Skip to Content

Актуальні проблеми державного управління

Embedded Scribd iPaper - Requires Javascript and Flash Player
НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ РЕҐІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
ЗБІРНИК НАУКОВИХ ПРАЦЬ Заснований у 1999 році Свідоцтво про державну реєстрацію ДП № 1132 від 01 березня 2004 р. Випуск 1 (31)
Дніпропетровськ ДРІДУ НАДУ 2008
1
РЕДАКЦІЙНА КОЛЕГІЯ: СЕРЬОГІН С. М., д-р. наук держ. упр., проф. (голов. ред.) РОМАНОВ В. Є., канд. іст. наук, доц. (заст. голов. ред.) РУДІК О. М., канд. політ. наук, доц. (відп. секретар) БАКУМЕНКО В. Д., д-р наук держ. упр., проф. НАДОЛІШНІЙ П. І., д-р наук держ. упр., доц. РОЗПУТЕНКО І. В., д-р наук держ. упр., проф. ТРОНЬ В. П., д-р наук держ. упр., проф. ШАРОВ Ю. П., д-р наук держ. упр., проф. ГАБРІНЕЦЬ В. О., д-р техн. наук, проф. КАПІТОН В. П., д-р філос. наук, проф. КНЯЗЄВ В. М., д-р філос. наук, проф. КОВАЛЬЧУК К. Ф., д-р екон. наук, проф. РЕШЕТНІЧЕНКО А. В., д-р філос. наук, проф. СВІТЛЕНКО С. І., д-р іст. наук, проф. ТАРАСЕВИЧ В. М., д-р екон. наук, проф. ТОКОВЕНКО В.В., д-р наук держ. упр., проф. БОРОДІН Є. І., д-р іст. наук, доц. ГОНЧАРУК Н. Т., канд. наук держ. упр., доц. ГЛОТОВ Б. Б., канд. філос. наук, доц. ПРОКОПЕНКО Л. Л., канд. іст. наук, доц.
ББК 67. 401. я43 А 43
ТЕОРІЯ ТА ІСТОРІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
Друкується за рішенням ученої ради Дніпропетровського реґіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України Протокол № 02/101 від 26.02.2008 р.
ББК 66.033.141
Валерій ДРЕШПАК, Наталя ЛИТОВЧЕНКО
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
А 43 Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. пр. / редкол. : С. М. Серьогін (голов. ред.) та ін. – Д. : ДРІДУ НАДУ, 2008. – Вип. 1 (31). – 296 с.
ІНФОРМУВАННЯ Й ОБГОВОРЕННЯ ЯК МЕТОДИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ: ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД І ВІТЧИЗНЯНА ПРАКТИКА
Розглядається зарубіжний досвід та аналізується практика застосування методів інформування й обговорення в державному управлінні в Україні. Наводяться результати контент-аналізу національних, обласних та місцевих видань стосовно інформування ними громадськості щодо державноуправлінських рішень. Ключові слова: методи державного управління, інформування, обговорення, зв’язки з громадськістю, контент-аналіз.
Уміщені матеріали наукових досліджень з проблем державотворення, методів управління та місцевого самоврядування, формування державної політики, механізмів регулювання окремих сфер господарської діяльності, розвитку державної служби, кадрових питань тощо. Розрахований на науковців, фахівців у галузі державного управління, державних службовців, а також може бути корисний для студентів, аспірантів і тих, хто цікавиться питаннями теорії та історії держави й суспільства.
Збірник наукових праць «Актуальні проблеми державного управління» згідно з рішенням Президії ВАК України включений до переліку наукових фахових видань у галузі державного управління (постанова № 1-05/6 від 12.06.02)
Періодичність – чотири рази на рік
© Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління НАДУ при Президентові України, укладання, художнє оформлення, оригінал-макет, 2008
Сучасна державно-управлінська практика в Україні вже підтвердила важливість встановлення дійових зв’язків із громадськістю, що передбачають чесні, відкриті, доброзичливі взаємовідносини між органами державної влади та суспільством. Як підтверджує зарубіжний досвід, якість та політична здійсненність державно-управлінських рішень визначаються своєчасністю, різноплановістю, вірогідністю інформації та аналітичних прогнозів, покладених в основу цих рішень, а також рівнем підтримки громадськістю програм діяльності органу державної влади. Відтак, актуальність цього дослідження визначається практичною потребою вироблення методів якісного та своєчасного інформаційного забезпечення ефективності державно-управлінської діяльності в Україні. При цьому інформування має відповідати всім вимогам ефективної комунікації органів державної влади й громадськості, що передбачає не тільки передачу повідомлень (інформування як таке), але й адекватність сприйняття інформації реципієнтом та врахування зворотного зв’язку (що максимально повно виявляється під час обговорення). Питання застосування інформаційних методів у державному
© Дрешпак В. М., Литовченко Н. О., 2008 3
2
управлінні, взаємодії органів державної влади та громадськості в різних аспектах досліджували В. Бакуменко, Т. Гаман, Н. Дніпренко, Н. Драгомирецька, І. Ібрагімова, О. Крутій, Г. Почепцов, Н. Почепцова, А. Серант, С. Серьогін, С. Чукут, С. Хаджирадєва та інші українські вчені. У їх працях розкрито сутність процесу зв’язків з громадськістю в органах державної влади. Проте малодослідженими залишаються питання методології якісного інформаційного забезпечення громадян саме в процесі розроблення державно-управлінських рішень, що викликано розвитком інформаційних технологій та зростаючими вимогами громадян до форм і способів отримання ними інформації стосовно процесів державного управління, а також їх участі в розробці й прийнятті державно-управлінських рішень. Метою цієї статті є узагальнення зарубіжного досвіду та аналіз української практики застосування методів інформування й обговорення в державно-управлінській діяльності. Отримані результати мають стати основою для вироблення рекомендацій з удосконалення інформаційного забезпечення громадян під час розробки державно-управлінських рішень на різних рівнях реалізації державної влади в Україні. Інформаційна діяльність та обговорення є одними з багатьох компонентів комунікативної діяльності в державному управлінні [3, с. 14]. Інформування є видом комунікації у формі монологу, коли зворотна реакція отримувача повідомлення або не доходить до відправника, або свідомо ним ігнорується. Обговорення ж є одним із видів діалогової (полілогової) комунікації і передбачає низку інформаційних обмінів між різними суб’єктами щодо певної теми (проблеми). Реалізація діалогової взаємодії на всіх рівнях державного управління, на думку О. Крутій, сприяє, з одного боку, готовності та здатності народу до здійснення самоврядних функцій, самоуправління та самореалізації власного життя, а з іншого – готовності влади до передачі частини функцій суб’єктам самоврядування, розвитку громадян як самоврядних суб’єктів і максимальній підтримці органів самоврядування. Це є соціальнопсихологічною передумовою демократичних перетворень у державному управлінні [5, с. 193]. Інформування й обговорення, на нашу думку, належать до соціально-психологічних методів державного управління, під якими ми розуміємо методи державно-управлінського впливу на окремих осіб, соціальні групи та суспільство загалом, спрямовані на морально-етичну сферу об’єкта управління, є психоемоційними за способом впливу, реалізуються переважно в комунікативній формі за допомогою як усвідомлюваних засобів, так і неусвідомлюваних об’єктом управління [4, с. 26]. Вивчення зарубіжного досвіду свідчить про органічне, збалансоване застосування методів інформування й обговорення в публічному управлінні. Зокрема, у Великобританії результати багатьох соціологічних досліджень показують, що чим більше матеріалів поширюється, чим більше люди інформовані, тим більше вони задоволені діяльністю органів влади. Тому представники публічної влади постійно піклуються про те, в якому вигляді та яким чином населення хоче отримувати інформацію.
4
Більшість британців хочуть, щоб місцеві органи влади взаємодіяли з ними безпосередньо. Вони не бажають отримувати інформацію через допоміжні засоби, через посередника у вигляді ЗМІ. В одному з міст було проведено опитування на тему: із яких джерел громадяни хотіли б отримувати інформацію про послуги, які надають місцеві органи влади. Респонденти надали перевагу листівкам з новинами, які розсилаються в кожен дім, різноманітним буклетам, газетам місцевих органів влади, публічним зустрічам. Телебачення і радіо мали найнижчий рейтинг. Щодо сутності повідомлень, джерелами яких є органи влади, то результати соціологічних опитувань підтверджують, що найбільше людей цікавить, куди місцева влада витрачає гроші. Також респонденти зацікавлені у відомостях про покращання якості послуг місцевої адміністрації і причинах, через які було прийнято те чи інше рішення. А інформація про те, наскільки добре працює рада, учасникам опитувань найменш цікава [7, с. 81 – 82]. Цікавим є досвід московських районних інформаційно-аналітичних прес-центрів, в основу яких покладено виконання багатьох функцій. Зокрема, прес-центр координує діяльність районних ЗМІ (газети, журнали, кабельне телебачення, радіо) та інших служб, які так чи інакше пов’язані з роботою щодо інформування населення; готує оперативну інформацію для міської преси, при цьому крім розсилки прес-релізів і бюлетенів, часто використовується така форма, як проведення прес-конференцій; і найголовніше – прес-центр досліджує реакцію громадськості на дії органів влади (проводить різні опитування) та забезпечує усунення конфліктних ситуацій [8, с. 104]. У федеральних, земельних і комунальних органах Німеччини є пресвідділи, що відповідають за роботу із громадськістю через ЗМІ. Інформація, яку вони поширюють, має висвітлювати діяльність урядових та адміністративних органів, доводити до відома населення наміри та заходи цих органів, спонукати людей до готовності брати участь у громадських справах [6, с. 14]. Служба зі зв’язків із ЗМІ – Федеральна служба преси та інформації, створена в 1949 р., – неодноразово зазнавала реорганізацій та змінювала свій статус: служба, підпорядкована лише канцлеру (1949 р.), відділ ІІ Служби федерального канцлера (1950 р.), служба зі статусом «найвищого федерального відомства федерального канцлера» (1977 р.). Зрештою в 1998 р. Служба була цілеспрямовано реформована на сучасну службу з надання послуг населенню, ЗМІ та уряду [2, с. 369]. Провідними завданнями Служби нині є інформування федерального уряду про те, що повідомляють німецькі та зарубіжні ЗМІ, а також інформування громадськості про політику федерального уряду. Як свідчить зарубіжний досвід, робота зі зверненнями громадян, які потребують тієї чи іншої урядової інформації, є обов’язковою складовою системи зв’язків з громадськістю в країнах розвиненої демократії. Інформаційні служби урядів щодня отримують багато телефонних та письмових запитів від громадян. Кожна урядова структура, залежно від
5
повноважень і завдань, зобов’язана їм відповідати. Намагаючись задовольнити попит на інформацію, урядові служби комунікації європейських країн видають різні довідники та інформативні документи [1, с. 316 – 317]. У Нідерландах, Бельгії існує практика відповідей на телефонні запити. Для цього розроблено низку внутрішніх процедур. Де це можливо, відповідь надається негайно або переадресовується компетентній особі. У Бельгії також діє програма «Поштова скринька 3000», за якою уряд розповсюджує безкоштовні листівки про нові рішення уряду. Це дозволяє охопити найбільшу аудиторію, що цікавиться окремими питаннями [1, с. 302]. Таким чином, зарубіжний досвід організації зв’язків з громадськістю, забезпечення інформаційного обміну між органами влади та суспільством на всіх етапах державно-управлінської діяльності свідчить про прагнення влади досягти балансу вхідної та вихідної інформації, зробити інформацію про сутність її діяльності більш доступною кожному зацікавленому громадянину. З метою з’ясування балансу між застосуванням методів інформування та обговорення у вітчизняній державно-управлінській практиці, нами було проведено контент-аналіз українських друкованих ЗМІ, що мають різну сферу розповсюдження, різних засновників та дотримуються різної редакційної політики щодо органів державної влади. Часовий проміжок дослідження – друга половина 2006 р. та перша половина 2007 р. Таким чином, свідомо було обрано період, коли не відбувалися вибори і газети не були переповнені відповідними матеріалами. У текстах обраних для аналізу видань нами фіксувалася наявність або відсутність різних видів інформування щодо управлінських рішень, а саме: – інформація-повідомлення про процес (процедуру) прийняття рішення (наприклад, відбулося засідання, на якому розглядалося чи було прийняте певне рішення); – офіційна інформація про прийняте рішення (текст закону, постанови, указу, розпорядження); – обговорення рішення (різноманітні аналітичні матеріали, експертні оцінки, коментарі урядовців, громадськості тощо). Дослідження проводилось на трьох рівнях: національному, обласному та місцевому. На національному рівні було проаналізовано публікації в таких виданнях, як «Урядовий кур’єр», «Голос України» та «День». На обласному рівні досліджувалися публікації в газетах «Вісті Придніпров’я», «Зоря», «Ліца». На місцевому рівні проаналізовано публікації в громадсько-інформаційній газеті «Нові рубежі» Криничанського району Дніпропетровської області. У результаті проведеного дослідження отримано такі показники. На національному рівні в усіх виданнях виявлено майже однакову кількість інформаційних матеріалів-повідомлень про різноманітні засідання рад, комісій тощо з подальшим згадуванням про прийняття певного рішення. Самі тексти тих чи інших постанов, законів, розпоряджень офіційно
6
подаються тільки в «Урядовому кур’єрі» та «Голосі України», причому в останньому виданні офіційні документи тільки Верховної Ради України. Обговорення державно-управлінських рішень відбувається переважно в газеті «День», яка є незалежним виданням і може дозволити собі друкувати як матеріали громадських обговорень, так і експертні оцінки й коментарі різних посадових осіб і незалежних експертів. Але такі обговорення в газеті відбуваються переважно вже після прийняття рішення, коли його змінити вже майже неможливо. Таким чином, на національному рівні органами державної влади переважно застосовується метод інформування, для чого використовуються засновані ними друковані ЗМІ (табл. 1). Метод обговорення може бути застосовано із залученням недержавних ЗМІ, проте практика обговорення державно-управлінських рішень пост-фактум не дозволяє врахувати в процесі їх ухвалення думок експертів та громадськості.
Таблиця 1
Розподіл публікацій у виданнях національного рівня
Назва видання Кількість публікацій Інформація про Текст Обговорення процес документа 202 1 237 57 207 252 61 294 0 1 214 703 1 489 1 332
«Урядовий кур’єр» «Голос України» «День» Всього
У друкованих ЗМІ Дніпропетровської області інформація про різноманітні засідання, на яких приймаються управлінські рішення, з’являється майже в однаковій кількості. Тоді як офіційне оприлюднення рішень у цих виданнях майже не відбувається (виняток – газета «Вісті Придніпров’я»). Практики широкого застосування методу обговорення державно-управлінських рішень, передусім прийнятих на обласному рівні, не виявлено. У газеті «Вісті Придніпров’я» таких матеріалів не зафіксовано зовсім, а в газеті «Зоря» зустрічаються лише поодинокі випадки коментарів депутатів обласної ради. І лише газета «Ліца» постійно розміщує на своїх шпальтах коментарі, аналітичні матеріали, які хоча б певною мірою забезпечують реалізацію механізму обговорення (табл. 2). Проте в цьому разі стосовно окремих публікацій можлива дискусія щодо дотримання принципу збалансованості в подачі матеріалу. Загалом і на обласному рівні переважно застосовується метод інформування, при цьому потік інформації стосовно процедурних аспектів прийняття державно-управлінських рішень є переважним і приблизно однаково доноситься читачам різних газет. На місцевому рівні інформування населення щодо соціально значущих управлінських рішень відбувається постійно. Майже в кожному
7
Таблиця 2
Розподіл публікацій у виданнях обласного рівня
Назва видання Кількість публікацій Інформація про Текст Обговорення процес документа 103 97 0 156 7 12 112 0 330 371 104 342
«Вісті Придніпров’я» «Зоря» «Лица» Всього
номері газети оприлюднюються тексти нормативно-правових актів органів влади та місцевого самоврядування (87 публікацій), інформація про поточну діяльність райдержадміністрації та органів місцевого самоврядування (208 публікацій) тощо. Проте в газеті практично відсутні тексти прийнятих рішень та зовсім не практикується їх обговорення. Причиною цього, на наш погляд, є принаймні три фактори: 1) відсутність традиції попереднього обговорення важливих для громадськості рішень (до уваги не беремо «організовані» обговорення), що не спонукає жителів району та місцевих журналістів ініціювати та впроваджували такий механізм; 2) насторожене ставлення місцевої влади до подібних ініціатив і 3) метод обговорення в разі необхідності застосовується місцевою владою переважно під час безпосереднього спілкування з громадськістю, що дозволяє контролювати аудиторію та ступінь поширення висловлених ідей і пропозицій. Таким чином, проаналізувавши методи інформаційного супроводу підготовки державно-управлінських рішень у друкованих ЗМІ, можна дійти висновку, що на всіх рівнях інформування – національному, обласному, місцевому – вони зводяться передусім до однобічного інформування громадськості стосовно процесів, пов’язаних із прийняттям рішень та повідомленням про саму їх суть. Обговорення цих рішень здійснюється переважно в недержавних ЗМІ, причому з їх власної ініціативи. Ці дані співвідносяться і з результатами досліджень Н. Драгомирецької, де інформування визначене як найбільш суттєва складова теоретичної моделі комунікацій у державному управлінні (понад 85 %) [3, с. 16]. Отже, в українській державно-управлінській практиці на етапах підготовки й прийняття рішень переважно застосовується метод інформування. Натомість розвиток механізмів громадського обговорення залишається «прерогативою» недержавного сектору. Використання в цих процесах засобів масової інформації також диференційоване – видання органів державної влади та місцевого самоврядування не стали «комунікативними майданчиками» з обговорення питань підготовки та прийняття важливих для суспільства управлінських рішень. Таким чином,
8
громадськість в Україні отримує від органів державної влади однобічно спрямований потік інформації, що створює атмосферу недовіри до влади та прийнятих нею рішень. Досвід держав зі сталими демократичними традиціями свідчить про необхідність більш широкого застосування публічних обговорень суспільно значущих проблем як дійового методу державно-управлінської діяльності. Подальше вивчення та впровадження зарубіжного досвіду застосування обговорення як методу державного управління в Україні, зокрема під час розроблення реґіональних цільових програм, сприятиме залученню громадськості, формуванню атмосфери причетності до вирішення актуальних проблем територіальних громад та суспільства загалом. Цей напрям досліджень є, на нашу думку, перспективним для галузі науки «державне управління» і здатний забезпечити теоретичну базу для розв’язання низки проблем державно-управлінської практики в Україні. Список використаних джерел
1. Берегова, О. Доступ до інформації через не-медійні джерела: світовий досвід та проблеми України / О. Берегова // Формування демократичного та ефективного державного управління в Україні : матеріали наук.-практ. семінару 11 – 12 берез. 2002 р. / за заг. ред. В. І. Лугового, В. М. Князєва. – К. : Вид-во У АДУ, 2002. – С. 300 – 305. 2. Буренко, В. Становлення інформаційної політики Німеччини: історичний аспект / В. Буренко // Актуал. теоретико-методол. та організац.-практ. пробл. держ. упр. : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (28 трав. 2004 р., Київ) : у 2 т. – К. : Вид-во НАДУ, 2004. – Т. 2. – С. 367 – 369. 3. Драгомирецька, Н. М. Комунікативна діяльність в державному управлінні: теоретико-методологічний аспект : автореф. дис. ... д-ра наук з держ. упр. : 25.00.01 / Н. М. Драгомирецька. – К., 2007. – 36 с. 4. Дрешпак, В. Символ у контексті соціально-психологічних методів державного управління / Валерій Дрешпак // Актуал. пробл. держ. упр. : зб. наук. пр. / редкол.: С. М. Серьогін (голов. ред.) та ін. – Д. : ДРІДУ НАДУ, 2007. – Вип. 3 (29). – С. 20 – 28. 5. Крутій, О. Типологія діалогічності в контексті побудови демократичного суспільства / Олена Крутій // Зб. наук пр. НАДУ при Президентові України / за заг. ред. О. Ю. Оболенського, С. В. Сьоміна. – К. : Вид-во НАДУ 2006. – Вип. 2. – С. 183 – 193. , 6. Майн, Х. Средства массовой информации в Германии / Х. Майн ; пер. с нем. А. Семенова. – Берлин : Зем. центр полит. просвещения, 2000. – 236 с. 7. Пейдж, Б. Связи с общественностью: мифы и проблемы. Чем больше жители узнают о работе власти, тем лучше к ней относятся / Б. Пейдж // Муницип. власть. – 2005. – № 2. – С. 75 – 83. 8. Хансверов, Р. Х. Пресс-центр как форма информационного порядка для местных администраций / Р. Х. Хансверов // Вестн. ун-та. Сер. «Гос. и муницип. упр.». – 2001. – № 2. – С. 102 – 105. Надійшла до редколегії 11.01.08
9
ББК 67.400.6
Володимир БАРАЄВ, Геннадій КРИВЧИК
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ІНСТИТУТ ГЛАВИ ДЕРЖАВИ: УКРАЇНСЬКА ТРАДИЦІЯ ТА СЬОГОДЕННЯ
Розглядається розвиток інституту глави держави в Україні впродовж усієї вітчизняної історії у зв’язку з національними традиціями та менталітетом українського народу. Ключові слова: президент, держава, глава, повноваження, державна модель, державотворення.
