних повноважень.
В Україні на рівні регіонів і окремих територій владні органи мають різновиди, що відповідають двом видам децентралізації: демократичній та адміністративній. Адміністративна децентралізація влади (деконцентрація) проявляється в тому, що за державою зберігається право охорони та забезпечення загальнодержавних інтересів, які здійснюються через через утворення централізованої системи відповідних органів державного управління та місцевих (місцевих державних адміністрацій, територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади). Демократична децентралізація передбачає утворення органів місцевого самоврядування – рад відповідного рівня, що представляють інтереси мешканців певної території, причому між радами різних рівнів відносини субординації відсутні.
Модель державної влади, закріплена у нормах чинної Конституції, передбачає збалансовані відносини між такими владними інституціями, як Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України. Але вона засвідчила вже в процесі суспільної практики, що є неефективною для сучасної незалежної України, вимагає певних змін, орієнтовану передусім на людину як системоутворюючий чинник. Лише за наявності досконалого механізму може здійснюватися ефективне державне управління. 
Хоча місцеве самоврядування згідно з Конституцією України не входить до механізму державного управління, але в структурі повноважень цих органів є як самоврядні, так і делеговані повноваження органів виконавчої влади, надані їм законом. Нині в Україні спостерігається певне поєднання принципів державного управління та місцевого самоврядування. Відбувається делегування повноважень по горизонталі, замість чіткого розмежування сфери дії державного управління та місцевого самоврядування. 
Станом на 1 січня 2009 р. в державі налічувалося 24 області та Автономна Республіка Крим, 490 районів, 459 міст, 118 районів у містах, 886 селищ міського типу, 1321 селища, 28480 сільських населених пунктів. Міста Київ і Севастополь мають спеціальний статус. Тобто, згідно з Конституцією, кількість адміністративно-територіальних одиниць на базовому рівні повинна дорівнювати 29835 і відповідною мала б бути чисельність органів місцевого самоврядування. 
Міністерством регіонального розвитку та будівництва України розроблено Концепцію реформи місцевого самоврядування, метою якої є реформування місцевого самоврядування в Україні та підвищення якості життя людини за рахунок створення умов для сталого розвитку територіальних громад як самостійних та дієздатних соціальних спільнот, члени яких матимуть можливість ефективно захищати власні права та інтереси шляхом участі у вирішенні питань місцевого значення і розрахована на період 2009-2015 років[4]. Запропонована модель заслуговує на позитивну оцінку, оскільки передбачає якісно новий механізм публічного управління.
Органи місцевого самоврядування утворюватимуться на таких рівнях адміністративно-територіального устрою: громада (сільська, селищна, міська рада), райони в місті Києві, район, регіон (область, Автономна Республіка Крим,) міста Київ та Севастополь.
В Автономній Республіці Крим продовжуватимуть діяти представницький орган - Верховна Рада Автономної Республіки Крим, виконавчий орган – Рада Міністрів Автономної Республіки Крим ;
В областях, органами місцевого самоврядування будуть діяти обласні ради та їх виконавчі органи.
У районах органами місцевого самоврядування діятимуть районні ради та їх виконавчі органи. 
В містах Києві та Севастополі будуть діяти відповідно, Київська та Севастопольська міські ради.
У громадах органами місцевого самоврядування буде обрано ради громад (сільські, селищні, міські ради, відповідно до статусу поселення – центру громади), утворено їх виконавчі органи, обрано голову громади (сільського, селищного, міського голову). 
У поселеннях, що входять до складу громади (сільської, селищної, міської ради) і не є її адміністративним центром, обиратиметься староста села та може утворюватись орган самоорганізації населення.
У містах можуть створюватись органи самоорганізації населення, а для міст з районним поділом - відокремлені підрозділи виконавчого органу ради громади. 
На рівні областей, Автономної Республіки Крим, міст Києва та Севастополя, та на рівні районів діятимуть місцеві державні адміністрації, які наділяються повноваженнями контролю за законністю актів органів місцевого самоврядування на відповідній території, координують діяльність територіальних органів виконавчої влади, що не входять в структуру місцевих державних адміністрацій та здійснюють інші функції, надані законом. 
Повноваження місцевих державних адміністрацій різних рівнів розподіляються за принципом субсидіарності. Голови місцевих державних адміністрацій мають бути кар’єрними державними службовцями, що призначаються та звільняються за спеціальними процедурами. Голова обласної державної адміністрації одночасно виконує обов’язки голови районної державної адміністрації району, центром якого є місто - обласний центр. 