Дослідження всіх питань, пов’язаних з розвитком і діяльністю інституту глави держави, становить великий теоретичний і практичний інтерес. У теоретичному аспекті аналіз процесу розвитку інституту глави держави впродовж «багатовікової історії українського державотворення» (як указується в Преамбулі Конституції України) дасть можливість наповнити конкретним змістом відповідні категорії конституційно-правової теорії, наблизити їх до вітчизняних реалій. Дослідження проблеми має практичне значення, що доводить сучасна дискусія навколо політичної реформи в Україні, започаткованої саме доповненнями й змінами Конституції щодо форми правління, статусу глави держави, уряду тощо. На нашу думку, розуміння історії інституту глави держави в загальному контексті процесу державотворення в Україні дозволить надати політичній реформі більш послідовного, цілісного і системного характеру, чи, принаймні, зрозуміти її внутрішні суперечності і труднощі. Адже, як слушно зауважив свого часу відомий англійський історіософ А. Тойнбі, «не так просто зректися власної спадщини. Коли ми намагаємося відкинути минуле, воно ... поволі повертається до нас у завуальованій формі» [16, с. 877] (тут і далі переклад українською наш. – В. Б., Г. К.). Особливої гостроти проблемі сьогодні додає те, що, за словами першого Президента України Л. Кравчука, наші глави держави скомпрометували президентську посаду вщент, і «сьогодні народ сприймає президента як людину, котра думає лише про себе, про свою челядь, про своїх близьких» [9]. Щоб глибше розібратися з причинами зазначеного сумного й вельми небезпечного для нинішньої української держави явища, потрібно, очевидно, дослідити насамперед генезу інституту глави держави в Україні та ставлення до нього в різні періоди вітчизняної історії з боку політичної еліти й усього суспільства. Для цього досить багато фактичного і теоретико-аналітичного матеріалу дають праці дореволюційних істориків
© Бараєв В. М., Кривчик Г. Г., 2008 10
та юристів, так само як і вчених наступних періодів. Серед них твори М. Грушевського, В. Ключевського, С. Соловйова, М. ВладимирськогоБуданова, О. Єфименка, М. Чубатого, Б. Грекова, П. Толочка та ін. Досліджуючи широке коло питань історичного та державно-правового розвитку, вони, зрозуміло, не залишали осторонь і орган глави держави, його статус, функції і повноваження. Проте, попри досить велику кількість публікацій, чимало важливих аспектів проблеми досі залишається недостатньо дослідженими. Серед них – питання про фактичне та юридичне становище інституту глави держави. Як слушно зауважує М. Чудаков, однозначну відповідь на питання про те, яке місце глави держави в системі державного механізму, дати неможливо [18, с. 526]. Тому й визначення цього поняття пропонуються доволі абстрактні. Наприклад, таке: глава держави – «це вищий її представник всередині і поза країною і поруч з тим є символом єдності нації, держави» [8, с. 566]. Наведене та йому подібні визначення є цілком достатніми для класифікації, виокремлення даного державного органу. Необхідний конкретний аналіз, з урахуванням висновку Н. Михальової про те, що складність розуміння посади глави держави обумовлюється його статусом саме як автономного політичного інституту, що перебуває на чолі державної ієрархії, а не просто державного службовця [13, с. 254]. Однак виникає необхідність передусім дослідити історичний характер формування та розвитку вказаного інституту, адже для з’ясування його юридичної форми, повноважень, фактичного статусу, реального місця в державному апараті мало вивчити відповідні розділи, глави й статті конституції та політичні системи. Необхідно також здійснити історикоправовий аналіз. Власне, саме це й становить у загальному вигляді проблему, на розгляді якої зосереджуються автори даної розвідки. З огляду на вищенаведене, автори вбачають мету своєї статті у з’ясуванні основних особливостей розвитку інституту глави держави протягом усього державотворчого процесу. Відповідно до такої мети можна визначити й конкретні завдання статті. Починаючи із зародження елементів інституту глави держави в наших далеких пращурів, доцільно вказати, що з реаліями протодержавного буття вони, імовірно, зіткнулися, потрапивши до складу Великої Скіфії. Тобто примітивної, архаїчної, ранньорабовласницької держави, яка належала до давньосхідної державно-правової моделі, але перебувала на значно нижчому рівні розвитку порівняно з такими державами цієї ж моделі, як Єгипет, Вавілон, Фінікія, Китай. Проте Скіфія, так само як і її наступниці, була для праслов’ян чужою державою. Отже, на найбільш ранніх етапах зародження державно-правової цивілізації наші пращури, з одного боку, запозичували елементи примітивної давньосхідної державної моделі з уявленнями й традиціями формування, зміни та здійснення верховної влади включно, з іншого – вбачали в державі щось неприйнятне й вороже. Серед таких запозичень можна вказати на поєднання зовні
11
суперечливих тенденцій до виборності й усунення саме таким шляхом глави держави, але водночас визнання необмеженості його влади під час її здійснення. Останнє особливо чітко виявлялося за умов, коли верховна влада належала сильному й ефективному діячеві в добу Великої Скіфії, наприклад Атею. Таким чином, питаннями про співвідношення влади і права, влади і закону або про те, що корисніше: кращий муж чи кращий закон, над чим замислювався Арістотель у своїй «Політиці» – ані скіфи (чи сармати), ані наші предки не переймалися [2, с. 477]. Доводиться визнати: на відміну від предків сучасних європейських націй східні слов’яни майже не відчули позитивного впливу античної державноправової цивілізації. Стосовно ж ворожого ставлення до публічної політичної влади, то це виявлялося в тому, що в давніх слов’ян, коли вони на якийсь час звільнилися з-під іноземного панування у V – VІ ст. н. е., ніяких її інститутів і не було. Про це, зокрема, свідчать відомі письмові джерела з історії антів і слов’ян. Так, Прокопій Кесарійський в «Історії війн» стверджував, що племена слов’ян не управляються однією людиною, а здавна живуть у народоправстві [14, с. 14]. Щоправда, свідчення про наявність вождів-рексів в антів є в «Історії готів» Йордана, але, імовірно, тут йдеться про раду старійшин антських племен, серед яких виділяється Боз, якого Йордан і назвав «рексом». Тому, очевидно, не так уже далекі від істини помірковані норманісти, які пов’язують виникнення державності в східних слов’ян із дружинами стародавніх германців – нащадків готів, особливо з варягами. Утворюючи протодержавні формування – племінні княжіння, княжіння в союзах племен і «врешті-решт» їх об’єднання (відомі з арабських джерел Куявія, Славія й Артанія у ІХ ст.), вони спиралися на традиційну для Європи модель суспільної влади: король, або рекс (військовий вождь і, можливо, верховний жрець), – рада старійшин та народні збори (військо племен) [1, с. 181]. З тією лише особливістю, що князь із дружиною (від давньогерманського drot drotter), а тому і з радою, як старшою дружиною, являли собою в багатьох випадках (можливо, у більшості) чужоземний елемент, тоді як народні збори (віче) репрезентували місцеве населення, що об’єднувалося вже не тільки родоплемінними, але й територіальними (земельними) зв’язками. В основних рисах вказана модель існувала й у наступні періоди княжої доби – відносної цілісності ранньофеодальної «імперії Рюриковичів» та феодальної роздрібненості. Змінювалися тільки обсяги функцій і повноважень, а тому і співвідношення названих інститутів у системі публічної влади. Якщо спочатку на інститут княжої влади покладалися переважно зовнішні функції – організація та здійснення воєнних походів разом із забезпеченням зовнішньої безпеки племені чи союзу племен і торговельних шляхів, то згодом не менш важливими стали функції налагодження внутрішнього миру та злагоди, суспільного порядку, фінансового управління, культурно-освітня функція, поєднана з духовною, правосуддя, нормотворчість. Отже, у ті далекі часи в зародковій формі
12
виникли основні елементи родових та індивідуальних статусів глав держав. Серед них – верховне керівництво збройними силами (реальне або формальне) та зовнішньою політикою (спочатку невід’ємно пов’язане з організацією воєнних походів і відсіччю ворожих нападів та укладанням мирних політичних, торговельних та культурних договорів). Звідси зростав і представницький статус князя. Хоча сьогодні важко встановити, чи в повному обсязі репрезентували ті або інші землі князі, чи їх представництво обмежувалося лише певними аспектами. Щодо великого князя в науці існує гіпотеза, за якою він був верховним представником княжого роду, а не всієї Русі. Але, можливо, у цьому зв’язку мав рацію Б. Греков, коли стверджував, що князь представляв правлячу знать, феодальну аристократію. Отже, і владу він мав таку, на яку погоджувалася феодальна аристократія [5, с. 307]. Представництво держави взагалі стає можливим лише на стадії відокремлення публічної влади від приватної, або, за С. Соловйовим, переходу від родового побуту до державного. На ранніх стадіях державотворення формувалися й елементи повноважень князя у сфері соціального управління. На думку А. Преснякова, він здійснював дещо неоперативне управління власною землею чи уділом. Але, напевно, більш близький до істини Б. Греков, який закликав не перебільшувати роль князя у цій сфері регулятивної діяльності [5, с. 292]. Адже тогочасна економіка та соціальна сфера не дуже й вимагали його втручання у справи. Головне полягало в тому, щоб були налагоджені зовнішні умови управління в межах приватних або громадських господарчих одиниць. Наприклад, охорона прав власності й володіння, умови дотримання договірних зобов’язань тощо. На нашу думку, у такому розумінні розглядалися повноваження монарха з публічного управління і в Європі, хоча їм і надавалося велике значення. Г. Брактон, автор відомого трактату «Про закон і звичаї Англії», навіть доводить, що слово «rех» (король) походить від «вене rеgеndo» («добре управляти»), а не «rеgnando» («панувати, володарювати») [3, с. 159]. У подальшому, як відомо, склалися різні моделі участі глави держави у здійсненні виконавчої влади – від здійснення суто формальних актів до реального керівництва нею. Аналізуючи еволюцію інституту княжої влади в князівствах ПівденноЗахідної Русі (сучасної України), доводиться визнати наявність деяких підстав для висновку С. Соловйова про певну вповільненість державотворчих процесів тут, на відміну від Суздальської Русі. В останній, як відомо, вже за А. Боголюбського виявилися автократичні тенденції до централізації публічної влади навколо інституту князя. Тоді як у Південній Русі переважав тип дружинного ватажка, який мало турбувався про посилення державно-публічних засад у власному князівстві [15, с. 187]. З цією особливістю історик пов’язував і відносно швидке взяття Києва у 1169 р., а потім перехід Південної Русі під владу литовських князів. У питанні про межі княжої влади дослідники одностайні: у період Стародавньої Русі, що розглядається, вона обмежувалася переважно
13
інституціонально, тобто або княжою радою (думою), або вічем (загальноземським представництвом, яке зазвичай формувалось «городом» – столицею землі), або одночасно першим і другим. Щодо статусу княжої ради вчені висловлювали різні погляди. Одні (серед них М. Владимирський-Буданов, певною мірою М. С. Грушевський, М. Чубатий) кваліфікували її як державний орган, інші – як просте зібрання бояр-дружинників, а з ХІ ст. – і бояр-земців, найближчого оточення князя, з яким він радився у важливих питаннях. Водночас можна погодитися з висновками деяких відомих учених про те, що в південно-руських князівствах, особливо Галицькому, Волинському, з 1199 р. – об’єднаному Галицько-Волинському, почасти Київському – боярська дума чи рада відігравали дуже значну роль. М. Владимирський-Буданов писав навіть про перевагу тут боярської влади над князівською [4, с. 83]. Принаймні стосовно Галицько-Волинського князівства це цілком слушний висновок не тільки щодо останніх князів, але навіть і Романа та його старшого сина, відомого Данила Галицького. А в заключному періоді існування князівства реальна перевага боярської аристократії виявлялася і в суто формальному аспекті: усі найважливіші акти князі (duces, королями вони вже не титулувалися) підписували разом зі своїми великими боярами («cum baronibus et commilitibus nostris»). Отже, немає нічого дивного в тому, що Галичина, а невдовзі й Волинь увійшли до близького за державним устроєм Королівства Польського. Інший вищий орган, який теж обмежував владу князя, – віче – був менш сталим, оформленим і регулярним, ніж рада. На нашу думку, окремі історики, зокрема М. Грушевський, М. Чубатий, Р. Лащенко, перебільшують його значення в організації політичної влади княжої Русі. Р. Лащенко, наприклад, стверджував, що це «верховний орган землі – держави, найдорогоцінніше й найважливіше явище народної самобутності» [11, с. 147]. Здається, тут відчувається певний вплив концепції В. Сергеєвича, викладеної в його праці «Віче і князь», та близьких до неї поглядів М. Костомарова. Однак, наполягаючи на такій ролі віче, скажімо, М. Грушевський водночас визнавав, що воно, як виявилося, було не в змозі перетворитися на парламент, установити постійний контроль діяльності князя, утворити власні виконавчі органи тощо. Земельні громади або, якщо точніше, громади головних міст землі – «городів» інколи, збираючись на віче, усували князя від влади, запрошували іншого, заявляли йому свої клопотання, укладали з ним договір, «ряд», вирішували подекуди питання війни та миру, хоча здебільшого це було прерогативою князя. Але знову ж таки у певних випадках княжий «стіл» переважно набувався шляхом спадкування, через волевиявлення найвпливовіших князів, силове захоплення тощо, тільки не за волевиявленням «земщини». А щодо «рядів», то слід зауважити таке: зазвичай вони обмежувалися взаємним зобов’язанням «не творити зла» один одному. І лише віча Новгорода та Пскова, починаючи з другої половини ХІІ ст.,
14
укладали дійсно щось схоже на державно-правовий договір, яким детально регламентувалися повноваження князя та права й обов’язки віча [4, с. 69]. Практика державотворення в княжу добу свідчить, що наші предки не страждали надмірною любов’ю до княжої влади, розглядали її, можливо, як необхідний та водночас неприємний елемент організації суспільного життя. Так само, як і в попередні часи, вони не замислювалися над питаннями співвідношення влади та закону, законності в публічному управлінні, народного представництва тощо. Не вкорінилися у вказаному періоді й уявлення про божественну природу верховної влади. З боку підданих це не сприяло формуванню належної шани до влади, а з боку влади – почуття відповідальності. Руські князі, як відомо, прийняли православне християнство, завдяки чому позбулися того виховного впливу, який здійснювала на європейських монархів могутня католицька церковна організація. Вони, навпаки, самі керували церквою, відігравали вирішальну роль у кадрових призначеннях на церковні посади й мали досить своєрідні релігійні погляди, що увібрали в себе чимало старих язичницьких уявлень. Тому не випадково, що в ієрархії світових православних митрополій Київська займала одне з останніх місць і розглядалася в Константинополі як «варварська». Доречним у цьому контексті буде й визнання цивілізаційних впливів Сходу на Київську Русь. Оскільки варяги, що відіграли велику політичну роль у східнослов’янському державотворчому процесі, самі перебували на стадії варварства, то вони не змогли створити надійні цивілізаційні перешкоди для таких впливів. Тому виглядає обґрунтованою думка відомого політолога, українця за походженням О. Пріцака про неможливість визначити статус і повноваження київського князя: на кого він був більш схожий – на хазарського кагана чи на скандинавського конунга? У всякому разі, зазначав учений, – це було якесь своєрідне поєднання, яке мало чим нагадувало Західну Європу [10, с. 30]. Таким чином, підбиваючи проміжні підсумки аналізу, необхідно визнати, що в княжу добу, яка закінчувалася переходом від ранньої до більш високої стадії феодалізму, інститут глави держави перебував на початковому етапі формування. Власне, і сама держава вказаної доби була далекою від того, що розуміється під цим поняттям. На Русі, особливо південній, державотворчі процеси разом із татаромонгольською навалою суттєво видозмінилися і загальмувалися. На теренах Київщини й Переяславщини князівська влада була фактично знищена. Населення тут безпосередньо підпорядковувалося татарам і управлялося самоврядними структурами, в яких на перший план висунулися не колегіальні органи, а одноосібні – «отамани». На інших землях важливим чинником у разі здобуття «княжого стола» стала воля татарських ханів. Вона була, як слушно зауважував М. Чубатий, майже вирішальною [17, ч. 1, с. 68]. Отже, і князі перетворювалися переважно на представників чужої влади, що особливо відчувалося на ЧерніговоСіверщині. Не було вільним від ханської влади й Галицько-Волинське
15
князівство, адже саме Данило Галицький визнав себе «холопом» Батия [7, с. 66]. Власне, золотоординці своїми декількома погромами й спустошеннями князівства зробили неможливим його перетворення на осередок «збирання» південноруських земель. За Литовську та Польську добу вітчизняної історії ситуація принципово не змінилася. Галичина, Західна Волинь і Західне Поділля в складі Польського королівства дуже швидко втратили залишки автономії і перетворилися на звичайні адміністративно-територіальні одиниці – воєводства. На українських землях у складі Великого князівства Литовського певний час існували удільні князівства. Остаточно удільний період тут закінчився в 1470 р. з ліквідацією останнього великого Київського князівства. Хоча іноді в науковій літературі й висловлюється думка, що протягом цього періоду в латентній формі продовжувала існувати «українська державність», але насправді удільні князі – майже всі з литовського великокнязівського роду Гедиміновичів – були, скоріше, намісниками великого князя, ніж самостійними володарями. Адже вони перебували від нього в реальній залежності, що була зафіксована юридично. На відміну від Русі, яка певною мірою нагадувала союз держав, Велике князівство Литовське, за визначенням М. Чубатого, являло собою «союзну державу», але, додамо, з домінуванням литовського центру [17, ч. 2, с. 4]. А тому, власне, українське державотворення припинилося вже в Князівстві Литовському, так само, як трохи раніше – у Польщі. Відновлення української державності прийнято пов’язувати з Визвольною війною під проводом Б. Хмельницького. Тоді, дійсно, Військо Запорозьке перетворилося на суб’єкт публічного права з ознаками держави (територією, організацією публічної влади, обмеженим суверенітетом і податками). Сам інститут гетьманства можна вважати самобутньою формою організації вищої влади. Але чи можна його тлумачити як інститут глави держави? Сумнівно, оскільки навіть Б. Хмельницький розглядав себе як козацького вождя. А козацтво схильне було вважати себе окремим народом із власним родоводом, не пов’язаним із «гречкосіями» та «свинопасами». Про це, до речі, йдеться й у відомій «Конституції» П. Орлика. Попри те що М. Грушевський намагався довести, що гетьман був главою нової всестанової державної організації, главою всього народу, а не тільки козацького війська, водночас він іменував козацтво «напівдикою ордою», де все трималося на довірі, на стихійній оцінці вождя. За умови позитивної оцінки його влада набувала рис диктаторської. Тим паче, що й гетьмани прагнули при нагоді звільнити себе від будь-яких обмежень у самій Гетьманщині, погоджуючись тільки на обмеження, які встановлювалися гетьманськими «статтями». У цьому сенсі вони дійсно були лідерами козацького «народу», принаймні до поразки виступу І. Мазепи. У 1708 р. статус гетьмана суттєво змінився, і три останні українські гетьмани перетворилися на «особливий вид губернаторів» автономної провінції Російської імперії [4, с. 240]. Доба гетьманату була не досить
16
тривалою, щоб закласти підвалини певної традиції. А крім того, влада гетьманських урядів поширювалася лише на Лівобережну Україну (сучасну Полтавську, Чернігівську та західну частину Сумської області), тобто не були загальноукраїнським надбанням. Перебування українських земель у складі двох імперій також не сприяло розвиткові власних традицій верховного владарювання. У державно-політичному житті Австро-Угорщини українці брали вкрай обмежену участь. У Російській імперії ця участь була привілеєм лише дворянства, з його монополією на державну службу і табельні чини. Зрозуміло, що й сам інститут необмеженої імператорської влади представляв виключно державу, а не «націю» чи «країну» або суспільство. Тому, коли внаслідок революції 1905 – 1907 рр. у Росії виникли зародки народного представництва й уряд (Рада Міністрів) змушений був із ним рахуватися, певною мірою розрізняти інтереси царюючого дому і загальнодержавні, виявилася й серйозна небезпека збереження монополії імператора на окремі важливі напрямки державної політики, особливо зовнішню та військову. Так, усупереч позиції першого Голови Ради Міністрів П. Столипіна щодо неприпустимості участі Росії у великій війні, цар та його міністерство закордонних справ усе-таки втягли країну у світову війну з катастрофічними, до речі, для неї і для себе наслідками. Досвід державного владарювання в Російській імперії певним чином здійснив вплив на пошуки моделі інституту глави держави. Це відбулося й у відомому конституційному проекті М. Драгоманова, за яким главою держави міг стати конституційний монарх або виборний Глава Всеросійського Державного Союзу з обмеженими повноваженнями; і в проекті Основного Закону «Самостійної України» і в конституційному проекті М. Грушевського. Для них характерна спрямованість на затвердження принципів конституціоналізму, верховенства парламенту, відповідальності виконавчої влади перед ним аж до права прийняти рішення про притягнення міністрів до кримінальної відповідальності, децентралізацію, максимально можливі автономії та самоврядування. Зокрема, М. Грушевський в одній зі своїх праць писав: «Ми відкидаємо поліцейсько-бюрократичний устрій і хочемо оперти нашу управу на широких основах самоврядування, залишаючи адміністрації міністерській тільки функції загального контролю, координування й заповнювання тих прогалин, які можуть виявлятися в діяльності органів самоврядування» [6, с. 259]. Зрозуміло, що місце глави держави в таких моделях було досить скромним. Це виявилося й у Конституції УНР від 29 квітня 1918 р. Вона хоча й не стала чинною, але цікава як пам’ятка права, за яким главою держави мав стати президент, що обирався не всенародно, а парламентом (Народними зборами), тобто фактично був прем’єр-міністром. На відміну від УНР, в Українській державі гетьмана П. Скоропадського була спроба заснувати український конституційний монархізм дуалістичного типу. Невдовзі В. Липинський розробив
17
конституцію особливого українського трудового «класократичного» монархізму. Однак, вочевидь, доба зазначеної моделі вже минула, а тому сам В. Липинський наприкінці життя схилявся до британської моделі конституційного монархізму, за якою монарх царствує, але не владарює. Досвід 2-ї УНР (Директорії) дозволив розробити досить цікаву модель державного устрою. У проекті «Основного Державного закону УНР», що був створений комісією на чолі з А. Ніковським, передбачався інститут виборного глави держави. Крім функцій представництва, він мав здійснювати виконавчу владу і був відповідальний перед парламентом і Радою Міністрів. Але тут його роль обмежувалася «вищим доглядом за законністю урядування». Голову Ради Міністрів глава держави мав призначати за поданням законодавчого органу, міністрів – за поданням першого, так само як і усувати. Усі акти глави держави підлягали обов’язковій контрасигнації міністра, відповідального за їх законність. Вето на прийняті парламентом закони могли долати кваліфікованою більшістю голосів (2/3), після чого закон подавався не главі держави, а Раді Міністрів. Тож зазначимо: це проект конституції парламентсько-президентської республіки з досить обмеженими повноваженнями президента. Загалом негативне ставлення до інституту глави держави найбільш повно виявилося в державному механізмі радянських республік і СРСР. Прийнято вважати, що радянським державним правом установлювався інститут колективного глави держави – Президії УВК СРСР чи союзних республік, після 1936 р. – Президій Верховних Рад. Але, на нашу думку, тут більш доречно говорити про наділення функціями й повноваженнями верховного представництва вищого органу державної влади, яким після скасування з’їздів Рад визнавалися Верховні Ради. Адже їх Президії формувалися із депутатського складу. Тому фактичний лідер країни міг узагалі не входити до складу цього органу. Так, найбільший, як його називають, «диктатор» Й. Сталін до Великої вітчизняної війни мав лише депутатський мандат і формально не займав жодної державної посади. Практика суміщення посад керівника КПРС і Голови Президії Верховної Ради СРСР почалася за Л. Брежнєва, але до союзних республік вона дійшла вже в останні роки існування і СРСР, і КПРС. Власне, з цього й починається історія заснування в них інститутів одноосібних глав держав – президентів, здебільшого з широкими і значними повноваженнями в усіх гілках формально поділеної державної влади. Зазначена умова наближує їх до президентського типу республік, але, по суті, маскує авторитарні або напівавторитарні режими. Останнє в поєднанні з неефективним державним владарюванням та управлінням і призвело до перманентної політичної кризи в Україні, свідками чого ми є упродовж останніх років. Які висновки можна зробити з цього загального аналізу становлення та розвитку інституту глави держави в Україні? По-перше, даний процес, як і процес державотворення загалом, характеризується значними
18
перервами. Це не надало йому ознак цілісності та системності і не сприяло формуванню відповідних державно-правових традицій. По-друге, масова свідомість нерідко ототожнювала інститут глави держави з фактичним лідерством у країні. Тому коли після тривалої перерви засновувався інститут одноосібного глави – президента, основний акцент було зроблено на його повноваженнях, а не на питаннях ефективності державного апарату, відповідальності тощо. Сталося так, що президент не тільки президентськопарламентської республіки, якою визначалася Україна за Конституцією 1996 р., але й парламентсько-президентської, якою формально стала Україна у 2004 р., має обсяг повноважень значно більший, ніж глава президентської республіки – США, не згадуючи вже про Президента Франції. Водночас у нас щодо президентської влади досі не створено механізмів «стримування й противаг», на зразок, наприклад, тих, що існують у США. До цього доречно додати ще й особливості нашого правового менталітету, серед яких, зокрема, є прагнення поєднати владу й великий бізнес. По-третє, наш аналіз указує на різні державні традиції в різних реґіонах України. У західних, скажімо, реґіонах зберігаються певні устремління до так званої націократичної моделі організації державної влади, яку сповідувала свого часу ОУН і яка передбачає інститут сильного, майже авторитарного «вождя» нації. Натомість ментальності населення південно-східних реґіонів притаманні досить сильні залишки общинних, потім радянських традицій. Насмілимося припустити, що жителі промислових реґіонів України скоріше погодяться на фактичне ефективне лідерство, ніж на юридичне закріплення авторитарної влади. По-четверте, досвід функціонування інституту глави держави на всіх етапах історії свідчить про недостатній рівень правосвідомості як владарюючих, так і підвладних. До речі, це помітив ще маркіз де Кюстин. Відвідавши у 1839 р. Росію, він зауважив, що правосвідомість тут підміняється державною дисципліною, яку потенційно може знести хвиля анархії [12, с. 24]. Відсутність такої дисципліни в Україні зараз навряд чи свідчить про наявність розвинутої правосвідомості. Очевидно, ми, як і наші предки, залишаємося далекими від вимоги Арістотеля про те, що «... правителі мають керуватися загальними правилами, і краще те, що є чужим для пристрастей, ніж те, чому вони властиві за природою; у законі їх немає, а в будь-якій людській душі вони неминуче існують». Тому краще, «щоб володарював закон, а не хтось один із громадян» [2, с. 478 – 481]. У нас же, як свідчать останні політичні події, питання закону, «загальних правил» безнадійно поступилися питанню про розподіл і перерозподіл повноважень між «гілками влади», до яких майже всі чомусь зараховують й інститут Президента. І останнє: у сучасних умовах, коли немає підстав говорити про наявність політичної української нації, відповідно відсутні й підстави для претензій на представництво нації чи символізацію її єдності. Представництво народу може здійснювати лише парламент, оскільки його склад відбиває інтереси всіх реґіональних і соціальних спільнот.
19
Список використаних джерел
1. Аннерс, Э. История европейського права / Э. Аннерс. – М. : Наука, 1996. – 395 с. 2. Аристотель. Политика / Аристотель. Сочинения : в 4 т. – М. : Мысль, 1983. – Т. 4. – С. 375 – 644. 3. Брактон, Г. О. О законах и обычаях Англии / Г. О. Брактон // Хрестоматия памятников феодального государства и права стран Европы. – М. : Юриздат, 1961. – С. 140 – 176. 4. Владимирский-Буданов, М. Ф. Обзор истории русского права / М. Ф. Владимирский-Буданов. – Ростов н/Д. : Феникс, 1995. – 640 с. 5. Греков, Б. Киевская Русь / Б. Греков. – М. : Политиздат, 1953. – 568 с. 6. Грушевський, М. С. Державність / М. С. Грушевський // Політологія. Кінець ХІХ – перша половина ХХ ст. Хрестоматія. – Л. : Світ, 1996. – С. 257 – 260. 7. Грушевський, М. С. Історія України-Руси : в 11 т. / М. С. Грушевський. – К. : Наук. думка, 1993. – Т. 3. – 587 с. 8. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник : в 4 т. / Отв. ред. Б. А. Страшук. – М. : БЕК, 1995. – 778 с. 9. Кравчук, Л. Президентский пост полностью скомпроментирован / Л. Кравчук // 2000. – 2007. – 24 авг. – А1-2. 10. Кремінь, В. Г. Україна: альтернатива поступу. Критика історичного досвіду / В. Г. Кремінь, Д. В. Табачник, В. М. Ткаченко. – К. : Промінь, 1996. – 384 с. 11. Лащенко, Р. Лекції по історії українського права / Р. Лащенко. – К. : Україна, 1998. – 254 с. 12. Маркиз де Кюстин. Николаевская Россия / Маркиз де Кюстин. – М. : Терра, 1990. – 288 с. 13. Михалева, Н. А. Конституционное право зарубежных стран СНГ / Н. А. Михалева. – М. : Юрист, 1998. – 352 с. 14. Прокопій Кесарійський. Історія війн / В. Д. Гончаренко, А. Й. Рогожин, О. Д. Святоцький // Хрестоматія з історії держави і права України : у 2 т. – К. : Ін Юре, 1997. – Т. 1. – С. 14 – 15. 15. Соловьев, С. М. Взгляд на историю установления государственного порядка в России до Петра Великого / С. М. Соловьев // Чтение и рассказы по истории России. – М. : Правда, 1988. – С. 159 – 204. 16. Тойнби, А. Цивилизация перед судом истории // М. Н. Марченко. Курс сравнительного правоведения. – М. : Городок, 2002. – С. 877 – 896. 17. Чубатий, М. Огляд історії українського права : у 2 ч. / М. Чубатий. – Мюнхен : УВУ, 1947. – С. 88 – 175. 18. Чудаков, М. Ф. Конституционное государственное право зарубежных стран / М. Ф. Чудаков. – Мн. : Харверст, 1998. – 784 с. Надійшла до редколегії 05.09.07
ББК 67.400.73
Віталій БАШТАННИК
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
РЕФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ В УМОВАХ РОЗВИТКУ СУЧАСНИХ ІНТЕГРАЦІЙНИХ ПРОЦЕСІВ
Розглядаються напрями реформування державного управління в контексті інтеграційних процесів у Європі. Досліджується проблемна сфера сучасного інтеграційного процесу з позицій трансформації суспільних відносин на рівні національної держави. Особлива увага приділяється детермінації процесу реформування відповідно до світових та європейських традицій демократичного управління. Ключові слова: державне управління, європейське управління, державноуправлінські відносини, наднаціональний інтеграційний процес, суспільнополітичний процес.
Актуальність системного дослідження організаційно-правових засад управління в системі наддержавних інтеграційних процесів визначається важливістю вирішення проблеми раціоналізації державно-управлінських відносин у сучасних умовах розвитку міждержавних зв’язків, міжнародної економічної інтеграції, глобалізації процесів суспільного управління. Серед сучасних тенденцій розвитку публічно-адміністративних відносин правомірно виокремити два основних взаємозалежних процеси міжнародного життя – глобалізацію і реґіоналізацію. З одного боку, криза біполярної структури міжнародних відносин прискорила й поглибила процес реґіоналізації світової політики і міжнародних економічних відносин, що почався майже відразу після Другої світової війни. З іншого боку, почала набирати оберти інтеграція, насамперед, країн Західної Європи – процес більш складний, ніж мінімізація впливу національних урядів, що характеризується формуванням суспільства так званого другого рівня стосовно традиційних національних держав. Саме тому питання управління в системі наддержавних інтеграційних процесів стає актуальним завданням управлінської науки загалом, а реалізація принципу наднаціоналізму в контексті національної держави дозволила виокремити принципово нову наукову проблему – державне управління в системі наднаціональних інтеграційних процесів. Актуальність дослідження проблем реформування державного управління в умовах інтеграційних процесів зумовлена комплексом факторів. До найголовніших з них належить, по-перше, той фактор, що на етапі суспільно-політичних трансформацій в Україні не сформована система
© Баштанник В. В., 2008
20
21
зовнішньо- та внутрішньополітичних пріоритетів, що сприймаються суспільством як визначальний напрям розвитку держави. Концептуальні засади багатовекторності та стратегічного партнерства як імперативу політики Української держави поки що не сформовані в адміністративнополітичній і суспільній уяві як цілісна програма національного розвитку, а наявні сьогодні законодавчі акти системно не вирішують базового завдання управління на центральному рівні – визначення вектору інтеграційного процесу. По-друге, нині стала очевидною загальна тенденція до посилення ролі держави як суб’єкта політичної влади та одночасного звуження її ролі як безпосередньо суб’єкта в системі міжнародних відносин, що негативно позначається в контексті формування політики інтеграції до вже існуючих міжнародних організацій і міждержавних утворень. Такий феномен у науці державного управління дотепер не досліджувався, що пояснюється політичними факторами, зміною геополітичної ситуації, трансформацією системи міжнародних організацій. Водночас малодослідженою є проблема раціоналізації правовідносин у системі наддержавних інтеграційних процесів на рівні «країни-члени наддержавних інтеграційних об’єднань». По-третє, у науці державного управління майже не досліджені роль і місце громадянина національної держави в процесі формування системи наддержавного управління, що спричиняє ймовірну кризу управління як на національному та реґіональному рівнях, так і на рівні наддержавних структур, оскільки посилення опосередкованості управління, домінування в управлінні механізму делегованих повноважень руйнує ідею людських спільнот як мети інтеграції. Саме роль і місце громадянина в інтеграційному процесі відрізняє міжнародну організацію функціонального типа від наддержавного інтеграційного утворення (що спостерігається навіть у контексті критеріїв членства в ЄС). В актуальності обраної теми дисертації переконує також ступінь наукової розробки проблеми дослідження. Важливі підходи та напрямки дослідження інтеграційних процесів містяться у працях В. Буткевича, В. Горбуліна, В. Денисова, В. Кременя, В. Литвина, С. Пирожкова, Г. Ситника. До вивчення статусу громадянина як суб’єкта політичного процесу зверталися у своїх дисертаціях та монографіях В. Авер’янов, О. Бандурка, І. Бородін, К. Волинка, І. Голосніченко, М. Гуренко, Р. Калюжний, А. Колодій, А. Комзюк, В. Копейчиков, М. Корнієнко, В. Маклаков, О. Негодченко, Н. Нижник, П. Рабінович, С. Серьогін, О. Фрицький, Ю. Шемшученко. Особливості правового стану органу влади як суб’єкта відносин у системі інтеграційних процесів досліджували Л. Воронова, В. Геєць, О. Оболенський, В. Ребкало, О. Романюк, А. Соколовська та ін. На зламі радянської та пострадянської епох з’явилися перші спеціальні дослідження – дисертації, в яких були актуалізовані деякі з вищеокреслених проблем та зроблені перші підходи до їх розв’язання. Успішним продовженням вивчення цієї проблеми вже в умовах переходу до ринкової економіки стали дисертації та монографії, написані на основі
22
узагальнення практики інститутів управління в Російській Федерації – праці Г. Атаманчука, В. Барановского, К. Бельського, Ю. Борка, І. Бусигіної, О. Буторіної, І. Іванова, С. Кашкіна Н. Кондратьєвої, В. Красильщикова, Г. Курдюкова, Д. Лєвіна, М. Масленнікова, В. Нерсесянца, О. Оболонського, О. Потьомкіної, О. Савельєва, В. Ступишина, Б. Топорніна, Н. Тюриної, Ю. Юмашева, В. Четверніна, В. Юсупова та ін. З вітчизняних дослідників проблеми, на думку автора, слід виділити праці В. Бакуменка, В. Богдановича, В. Бодрова, О. Валевського, І. Грицяка, Я. Малика, Г. Немирі, В. Андрійчука, І. Бураківського, В. Василенка, Б. Губського, Л. Губерського, О. Дем’яненка, М. Дудченка, В. Копійки, В. Новицького, І. Розпутенка, Г. Ситника, В. Ткаченка. Різні аспекти проблеми формування та розвитку наддержавного управління в новітніх умовах знайшли своє відображення у дисертаціях Л. Халецької, О. Ляшенка, І. Погорської, О. Ковальової, В. Копійки, С. Костюка, О. Пристайко, Т. Герасимчука, К. Кассана, А. Баляна, І. Кравчук, А. Лавренчука. Дослідження науковців зосереджені навколо таких напрямів проблемного аналізу, як розробка нормативно-правових документів щодо діяльності центральних органів влади в системі зовнішньоекономічної діяльності, різноманітних концепцій національного розвитку. Науковий аналіз становлення та розвитку управління інтеграційними процесами здійснено у працях зарубіжних учених З. Бжезинського, Р. Бітема, Ф. Вілсона, Р. Годсона, К. Дойча, Л. Линберга, Д. Мітрані, А. Мисиролли, Г. Монлака, Г. Монтеземоло, Х. Солани, А. Спінеллі, Е. Хааса, Дж. Уейслера, С. Хантингтона, Ф. Хайєка, Р. Хеннінга, Р. Шульца, Х. Янга та ін. Водночас потребує систематизації дослідження ефективності наддержавного управління в системі інтеграційного співробітництва. Загальною метою даного дослідження є вивчення впливу світових процесів та міжнародної інтеграції на сутність, властивості та інші системні характеристики державно-управлінської діяльності в процесі реформування відповідно до європейських традицій публічного управління та напрацювання концептуальних засад удосконалення управлінської діяльності в умовах адміністративної та політичної реформ. Адже трансформація політичних суб’єктів у межах національної держави потребує попередньої сталості та системності, оскільки в іншому випадку виникає загроза деформації не лише на рівні принципів, мети, суспільних ресурсів влади, а й ефективної стратегії розвитку суспільства. У системі суспільних відносин під впливом глобалізації виявляються принципово нові тенденції суспільного розвитку на фоні сталого протистояння соціальних систем, країн, націй та соціальних груп. Характеристика ступеня наукової розробленості проблематики управління в системі наддержавних інтеграційних процесів дозволяє відзначити, що загальний стан наукової розробки проблеми наддержавних інтеграційних механізмів управління характеризується наявністю нечисленних фундаментальних робіт з питань інтеграційних процесів,
23
багатьох статей, що розкривають окремі напрями двостороннього співробітництва України та Європейського Союзу, досвід набуття членства в ЄС країнами Центральної та Східної Європи, присвячених структурно-функціональному аналізу економічної інтеграції в межах ЄС, реалізації принципу «чотирьох свобод» у спільних політиках ЄС, визначенні теоретичних засад управління в ЄС тощо. Малодослідженою виявилась політико-правова сфера наддержавного інтеграційного процесу, система принципів формування й подальшого розвитку реґіональних інтеграційних об’єднань. На часі – напрацювання методології конституювання інтеграційного процесу як впливу комплексу зовнішніх факторів на суспільні відносини, результатом якого є організація діяльності інституцій управління наднаціонального рівня згідно з принципами, визначеними в договорах ЄС. Отже, наше дослідження спрямоване на вирішення завдання сучасного державного управління – конституювання державного управління в системі наднаціональних інтеграційних процесів як самостійного напряму державно-управлінської науки. Сьогодні саме проблема раціоналізації організаційно-правового забезпечення реформування державного управління в умовах трансформації політичної системи України актуалізує системне дослідження взаємодії органів державної влади та управління, особливостей суспільно-політичного діалогу, упровадження європейського досвіду адаптації до наднаціональних інтеграційних процесів, розвитку систем місцевого та реґіонального самоврядування. Проведення комплексного дослідження управлінських аспектів реформування системи влади в умовах прискорення інтеграційних процесів у Європі обґрунтовано необхідністю узагальнення історико-теоретичних і практичних знань у галузі державного управління, вироблення практичних рекомендацій і напрацювання системи дійових засобів реалізації державно-управлінського впливу в конкретних історичних умовах перехідного періоду, формування передумов існування громадянського суспільства в Україні. Особливого значення набуває вдосконалення, раціоналізація та формування чіткого механізму правового регулювання державноуправлінських відносин. Органи влади в державі виконують функції керівництва, управління та координації вольових дій людей, впливаючи на формування таких суспільних відносин, в яких владні структури є «вищим авторитетом», добровільно чи вимушено визнаним усіма членами суспільства, що проживають на території країни. Цілеспрямований вплив держави на суспільні відносини та раціоналізація взаємодії владних структур і суспільних груп складають нині основний зміст державного управління в Україні. Державну владу цілком вмотивовано слід детермінувати як інструмент забезпечення існування держави, досягнення її цілей. При цьому державна влада здатна впливати на суспільні процеси, поведінку окремих соціальних груп за допомогою спеціальних органів і установ як складових частин єдиного механізму державної влади.
24
Визначення комплексу управління як свідомого, організованого та регулюючого впливу на власну суспільну та групову життєдіяльність, що здійснюється безпосередньо чи опосередковано – через державу, органи самоврядування, громадські організації, фірми – дозволяє детермінувати державне управління в системі наднаціональних інтеграційних процесів як цілеспрямований, організаційний, системний вплив держави на життєдіяльність суспільства. Під час дослідження системи державного управління Г. В. Атаманчук виокремлює два підходи до її структури: поперше, аналіз взаємодії в межах системи «суб’єкт управління (держава) – взаємовідносини (прямі та зворотні зв’язки) – суспільна система»; подруге, аналіз системи «суб’єкт управління – вплив – об’єкт управління» [1, с. 92 – 93]. При цьому ключовими поняттями для державного управління стають держава і державна влада, через розуміння державного управління як способу функціонування й реалізації державної влади з метою становлення й розвитку держави. Слід наголосити, що в умовах інтернаціоналізації (наднаціоналізації) управлінських відносин важливу роль відіграє зарубіжний досвід, з погляду його впровадження для підвищення ефективності державного управління, створення умов взаємодії суб’єктів політичного і соціального процесу, для усвідомлення позитивних і негативних проявів суспільних взаємовідносин та побудови принципово нової моделі функціонування органів влади. Така модель визначально базується на принципах європейського управління, базовим з яких є принцип наднаціоналізму. Аналіз та узагальнення досвіду (зарубіжного, історичного тощо) функціонування системи органів влади особливо важливі в умовах перехідного періоду, коли об’єктивно існує потреба в сильній виконавчий владі, політично вольовому президентові – Главі держави, за наявності мажоритарної чи змішаної виборчої системи. Досить довгий час у вітчизняній науці домінувала недооцінка зарубіжного досвіду через ідеологічні чинники. Нині зовнішня й внутрішня політична ситуація актуалізують посилену увагу до вивчення та впровадження досвіду країн Європи, зокрема Європейського Союзу (ЄС) [2]. У контексті реформування державного управління в Україні напрямами відповідних ґрунтовних наукових досліджень мають стати європейські концепції державного управління. Саме в ЄС існує досвід функціонування як різних систем державного управління, так і їх координації. Історія передових європейських держав свідчить, що становлення громадянського суспільства головним чином залежить від розвитку особистості, формування ідеї індивідуальної свободи, відчуття суспільної солідарності, ефективної діяльності органів влади на всіх рівнях, децентралізації управління, посилення ролі місцевого самоврядування, існування багатопартійної системи. Упровадження постійних каналів діалогу для узгодження конфліктуючих інтересів суспільних груп посилює стабільність політичних інститутів національних держав, сприяє формуванню базових засад громадянського суспільства.
25
Слід наголосити на принципах реформування державного управління у країнах Західної Європи, зокрема: принципі демократизації (відкритість, інформованість, комунікабельність), принципах орієнтації на клієнта, орієнтації на кінцевий результат, рентабельності, простоти управління (підвищення оперативності, спрощення управлінських структур). Досягнення конкретних результатів управління за умов реалізації таких принципів можливе лише в разі чіткої взаємодії органів влади всіх рівнів із політичними партіями, що представляють різноманітні суспільні групи. У країнах Європи професіоналізм політичного управління підвищується за рахунок використання кадрового та інтелектуального потенціалу політичних партій та громадських організацій [3, с. 430 – 433]. Поєднання інтересів структур влади з інтересами суспільства забезпечує стабільний процес широкої громадської підтримки державно-управлінської діяльності. На жаль, сьогодні в Європі існують сталі стереотипи щодо України, зокрема: – Україна має одну з найбільш корумпованих систем управління в Європі, стан політичної корупції унеможливлює реалізацію принципів європейського управління на національних теренах; – українці занадто довго жили в системі комуністичного режиму, щоб бути в змозі долучитися до європейських демократичних цінностей; – Україна є зоною особливих життєвих інтересів Росії, а тому намагатися розірвати цей зв’язок – це остаточно роздратувати Москву, яка й так уже втратила свій колишній вплив; – в Україні діє розпорошена й малоефективна система правоохоронних органів, в умовах діяльності яких недостатньо забезпечується визначальний гуманістичний принцип європейського управління – забезпечення прав і свобод громадян; – Україна є занадто громіздкою для того, щоб безболісно інтегруватись в ЄС (хто взагалі відносив її до іншої цивілізації, аргументуючи цим несумісність українців із західноєвропейськими традиціями). У контексті реформування політичної системи України процес реалізації європейського досвіду демократизації управління має особливості, характерні для переважної більшості постсоціалістичних держав. При цьому результати аналізу зарубіжного досвіду свідчать, що під час прийняття конкретного політичного рішення потрібно уникати деформацій, спричинених не тільки політичними, а й економічними, правовими та суспільними факторами. Вивчення досвіду як певної категорії знань актуалізує проблему напрацювання системи національних інтересів України в політичній сфері, їх чіткого визначення в напрямах організації державного управління, технології прийняття державно-управлінських рішень, інституціональної організації державного управління на загальнодержавному, реґіональному та місцевому рівнях, розвитку владних відносин. Упровадження досвіду інших країн дає можливість коригувати внутрішні політичні процеси, але необхідність ураховувати національну
26
політичну культуру не дозволяє механічно переносити на вітчизняний ґрунт специфіку суспільно-політичного процесу, притаманному іншій країні. Водночас зарубіжний досвід дозволяє напрацьовувати шляхи приєднання України до загальносвітових процесів реґіоналізації та інтеграції. При цьому слід застерегти, що врахування досвіду європейських країн не означає механічного перенесення положень законів цих країн. Упровадження досвіду актуалізує доцільність використання апробованих стандартів для вирішення питань функціонування й розвитку суспільних інститутів. Процес реформування державного управління в умовах інтеграційних процесів – це впорядкована реалізація інтересів національної спільноти (або її частини) в межах інтеграційного об’єднання, спрямована на підвищення ефективності державного управління та на мінімізацію можливих втрат (через конфліктність національних позицій у розвитку інтеграційного процесу). Загальноєвропейські правові принципи інтеграції в ЄС – так звані «Копенгагенські критерії» (1993 р.) – відображають європейську систему демократичного розвитку: функціонування ринкової економіки, розвиток інститутів громадянського суспільства, ґарантування прав і свобод людини, здатність формувати спільні принципи здійснення державно-управлінських рішень. Україна проголосила інтеграцію в ЄС стратегічним напрямом своєї зовнішньої та внутрішньої політики. Рівною мірою це вимагає перманентної легітимації урядових дій з боку широкої громадськості, яка має втілювати ідеї реформаторів у життя. За сучасних умов реформування державного управління основою політичної стратегії держави має стати спрямованість на забезпечення оптимального розподілу відповідальності між Президентом України, Верховною Радою, Кабінетом Міністрів, органами судової влади за стан справ у державі, реалізацію умов підвищення ефективності їх співпраці, продовження демократичного реформаторського курсу Президента України, формування суспільного сприйняття України як європейської держави з розвинутими інститутами політичного представництва: інститутом Президента, інститутом політичних партій, інститутом депутатів усіх рівнів, особливо найбільш наближеного до громадян рівня управління – інституту місцевого самоврядування. Слід також зауважити, що влада, насамперед, намагається зберегти себе закритою для стороннього впливу. За таких умов є можливість окреслити основну проблемну сферу владного механізму, пов’язану з недоліками процесу реформування інститутів місцевої влади. Зокрема, існує усталене нерозуміння парламентом і урядом структури реформування системи місцевого самоврядування, що у свою чергу призвело до недостатньої політичної підтримки змін у взаємовідносинах органів влади центрального та місцевого рівня, позначеної до того ж партійно-політичним впливом. Одним із базових принципів системи демократичного врядування є відкритість законотворчого процесу, завдяки якій створюються сприятливі умови для участі в ньому багатьох соціальних груп. В окремих країнах участь
27
таких груп офіційно регламентується, в інших – ці відносини та взаємні зв’язки можуть бути менш формальними, хоча й ґарантованими нерідко законом. Шляхом відкритості владного процесу для громадян, громадських організацій, що усвідомлюють та організовано відстоюють власні інтереси, врядування стає більш демократичним – адже кінцевий продукт законотворчої діяльності формується з урахуванням більшої кількості людських позицій. Завдяки врахуванню різних думок з’являється можливість найбільш ефективно надавати послуги населенню, а також забезпечувати суспільну підтримку діяльності законодавчих та виконавчих органів. За умови адекватного сприйняття більшістю громадян власної належності до управлінського процесу зростає ймовірність, що вони схвально поставляться до продукту, одержаного як результат управлінської діяльності. Характерною властивістю відкритих суспільних систем є більш ефективне управління, оскільки соціальні групи мають можливість заявити про свої прагнення і вплинути на процес вироблення державно-управлінських рішень. Це доповнює управлінську систему важливим елементом – феноменом зворотного зв’язку. Отже, аналіз стану політичної системи України дозволяє визначити такі її основні риси: – за структурними ознаками – формування багатопартійності, реформування системи владних органів; ситуаційність та відсутність сталого механізму владно-партійної взаємодії, різноспрямованість формування пріоритетів взаємовідносин на центральному та реґіональному рівні; – за правовими ознаками – прийняття Конституції України та базових законів, що регламентують діяльність органів влади, одночасно із перманентним реформуванням виборчого законодавства та тривалим (протягом чотирьох років) процесом прийняття закону щодо діяльності політичних партій; – за ознаками сталості політичних відносин – протистояння політичних інтересів соціально поляризованого сучасного українського суспільства; – за ознаками політичного правління – комбінування авторитарних та демократичних форм правління; – за ознаками ідеології – наявність певного ідеологічного вакууму, нерозробленість ідеологічних категорій, оперування запозиченими у західних демократіях ідеологічними штампами. Процес реформування характеризується сталістю структурнофункціональної системи управління, яка відповідає за змістом принципам світового політичного процесу, загальним моделям взаємовідносин політичних суб’єктів. При цьому така система має значні особливості внутрішнього розвитку. Водночас адміністрування політичних потреб управління вимагає розгляду ідеології сучасного стану дихотомії «політичне управління – адміністративне управління». Саме тому на даному етапі розбудови державності Україна активно веде пошук власного місця в європейських інтеграційних процесах та шляхів посилення й прискорення інтеграційних процесів. Вступ до ЄС визнано
28
Президентом України В. А. Ющенком та Кабінетом Міністрів України стратегічним курсом державної політики України. Інтеграційні процеси в умовах міжнародної кооперації виробництва, поділу праці, науково-технічного прогресу є одним із засобів вирішення соціальних, гуманітарних проблем, збереження та оздоровлення навколишнього середовища, оптимізації пропорцій суспільного виробництва, підвищення життєвого рівня громадян України. Європейський вибір України, який реалізується через наближення до норм європейського права, відповідності базовим цінностям ЄС, цілком відповідає національним інтересам України, сприяє ствердженню демократії та прогресу в нашій країні. Подальшим завданням вітчизняної науки державного управління за таких умов є напрацювання системи соціокультурних факторів інтеграційного процесу відповідно до тенденцій полікультуралізму (мультикультуралізму) в публічному управлінні в Європі та формуванні ефективної концепції європейського врядування. Список використаних джерел
1. Атаманчук, Г. В. Теория государственного управления : курс лекций / Г. В. Атаманчук. – М. : Юрид. лит., 1997. – 400 с. 2. Баштанник, А. Г. Організаційно-правові засади управління в складних адміністративних системах: європейський досвід та Україна / А. Г. Баштанник, В. В. Баштанник // Право України. – 2007. – № 11. – С. 153 – 161. 3. Лытов, Б. Зарубежный опыт организации государственной службы и его адаптация к условиям России / Б. Лытов. – Ростов н/Д. : Феникс, 1998. – 640 с. Надійшла до редколегії 08.02.08 ББК 67.401
Ірина ХОЖИЛО, Ольга САКАЛЬСЬКА
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
АДМІНІСТРАТИВНІ ПОСЛУГИ В СИСТЕМІ ОРГАНІВ УПРАВЛІННЯ ОХОРОНОЮ ЗДОРОВ’Я
Розглядаються питання щодо можливості розробки та впровадження регламенту внутрішньої організації діяльності органу виконавчої влади (на прикладі центральних органів управління охороною здоров’я) як інструменту підвищення якості державно-управлінської діяльності. Ключові слова: ефективність державного управління, регламентація видів діяльності органу виконавчої влади.