ВИСНОВКИ
Проблема вдосконалення місцевого управління, зокрема взаємодії органів державного управління та місцевого самоврядування, сьогодні залишається актуальною. Для ефективного розв’язання питань місцевого значення потрібна модель, яка б забезпечувала необхідну єдність державної влади з одночасною самостійністю територіальних громад. Все це переконливо свідчить про необхідність реформування публічної адміністрації в Україні. 
Найбільш вдалою концепцією для України, на думку автора творчої роботи, є концепція децентралізації влади.
Основними перевагами децентралізації здійснення децентралізації державної влади є: прозорість і спрощення процесу прийняття рішень, покращання якості розгляду звернень громадян до органів влади, сприяння розвитку місцевих економік та стратегічному плануванню, більш цілеспрямоване використання видатків бюджету на місцеві першочергові потреби та ін. До недоліків можна віднести наступне: диспропорції і нерівно¬мірність у соціально-економічному розвитку адміністративно-терито¬ріальних одиниць, гальмування реалізації державних програм на фоні надан¬ня більшого значення місцевим політичним пріоритетам, неуз-го¬дженість делегованих повноважень і обов’язків з ресурсами для виконання державних функцій та ін. 
Забезпечення процесу децентралізації публічної влади має бути розпочате з прийняття Закону "Про адміністративно-територіальний устрій України", який покликаний врегулювати об’єднання громад, визначення території і меж адміністративно-територіальних одиниць, порядку вирішення питань адміністративно-територіального устрою. Відповідно, потребуватиме внесення змін Закон “Про місцеві державні адміністрації”, прийняття нової редакції Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, а в перспективі бажано прийняти Закон “Про статус області та регіональне самоврядування”. 
У загальному вигляді на нинішньому етапі необхідно встановити раціональні відносини між МДА та органам місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування має зберегти свої права з одночасним здійсненням частини функцій виконавчої влади. Межі взаємодії між цими органами та способи вирішення між ними конфліктів має встановлювати законодавство.
Потрібно виробити нову управлінську ідеологію, спрямовану на оновлення адміністративної культури, формування готовності управлінського персоналу до прийняття рішень в умовах зростаючої свободи дій та підвищення особистої відповідальності з орієнтацією на служіння громадянам. Слід ідентифікувати, стандартизувати та оприлюднити певні види державних послуг з метою їх поліпшення і спрощення порядку надання (дерегуляція), делегування повноважень іншим управлінським рівням та секторам (децентралізація і деконцентрація), а також удосконалення управлінських процедур та запровадження достатніх апеляційних інституцій і механізмів, зокрема стосовно оскарження дій державних службовців.
Отже, децентралізація публічного управління має здійснюватися в межах цілісного пакету політичних, економічних, соціальних реформ, спрямованих на перетворення України в сучасну європейську країну. Тому проведення реформи передбачає плідну співпрацю Президента України, Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України з урахуванням інтересів місцевого самоврядування.

Використані джерела інформації:
1. Конституція України // Глобальна мережа Інтернет. – http://www.rada.gov.ua.
2. Закон України «Про місцеві державні адміністрації» // Відомості Верховної Ради України. – 1999. - № 20- 21.- ст. 190.
3. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» // Відомості Верховної Ради України. – 1997. - № 24.- ст. 170.
4. Концепціят реформи місцевого самоврядування. - http://www.minregionbud.gov.ua.
5. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2007 р. № 1035-р “Про схвалення Концепції сприяння органами виконавчої влади розвитку громадянського суспільства” . - http://www.kmu.gov.ua.
6. Про адміністративно-територіальний устрій України. Проект Закону України - http://www.minregionbud.gov.ua.
7. Про місцеві державні адміністрації. Проект Закону України - http://www.minregionbud.gov.ua.
8. Верлан-Кульшенко О.О. Співпраця територіальних громад з громадськими організаціями та громадськістю як одна із форм децентралізації влади в Румунії. // Держава і право. – Випуск 39. – с. 668- 873.
9. Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. Б.А. Аверьянова. – К.: Юрінком – Інтер, 1998.
10. Єсипчук Н. Взаємодія місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування як умова ефективного функціонування механізму державного управління // Вісник НАДУ. – 2004. - № 4. – с. 326 – 321.
11. Концепція адміністративної реформи в Україні. – К.: ДВПП Мін науки України, 1998. – 62 с.
12. Мінченко Р.М. Проблеми децентралізації державної влади і їх взаємодія з місцевим самоврядуванням в Україні. . // Держава і право. – Випуск 39. – с. 229-307.
13. Моргос П. Процес децентралізації: деякі основні концепції розподілу повноважень між державним, регіональним та місцевим рівнями влади. // Економічний часопис – ХХІ. – 2006. - № 5-6. - с. 40-44. 
 11. Проект Концепції реформування публічної адміністрації в Україні. Розроблено Центром політико-правових реформ (текст станом на 23. 05. 2005 р.). - - http://www.kmu.gov.ua
12. Сороко В. М. Децентралізація влади і державна служба: виклики адміністративної реформи. // Регіональна політика на сучасному етапі державотворення: проблеми децентралізації, ризики та перспективи впровадження: пленарне засідання, мат. щоріч. наук. – прак. конф. , 31 жовтня 2006 р.- с. 23-34. 
13. Становлення нової вітчизняної моделі державного управління // Сучасні технології професійного навчання державних службовців. Практикум: навч.-метод. посіб.; [За ред. М.М.Іжі, С.К.Хаджирадєвої]. – Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2007. – С. 88–102.
14. Реформування публічної адміністрації в Україні: шлях до європейських стандартів // Актуальні проблеми європейської інтеграції: зб. статей з питань європейської інтеграції та права / [за ред. Д.В.Ягунова]. – Одеса: Фенікс, 2008. – Вип.4. – С. 133–144.

0
Ваш голос: Ні


Отдых с детьми на море, Крым, Севастополь, Любимовка.