Під час трансформаційних змін, що відбуваються майже в усіх сферах життєдіяльності українського суспільства й обумовлюються
© Хожило І.І., Сакальська О. П., 2008 29
впровадженням в Україні моделей європейського врядування, особливе навантаження відчувають галузі соціально-гуманітарної сфери, зокрема галузь охорони здоров’я. Адже в умовах перехідного періоду надзвичайно складно забезпечувати сталий економічний і соціальний розвиток країни, її конкурентоспроможність, відповідний соціальний імідж на світовій арені. А відтак перед галуззю охорони здоров’я постають завдання щодо забезпечення високого рівня тривалості та якості життя як основи формування трудового капіталу нації. Досягнення цих завдань значною мірою залежить від структурної досконалості системи державного управління у сфері охорони здоров’я та якості менеджменту. За таких умов від органів виконавчої влади всіх рівнів уряд вимагає забезпечення високоякісної та доступної медичної допомоги з орієнтацією системи охорони здоров’я на попередження захворювань, безпечного і сприятливого для здоров’я середовища життєдіяльності людини (умов праці, проживання, навчання, відпочинку, харчування), забезпечення пропаганди здорового способу життя [3]. Тому серед багатьох проблем вітчизняної системи охорони здоров’я окремо вирізняється проблема боротьби із соціально небезпечними хворобами, насамперед з туберкульозом та ВІЛ/СНІДом, адже за темпами поширення інфекції, як констатують експерти Європейського реґіонального бюро ВООЗ, наша держава разом із Росією та Естонією випереджає всі інші країни східноєвропейського реґіону [5]. На початку третього тисячоліття такі соціально небезпечні інфекційні хвороби, як ВІЛ/СНІД і туберкульоз, викликають найбільшу стурбованість світового співтовариства через те, що масштаби та швидкість їх розповсюдження в соціальному середовищі загрожують як безпосередньо, так і опосередковано через спричинені ними наслідки позитивному людському розвитку та національній безпеці кожної країни. Уже сьогодні виклики зазначених хвороб розглядаються як глобальна проблема, а отже, і відповідь на них як окремої держави, так і співдружності країн повинна бути глобальною за своїм масштабом та ефективною за результатом. Декларацією ООН визначені Цілі Розвитку Тисячоліття, які 189 країн (у тому числі Україна) зобов’язалися виконати до 2015 р. Одним із програмних завдань у галузі охорони здоров’я для України є обмеження поширення ВІЛ-інфекції/СНІДу та туберкульозу і започаткування тенденції до скорочення їх масштабів [9]. Тому в сучасних умовах загострення епідемічної ситуації, що склалась в Україні стосовно ВІЛінфекції/СНІДу, надзвичайно актуалізуються питання адаптованого впровадження вищезазначеного міжнародного програмного документа, адже ця теза ґрунтується на формуванні довгострокової програми економічного та соціального розвитку України в контексті обраного державою євроінтеграційного курсу.
30
Слід підкреслити, що багатофакторність природи виникнення та поширення ВІЛ-інфекції/СНІДу певною мірою визначає й існування низки перешкод, що суттєво уповільнюють процеси стабілізації темпів поширення цієї соціально небезпечної хвороби серед населення України. Серед них є блок проблемних питань з державно-управлінської діяльності, на які ми вказували в попередніх публікаціях [8]. Сьогодні в Україні проблема державного регулювання суспільних відносин і державного управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу, на жаль, є недостатньо розробленою. Із вітчизняних науковців дослідженням окремих аспектів проблематики ВІЛ/СНІДу займаються такі вчені, як Т. Александрина, О. Балакірєва, М. Білинська, Л. Бєлєнська, Н. Жилка, О. Лазор, О. Лапушенко, Я. Радиш, В. Рудий, Т. Семигіна, Г. Слабкий, О. Худоба, А. Щербинська, Ю. Юрченко, А. Якобчук та ін. Основна увага у працях цих учених зосереджувалась на розв’язанні галузевих проблем, що виникають у зв’язку з ВІЛ/СНІД, насамперед у медичній чи соціальній сферах. Як свідчить практика, багатоаспектність природи виникнення та поширення такої соціально небезпечної хвороби, як ВІЛінфекція/СНІД, передбачає здійснення більш ґрунтовних наукових досліджень, насамперед таких, що визначають механізми державного управління та контролю з боку держави за поширенням цієї соціально небезпечної хвороби на принципах міжгалузевої співпраці як між різними інституціями державного сектору (установи, відомства, служби тощо), так і між інституціями держави та громадським сектором. Державна політика України у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу, як зазначає у своїх роботах вітчизняний дослідник А. Якобчук, має чітко сформовану систему заходів, що вживаються органами державної влади на всіх рівнях управління. Водночас дослідник вказує, і ми з ним повністю погоджуємося, що практичний результат від реалізації цих заходів в Україні можна оцінити як не досить ефективний [10]. З початку встановлення незалежності держави Міністерством охорони здоров’я було видано майже 800 наказів, з них близько 130 – з питань профілактики ВІЛ/СНІДу. Така кількість документів створює певні перешкоди в здійсненні державно-управлінської діяльності за умов відсутності регламентації функцій органів виконавчої влади всіх рівнів. Мусимо констатувати, що наукових публікацій, які висвітлюють проблеми державного управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу та шляхи їх ефективного вирішення, на сьогодні в Україні є дуже мало, що підтверджує актуальність здійснення такого дослідження. Метою статті є аналіз можливостей щодо розробки та впровадження в Комітеті з питань протидії ВІЛ-інфекції/СНІДу та іншим соціально небезпечним хворобам МОЗ України внутрішнього стандарту надання адміністративних послуг, що забезпечить підвищення якості управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу та досягнення Цілей Розвитку Тисячоліття.
31
Як відомо, основною функцією держави в галузі охорони здоров’я громадян України є забезпечення комплексу заходів щодо збереження, поліпшення якості здоров’я та запобігання масовим, насамперед інфекційним, захворюванням, які в разі набуття некерованого перебігу призводять до значних втрат трудового потенціалу нації через інвалідність та смертність населення. У ст. 49 Конституції України громадянину держави ґарантується забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя [1]. Законодавець визначає сутність поняття «санітарне та епідемічне благополуччя населення» як «...стан здоров’я населення та середовища життєдіяльності людини, за якого показники захворюваності перебувають на усталеному рівні для даної території, умови проживання сприятливі для населення, а параметри факторів середовища життєдіяльності знаходяться в межах, визначених санітарними нормами» [2]. В Україні з початку епідемічного поширення соціально небезпечних хвороб (об’єкт управління) і дотепер державне управління в цій сфері здійснюється Міністерством охорони здоров’я України (суб’єкт управління). За період еволюційного розвитку об’єкт державного управління зазнав значних трансформацій, виявив велику кількість непередбачених проблем та кризових ситуацій, що неминуче вимагає від держави або зміни провідника (МОЗ України), або адаптації відповідних державно-управлінських підходів для досягнення мети управління. Ефективне державне управління у сфері профілактики соціально небезпечних хвороб, які переважно виникають через певну організацію способу життя індивідуума в соціальному середовищі (наприклад, ВІЛінфекція, туберкульоз, наркоманія, алкоголізм), повинно ґрунтуватись, з одного боку, на розвиткові горизонтальних зв’язків, що встановлюються та функціонують між різними інституціями державного сектору і представниками громадянського суспільства, а з іншого – забезпечуватися конкретними результатами діяльності в межах галузевого державного управління (вертикальні зв’язки), які реалізуються виключно в рамках державної функції (організація медичної допомоги, організація соціальної допомоги, організація розвитку, виховання та навчання), на підставі надання державних управлінських послуг її споживачам. Зазначений нами підхід щодо ініціативного пошуку, зокрема у секторі охорони здоров’я, на наш погляд, може бути реалізованим на основі впровадження регламентації діяльності в системі відповідних установ та служб охорони здоров’я, що вирішують питання профілактики, діагностики, лікування та догляду в контексті ВІЛ/СНІДу. Актуальність здійснення такої роботи в Україні обумовлена відповідно взятими міжнародними зобов’язаннями, що були презентовані як Цілі Розвитку Тисячоліття, тому ми розглядаємо розробку та впровадження
32
відповідного галузевого стандарту управління у сфері профілактики ВІЛінфекції/СНІДу як конкретний інструмент досягнення визначеної Цілі. Міжгалузевий характер державно-управлінського впливу на вирішення багатьох проблем, що виникають у зв’язку з ВІЛ/СНІДом переважно в соціальній сфері, вимагає від керівників органів виконавчої влади всіх рівнів розробки та застосування сучасних та ефективних моделей управлінської діяльності, що базуються на принципах управління якістю [4], адже розв’язання будь-якої суспільно значущої проблеми впливає як на загальний соціально-економічний стан суспільства, так і на соціальне самопочуття і рівень добробуту окремого громадянина. А це, у свою чергу, вимагає від керівників органів виконавчої влади забезпечення якості управління та соціальної відповідальності перед громадою в умовах формування та розвитку демократичного українського суспільства. Розробка регламентів внутрішнього адміністрування в органах виконавчої влади в Україні має відповідне нормативно-правове забезпечення [6]. Слід сказати, що на рівні центральних органів виконавчої влади з 2006 р. активно розробляються та впроваджуються стандарти надання адміністративних послуг. При цьому найшвидше розробляються стандарти виконання тих адміністративних послуг, якими передбачено стягнення із споживачів на користь держави певних податків (довідки дозвільної системи тощо). Такий підхід до процедури впровадження адміністративних послуг унормовано вищезазначеним наказом Мінекономіки України, відповідно до якого під адміністративною послугою слід розуміти результат здійснення владних повноважень адміністративним органом, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів/ліцензій, сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо). Як приклад першочергового запровадження платних адміністративних послуг центральними органами виконавчої влади можна навести МОЗ України, яке затвердило цілу низку таких стандартів [7]: – стандарт надання адміністративної послуги з ліцензування господарської діяльності з медичної практики; – стандарт надання адміністративної послуги з ліцензування господарської діяльності з переробки донорської крові та її компонентів, виготовлення з них препаратів; – стандарт надання адміністративної послуги з ліцензування на проведення дезінфекційних, дезінсекційних, дератизаційних робіт (крім робіт на об’єктах ветеринарного контролю); – стандарт надання адміністративної послуги з державної акредитації закладів охорони здоров’я; – стандарт надання адміністративної послуги з проведення державної
33
реєстрації харчових продуктів спеціального дієтичного споживання, функціональних харчових продуктів та дієтичних добавок; – стандарт надання адміністративної послуги з проведення державної реєстрації (перереєстрації) дезінфекційних засобів. Водночас надзвичайно повільно розробляються та впроваджуються стандарти адміністративних послуг, якими не передбачено здійснення фінансових платежів на користь держави. Прикладом стандарту адміністративних послуг нефінансового змісту, на наш погляд, може стати регламент внутрішньої організації діяльності органу виконавчої влади. Мета розробки та впровадження такого регламенту полягає у визначенні адміністративних процедур, що забезпечують здійснення функцій органом виконавчої влади, ефективну роботу його структурних підрозділів та посадових осіб, реалізацію конституційних прав громадян. Структуру такого регламенту можуть складати такі обов’язкові елементи: I. Загальні положення. II. Порядок здійснення планування та організації роботи. III. Порядок підготовки та оформлення рішень органом виконавчої влади. IV. Порядок виконання доручень органом виконавчої влади. V. Порядок підготовки й прийняття нормативно-правових актів. VI. Порядок підготовки й розгляду проектів законодавчих та нормативно-правових актів. VII. Порядок взаємодії з органами виконавчої влади та порядок виконання повноважень з координації діяльності у відповідній сфері. ІX. Порядок взаємодії з органами судової влади. XI. Порядок розгляду окремих видів звернень. XII. Порядок роботи із зверненнями громадян, установ та організацій, організація прийому громадян. XIII. Порядок забезпечення доступу до інформації про діяльність органу виконавчої влади. Основу критеріїв оцінювання якості надання адміністративної послуги повинні становити показники, які визначають рівень задоволення потреб та інтересів споживача послуги, а також ті, якими визначається професійність діяльності адміністративних органів. Крім того, оцінювання якості надання адміністративної послуги повинно здійснюватися на основі критеріїв результативності, своєчасності, доступності, зручності, відкритості, поваги до одержувача тощо. Розкрити повний зміст указаних критеріїв оцінювання ми плануємо в подальших публікаціях. Таким чином, державне регулювання питань щодо забезпечення профілактики ВІЛ/СНІДу в Україні на основі структурованої моделі (регламенту) надання адміністративних послуг є чітким інструментом для досягнення стратегічної цілі № 8 – стабілізація темпів поширення
34
ВІЛ-інфекції/СНІДу, що визначена в міжнародному документі Цілі Розвитку Тисячоліття, та передумовою підвищення рівня якості державно-управлінської діяльності профілактикою соціально небезпечних хвороб в Україні. Розробка та впровадження в Україні регламенту надання адміністративних послуг у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу є дуже відповідальною та кропіткою роботою, тому ми вбачаємо перспективу подальших наукових розвідок у ґрунтовному дослідженні законодавчої та нормативно-правової бази з метою здійснення інвентаризації регуляторних актів, що визначають принципи суб’єкт-суб’єктної та суб’єкт-об’єктної взаємодії у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу. Список використаних джерел
1. Конституція України : прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 черв. 1996 р. – К. : Преса України, 1997. – 80 с. 2. Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення : Закон України від 24 лют. 1994 р. № 4005-ХІІ. – Спосіб доступу : www.rada.gov.ua. 3. Про затвердження Програми діяльності Кабінету Міністрів України «Український прорив: для людей, а не політиків» : Постанова КМУ від 16 січ. 2008 р. № 14. – Спосіб доступу : www.kmu.gov.ua. 4. Про затвердження Програми запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади : Постанова Кабінету Міністрів України від 11 трав. 2006 р. № 614. – Спосіб доступу : www.kmu.gov.ua. 5. Дітіу, Л. Міжнародна політика у сфері ВІЛ/СНІДу і туберкульозу. Огляд ситуації в Європі та рекомендації для розв’язання проблеми / Л. Дітіу // Главный врач. – 2006. – № 11. – С. 33 – 34. 6. Про затвердження Методичних рекомендацій щодо розроблення стандартів надання адміністративних послуг : наказ Мінекономіки України від 12.07.2007 № 219 // ІДПС Верховної Ради України «Законодавство» (за станом на 01.03.2008 р.). – Спосіб доступу : www.kmu.gov.ua. 7. Про затвердження стандартів надання адміністративних послуг в Міністерстві охорони здоров’я України : наказ МОЗ України 09.02.2008 № 65 // ІДПС Верховної Ради України «Законодавство» (за станом на 01.03.2008 р.). – Спосіб доступу : www.kmu.gov.ua. 8. Хожило, І. Стандарти ISO серії 9000 у сфері охорони здоров’я як чинник стабілізації епідемічних загроз / Ірина Хожило // Актуал. пробл. держ. упр. : зб. наук. пр. – Д. : ДРІДУ НАДУ, 2006. – Вип. 4 (26). – С. 109 – 116. 9. Цілі Розвитку Тисячоліття: Україна. – К. : М-во екон. та з питань європ. інтеграції, 2003. – 29 с. 10. Якобчук, А. Сутність державної політики України у сфері протидії ВІЛ/ СНІД в Україні : зб. матеріалів наук.-практ. конф. за міжнар. участю, Київ, 31 трав. 2006 р. / А. Якобчук. – К. : Вид-во НАДУ, 2006. – Т. 2. – С. 439. Надійшла до редколегії 21.01.08
35
ББК 66.033.141
Наталія ВИНОГРАДОВА
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ЕВОЛЮЦІЯ НАУКОВО-ТЕОРЕТИЧНИХ ПІДХОДІВ ДО ВИЗНАЧЕННЯ ПОНЯТЬ «ЗАКОН», «ЗАКОНОМІРНІСТЬ» ТА «ПРИНЦИП» У ТЕОРІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
Аналізуються погляди щодо вживання та визначення в теорії державного управління понять «закон», «закономірність» та «принцип». Ключові слова: державне управління, закон, закономірність, принцип, концепція, теорія.
Незважаючи на давні спроби багатьох філософів і мислителів розв’язати певні питання державно-управлінської проблематики у своїх творах, державне управління як наукова дисципліна з виокремленим предметом дослідження визначилася лише в другій половині ХХ ст. В Україні становлення й розвиток науки державного управління як самостійної, зрілої спеціальної галузі наукового знання актуалізувало потребу формування теоретико-методологічного підґрунтя науки, вироблення власної методологічної концепції, термінологічної впорядкованості, створення понятійно-категоріального апарату. Поняття «закон», «закономірність» і «принцип», у теорії будь-якої науки є базовими, виступаючи своєрідними точками відліку, що задають концептуальне бачення предмета науки. Завдяки їм формується структура наукової теорії, узгоджуються поняття та категорії. Для теорії державного управління поняття «закон» є основоположним також через його надзвичайно важливу роль і як юридичного терміна, адже реалізація державної влади в управлінських процесах, упорядкування суспільної життєдіяльності відбувається через правове регулювання, в якому закон виступає як нормативний акт вищої юридичної сили. Тому для визначення змісту понять «закон», «закономірність» і «принцип» у теорії державного управління важливо дослідити еволюцію підходів до їх розуміння та вживання в контексті розвитку державно-управлінської думки. Праця «Дослідження управління», що була написана в 1887 р. майбутнім президентом США Вудро Вільсоном, на думку багатьох авторів, започаткувала теоретичну розробку питань державного управління [27, с. 5]. Ця наукова розвідка і є тим відправним пунктом, з якого ми розпочали аналіз теоретико-методологічних підходів до визначення сутності понять закону, закономірності і принципу в теорії
© Виноградова Н. Л., 2008 36
державного управління. В. Вільсон, виокремлюючи сферу галузі державного управління з науки політики, досліджує вплив державних організацій і службовців на управління людськими й фінансовими ресурсами, а отже, їх пов’язаність і взаємозалежність. Однак у цій роботі не міститься аналізу понять «закон», «закономірність» та «принцип». Він відсутній також у працях інших «патріархів» – засновників наукової дисципліни державного адміністрування. Однак, не досліджуючи сутність і зміст цих понять, такі класики наукового управління, як М. Вебер, А. Файоль, Г. Форд, Д. Істон, Т. Парсонс та інші запропонували певні управлінські принципи, які можна розглядати як універсальні правила, що містять загальні управлінські зв’язки, завдяки яким можна гармонізувати управління, підвищити продуктивність та ефективність праці. Запропоновані цими авторами управлінські принципи й досі не втрачають своєї актуальності в управлінні людськими ресурсами в межах адміністративних організацій та стають підґрунтям для формування класифікацій принципів, які б конкретно стосувалися систем державної служби й державного адміністрування, що є на сьогодні вкрай необхідним. З огляду на актуальність зазначеної проблематики метою даної публікації є аналіз наукових поглядів дослідників, що вивчали ці основоположні поняття державно-управлінської науки, або згадували їх у дослідженнях з теорії державного управління. Коротко резюмуючи підходи вищенаведених дослідників до виокремлення управлінських принципів, необхідно відзначити їх певні особливості: М. Вебер вважав, що для ефективного функціонування бюрократичної установи необхідно, аби вона мала власну сферу компетенції, а службовці в цій установі повинні найматися, а не володіти нею, та працювати на постійній основі, підпорядковуючись загальній дисципліні [5]. Ф. Тейлор запропонував низку принципів для покращання управління установою, серед яких основними є: розподіл праці (у тому числі відокремлення управлінської функції від виконання робіт), завдяки чому здійснюється чітке розмежування завдань для кожного робочого місця, а отже, з’являється можливість оцінювати та вимірювати виконання роботи, і конкретизується відповідальність кожного працівника; мотивація – фінансове стимулювання працівника за результатами роботи і грошова винагорода залежать від обсягу та якості виробленої продукції; науковий підхід до управлінських завдань замість суб’єктивного авторитарного підходу тощо [33]. А. Файоль загальні управлінські правила щодо управління й побудови структури організації також позначив поняттям «принцип». Він указував, що ці правила є гнучкими і що в кожній управлінській ситуації необхідно керуватися даними принципами, поєднуючи та комбінуючи їх у різних співвідношеннях. Сутність цих принципів можна виразити так: замість протистояння індивідуальних цілей і мотивів у колективі – загальний інтерес, від успіху якого виграє кожний; максимальна віддача, порядок і дисципліна на кожному робочому місці – справедлива винагорода і відповідальність
37
стосовно персоналу [26]. Вісім основних принципів як керуючих правил вказав Д. Істон, систематизуючи поведінковий підхід до державного адміністрування. Серед них один набув назви «принцип закономірності», у якій Істон відобразив ідею повторюваності, типовості, регулярності: «…У поведінці людей в управлінському процесі можна виявити елементи повторюваності, які піддаються узагальненню та систематизації у межах теорії поведінки, що має пояснювальну та прогностичну цінність» [16, с. 47] (тут і далі переклад автора. – Н. В.). Т. Парсонс розвивав ідеї системного підходу в державному адмініструванні, з урахуванням принципів розподілу та інтеграції, вважаючи, що в управлінському процесі завжди відбуваються одночасно два процеси – розподіл матеріальних благ та моральних заохочень, які супроводжуються конфліктами, і процес інтеграції, оскільки задля досягнення певних цілей необхідні взаємодія, взаємоузгодженість, стабільність. І хоча дані принципи своє застосування знаходять у типових управлінських ситуаціях, в умовах визначеності, стабільності й чіткої регламентованості, однак і досі вони широко застосовуються менеджментом на всіх рівнях управлінськоадміністративних відносин. Формулювання концепцій управління (адміністрування) наступниками Вебера і Файоля відбувалося також без аналізу понять «принцип», «закон» та «закономірність», без визначення їх сутності та змісту. Необхідно відзначити, що більшість авторів концепцій державного адміністрування та представників різноманітних шкіл менеджменту використовували для позначення зв’язків в управлінській діяльності термін «принцип» у значенні «провідна ідея», «керівне правило». Сучасна вітчизняна наукова думка в теорії державного управління загалом і зокрема щодо визначення змісту понять закону, закономірності і принципу державного управління, формувалася на підґрунті теоретичних розробок, здійснених науковцями за радянських часів. Через відсутність у цей період спеціального напрямку наукових досліджень – галузі державного управління, питання, що зараз формують предмет цієї науки, розглядалися в межах споріднених наукових дисциплін: суспільствознавства, історії, економіки тощо. До проблеми закону в суспільствознавстві зверталися В. Байлук, С. Гончарук, В. Ільїн, І. Степанов [3; 7; 15; 31]. Наукові пошуки цих авторів відбувалися в руслі традиційної марксистської концепції закону. Проте важливою стороною цих досліджень був аналіз функцій та ролі законів у практичній діяльності людей [7; 8; 31]. Внеском у вивчення історії категорії «закон» та його історіографічного аспекту стали роботи В. Панібратова [25]; аналізу особливостей різних типів законів, розробці їх класифікації були присвячені роботи В. Байлука, С. Гончарука та ін. [3; 7]. Проблеми, які стосуються предметної сфери сучасної науки державного управління, розглядалися в певних ракурсах у працях В. Виноградова та С. Гончарука, що досліджували прогностичні функції законів в управлінській системі [6]. При цьому, щоправда, із роботи незрозуміло, які структурні компоненти утворюють систему управління,
38
як вони пов’язані між собою, так само й прогностична функція законів авторами визначена дещо поверхово: «…Вчинки людей та результати їх суспільно-політичної діяльності, передбачувані тією мірою, якою відомі закономірності функціонування та розвитку сфери суспільного життя, щодо якої здійснюється передбачення» [6, с. 44]. Які ж саме закономірності функціонування та розвитку є відомими, автори не розглядають. П. Кондратьєв досліджував закон планомірного розвитку й управління соціалістичним виробництвом [18]. Відзначаючи його статистичний характер, тобто відсутність жорсткої детермінації між причиною і наслідком, автор вказує на об’єктивний характер закону і протиставляє його суб’єктивному характеру управління, відокремлюючи сам закон від суб’єкта управління. Наукові пошуки радянських дослідників Л. Александрової та Г. Коростельова стосувалися актуальної для сучасної державно-управлінської проблематики теми соціально-демографічної політики: автори досліджували закони народонаселення та їх місце в системі суспільних законів [1]. Розрізнюючи закони структури, функціонування та розвитку народонаселення, автори так і не наводять жодного з них у своїй праці і лише вказують на певні взаємозалежності та зв’язки між такими факторами, як процес демовідтворення та розвиток виробництва матеріальних благ; вплив війн, демографічної політики держави, статевовікової структури населення на його відтворення. З багатьма думками цих авторів важко погодитися, однак їх роботи зробили певний внесок у дослідження проблем детермінації соціальної діяльності, розвинули наукову думку щодо розуміння природи та змісту соціальних закономірностей. В Україні розбудова державності сприяла становленню самостійної галузі наукового знання державного управління, яка у 1997 р. отримала статус спеціальної дисципліни. Розвиток наукової галузі спричинив підвищення уваги до її теоретико-методологічних засад та стимулював дослідницькі розвідки в царині філософського підґрунтя цієї дисципліни. За останні роки питання розвитку методології державного управління, зокрема понятійно-категоріального апарату цієї галузі, привертало увагу багатьох вітчизняних науковців, зокрема: – укладено словники-довідники (глосарії), де вміщено визначення термінів і понять, які використовуються в теорії державного управління, і, зокрема, понять «закон» і «принцип» [11; 12; 13; 19; 21; 30]; – розроблено підручники та навчальні посібники з державного управління, у загальнотеоретичних розділах яких без детального аналізу змісту категорій «закон державного управління», «закономірність» та «принцип» побіжно застосовувалися дані поняття для пояснення тих або інших процесів та явищ у державному управлінні, пропонувалися певні класифікації принципів державного управління, державної служби тощо [2; 9; 10; 23; 20]; – ґрунтовно досліджувалися окремі складові проблемного поля методології державного управління в межах монографій та дисертаційних досліджень [14; 22; 28; 32; 35]. У контексті розв’язання основних
39
проблемних питань ці дослідження містять певний аналіз категорій «закон державного управління», «закономірність», «принцип»; – вагомим внеском у розробку проблематики, що є предметом нашого дослідження, стали розвідки науковців, присвячені безпосередньо аналізу сутності й змісту категорій «закон державного управління», «закономірність» та «принцип», а саме: В. Бакуменка, В. Князєва, Ю. Сурміна [4], В. Капітона [17], Н. Нижник [24], А. Решетніченка [29] та ін. Якщо порівнювати підходи до визначення понять «закон державного управління», «закономірність» та «принцип» у довідковій літературі, то можна відзначити таке: по-перше, у більшості словників-довідників з державного управління, окрім Українсько-англійського глосарія А. В. Решетніченка [30], поняття закону не розглядається або набуває певного визначення як суто юридичний термін [19]. По-друге, визначаючи принципи державного управління або державної служби, автори словників надають їх роз’яснення через закономірності. Наприклад: «…принципи державної служби – основоположні ідеї, настанови, положення, що віддзеркалюють об’єктивні закономірності…» [21, с. 164] або «принципи державного управління – прояви закономірностей, відносини або взаємозв’язки суспільно-політичного характеру й інших груп елементів державного управління…» [11, с. 152]. Необхідно відзначити, що нами приділено значну увагу аналізу стану досліджуваної проблеми в довідковій літературі, підручниках та навчальних посібниках у зв’язку з тим, що саме завдяки цій навчально-методичній літературі формуються теоретичні уявлення та систематизуються наявні знання фахівців у галузі державного управління. Проте підручники та навчальні посібники, так само як і довідкова література, не містять всебічного аналізу досліджуваних понять, у них відсутня однозначність у їх визначенні. Необхідно зазначити: більше уваги приділяється визначенню та обґрунтуванню класифікації принципів, ніж законів і закономірностей. У більшості випадків поняття закону, закономірності і принципу не розрізняються авторами, вони вживаються як тотожні поняття [23, с. 37; 24]. У ряді робіт відзначається похідний характер принципу від закономірностей: «Принципи управління являють собою результат узагальнення людьми об’єктивних законів та закономірностей, характерних для них загальних рис, фактів та ознак, які стають загальною підставою їх діяльності» [10, c. 28 – 29; 20, с. 192]. При цьому самі «об’єктивні закономірності», які знайшли відображення в принципах, у цих посібниках не розглядаються, так само як і закони. В. Малиновський, порівнявши існуючі підходи в сучасній науковій думці з державного управління до класифікації принципів, як найбільш вдалу визначає систематизацію принципів, запропоновану Г. Атаманчуком, і детально розглядає її [20, с. 195 – 196]. Роботи ж самого російського ученого Г. Атаманчука відрізняються наполегливим пошуком об’єктивного підґрунтя державного управління, об’єктивних передумов його здійснення, яке «формувалося тисячоліттями, пройшло випробовування часом і накладає певні
40
обмеження на нашу діяльність» [2, с. 89]. Указуючи на те що «принцип являє собою закономірність» [2, с. 265], автор уточнює: «Принцип – не стільки сама закономірність, відношення, взаємозв’язок, скільки наше знання про них» [2, с. 262] і пропонує систематизувати принципи державного управління за трьома основними підставами: 1) принципи, що відображають закономірності, які притаманні системі державного управління як такій, тобто загальносистемні принципи; 2) пов’язані із науковою інтерпретацією закономірностей побудови організаційної структури державного управління – так звані «структурно-організаційні принципи»; 3) структурно-процесуальні принципи, які відтворюють сутнісні риси методів, форм, стадій управлінської діяльності [2, с. 268 – 278]. Аналізуючи тенденції в трансформації цілей, завдань і функцій держави та державного управління, О. Оболенський вказує на принципи діяльності органів державної влади, а саме: гласність та прозорість, децентралізація та свобода економічної діяльності, конституційної законності, невтручання органів державної влади в діяльність комерційних структур [9, c. 119]. При цьому сам зміст понять «закономірність» і «принцип» залишається поза увагою автора, а як основу цілої низки закономірностей науковець визначає «не тільки соціальну, а й економіко-правову обумовленість соціально орієнтованої ринкової економіки» [9, с. 120], з чим можна повністю погодитися. Таким чином, за нашим спостереженням, такі категорії, як «закон», «закономірність» та «принцип» застосовуються в теоретикометодологічній частині навчальної літератури без аналізу змісту цих понять, але вкладаються в них розуміння певних об’єктивних передумов здійснення діяльності, які людина не може ігнорувати чи оминати. Вагомим внеском у розробку досліджуваної нами проблематики стали роботи, присвячені безпосередньо розгляду категорій «закон», «закономірність» і «принцип» у теорії державного управління В. Капітона [17], А. Решетніченка [29], дослідження В. Троня, у якому крізь призму синергетичної парадигми розглядається тенденція зміни теоретичних моделей класичного образу порядку моделями неокласичного образу порядку [34]. Праця «Методологія державного управління: проблеми становлення та подальшого розвитку» відіграла роль своєрідного «дороговказу», який не просто визначив методологічну проблему і, зокрема, проблему «обґрунтування, систематизації, класифікації і опису категорій, аналізу їх генезису, ролі в науці і практиці», але й намітила шляхи можливого вирішення наукової проблеми, наприклад щодо систематизації принципів державного управління [4, с. 17 – 19]. Надзвичайно цікавою та корисною щодо дослідження даної проблематики є монографія за редакцією В. Князєва, у якій один підрозділ присвячено вивченню закономірностей в управлінських процесах. Щоправда сама категорія «закономірності» авторським колективом не аналізується, і розгляд закономірностей було обмежено лише тими, що стосуються системного уявлення, а саме: закон необхідної
41
різноманітності; закономірності цілісності системи, цілеутворення, ієрархічності, комунікативності, історичності, еквіфінальності, стабільності організацій, ефективності управлінських рішень та дій» [14, с. 147 – 150]. На думку авторів, розрізнення понять закономірність і принцип є питанням гносеологічного спрямування, оскільки «на відміну від закономірностей принципи відображають наші знання про них» [14, с. 153]. Цікаво, що дослідники при цьому вказують і на таку характерну рису принципу: «будьяке правило, що сприяє удосконаленню здійснення управлінських процесів та прийняття управлінських рішень, може займати місце серед принципів, поки досвід не спростує його» [14, с. 153]. Дослідник С. Фаренік у роботі аналізує основні категорії діалектичного пізнання суспільства: сутність і явище, зміст і форма, причина і наслідок, необхідність, випадковість і свобода [35, с. 252 – 280] – тобто саме ті категорії, без яких неможливе розуміння категорій «закон», «закономірність» і «принцип», а також приділяє значну увагу принципам дослідження соціальних об’єктів [35, с. 53 – 68]. Широкою є тематика наукових праць, що безпосередньо не стосуються розгляду змістовних характеристик досліджуваних нами категорій, але у своїх назвах, а ще більше в тексті містять терміни «закон», «закономірність», «принцип», що свідчить про певну актуальність теми нашого дослідження, а їх довільне, необґрунтоване застосування – про певну змістовну невизначеність і розмитість цих понять. Так, В. Мамонова вказує, що «центральне місце серед методологічних проблем управління територіальним розвитком займає визначення базових загальнонаукових принципів і законів управління з їх особливостями застосування в управлінському процесі на певній території…» [22, с. 104]. При цьому автор, не коментуючи, що саме вона вкладає у зміст понять «закон» і «принцип», не вказуючи підстав до їх розрізнення, визначає такі принципи, яких «необхідно дотримуватися в управлінні територіальним розвитком»: законність, єдність інтересів, субсидіарність, корпоративність, прозорість, адекватність, відповідальність, інноваційність. Закони ж, які, на її думку, «у будь-якій сфері діяльності об’єктивно діють», дослідниця розділяє на загальнонаукові та специфічні [22, с. 105 – 106]. На жаль, через певну обмеженість обсягу публікації, погляди ряду авторів отримали лише часткове висвітлення, погляди інших залишилися поза розглядом, чому будуть присвячені наступні публікації. Таким чином, на еволюції науково-теоретичних підходів до визначення понять «закон», «закономірність» та «принцип» у теорії державного управління позначилися і ґенеза самої галузі науки державного управління, і зміни філософсько-методологічних концепцій науки, і давні коріння тлумачення цих понять в історії культури, права тощо, і бум менеджерських новацій та інтересу до управлінських знань, і навіть епохальні історичні події зі зміною політичних режимів. Незважаючи на повсякчасне і регулярне застосування понять «закон», «закономірність»
42
і «принцип» як у теорії державного управління, так і в державноуправлінській практиці, і досі залишається проблемним їх визначення, що вимагає концептуального, комплексного дослідження. Список використаних джерел
1. Александрова, Л. М. Законы народонаселения и их место в системе общественных законов / Л. М. Александрова, Г. М. Коростелев // Пробл. соц. закономерности : межвуз. сб. – Горький : Горьк. гос. ун-т, 1978. – С. 36 – 42. 2. Атаманчук, Г. В. Теория государственного управления : Курс лекций / Г. В. Атаманчук. – Изд. 2-е, доп. – М. : Омега-Л, 2004. – 584 с. 3. Байлук, В. В. Типологическая характеристика законов общества / В. В. Байлук // Категории диалектики: Диалектика закономерной связи : межвуз. сб. – Свердловск : Урал. гос. ун-т, 1982. – С. 101 – 110. 4. Бакуменко, В. Д. Методологія державного управління: проблеми становлення та подальшого розвитку / В. Д. Бакуменко, В. М. Князєв, Ю. П. Сурмін // Вісн. УАДУ. – 2003. – № 2. – С. 11 – 27. 5. Вебер, М. Принципи / М. Вебер. – Спосіб доступу : pravo.biz.ua/content/ 052/0011.htm 6. Виноградов, В. Г. Роль прогностических функций законов общества в системе управления / В. Г. Виноградов, С. И. Гончарук // Пробл. соц. закономерности : межвуз. сб. – Горький : Горьк. гос. ун-т, 1978. – С. 43 – 52. 7. Гончарук, С. И. Законы развития и функционирования общества / С. И. Гончарук. – М. : Наука, 1977. – 231 с. 8. Греков, Л. И. К вопросу о механизме действия и использования социальных законов / Л. И. Греков // Вопр. философии. – 1982. – № 3. – С. 81 – 90. 9. Державне управління, державна служба і місцеве самоврядування : монографія / кол. авт.; за заг. ред. проф. О. Ю. Оболенського. – Хмельницький : Поділля, 1999. – 570 с. 10. Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та організаційні засади : навч. посіб. / за заг. ред. Н. Р. Нижник, В. М. Олуйка. – Л. : Вид-во Нац. унту «Львівська політехніка», 2002. – 352 с. 11. Державне управління : словник-довідник / уклад. : В. Д. Бакуменко (кер. творчого кол.), Д. О. Безносенко, І. М. Варзар [та ін.]; за заг. ред. В. М. Князєва, В. Д. Бакуменка. – К. : Вид-во У АДУ 2002. – 228 с. , 12. Державне управління та державна служба : словник-довідник / уклад. О. Ю. Оболенський. – К. : КНЕУ, 2005. – 480 с. 13. Державне управління та місцеве самоврядування в Україні : словник термінів нормативно-правових актів / автор-упоряд. Є. І. Бородін. – Д. : Герда, 2004. – 650 с. 14. Державне управління: філософські, світоглядні та методологічні проблеми : монографія / кол. авт. ; за ред. В. М. Князєва. – К. : Вид-во НАДУ; Міленіум, 2003. – 320 с. 15. Ильин, В. В. Особенности законов гуманитарных наук / В. В. Ильин // Проблема закона в общественных науках / под ред. П. А. Рачкова, В. С. Манешина. – М. : Изд-во МГУ, 1989. – С. 15 – 27. 16. Истон, Д. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия : учеб. пособие / Д. Истон. – Изд. 2-е, перераб. и доп. – М. : Логос, 2001. – С. 47 – 48. 43
17. Капітон, В. До питання про об’єктивні закони державного управління / Володимир Капітон // Актуал. пробл. держ. упр. : зб. наук. пр. – Д. : ДРІДУ УАДУ, 2003. – Вип. 1(11). – С. 20 – 30. 18. Кондратьев, П. И. Закон планомерного развития и управления социалистическим производством / П. И. Кондратьев // Пробл. соц. закономерности : межвуз. сб. – Горький : Горьк. гос. ун-т, 1978. – С. 115 –125. 19. Лазор, О. Д. Місцеве управління: поняття, терміни, визначення : словникдовідник / О. Д. Лазор, О. Я. Лазор. – 2-ге доп. навч. вид. – К. : Дакор, 2004. – 336 с. 20. Малиновський, В. Я. Державне управління : навч. посіб. / В. Я. Малиновський. – К. : Атіка, 2003. – 576 с. 21. Малиновський, В. Я. Словник термінів і понять з державного управління / В. Я. Малиновський. – К. : Атіка, 2005. – 240 с. 22. Мамонова, В. Принципи та закони управління як складова методології управління територіальним розвитком / Валентина Мамонова // Актуал. пробл. держ. упр. : зб. наук. пр. – Д. : ДРІДУ НАДУ, 2006. – Вип. 1(23). – С. 101 – 107. 23. Мельник, А. Ф. Державне управління : Навч. посіб. / А. Ф. Мельник, О. Ю. Оболенський, А. Ю. Васіна, Л. Ю. Гордієнко ; за ред. А. Ф. Мельник. – К. : Знання-Прес, 2003. – 343 с. 24. Нижник, Н. Проблеми сьогодення державного управління в Україні / Н. Нижник // Актуал. пробл. держ. упр. на новому етапі державотворення : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, Київ, 31 трав. 2005 р. : у 2 т. / за заг. ред. В. І. Лугового, В. М. Князєва. – К. : Вид-во НАДУ, 2005. – Т. 1. – С. 23 – 29. 25. Панибратов, В. Н. Категория «закон»: Проблемы истории и объективнодиалектического содержания / В. Н. Панибратов. – Л. : Наука, 1980. – 127 с. 26. Принципы управления А. Файоля. – Режим доступа : www.kpd.ua/ 27. Райт, Г. Державне управління / Г. Райт ; пер. з англ. В. Івашка, О. Коваленка, С. Соколик. – К. : Основи, 1994. – 191 с. 28. Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи : монографія / наук. кер. В. В. Цвєтков. – К. : Оріяни, 1998. – С. 162. 29. Решетніченко, А. В. Закони і принципи управління суспільством / А. В. Решетніченко // Грані. – 1999. – № 2 (4). – С. 84 – 88. 30. Решетніченко, А. В. Теорія управління соціальним розвитком: українськоанглійський глосарій / А. В. Решетніченко, С. М. Серьогін / пер. англ. Л. В. Павленко та ін. – Д. : ДРІДУ НАДУ, 2005. – 144 с. 31. Степанов, И. Г. Социальные законы как законы деятельности / И. Г. Степанов // Категории диалектики: Диалектика закономерной связи : межвуз. сб. – Свердловск : Урал. гос. ун-т, 1982. – С. 88 – 94. 32. Сушинський, О. І. Актуальні проблеми методології наук державного управління / О. І. Сушинський : зб. наук. пр. ЛФ У АДУ – Л. : ЛФ У . АДУ: Кальварія, 2000. – Вип. 3. – С. 64. 33. Тейлор, Ф. У. Менеджмент / Ф. У. Тейлор : пер. с англ. – М. : Журнал «Контроллинг», 1992. – 137 с. 34. Тронь, В. П. Хаос, порядок і самоорганізація в державному управлінні / В. П. Тронь // Вісн. НАДУ. – 2004. – № 2. – С. 384 – 394. 35. Фаренік, С. А. Логіка і методологія наукового дослідження / С. А. Фаренік. – К. : Вид-во УАДУ, 2000. – 338 с. Надійшла до редколегії 18.02.08 44
ББК 66.094
Сергій МАРАСЮК
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ДОСЛІДЖЕННЯ ВЗАЄМОЗВ’ЯЗКУ КАТЕГОРІЙ «ЕТНОС», «НАЦІЯ», «ДЕРЖАВА» В КОНТЕКСТІ ПРОЦЕСІВ ДЕРЖАВОТВОРЕННЯ
Досліджується взаємозв’язок категорій «етнос», «нація», «держава» в контексті процесів державотворення. Аналізуються основні підходи до процесу формування нації. Розглядаються концепції «держава-нація», «нація-держава». Визначається специфіка формування кожного з досліджуваних соціоцивілізаційних типів людства. Ключові слова: етнос, нація, держава, державотворення.
У дослідженні процесів державотворення сучасні науковці в галузі державного управління спираються на ряд ключових категорій, без яких неможливий науковий аналіз з даної проблематики. До таких понять належать: «етнос», «нація», «держава». Треба зазначити, що в науковій літературі існує дуже багато підходів до їх визначення. Зокрема, розглядаючи сутність такого утворення, як етнос, радянські дослідники акцентували увагу або на суто біологічних факторах, безпосередньо пов’язаних з природними умовами, ландшафтом (Л. Гумільов), або соціальних (Ю. Бромлей, В. Козлов, Н. Чебоксаров та ін.). Із 60-х рр. минулого століття в західній науці було розроблено близько 50 концепцій щодо визначення сутності таких понять, як «етнос», «етнічність», з’явилось декілька наукових шкіл, основні з яких – примордіалістська (М. Вебер, Е. Сміт, Г. Айзекс, М. Новак та ін.) та інвенціоністська (Б. Андерсен, Е. Геллнер, Е. Хобсбаум та ін.). На сьогодні за підрахунками багатьох дослідників, існує близько сотні визначень нації. Сформувалось декілька теорій походження нації, а саме: політична, засновником якої можна вважати голландського вченого Гуго Гроція; атомістична, прихильниками якої були відомі французькі просвітники Ш. Монтеск’є, Ф. Вольтер; культурна (засновник К. Реннер), прихильниками якої були О. Потебня, І. Франко; історико-економічна теорія нації К. Каутського, К. Маркса, Ф. Енгельса, В. Леніна та І. Сталіна; етнічна, найбільший внесок у розвиток якої зробили Е. Сміт, Г. Нільссон, М. Новак; психологічна, засновником якої вважається французький філософ й історик Ернест Ренан. Однак головною особливістю, яка характеризує специфіку дослідницької роботи у сфері державного управління, є усвідомлення онтологічного зв’язку між цими феноменами людської організації життя. Одна частина науковців
© Марасюк С. С., 2008 45
акцентує увагу переважно на етнічній складовій суспільства, інша – на сформованому національному «організмі» або державних інституціях. Але можна чітко відзначити, що зв’язок, який існує між цими категоріями, робить неможливим аналіз сучасного життя будь-якого суспільно-політичного організму поза межами функціонування тріади «етнос-нація-держава». Тому метою даної статті є дослідження взаємозв’язку категорій «етнос», «нація», «держава» в контексті процесів державотворення. Таким чином, обговорюючи питання, що є держава, насамперед не важко знайти елементи в її сучасній організації, які б відповідали моделі «суспільного договору». Колективна ідентичність (зокрема, національна) у цьому випадку є реакцією потенціалу «природного стану» в «громадському стані». Ідеал суспільної рівноваги досягається поєднанням «природи і закону». Розмежування власного та спільного (державного) не веде до дисбалансу інтересів, які спираються на відносини панування рівних [13, с. 9]. Соціальна згуртованість забезпечує спільне завдання ефективних дій. Соціальна гармонія тримається на колективному добробуті та економічному успіху, який створює запоруку власного достатку завдяки авторитету формальної раціональності. Так, згідно з німецькою теорією природного права кожне соціальне відношення припускає згоду, але не як правова симетрія, а як символ комунальності та відображення суспільно обумовленої моралі. Партнерами договору стають не індивіди, а соціальні єдності. І власне договір служить конституюванню народу як правового суб’єкта – держави [13, с. 223]. Держава, таким чином, є прикладом суспільства, створеного свідомо для досягнення певної мети. Нація ж онтологічно (щодо її початків, походження) – етнос на найвищому, сучасному ступені розвитку, якому притаманний високий рівень консолідації та самоусвідомлення, наявність, творення або прагнення до творення власної держави. На думку сучасної української дослідниці А. Колодій, таке означення підходить для багатьох націй, зокрема і української, але все ж таки не для всіх. «Бо є такі нації, – вважає вона, – як, наприклад, американська, що виникла на основі однієї держави як поліетнічне утворення, або, навпаки, такі, що формувалися шляхом адміністративного роздроблення більш широких культурно-політичних об’єднань моно- або поліетнічного характеру (арабські народи, народи Латинської Америки)» [5]. Дійсно, чимало націй безпосередньо виростають з одного етносу на певній стадії його зрілості, наприклад, японська, чеська, швецька та ін. «Перетворення етносу в націю в подібних випадках відбувалось тоді, – підкреслює А. Колодій, – коли виникала потреба в більш тісній консолідації народу: задля розвитку економіки і культури в нових умовах; щоб встояти перед загрозою зовнішнього вторгнення чи економічного підпорядкування; або й заради досягнення власних експансіоністських цілей… Протилежним досвідом націотворення цих країн був досвід США, Австралії та інших держав, що виникли на новому місці. Тут відбувалося перемішування
46
етносів.., а найголовнішу роль у створенні нації відігравала держава зі своїми об’єднавчими зусиллями. Але і в цьому випадку не можна заперечити існування певного культурно-етнічного стрижня (англосаксонського), навколо якого відбувалась консолідація інших етнічних груп… Французи є іншим прикладом нації, що утворилася під тиском держави, яка примусила окремі етноси визнати панівне становище французької мови і асимілюватися з франками у єдину націю. Так само чинила і іспанська держава» [5]. Загалом, на думку сучасного українського дослідника М. Обушного, упродовж багатьох десятиліть західні суспільствознавці слово «нація» найчастіше вживають у двох значеннях: як культурна спільнота (етнічна спільнота) і як політична спільнота (політична основа). До того ж «більшість західноєвропейських учених «етнічність» вважають політичною категорією й відповідно вкладають у неї політичний зміст. Інші ж, і серед них, головним чином, східноєвропейські вчені, поняття «етнічність» пов’язують з кровним походженням, іноді – з культурно-побутовими традиціями тощо» [7, с. 84]. Один із найпопулярніших представників етнологічної теорії нації Е. Сміт вважав, що нація формується на етнічній основі, процес формування якої відбувається двома основними шляхами. Перший – спонсорований державою, розпочинається з латеральної (віддаленої від середини) етнічної спільноти, яка становить ядро цієї держави. Розгортання такого шляху розвитку передбачає наявність державності, сталих культурних традицій, власної національної еліти, відповідного рівня політичної свідомості, власної літературної мови, зрілої соціальної структури. Другий шлях базується на малій демократичній (народній) спільноті, чиї релігійні уявлення про себе треба замінити на активніші політичні уявлення. Ключем до цього перетворення стає процес народно-культурної мобілізації. Провідними діючими особами в цьому випадку є інтелігентипросвітники, які, використовуючи факти історичного минулого, формують основи моралі для «відродження спільноти». Згідно з цим він розрізняє західну (громадянську) модель, де визначальною рисою є правова культура, та східну (етнічну) модель, провідне місце в якій належить народній культурі (здебільшого мові та звичаям) [10]. Аналізуючи літературу з проблем розробки концепції етногенези, можна побачити, що думка про етнос як основу створення нації була притаманна і українським ученим та громадсько-політичним діячам ХІХ – ХХ ст. Так, О. Бочковський вважав, що етнос або «Нарід – це, так би мовити, націотворчий сирівець, з якого може розвинутися нація. Нарід – це етнографічна, національне не викристалізована ще маса. Нація ж – масово усвідомлений й організований колектив. Нарід – це етногенний розчин; нація – це викристалізований суспільний аґреґат» [1]. Аналізуючи процес націотворення за О. Бочковським, М. Обушний відзначає особливість його руху «від етнічного усвідомлення на базі спільності етнічних почуттів до висунення політичної ідеї – об’єднання навколо створення національної
47
держави… найважливішу роль у націотворчому процесі відіграє держава, яка міцно пов’язала націотворчий процес з даною територією. Якщо нація не спроможна витворити свою державу, тоді держава покликана виплекати зі свого різнонаціонального населення одну націю. Таким чином, О. Бочковський враховує те, що процес формування нації може відбуватися як «знизу» – на органічній основі, тобто як процес національного відродження, так і «згори» – на політичній чи механічній основі, з допомогою державної влади» [7, с. 112]. Сучасний вітчизняний дослідник Я. Дашкевич на основі історичного аналізу націотворчого процесу в Україні вказує на умову трансформації етносу в націю, яка пов’язана з творенням етносом держави та набуттям у ній статусу гегемону [2, с. 69]. Що стосується саме процесу так би мовити «одержавлення» нації, то він розгортається не завжди однаково. На думку багатьох західноєвропейських учених (Р. Грильо, У. Конор, Х. Сетон-Уотсон, Д. Робертсон, Дж. Ротшільд та ін.), існує два шляхи націотворення: «політизація етнічності», коли нація створює державу («нація-держава»), та «етнізація політики», коли держава створює націю з гетерогенних груп («держава-нація») [7, с. 87]. Ф. Бадер називає перший шлях демотичним, комунальним («знизу»). Найбільшого поширення він набув у Східній Європі. Провідне місце в процесі державотворення займають націоналістично спрямовані інтелектуали. У даному випадку межі поширення етносу автоматично трансформуються в державні кордони, а національні міфи доповнюються етатичним змістом. Другий він називає бюрократичним («зверху»), який характеризується тим, що бюрократична держава, спираючись на армію, школу та бюрократичний апарат, завдяки «упровадженню» національної ідеї втілює етнічний зміст в усі елементи державного організму [12, с. 87 – 91]. Вважається, що друга модель націотворення краще відповідає ідеї громадянського суспільства, розробленням якої ще займались відомі італійські вчені та мислителі Дж. Віко, П. Манчіні. На думку М. Обушного, за своїм основним змістом концепція «політизація етнічності» багато в чому збігається з дуже поширеною в західних країнах концепцією «нація-держава», яка оцінюється західними науковцями не завжди однозначно, що пов’язано з подальшою політизацією нації й формуванням її ідеології. Відома сталінська концепція «націядержава», яка широко застосовувалася й у країнах народної демократії. Учений вважає, що Сталін, розуміючи важливість взаємозалежності понять «нація» й «держава», зробив немало, аби довести протилежне. Довгий час у марксистсько-ленінській літературі нація розглядалась здебільшого поза зв’язком із державою. І тільки на рубежі 80-х рр. ХХ ст. погляди щодо концепції «нація-держава» у радянському суспільствознавстві дещо еволюціонували в бік західного її розуміння [7, с. 88 – 89]. З цього приводу відомий радянський учений-етнограф В. Тишков зауважував: «…ідея нації
48
формується в середовищі того чи іншого народу як засіб досягнення державного суверенітету й реалізується з досягненням цієї державності» [11, с. 10] (тут і далі переклад наш. – С. М.). Окремі з тих західних політологів, які керуються етнічними засадами при визначенні нації, вважають, що у своєму розвитку націотворчий процес проходить три стадії [3, с. 31]. Перша – це академічна (або дослідницька), коли певна національна (етнічна) спільність виокремлюється етнографами, мовознавцями, фольклористами тощо як об’єкт суто наукового інтересу (збираються і публікуються народні пісні, легенди, прислів’я, досліджується історія, звичаї, вірування та ін.). Друга – так би мовити, культурна (у деяких авторів просвітницько-патріотична), на якій відбувається становлення літературної національної мови, функціонування її в освітніх закладах, розвиток преси, широке впровадження мови в науку, технічну літературу, політику, громадське життя, побут. На цьому етапі національна свідомість як свідомість своєї окремішності вноситься прошарком інтелігенції вглиб етнічного масиву. На третій фазі націотворення відбувається перехід до царини політичних реалій і розгортається масовий рух за політичне самовизначення. Нація, об’єднана спільною мовою, прагне державного втілення. На думку прихильників концепції «держава-нація», народ стає нацією тільки тоді, коли в процесі політичного та соціального єднання створює свою державу й контролює інститути управління, і тільки на ґрунті державності формуються національні риси, психічні властивості, традиції, національна культура й т.п., ліквідуючи, коли це потрібно, усілякі відмінності (зокрема, расові, мовні, культурні тощо) і зміцнюючи почуття єдності. Саме на таких засадах сформувалися французька, американська, канадська та деякі інші нації [7, с. 93]. Секрет успіху ідеї національної держави «слід шукати, – вважає відомий іспанський філософ Х. Ортегаі-Гассет, – у специфічно державній діяльності, планах, намірах, словом, у політиці, а не в сторонніх галузях, біології або географії» [8]. Як специфічний різновид моделі теорії «держава-нація» є концепція В. Липинського, згідно з якою найбільш прийнятним шляхом формування української нації є територіальний патріотизм. Під цим він розуміє почуття солідарності між усіма постійними мешканцями української землі, без урахування їх соціальної належності, віросповідання, етнічного походження й навіть національно-культурної свідомості [6, с. 375 – 376]. Найпослідовнішим прихильником теорії «держава-нація» слід вважати також Л. Ребета. Він розглядав націю і державу як два суспільних явища зі спільним корінням, культури яких тісно взаємопов’язані. Держава є зовнішньою формою нації, відображає її характер й існує лише формально [9, с. 8]. Тому держави можуть існувати як національні, структура кожної нації має безпосереднє відношення до структури держави, в якій віддзеркалюється її характер. «Держава як така, – наголошував учений, – не існує, а існує французька, англійська і т. п. Отже,
49
держава мусить бути «чиясь», в ній все ж існує якийсь етнічний «господар» [9, с. 69]. Водночас Л. Ребет між нацією й державою бачить суттєві відмінності: «держава… зв’язана вирішально із зовнішніми формами й фактами… Нація – це змагання і спільність волі… Тому держава і нація в основі покриваються, з тією різницею, що держава – це формальна цілість, а нація являє собою радше її внутрішній зміст» [9, с. 80 – 81]. «Концепція «держава-нація», – на думку М. Обушного, – мала за основу ідею, за якою пріоритетне місце в цьому словосполученні відводилося державі, покликаній створити всі необхідні умови для формування нації. Така держава повинна мати свої інститути політичного правління, а вже вони зобов’язані формувати нові політичні почуття, усунути наявні етнокультурні відмінності. За таких умов концепція «держава-нація» розглядається як новий культурний синтез, що нівелює усталені етнічні відмінності, а національна належність розглядається як приватна справа кожного» [7, с. 96]. За М. Вебером, поняття «нація» й «держава» різні, неоднакова і їх сутність. Нація існує тоді, коли почуття внутрішньої єдності в протиставленні з іншими групами або почуття спільності втілюється в автономних політичних інститутах чи, принаймні, оформлюється як вимога створення таких інститутів. «Нація належить до груп, які Вебер характеризував як Gemeinschaften, – пояснює відомий український дослідник В. Г. Касьянов, – тобто тих спільнот, які виникають на основі почуття спільності, солідарності, почуття належності до групи. Держава, у свою чергу, була прикладом Gesellshaft, тобто суспільства, створеного свідомо для досягнення певної мети, наслідком певної політики. Нація розглядається в контексті розвитку та існування культури, держава – у зв’язку з питанням політичної влади. Держава може вижити лише тоді, коли існує почуття єдності національної спільноти, особливо в питанні підтримки державної влади. Водночас нація здатна зберегти свою культуру, тобто свою національну індивідуальність, лише завдяки протекції державної влади» [4]. Український дослідник О. Бочковський також вважав, що «держава й нація – явища різного порядку. Звести першу до етнопографічної бази, – на його думку, – річ безнадійна, бодай при сучасних конкретних відносинах. В житті держави співдіє кілька чинників, головно неографічний, господарський, але також історичний. Етнонаціональні кордони в історичному розвитку здебільшого розійшлися з політичними. Сучасність корегує ці помилки історії. Але можливості цих виправок соціологічно обмежені. Соборна держава, – це політичний ідеал нації, – практично дотепер ще ніде не був здійснений. Державне пошматовані народи борються щойно за свою національну соборність, за право культурно й духовно бути єдністю, незалежно від дочасних політичних кордонів (так званого коннаціоналізму). Завдання етнополітики є саме теоретично сконструювати такий тип держави, який практично до мінімуму зводив би національні меншості, цебто забезпечував би максимальне об’єднання кожного народу» [1].
50
На закінчення слід зазначити, що сутність та взаємозв’язок понять «етнос», «нація», «держава» розкривається через специфічність формування кожного із цих соціоцивілізаційних типів людства. Так, формування етносу відбувається за наявності локальних господарсько-культурних зв’язків з одночасною появою стійких природних ознак, таких як мова, звичаї, традиції тощо. Формування ж нації не обов’язково потребує їх. На передній план виступають громадські відносини, основу яких становлять політичні зв’язки, причому нація виступає не тільки як об’єкт, а й як суб’єкт суспільнополітичного життя. Залежно від умов формування нації провідним компонентом стають або етнічні, або ж соціально-політичні чинники. По-різному співвідносяться етнос і нація в ході державотворення. Для існування етносу наявність державності не є обов’язковим компонентом. Один і той самий етнос одночасно може перебувати в різних державнополітичних об’єднаннях. Нація ж без державності сформуватись не може. У цьому розумінні державність визначає національне походження людини, і навпаки. Тому розмежування понять «етнос» і «нація» досить важливе, оскільки їх змішування нерідко веде до підміни одного поняття іншим. Хоча, як свідчить історичний досвід, здебільшого держава творить націю, але є немало випадків, коли етнос на вищому ступені свого розвитку закладає підвалини для державотворення. До того ж процеси «державанація» та «нація-держава» мають взаємозумовлений характер. Щодо сучасної України, то її розбудова відбувається на різних культурних, політичних, релігійних та інших традиціях і поєднує досвід формотворення «старих» і «нових» націй, що певним чином створює унікальність українського державотворення. Це потрібно враховувати українським державним діячам під час розроблення етнонаціональної політики. Список використаних джерел
1. Бочковський, О. І. Вступ до націології / О. І. Борковський. – Мюнхен : Український техніко-господарський інститут. – 1991 – 1992. – Спосіб доступу : www.ukrstor.com/ukrstor/natiologia-zagolowok.html. 2. Дашкевич, Я. Національна свідомість українців на зламі ХVІ – ХVІІ ст. / Я. Дашкевич // Сучасність. – 1992. – № 3. – С. 65 – 74. 3. Забужко, О. С. Філософія української ідеї та європейський контекст: Франківський період / О. С. Забужко. – К. : Основи, 1993. – 126 с. 4. Касьянов, Г. Теорії націй і націоналізму : Монографія / Г. Касьянов. – К. : Либідь, 1999. – 352 с. – Спосіб доступу : litopys.org.ua/kasian/kas05.htm. 5. Колодій, А. Нація як суб’єкт політики / А. Колодій. – Л. : Кальварія, 1997. – 55 с. – Спосіб доступу : www.political-studies.com/nations/nations.html. 6. Липинський, В. Листи до братів-хліборобів: Про ідею і організацію українського монархізму / В. Липинський. – Нью-Йорк : Булава, 1954. – 470 с. 7. Обушний, М. І. Етнос і нація: проблеми ідентичності / М. І. Обушний. – К. : Укр. центр духов. культури, 1998. – 204 с. 8. Ортега-и-Гассет, Х. Восстание масс / Хосе Ортега-и-Гассет. – Режим доступа : www.krotov.info/library/15_o/ort/ega_05.htm. 51
9. Ребет, Л. Теорія нації / Л. Ребет. – Мюнхен : Сучасна Україна, 1955. – 199 с. 10. Сміт, Е. Національна ідентичність / Е. Сміт ; пер. з англ. П. Таращук. – К. : Основи, 1994. – 224 с. – Спосіб доступу : litopys.org.ua/smith/smi.htm. 11. Тишков, В. А. О новых подходах в теории и практике межнациональных отношений / В. А. Тишков // Сов. этнография. – 1989. – № 5. – С. 3 – 14. 12. Bader, V.-M. Rassismus, Ethnizitat, Burgerschaft / V.-M. Bader // Soziologische u philosophisсhe Uberlegungen. – Munster : Westfal. Dampfboot. – 1995. – 181 s. 13. Kersting, W. Die politische Philosophie des Gesellschаftsvertrags / W. Kersting. – Darmstadt : Wiss, Buchges, 1994. – 369 s. Надійшла до редколегії 12.10.07
ББК 67.401(4Укр)
Іван АРХИПЕНКО
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ІСТОРИЧНИЙ ДОСВІД ЗДІЙСНЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ АГРАРНОЇ ПОЛІТИКИ В УКРАЇНІ
Аналізується історичний досвід формування та реалізації державної аграрної політики в Україні, подається її періодизація та характеристика основних етапів здійснення. Ключові слова: державна аграрна політика, періоди здійснення державної аграрної політики, землеволодіння, феодальні відносини, адміністративно-командна система.
Необхідність вироблення наукових засад державної аграрної політики і реформування аграрного сектору економіки України постійно привертають увагу дослідників до проблеми її формування та реалізації на сучасному етапі. Водночас варто відзначити недостатню розробленість історичних аспектів здійснення державної аграрної політики в Україні. Певним чином ці питання розглядаються в ряді монографій, як колективних [1; 3], так і індивідуальних [8; 9; 15; 22; 25; 26], а також у дисертаційних дослідженнях [10; 14; 17; 24] та статтях [11; 16] тощо. Однак вони присвячені переважно окремим періодам у здійсненні державної аграрної політики і досі немає праць, у яких би комплексно аналізувалися закономірності її розвитку, давалася періодизація відповідно до змін у характері її здійснення. Саме розгляд з такої позиції еволюції державної аграрної політики і є основною метою даної статті. Оскільки грецьке слово «політика» означає державну діяльність, словник тлумачить її як цілі й завдання, які ставлять суспільні класи в боротьбі за власні інтереси, методи і засоби досягнення цих цілей і завдань,
© Архипенко І. М., 2008 52
а також діяльність органів державної влади і державного управління, що відображає суспільний лад і економічну структуру [20, c. 536]. Отже, державна аграрна політика в Україні пройшла тривалу еволюцію відповідно до змін суспільного ладу й економічної структури на різних етапах історичного розвитку країни. Такий підхід дає можливість класифікувати основні періоди у здійсненні державної аграрної політики. Перший період охоплює час з ІХ до середини ХІХ ст. і є періодом становлення й розвитку державної політики в умовах феодальної держави. Другий період – середина ХІХ – початок ХХ ст. – характеризується переходом до індустріального суспільства і відзначається суттєвими змінами підходів до здійснення державної аграрної політики. Третій період – 1917 – 1920 рр. – визначається пошуками запровадження нової земельної політики в ході національновизвольних змагань. Четвертий період – 1919 – 1991 рр. – характеризується особливостями державної аграрної політики в умовах радянської адміністративно-командної системи. П’ятий період розпочався після проголошення незалежності України 24 серпня 1991 р. У перших століттях нашої ери господарство у східних слов’ян розвивалось на основі землеробської сусідської общини – «верві», коли поля, ліси, луки, пасовища були у власності всієї громади, а присадибні ділянки, житло, худоба, знаряддя праці, продукти виробництва стали власністю окремих сімей. Орна ж земля надавалася їм громадою в індивідуальне користування і періодично перерозподілялася. З VІ ст. у східних слов’ян розпочався, як органічна складова загальноєвропейського процесу, процес генези феодального господарства, який завершився з утворенням і зміцненням Давньоруської держави [27, c. 55 – 56]. На першому етапі існування держави, у ІХ ст., хоча Великий князь київський і вважався верховним власником усіх давньоруських земель, більшість безпосередніх виробників залишалася вільними селянамиобщинниками, сплачуючи йому данину. Проте з утворенням держави основним змістом соціально-економічного процесу невідворотньо стає формування приватної власності на землю і зростання феодальної залежності, що знайшло відображення в основному юридичному кодексі Давньої Русі – «Руській правді». Оскільки в умовах низького рівня техніки землеробства вотчинники були позбавлені можливості організовувати власне господарство, то основну частину вотчини становили селянські господарства, які сплачували натуральну або продуктову ренту. Це, у свою чергу, ґарантувало певну господарську самостійність давньоруського селянина. Він був зацікавлений у результатах своєї праці, а це підвищувало її продуктивність, забезпечувало в кінцевому підсумку подальший економічний розвиток Давньої Русі [4, c. 83; 13, c. 55 – 56]. Розширення й зміцнення великої феодальної земельної власності тривало і після входження в ХІV ст. українських земель до складу Королівства Польського та Великого князівства Литовського. У Великому князівстві Литовському найбільшим феодалом був великий князь, якому
53
юридично належало близько половини всіх земель держави, але поступово земельний фонд великого князя зменшувався унаслідок роздачі землі боярам за їх військову службу на правах умовного чи вотчинного володіння. Уже в середині ХVІ ст. вільних общинних земель в Україні майже не залишилось. До середини ХVІ ст. господарство феодала мало натуральний характер. За оцінкою О. Субтельного, для селян це був золотий вік, оскільки знать не втручалась в їх справи, колонізація збільшила кількість наявної землі, а вдосконалені сільськогосподарські знаряддя підняли продуктивність праці. Селяни сплачували натуральний податок з «дворища» і виконували панщину до 14 днів на рік [6, c. 123, 137; 12, с. 117; 23, c. 113 – 114]. Але протягом ХVІ ст. відбуваються суттєві зміни в аграрних відносинах і аграрній політиці держави. З розвитком внутрішнього й зовнішнього ринку домінуючою стає відробіткова рента. Поширення феодального землеволодіння, а отже, і зміцнення влади панів над селянством вимагало розвитку кріпосного права як юридичного оформлення кріпацтва. Третім Литовським статутом 1588 р. та сеймовою постановою 1573 р. (так званими артикулами польського короля Генріха Валуа) в українських землях було оформлено юридично кріпосне право. Статут 1588 р. також остаточно скасував будь-які обмеження шляхетської земельної власності й узаконив усі форми феодального землеволодіння. Таким чином, у той час, коли в Західній Європі кріпацтво відмирало, у Східній Європі й в Україні воно відроджувалося у своєму другому виданні, набуваючи жорстких форм [23, c. 119]. Це, поряд з іншими чинниками, стало причиною Визвольної війни. Аграрна політика Б. Хмельницького та уряду Української держави визначалася характером війни. Її характерними рисами було скасування на території Української держави великого й середнього феодального землеволодіння, фільварково-панщинної системи господарювання й кріпацтва, перехід більшості земельного фонду королівщин, польських та українських магнатів і шляхти, католицької церкви до державної скарбниці, визначення тенденції зростання землеволодіння православних монастирів, становлення гетьманського і старшинського землеволодіння, утвердження козацької земельної власності (фермерського типу) і селянської співвласності (разом із державою) на землю. Юридично головним розпорядником земель, що перейшли у військовий скарб, був гетьман, який, як глава уряду, мав право їх роздавати або продавати. На місцях землею розпоряджалися полковники і сотники [21, c. 386]. Таким чином, аграрна політика Б. Хмельницького мала прогресивний характер. Незважаючи на її суперечливість і непослідовність, були створені умови, за яких козаки і селяни могли забезпечити власні інтереси. Зміцнився інститут приватної земельної власності. Основною формою господарства стало дрібне землеволодіння козаків, селян і міщан. Зміни в поземельних відносинах були затверджені в «Березневих статтях», що стало юридичною основою для аграрного розвитку України в складі
54
Російської держави і створювало умови для інтенсивного розвитку аграрних відносин, швидкого переростання козацько-селянського господарства в господарства фермерського типу. Але в складі феодально-кріпосницької Росії економічний розвиток Української держави був позбавлений цих перспектив [27, c. 126 – 127]. Козацька старшина поступово дедалі більше впливала на життя тогочасного суспільства, закладаючи міцні підвалини своєї економічної могутності, а також зосереджуючи у своїх руках політичну, адміністративну і судову владу. Саме зростання й зміцнення земельної власності української шляхти і козацької старшини, їх боротьба за права і привілеї російського дворянства на землю і працю селянства стали характерною рисою розвитку аграрних відносин у другій половині ХVІІ – ХVІІІ ст. В умовах послідовного обмеження політичних прав у сфері автономії старшина і шляхта з метою забезпечення економічної незалежності намагалися компенсувати це нагромадженням земельних володінь і організацією господарства. Це знаходило підтримку гетьманського уряду, який спрямовував свою політику на зміцнення старшинського землеволодіння, в якому вбачав опору автономії України [18, c. 94; 19, c. 20; 27, c. 127 – 128]. Ліквідація автономії України і входження українських земель безпосередньо до складу Російської імперії означали поширення на них характерної для Росії системи аграрних відносин. Царським указом від 3 травня 1783 р. відбулось юридичне закріпачення селянства на Лівобережній і Слобідській Україні. Поза кріпацьким станом залишалися козаки, що отримали статус державних селян, які на Лівобережжі володіли землею за приватним правом і лише сплачували державі четверту частину своїх прибутків. Південна Україна, за задумом уряду Катерини ІІ, мала стати зоною великого соціального експерименту. Окремим указом 1785 р. було оголошено, що південні степи не знатимуть кріпацтва і мають заселятися вільними селянами, відставними солдатами тощо. Але за указом Павла І 1797 р. кріпацтво було запроваджено і в південноукраїнських землях. Як наслідок, домінуючим в Україні стає поміщицьке землеволодіння; панщина, незважаючи на законодавче обмеження трьома днями на тиждень, сягає 5 – 6 днів [5, c. 17 – 18, 20]. У першій половині ХІХ ст. криза феодально-кріпосницької системи досягла такої межі, за якої подальший розвиток країни на базі існуючих кріпосницьких відносин ставав неможливим. Це обумовило перехід до другого етапу у здійсненні державної аграрної політики. Уряди як Австрійської, так і Російської імперій були змушені здійснити аграрні реформи і перейти від станового принципу землеволодіння до безстанового. Реформи 1848 р. в Австрії та 1861 р. в Росії мали багато спільних рис. По-перше, вони здійснювалися зверху, з ініціативи та під керівництвом держави. По-друге, це обумовило їх продворянський характер. Селяни отримували особисту свободу, але змушені були
55
сплачувати протягом багатьох десятиліть, до початку ХХ ст., великі викупні платежі, які включали не тільки плату за землю, а й фактично викуп їх феодальних повинностей. Викупні платежі ґарантувалися урядом. По-третє, на користь поміщиків розв’язувалося і земельне питання: селяни отримали менше землі, ніж мали до реформи. По-четверте, реформи не зрівняли селян у громадянських правах з іншими суспільними верствами. Після реформи 60-х рр. розвиток економіки Росії відбувався за спільним із Західною Європою шляхом. Капіталізм утвердився в промисловості, торгівлі, транспорті, банках тощо, проте дуже повільно розвивався в основній галузі економіки країни – сільському господарстві. Визначальною рисою аграрної політики уряду була штучна підтримка феодальної монополії поміщиків на кращу частину земельного фонду і забезпечення особливих привілеїв латифундистам. Існування великого дворянського землеволодіння та його підтримка визначалася тим, що воно розглядалося як опора самодержавного престолу [2, c. 106; 7, c. 34, 38]. Проте в пореформений період посилюється процес розширення і зміцнення приватної власності на землю, зменшення поміщицького землеволодіння, зростання його іпотечної заборгованості. З 1862 р. до 1917 р. селянство викупило 9,5 млн десятин поміщицької землі. Посередником у цій купівлі став Селянський поземельний банк, створений 1882 р. Але, хоча площа селянських земель зросла за цей період майже на третину, чисельність сільського населення збільшилася на 86%. Наслідком стало аграрне перенаселення, до того ж величезні витрати селян на податки, викупні платежі, купівлю землі обумовлювали екстенсивний характер розвитку сільського господарства, недостатні капіталовкладення, низьку агрокультуру та продуктивність працi [27, c. 274 – 275]. Революція 1905 – 1907 рр. довела, що аграрне питання знову стало однією з основних проблем суспільного життя. Уряд, через свою класову сутність, відхиляв усі проекти, пов’язані не тільки з конфіскацією, але й з частковим примусовим викупом поміщицьких земель. Першочерговим заходом уряду стала відміна викупних платежів. У 1906 р., з метою часткового вгамування земельного голоду, було прийнято рішення продати селянам частину удільних та казенних земель. Приймаються заходи щодо переселення селян за Урал, де було багато вільних земель. Але центральним пунктом нової аграрної політики став указ 9 листопада 1906 р. про вихід з общини і закріплення землі за селянами в приватну власність. Проте до 1917 р. столипінська аграрна реформа не досягла своєї мети [28, c. 194, 200]. Як наслідок, під час третього етапу здійснення державної аграрної політики земельне питання перебувало в центрі уваги різновекторних політичних сил та широкого загалу (1917 – 1920 рр). Як Центральна Рада та уряд Директорії УНР, так і уряд П. Скоропадського намагалися розв’язати аграрну проблему і привернути на свій бік селянські маси. Проте, в умовах постійної зміни влади, вони не змогли здійснити всебічну підготовку і проведення земельної реформи [16, c. 68].
56
Після встановлення радянської влади відбулися докорінні зміни в здійсненні державної аграрної політики, які визначили сутність її четвертого періоду. Був проголошений курс на утвердження суспільної власності на основні засоби виробництва, у тому числі на землю. З метою розширення соціальної бази підтримки нової влади, згідно з Декретом про землю в Україні у 1919 – 1920 рр., здійснюється земельна реформа. Зацікавлені у швидкій відбудові народного господарства більшовики проголошують нову економічну політику, в основі якої була заміна продрозкладки натуральним податком, приділяють значну увагу матеріальній зацікавленості селян у розширенні посівних площ, підвищенні продуктивності праці. Але у зв’язку з переходом до колективізації в аграрну політику вносяться суттєві корективи. Замість мільйонів одноосібних господарств значною мірою примусово створюється кілька десятків тисяч радгоспів та колгоспів. Реалізація проголошеного гасла про соціалістичну перебудову сільського господарства на основі його механізації, упровадження досягнень науки і, як результат, підвищення продуктивності праці супроводжувалися механізацією значної частини основних процесів у рослинництві, що зумовило зміни в структурі самої галузі. Водночас панування адміністративно-командних методів, надмірна централізація в плануванні й суцільна регламентація роботи, відчуженість колгоспників від землі, не дали змоги досягти рішучих змін у розвитку сільського господарства [3, c. 32]. Тому в післявоєнний час починається пошук нових підходів. Основна ставка робиться на підвищення матеріальної зацікавленості господарств і збільшення державних асигнувань на потреби села. Ця лінія знайшла продовження в рішеннях березневого (1965 р.) пленуму ЦК КПРС, який визначив основні напрями державної політики у цій сфері на другу половину 60-х – 70-ті рр.: посилення економічних стимулів як основної рушійної сили сільськогосподарського виробництва, переведення сільського господарства на індустріальну базу, широке впровадження механізації, електрифікації та хімізації, удосконалення форм організації виробництва, поліпшення управління ним. Але, хоча, починаючи з вересневого (1953 р.) пленуму ЦК КПРС і закінчуючи ХХVІІ з’їздом партії, декларувався перехід від адміністративних до економічних методів управління, посилення самостійності господарств, матеріальної зацікавленості їх працівників, заходи, що проводилися в цьому напрямку, виявилися неефективними. Основна причина полягала в непослідовності реалізації цих рішень, відсутності механізму товарно-грошових відносин [3, c. 36]. Отже, державна аграрна політика протягом багатьох століть свого існування пройшла складний шлях від свого становлення в період Київської Русі до здійснення в умовах адміністративно-командної системи. Історичний досвід показує, що вона демонструє свою ефективність лише за умови створення сприятливих умов для товаровиробника і це необхідно враховувати на сучасному етапі державотворення.
57
Список використаних джерел
1. Буздалов, И. Н. Аграрные отношения: теория, историческая практика, перспективы развития / И. Н. Буздалов, Е. М. Крылатых, А. А. Никонов. – М. : Наука, 1993. – 270 с. 2. Волобуев, П. В. Выбор путей общественного развития: теория, история, современность / П. В. Волобуев. – М.: Политиздат, 1987. – 312 с. 3. Гончарук, Н. Т. Кадри аграрного сектора економіки України: формування і розвиток / Н. Т. Гончарук, С. М. Серьогін. – Д. : ДРІДУ НАДУ, 2003. – 168 с. 4. Греков, Б. Д. Киевская Русь / Б. Д. Греков. – М. : Госполитиздат, 1953. – 568 с. 5. Грицак, Я. Й. Нарис історії України:формування модерної української нації ХІХ – ХХ ст. / Я. Й. Грицак. – К. : Генеза, 1996. – 360 с. 6. Грушевський, М. С. Історія України-Руси : в 11 т. / М. С. Грушевський. – К. : Наук. думка, 1994. – Т. 5. – 704 с. 7. Давидович, А. М. Самодержавие в эпоху империализма (Классовая сущность и эволюция абсолютизма в России) / А. М. Давидович. – М. : Наука, 1975. – 351 с. 8. Дружинин, Н. М. Русская деревня на переломе, 1861 – 1880 гг. / Н. М. Дружинин. – М. : Наука, 1978. – 287 с. 9. Зайончковский, П. А. Отмена крепостного права в России / П. А. Зайончковский. – Изд. 3-е, перераб. и доп. – М. : Просвещение, 1968. – 368 с. 10. Зиза, М. М. Зміни виробничих відносин в українському селі (друга половина ХХ – початок ХХІ століть): історичний аспект : автореф. дис. … канд. іст. наук / М. М. Зиза. – Луганськ, 2005. – 19 с. 11. Зубець, М. В. Стагнаційні процеси на селі (історичний аспект) / М. В. Зубець, Б. Я. Панасюк // Вісн. аграрної науки. – 2003. – № 11. – С. 5 – 13. 12. Історія Української РСР : у 2 т. / голов. ред. К. К. Дубина. – К. : Наук. думка, 1967. – Т. 1. – 807 с. 13. Історія України : Курс лекцій : у 2 кн. / кер. авт. кол. Л. Г. Мельник. – К. : Либідь, 1991. – Кн. 1. – 576 с. 14. Ковальова, Н. А. Аграрна політика українських національних урядів (1917 – 1921 рр.) : автореф. дис. ... канд. іст. наук / Н. А. Ковальова. – Д., 1999. – 18 с. 15. Крикуненко, О. М. Боротьба Комуністичної партії України за здійснення ленінського кооперативного плану (1929 – 1931) / О. М. Крикуненко. – Л. : Вид-во Львів. ун-ту, 1970. – 164 с. 16. Лозовий, В. С. Аграрна політика Директорії УНР / В. С. Лозовий // Укр. іст. журн. – 1997. – № 2. – С.68 – 75. 17. Малярчук, О. М. Аграрна політика партійно-радянської влади (1944 – 1964 рр., західні землі України) : автореф. дис. ... канд. іст. наук / О. М. Малярчук. – Л., 2005. – 19 с. 18. Мельник, Л. Гетьманщина першої чверті ХVІІІ століття : навч. посіб. / Л. Мельник. – К. : ІЗМН, 1997. – 232 с. 19. Панашенко, В. В. Соціальна еліта Гетьманщини (друга половина ХVІІ – ХVІІІ ст.) / В. В. Панашенко. – К. : Ін-т історії Укр. НАН Укр., 1995. – 211 с. 20. Словник іншомовних слів / За ред. О. С. Мельничука. – К. : Голов. ред. УРЕ, 1977. – 775 с. 21. Смолій, В. А. Богдан Хмельницький (Соціально-політичний портрет) / В. А. Смолій, В. С. Степанков. – 2-ге вид., доп. і перероб. – К. : Либідь, 1995. – 624 с. 22. Сидельников, С. М. Аграрная политика самодержавия в период империализма / С. М. Сидельников. – М. : Изд-во МГУ, 1980. – 288 с. 58
23. Субтельний, О. Україна: історія / Орест Субтельний ; пер. з англ. Ю. І. Шевчука. – 3-тє вид., перероб і доп. – К. : Либідь, 1993. – 720 с. 24. Тарела, Г. В. Аграрна політика Української держави П. Скоропадського : автореф. дис. ... канд. іст. наук / Г. В. Тарела. – Запоріжжя, 2000. – 19 с. 25. Теплицький, В. П. Реформа 1861 р. і аграрні відносини на Україні / В. П. Теплицький. – К. : Вид-во АН УРСР, 1959. – 307 с. 26. Чернуха, В. Г. Крестьянский вопрос в правительственной политике России (60 – 70-е гг. ХІХ в.) / В. Г. Чернуха. – Л. : Наука, 1972. – 226 с. 27. Україна і світ. Історія господарства від первісної доби і перших цивілізацій до становлення індустріального суспільства : навч. посіб. / За заг. ред. Б. Д. Лановика. – К. : Генеза, 1994. – 368 с. 28. Шацилло, К. Ф. Первая революция в России. 1905 – 1907 / К. Ф. Шацило. – М. : Просвещение, 1985. – 223 с. Надійшла до редколегії 11.12.07
ББК 66.3(4Укр)
Галина ЄВСЄЄВА, Тетяна БЕЗВЕРХА
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
РОЗВИТОК УКРАЇНСЬКОЇ НАЦІОНАЛЬНОЇ ІДЕЇ ТА ЇЇ МОВНОЇ СКЛАДОВОЇ В РАДЯНСЬКУ ДОБУ
Досліджуються розвиток та становлення української національної ідеї, її мовної складової в радянську добу. Ключові слова: нація, національна ідея, національні відносини, націоналізм, інтернаціоналізм, державність, мовна ситуація, мовна політика, державна мова.
Сучасна державно-управлінська практика характеризується серйозними прорахунками в розбудові держави й виробленні ефективної національної політики. Недооцінка органами державного управління духовної складової розвитку суспільства призвела до виникнення суперечностей не тільки в духовному житті, але й у соціально-економічній та політичній сферах. Сьогодні питання формування української національної ідеї є актуальним як ніколи – про нього говорять науковці, політики, сперечаються публіцисти. Однак розпочата дискусія не применшує складності обговорюваного питання через: – умови, в яких ми намагаємося виокремити національну ідею, – це глибоке розчарування народу в здійснюваній владою політиці й глибока диференціація суспільства в політичній, мовній, духовній сферах; – історичні передумови, які й спричинили виникнення цих проблем.
© Євсєєва Г. П., Безверха Т. В., 2008 59
Найближче минуле – Радянський Союз, його створення, існування й розпад, що знайшло своє відображення не тільки в історичних фактах, а й глибоко відбилося в нашій свідомості. Усе це обумовлює нагальну необхідність історичного аналізу української національної ідеї в радянський період і спонукає до виявлення проблемних моментів, що були закладені в той час і до сьогодні заважають визначенню й реалізації української національної ідеї. Історіографічний аналіз виявив різні групи науковців, що досліджували питання української національної ідеї в радянський період. До першої групи доцільно віднести тих суспільствознавців, які розкривали досліджуване питання у світлі тих політичних подій, безпосередніми учасниками яких були самі. До них належать М. Грушевський, В. Винниченко, Д. Дорошенко й О. Шульгин. Якщо вся наукова й громадянська діяльність М. Грушевського, голови Центральної Ради, базувалася на ідеях федералізму й народництва [4], то Д. Дорошенко [5] й О. Шульгин [15], на противагу йому, належали до так званої державницької школи, започаткованої в українській історіографії В. Липинським і С. Томашівським. Історики цієї школи українську національну ідею розглядали не у світлі історичного процесу народних мас, а у світлі становлення еліти нації та розвитку державності. До радянських суспільствознавців, що досліджували розвиток національної ідеї, слід віднести передусім В. Чирко [13; 14]. Основний недолік усієї радянської історіографічної літератури полягав у висвітленні історії крізь призму партійних рішень та виступів лідерів КПРС та Комуністичної партії України, які насправді не відображали реального стану справ у країні. Історики робили акцент на успіхах радянської влади, замовчуючи недоліки, прорахунки та антинародні дії влади. Ключову позицію української національної ідеї вони відображали у вічному прагненні українців возз’єднатися з братнім російським народом. Окремою групою дослідників є представники української діаспори, найяскравіший серед них – І. Лисяк-Рудницький [9]. Як і його попередники, Д. Дорошенко й О. Шульгин, І. Лисяк-Рудницький був палким послідовником ідей В. Липинського. Найбільш об’єктивно процес розвитку української національної ідеї в радянські часи мав бути відображений у працях тих суспільствознавців, які працювали з 1990-х рр., натомість основна увага зосереджується на трагічних сторінках української історії радянських часів, причому позитивна робота, проведена в цей час, часто не згадується, хоча й намітилися принципові зміни в концептуальному підході вітчизняних і зарубіжних учених до висвітлення проблем української національної ідеї. На особливу увагу в цій групі заслуговують праці І. Кураса, В. Барана, В. Солдатенка, М. Вівчарика, П. Кононенка, В. Верстюка, у яких системно аналізуються проблеми української національної ідеї в радянський період. Цей період історіографії відкрився дослідженням
60
В. Барана щодо еволюції тоталітарної системи, концептуальною працею В. Солдатенка «Українська революція: концепція та історіографія» [9]. Вийшли друком серії статей, автори яких – І. Білас, М. Бугай, О. Веселова, І. Кожукало, С. Кульчицький, І. Маковійчук, П. Панченко, Ю. Пілявець, А. Перковський, С. Пирожков та ін. – надали нове бачення зазначеної проблеми. Підсумовуючи огляд літератури, слід зауважити, що сучасні суспільствознавці роблять лише перші кроки в осмисленні національного питання радянської України, зосереджуючи увагу на окремих, найтрагічніших сторінках історії народу. Але досліджень, які б комплексно і всебічно висвітлювали історію з усіма її здобутками, прорахунками, трагічними помилками, на сьогодні ще обмаль. Також відсутні праці, в яких комплексно аналізувався б розвиток української національної ідеї в радянський період у контексті її впливу на формування системи державного управління, його основоположних принципів, ідей тощо, що й обумовило завдання нашого дослідження. Отже, метою даної статті є дослідження розвитку й становлення української національної ідеї в радянську добу, особливо її мовної складової. Головний ідеолог Радянського Союзу В. Ленін розглядав українську національну ідею крізь призму вчення К. Маркса і Ф. Енгельса: поняття «нація» трактувалося як продукт буржуазної епохи, її ринкових відносин (за [3, с. 6]). У зв’язку з цим націю, як пережиток капіталізму, Ленін розглядав як перехідний період у процесі становлення розвинутого соціалістичного суспільства. На практиці, отримавши у спадок після революції імперію, він розділив її на республіки, яким надав статус автономних, а згодом союзних. На цей перехідний, на його думку, період він відводив мінімум часу – з 1920 по 1930 р. Цей десяток років В. Ленін вважав достатнім для становлення, розвитку й занепаду будь-якої національної ідеї, яка згодом повинна трансформуватися в інтернаціональну ідею згідно із загальними законами суспільного розвитку. Кінцевий результат вождь вбачав у злитті всіх республік у єдиний могутній союз та створенні нової людської спільноти – радянського народу. Теоретично В. Ленін звів усі перетворення в просту формулу «роз’єднання для об’єднання», «тобто руйнування насильницької імперіалістичної єдності для добровільного об’єднання в багатонаціональній соціалістичній державі». Почала існування ця ідея з офіційного визнання в написаній В. Леніним і прийнятій у січні 1918 р. ІІІ Всеросійським з’їздом Рад «Декларації прав трудящого й експлуатованого народу». У ній йшлося, що «Радянська Російська республіка утворюється на основі вільного союзу вільних націй як федерація Радянських національних республік» (Цит. за [11, с. 41]). До того часу Україна була розчленованою: Галичина і Волинь були під владою Польщі, Буковина – Румунії, Закарпаття – Чехословаччини, заново створена Кримська АРСР перебувала під юрисдикцією Російської
61
Федерації. Отже, Україна змушена була жити за законами, які ухвалювалися поза її межами. При цьому нехтувались як економічні, так і національні інтереси українців, водночас завдяки радянській владі «Україна була визнана як республіка (держава) зі своїми адміністративними кордонами, своїм державним апаратом та столицею (з 1934 р. – знову Київ). Українці були визнані як державотворча нація» [2, с. 43]. Навіть І. Лисяк-Рудницький, палкий послідовник ідей В. Липинського, який вбачав реалізацію української національної ідеї лише поза межами Радянського Союзу, не зміг не визнати позитиву такого важливого факту: «Революція відродила Україну як націю, і власне тому, що більшовики – на противагу західним державам – були готові рахуватися з цим фактом» [6, с. 295]. Конституція СРСР 1936 р. проголошувала державні права національних республік, їх цілковиту рівність із Росією та право виходу з Союзу РСР. Усі республіки скріплювалися в єдину багатонаціональну державу тільки диктатурою Комуністичної партії. Звичайно, більшість гасел мали декларативний характер. Так, за лаштунками радянської національної державності приховувалася партійна диктатура. Згідно із партійним статутом центральні комітети компартій національних республік мали не більше прав, ніж губкоми партії в РРФСР, тобто реальне становище будь-якої національної республіки було таким самим, як і губернії. Таким чином, «роз’єднання» для України вилилося в об’єднання і в подальшу політику «коренізації», яка передбачала закріплення (закорінення) більшовицької влади в Україні. Політика «коренізації» на практиці означала дерусифікацію і, «незважаючи на те що «українізація» була неоднозначним і доволі специфічним явищем, вона була сприйнята представниками інтелігенції, насамперед тими її представниками, які прагли навіть у рамках бутафорської радянської державності підтримувати і зберігати національні традиції» [13, с. 26]. З цією метою запроваджувалася послідовна націоналізація всіх сфер суспільного життя українського народу. Звичайно, найбільшого впливу зазнали системи освіти, культури та сфера державного управління. Голова Раднаркому УРСР В. Чубар на пленумі ЦК КП(б)У про українізацію від 6 – 8 жовтня 1924 р. відзначав: «Ось три моменти. Упровадження мови, залучення українських працівників, розвиток культури. Усі ці три моменти вимагають приділення цьому великої уваги з боку партії» [7, с. 116]. Саме в цей час мовному питанню приділялася значна увага – уже в 1929 р. 97 % українських дітей навчалися рідною мовою, аналогічний процес відбувався у вищих навчальних закладах, хоча дещо повільніше. Під час прийому до лав комуністичної партії перевага теж віддавалася українцям, про що свідчать статистичні дані з довідки про соціальний і національний склад КП(б)У за станом на 01.01.1927 р.: «У складі прийнятих за 1926 р. українців – більше половини (54,8 %), росіян – близько чверті (26,6 %)» [7, с. 170].
62
До процесу українізації залучалися всі верстви українського суспільства, однак були окремі особи, діяльність яких надзвичайно вплинула на процес українізації. Особливе місце тут займає М. Скрипник, який у період 1927 – 1933 рр. очолював Народний комісаріат освіти, що був на той час центром здійснення політики українізації. У біографічному довіднику «Видатні постаті України» зазначається: «Незважаючи на складнощі, українізація освіти та культурного життя в Україні відбувалася досить швидко. Українська освіта і культура своїми успіхами значною мірою завдячували діяльності М. Скрипника» [3, с. 698]. Усі свої зусилля М. Скрипник спрямовував на пошук непростого діалогу між партійною номенклатурою та прихильниками української національної ідеї. Водночас, вірячи в універсальність вимоги права нації на самовизначення, М. Скрипник сподівався на можливість ефективного національнодержавного будівництва в радянській Україні. На тлі здійснюваної політики в країні активізувалися маси – почалася боротьба протилежностей – радикальних ідей російського й українського шовінізмів. Певна річ, що росіян українська національна ідея не захоплювала, про що вони відверто заявляли. Прийнятною була для них думка, що створення СРСР – це фактично ліквідація національних республік, тому завжди применшували значення України як частини СРСР, трактували українську культуру як відсталу, селянську на противагу розвинутій російській «пролетарській» культурі. У заяві ЦК КП(б)У до виконкому Комінтерну про розкол в компартії Західної України, затвердженій Пленумом ЦК КП(б)У 7 червня 1924 р., відображено, що руський націоналістичний ухил виявляється: «...У применшенні значення України як частини СРСР ... в проповіді нейтрального ставлення партії до розвитку української культури ... в намаганнях будь-що-будь зберегти перевагу руської мови ... у формальному ставленні до проведення українізації ... в стремлінні не проводити політики українізації в містах і серед пролетаріату, обмеживши її тільки селом» [7, с. 182]. Ю. Шевельов, дослідник мовної політики, яку провадили різні режими на українських теренах у першій половині ХХ ст., так визначав її специфіку за радянської доби: «Урядове втручання взагалі, а в даному випадку з боку уряду, опанованого росіянами, у внутрішні закони мови було радянським винаходом і новиною. Ні поляки, ні румуни, ні чехи до цього не вдавалися, навіть не вдавалася до цього царська адміністрація. Вони всі обмежувалися методами зовнішнього тиску: забороняли вживати українську мову, накидали державну мову через освітню систему, переселяли на неукраїнські землі …Поруч цих «класичних» метод радянська система встановлює контроль над структурою самої мови. Боротьба відбувалася не тільки в людській психіці, а й у самій мові» [14, с. 173]. Зрозуміло, що аж ніяк не всі українці шукали компроміс між українським і радянським, національним та інтернаціональним. Дехто
63
обрав інший шлях: не замислюючись над можливими наслідками, відстоювали націонал-патріотичні ідеї. Вони відверто заявляли, що комуністична партія неспроможна проводити політику українізації, навпаки – вона здатна лише поширювати ідеї російського шовінізму, закликали до орієнтації на Захід, на противагу Москві, ворожо ставилися як до росіян, так і до тих українців, які намагалися співпрацювати з Радянською владою. Процес українізації закінчився розпочатою Й. Сталіним «Спілкою визволення України». Фабрикація справи «СВУ» припала на час «великого перелому», це осудження «в історичній ретроспекції всього українського націоналізму, ідей самостійності і незалежності України», – зазначає дослідник Ю. Шаповал [12, с. 133] З цього часу почалася активна боротьба проти «націоналухильництва». Про масштаби цієї боротьби говорять цифри: було репресовано близько 100 тис. членів партії. Згодом, у 1937 р., ліквідовано майже все керівництво КП(б)У, постраждало близько 37 % комуністів. Нищівного удару було нанесено по українській національній еліті – творчій та науковій інтелігенції [4]. У 1932 – 33 рр. супроти українського селянства було запущено страшний механізм голодомору, який завдав глибоких соціальних, психологічних та демографічних ран. Однак трагічні наслідки для всієї нації в результаті такої непослідовної політики не зупиняли представників ОУН. Навпаки, з початком Другої світової війни вони активізувались – загострився розкол між бандерівцями й мельниківцями, в основі якого лежало головне питання – ставлення до окупантів. Почалися спроби реалізувати українську національну ідею в руслі націоналізму фашистської Німеччини – 30 червня 1941 р. відбулося урочисте проголошення під проводом ОУН (С. Бандери) відродження незалежності Української держави на зборах у приміщенні товариства «Просвіта» у Львові в перший день окупації міста німецько-фашистськими військами. «Волею українського народу організація націоналістів оголошує створення Української держави … Новоповстаюча Українська держава буде тісно співдіяти з націонал-соціалістичною великою Німеччиною, що під проводом свого вождя Адольфа Гітлера творить новий лад в Європі і світі та допомагає українському народові визволитися з-під московської окупації» [7, с. 250]. Однак ця спроба закінчилася трагічно для самих ініціаторів – через декілька днів гестапо заарештувало й кинуло до вязниці С. Бандеру, Я. Стецька й ін. Мельниківці, які всіляко уникали антагонізму з німцями, у жовтні 1941 р. виступили в Києві з ініціативою створення Української Національної Ради – прообразу майбутнього уряду України. Після розстрілу групи провідних мельниківців загравання з нацистським режимом закінчились: націоналісти пішли в підпілля. Так закінчилися спроби оунівців утворити Українську державу під протекторатом фашистської Німеччини.
64
Свого роду підсумковим ідеологічним документом Компартії України сталінської доби можна вважати постанову Пленуму ЦК КП(б)У від 20 – 24 листопада 1951 р., яка мала назву «Про стан і заходи поліпшення ідеологічної роботи партійної організації України»: «Товариш Сталін, – йшлося, зокрема, у постанові, – вчить, що сутність націоналізму полягає у прагненні відокремитися і замкнутися у рамках своєї національної шкаралупи, у прагненні не бачити того, що зближує та з’єднує трудящі маси національностей СРСР, і бачити лише те, що може їх віддалити одне від одного …» [12, с. 285]. Після смерті Сталіна у 1953 р. закінчується яскраво виражений тоталітарний характер влади і настає хрущовська «відлига», XX з’їзд партії піддає критиці культ особи. Низка фактів свідчить, що вага українців у владних структурах зростає, з помпезністю відзначено 300річчя Переяславської Ради. Щоб підкреслити вічність українськоросійського союзу і братерства, Україні було передано Крим, який геополітично тяжів до неї. Попущені були гальма й на теренах культурного будівництва. Засновується «Український історичний журнал», перші українські журнали міжнародного напряму: політичний «Сучасне й майбутнє» та літературний «Сучасність». Публікуються багатотомні видання з історії української мови, літератури, мистецтва, видається «Українська радянська енциклопедія», згодом – 25-томна «Історія міст і сіл України». Бурхливо розвивається також академічна, вузівська та галузеві наукові напрями. Світового визнання набувають інститути електрозварювання, кібернетики, матеріалознавства тощо. Послаблення ідеологічного контролю та десталінізація привели до появи так званих «шестидесятників» – В. Симоненка, Ліни Костенко, Є. Сверстюка, І. Драча, Д. Павличка, Б. Олійника, які дали поштовх подальшому пошуку української національної ідеї. Почалася боротьба за реабілітацію репресованих діячів культури, з’являються нові праці з питань самоідентифікації українців: «Возз’єднання чи приєднання» М. Брайчевського, «Інтернаціоналізм чи русифікація» І. Дзюби. Ці роботи викликали величезний резонанс не тільки серед української інтелігенції, а й серед зляканої комуністичної верхівки. Так, 23 квітня 1973 р. тодішній секретар КПУ В. Щербицький з грифом «цілком таємно» надсилає інформацію до ЦК КПРС про ідеологічну боротьбу [16]. І все ж таки шестидесятники не боролися з радянським ладом, а прагнули оновити його через упровадження реформ. Серед них була популярною теза «соціалізм з людським обличчям». Вони щиро вірили в те, що радянський і західноєвропейський соціалізм – це однорідні явища, що існуючому в СРСР суспільно-політичному ладу можна надати за допомогою реформ «людського обличчя». Вони відстоювали верховенство суспільства над державою, рівність усіх людей перед законом, пріоритет прав людини, усунення регламентації творчого процесу, подолання відірваності від західної культури. Для українських
65
шестидесятників особливо болючими були національні проблеми [8, с. 443]. Згуртовуючись, вони звертали свої погляди передусім на відродження національної культури: виступали на захист рідної мови, за популяризацію здобутків літератури і мистецтва в народі, вивчення й пропаганду вітчизняної історії, проти закам’янілих ідеологічних штампів «соціалістичного реалізму». «Прихильність до духовних цінностей, успадкованих від предків, була важливою рисою національної ідентичності українців, яку вони зберігали, незважаючи на зовнішній тиск» [8, с. 458]. Однак радянський режим ще не вичерпав усі свої сили – у добу Л. Брежнєва на роль ідеологічного агента в Україні було призначено В. Маланчука, колишнього секретаря Львівського обкому партії, який був відомий як безкомпромісний борець з українським буржуазним націоналізмом. Під гаслами боротьби з ідеалізацією патріархальщини, національною обмеженістю, всілякими ідеологічними «збоченнями» (улюблений вислів Маланчука) була розгорнута систематична робота із закручування «гайок». Була впроваджена жорстка політична цензура, яка полягала в тому, що за вказівкою Маланчука складались «чорні списки», талановитому і просто значущому прокласти дорогу крізь ідеологічну рутину ставало все важче. Фактично на суспільство було одягнуто «ідеологічний» намордник – цей період недарма одержав назву «маланчуківщини». Наприкінці 90-х рр. ХХ ст. на хвилі «перебудови» М. Горбачова зринула з новим поштовхом українська національна ідея, особливо її мовна складова. У жовтні 1989 р. Верховна Рада України прийняла Закон про мови УРСР, надавши українській мові статусу державної, при цьому гарантувавши розвиток усіх мов національностей, які проживають на території України. Таким чином, можна зробити висновок, що за часів радянської влади розвиток української національної ідеї відбувався дещо дуалістично. З одного боку, на цей процес впливала ідея інтернаціоналізму, насаджувана партійною номенклатурою, з іншого – впливали націонал-патріотичні ідеї. Зіткнення цих двох ідей у різні періоди існування радянської України обумовлювали «коливання» від політики українізації до масштабних політичних репресій, від розвитку «шестидесятників» до догматичного твердження про створення «радянського народу» і, на завершення, проголошення незалежності України. Однак головне, що становлення української національної ідеї відбувалося паралельно зі становленням української нації, завдяки возз’єднанню всіх українських земель і визнанню України як держави. Лише за цих умов такі важливі елементи української національної ідеї, як мова, культура, історія, набувають ваги та стають основоположними принципами й ознаками державності.
66
Список використаних джерел
1. Видатні постаті України : біогр. довід. / Г. В. Щокін, М. Ф. Головатий, В. А. Гайченко та ін. – К. : МАУП ; Книжкова палата України, 2004. – 872 с. 2. Врублевський, В. К. Український шлях. Начерки: геополітичне становище України та її національні інтереси : монографія / В. К. Врублевський, В. І. Хорошковський. – К. : Наук. думка, 1997. – 432 с. 3. Рымаренко, Ю. И. Национальный вопрос и социалистическая практика: Опыт историко-теоретического анализа / Ю. И. Рымаренко. – К. : Вища шк., 1991. – 255 с. 4. Грушев ський, М. С. Історія України-Руси : в 11 т., 12 кн. / М. С. Грушевський ; редкол. : П. С. Сохань та ін. – К. : Наук. думка, 1991. – Т. 1. – 736 с. 5. Дорошенко, Д. Історія України: з малюнками: для школи й родини / Д. Дорошенко ; передм. та комент. В. А. Смолія і В. М. Рички. – К. : Освіта, 1993. – 238 с. 6. Лисяк-Рудницький, І. Історичні есе : у 2 т. / І. Лисяк-Рудницький ; пер. з англ. У. Гавриків, Я. Грицака. – К. : Основи, 1994. – 573 с. 7. Національні відносини в Україні у ХХ ст. Збірник документів і матеріалів. – К. : Наук. думка, 1994. – 560 с. 8. Новітня історія України (1900 – 2000) : підручник / А. Г. Слюсаренко, В. І. Гусєв, В. М. Литвин та ін. – 2-ге вид., перероб. і доп. – К. : Вища шк., 2002. – 719 с. 9. Солдатенко, В. Ф. Українська революція: концепція та історіографія (1918 – 1920 рр.) / В. Ф. Солдатенко. – К. : Просвіта, 1999. – 508 с. 10. Чирко, В. А. Національні відносини в СРСР в умовах розвинутого соціалізму / В. А. Чирко. – К. : Знання, 1979. – 48 с. 11. Чирко, В. А. Про праці В. І. Леніна «Критичні замітки з національного питання» і «Про право націй на самовизначення» / В. А. Чирко. – К. : Політвидав України, 1969. – 76 с. 12. Шаповал, Ю. І. Україна 20 – 50-х років: сторінки ненаписаної історії / Ю. І. Шаповал. – К. : Наук. думка, 1993. – 352 с. 13. Шаповал, Ю. Україна ХХ століття: Особи та події в контексті важкої історії. – К. : Генеза, 2001. – 560 с. 14. Шевельов, Ю. Українська мова в першій половині двадцятого століття (1900 – 1941). Стан і статус / Ю. Шевельов. – Чернівці : Рута, 1998. – 173 с. 15. Шульгин, О. Без території. Ідеологія та чин Уряду УНР на чужині. – Автентич. відтворення вид. 1934 р. / О. Шульгин ; відп. ред. Г. Й. Удовенко ; упоряд. : Г. В. Стрельський, І. Д. Шевченко. – К. : Юрінком Інтер, 1998. – 352 с. 16. Щербицький, В. Інформація ЦК КПРС про ідеологічну боротьбу / В. Щербицький // Національні процеси в Україні: історія і сучасність. Документи і матеріали : довідник : у 2 ч. – К. : Вища шк., 1997. – Ч. 2. – С. 498 – 504. Надійшла до редколегії 03.12.07
67
ББК 322.146.2
Наталія СКРИПЧЕНКО
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
РЕАЛІЗАЦІЯ ПОЛІТИКИ СТАЛОГО РОЗВИТКУ В УКРАЇНІ НА СУЧАСНОМУ ЕТАПІ
Аналізуються результати роботи світового співтовариства щодо переходу на засади сталого розвитку. Досліджуються теоретичні аспекти формування основ реалізації необхідних трансформаційних процесів і прогресивних перетворень в Україні на сучасному етапі. Обґрунтовується важливість переходу країни на засади збалансованого соціо-еколого-економічного розвитку. Ключові слова: алгоритм сталого розвитку, стратегічні завдання, сталий економічний розвиток, моніторинг, розвиток місцевого самоврядування.
Останнім часом світове співтовариство все більше усвідомлює необхідність розробки нової стратегії та політики подальшого еволюційного розвитку суспільства. Це зумовлено процесом глобалізації світової економіки, несправедливим поділом природного простору, глобальними екологічними катастрофами, усвідомленням зміни традиційної моделі розвитку, значними диспропорціями в якості життя між розвинутими країнами та країнами, що розвиваються. Неподоланими залишаються проблеми бідності та голоду, високої дитячої смертності, погіршення демографічної та екологічної ситуації, нестачі питної води, занепаду родючих земель тощо. Нестримне прагнення людства досягнути прогресу за рахунок інтенсивного використання природних невідновлювальних ресурсів та виснажливої експлуатації відновлювальних ресурсів призводить до збіднення навколишнього середовища, тим самим створюючи реальну загрозу існуванню світу. Нехтування суспільством природними основами існування, за прогнозом учених Римського клубу, уже через 35 – 40 років може призвести до кінця історії людства [4, с. 15]. Безальтернативність переходу України до сталого розвитку передусім пов’язана з необхідністю розв’язання комплексу власних демографічних, екологічних, соціальних, економічних, духовних проблем. Аналіз сучасного стану дозволяє наголосити, що держава перебуває на початковому етапі цього процесу. Таким чином, формування комплексного й системного підходу до вирішення проблем та розробка послідовності дій, необхідних для досягнення збалансованого розвитку, стає надзвичайно актуальною проблемою. На етапі вироблення державної політики це має сприятиме конкретизації організаційних умов та здійснення заходів переходу України та її реґіонів до сталого розвитку; на етапі
© Скрипченко Н. М., 2008 68
впровадження – реформуванню державно-регулятивних механізмів; на етапі оцінювання – дослідженню реальних змін з метою аналізу ефективності регуляторних впливів. Теоретично-методологічні проблеми сталого розвитку розглядають у своїх роботах вітчизняні вчені В. Артеменко, Б. Буркинський, В. Геєць, З. Герасимчук, М. Голубець, Б. Данилишин, С. Дорогунцов, Л. Руденко, С. Семенець, А. Шапар. Водночас у своїх роботах науковці не аналізують вплив вищих державних органів управління на формування та реалізацію політики сталого розвитку на реґіональному і місцевому рівнях. Метою нашого дослідження є з’ясування основних факторів, які стали визначальними у формуванні та реалізації державної політики в контексті сталого розвитку на національному, реґіональному й місцевому рівнях. Відповідно завданнями для досягнення поставленої мети слід вважати: – дослідження існуючих підходів щодо стратегічного розвитку в міжнародній практиці; – обґрунтування необхідності імплементації принципів сталого розвитку в систему місцевого самоврядування; – застосування розширеного розуміння стратегічних аспектів та напрямків, що характеризують базові ознаки реалізації процесу переходу на засади збалансованого розвитку; – формулювання проблем, що потребують розв’язання в процесі подальшого дослідження. Пошук нової довгострокової стратегії співпраці країн світу щодо виявлення спільних підходів до розуміння проблем довкілля та розвитку суспільства були першочерговими завданнями в роботі Міжнародної Комісії у справах навколишнього середовища і розвитку, яка була створена в 1983 р. при ООН. Термін «сталий розвиток» уперше було вжито у звіті «Наше спільне майбутнє», що був підготовлений для ООН і опублікований у 1987 р. Цей документ у подальшому вплинув на прийняття рішень форумів планетарного маштабу в Ріо-де-Жанейро (1992 р.), Нью-Йорку (1997 р.), Йоганнесбурзі (2002 р.). У ході їх роботи були прийняті важливі документи, які спрямовують уряди країн світу до нового глобального партнерства в інтересах збереження людської цивілізації. За визначенням ООН, поняття «сталий розвиток» трактується як «розвиток суспільства, що дозволяє задовольняти потреби нинішнього покоління, не наносячи при цьому шкоди можливостям майбутніх поколінь для задоволення їх власних потреб» [9]. Розвиток такого типу суспільства залежить від здатності «узгодження темпів економічного та соціального розвитку з можливостями природних систем...» [8]. Про те що світове господарство розвивається без урахування обмеженості екологічного потенціалу нашої планети, свідчать дані,
69
наведені в Йоганнесбурзькому меморандумі [6]. Діяльність людини почала перевищувати можливості біосфери із середини 70-х рр. ХХ ст. Так, у 1997 р. відхилення від норми становило 30 % потенціальної місткості Землі. Як наслідок, природні системи або руйнуються, або значно деградують. Якщо країни світу розвиватимуться за індустріальною моделлю, то для їх економічного розвитку необхідно таких п’ять планет, як наша. За останні 15 років концентрація газів, що створюють парниковий ефект, значно перевищує граничні норми, одна третина оброблюваних земель в усьому світі прийшла в занепад, знищена третина тропічних лісів, зникла четверта частина питної води та четверта частина запасів риби і т. п. [6]. Сьогодні стан нашої планети викликає тривогу, а впровадження в життя принципів, задекларованих на всесвітніх самітах, не надають нам оптимізму. На думку українських учених, реалізація фундаментальних документів гальмуватиметься і далі, якщо вони не набудуть обов’язкової юридичної сили. На базі програми дій «Порядок денний на 21 століття» та інших визнаних екологічних міжнародних документів ученим та фахівцям необхідно розробити глобальний правовий акт, який визначив би припустимі норми екологічної поведінки всіх країн [3, с. 7]. Відповідно до рекомендацій Конференції ООН з природного середовища і розвитку (Ріо-92), яка відбулася в Ріо-де-Жанейро, кожна країна мала розробити власну концепцію сталого розвитку (далі – Концепція), а до 2002 р. – стратегію. Ідеї Концепції стали важливою складовою національної політики і безпеки багатьох, передусім розвинених, країн. Там були створені і більш-менш успішно діють державні структури, які організовують та координують діяльність у даному напрямку. За цей час більше ніж 50 країн сформували національні стратегії сталого розвитку, нагромадили певний досвід щодо їх імплементацій. Безперечним лідером у впровадженні задекларованих ініціатив ООН є Європейський Союз. З прийняттям «Стратегії сталого розвитку Європейського Союзу» визначено загальний вектор на рівні політики і законодавства як ЄС загалом, так і його держав-членів. Офіційно закріплено європейську модель «еко-соціальної ринкової економіки» [5, c. 6]. Указ про перехід Російської Федерації на модель сталого розвитку був підписаний президентом країни ще в 1994 р. У 1996 р була прийнята Концепція переходу Росії до такого розвитку, а в подальшому розроблено проект Державної стратегії сталого розвитку країни, проведена значна робота з концептуально-теоретичного забезпечення реалізації стратегії. У Білорусі роботу з утілення принципів сталого розвитку здійснює Національна комісія зі сталого розвитку при Раді Міністрів країни. Перша Національна стратегія сталого розвитку Республіки Білорусь була розроблена в 1996 р. і схвалена Урядом на
70
початку 1997 р., заклавши тим самим основи нових підходів до державного прогнозування і планування. Національна стратегія сталого розвитку до 2020 р. розглянута і прийнята Президією Ради Міністрів Республіки Білорусь у 2004 р. Про масштабність роботи в напрямку розробки документа свідчить спільна участь спеціалістів двадцяти міністерств і відомств та науково-дослідних центрів країни. У 1992 р. на конференції ООН з природного середовища і розвитку в Ріо-де-Жанейро Україна підписала декларацію і програму дій «Порядок денний на 21 століття», тим самим підтвердивши доцільність переходу до реалізації стратегії сталого розвитку. Однак наша країна все ще перебуває на етапі визначення системи поглядів щодо збалансованості всіх сфер життєдіяльності. Жоден з наших урядів не зміг затвердити базового документа – Концепції сталого розвитку України. З 1992 р. до Верховної Ради та Кабінету Міністрів розробниками було подано вісім варіантів проектів Концепції для України. Національною академією наук України у грудні 2006 р. вкотре подано черговий проект Концепції до Верховної Ради і Кабінету Міністрів України для подальшого розгляду та затвердження. Україна є однією з небагатьох країн Європи, в якій відсутні такі важливі стратегічні документи, як Національна стратегія сталого розвитку та Національний план дій з охорони навколишнього середовища, а прийнята Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Комплексної програми реалізації на національному рівні рішень, прийнятих на Всесвітньому саміті зі сталого розвитку, на 2003 – 2015 роки» [1] не забезпечує комплексного системного підходу до формування та реалізації державної політики на принципах сталого розвитку. Саму роботу із завершення розробки та прийняття державної стратегії, передбачену розпорядженням Кабінету Міністрів України «План дій Україна – ЄС на 2006 рік» перенесено на 2007 р. [2]. Досвід країн, які поступово реалізують політику збалансованого соціо-еколого-економічного розвитку, переконує, що успішне її впровадження пов’язане з ґрунтовним розумінням Концепції, цілеспрямованими кроками в прийнятті політичних рішень у напрямку прогресивного перетворення економічного розвитку шляхом раціонального і ефективного використання національного потенціалу (насамперед відновлювальних ресурсів), зміцнення економічної та екологічної безпеки, збереження систем життєзабезпечення через обмеження шкідливого впливу на біосферу. Осмислення того, що влада має негайно розпочати розробку стратегії сталого розвитку України через виважену, послідовну, ефективну і насамперед дійову державну політику, продиктована кризовим станом у соціальній, економічній сферах і пов’язаними з ними екологічними проблемами. Так, чисельність населення України безупинно зменшується, за останні 10 років вона скоротилась на 4,1 млн осіб. Залишається
71
високою смертність чоловіків працездатного віку, яка майже вчетверо перевищує смертність жінок відповідного віку. В Україні середня тривалість життя у чоловіків на 8 – 12 років, а у жінок на 4 – 7 років менша, ніж у розвинених країнах. При цьому сумарний коефіцієнт фертильності жінок (кількість дітей, яких народжує жінка протягом життя) становить менше за 1, тоді як для звичайного відтворення населення необхідно, щоб він мав значення 2,2 – 2,4. За період незалежності країни в структурі промислового виробництва частка сировинно-енергомістких, матеріалоємних виробництв, що найбільше забруднюють довкілля, збільшилась з 17,3 % (1991 р.) до понад 60 % (2005 р.). Показники утворення та нагромадження відходів виробництва і споживання мають тенденцію до зростання – у 1990 р. на одного жителя України їх припадало 318 т, у 2003 р. – понад 500 т. У країнах ЄС на 1 тис. дол. ВВП нараховується 32 кг відходів, у Польщі – 124 кг, в Україні цей показник сягнув 15 т. при тому, що лише 3 % проходять промислову переробку. Частка матеріало- та енергомістких галузей у національному експорті становить близько 60 %. Питома вага продукції чорної металургії в експорті дорівнює 40 %, що, у свою чергу, збільшує енергозалежність держави [7]. Наявний стан паливно-енергетичного комплексу України є відображенням загальної економічної кризи, при тому, що дана галузь є базовою для розвитку будь-якої країни світу. З більше ніж 100 нині діючих і законсервованих теплових блоків 82 % уже відпрацювали свій розрахунковий ресурс, а більше ніж половина перевищили максимально допустимий. На більшості станцій умовний ступінь зношен ня устаткування становить понад 70 %. Ситуація ускладнюється у зв’язку з непомірним споживанням природного газу в Україні: щорічні обсяги споживання дорівнюють обсягам таких країн, як Франція, Австрія, Данія, Іспанія, Швейцарія і Бельгія разом узятих і займає 6-те місце після США, Росії, Німеччини, Великобританії та Канади. За споживанням газу на душу населення наша країна посідає 1-ше місце, а за ефективністю національного енергозбереження займає одну з останніх позицій у світі. Стурбованість викликає неефективне, нераціональне використання вторинної сировини, відходів виробництва продукції.Із 650 тис. т мастильних матеріалів, які щорічно використовуються в Україні, 96 % у вигляді відходів потрапляють в навколишнє середовище [10, с. 110 – 114]. Нераціональне використання земельних ресурсів призводить до втрати основного національного багатства країни – родючості ґрунтів. Російський ґрунтознавець В. В. Докучаєв писав, що чорнозем дорожчий за золото, дорожчий за вугілля. Незбалансованість усіх сфер життєдіяльності країни спричинена політичною нестабільністю, низькою ефективністю прийнятих управлінських рішень, відсутністю політичної відповідальності,
72
превалюванням власних приватних інтересів над національними. У зазначеному контексті консолідація зусиль політиків, учених, управлінців, широкої громадськості на збалансований розвиток української нації, подолання дисбалансів в економічній, соціальній, екологічній, демографічній сферах є завданням першочергової ваги, зважаючи на значний природно-ресурсний і соціально-економічний потенціал (5-те місце в Європі і 8-ме – у світі) [4, с. 15]. Усе це дає підстави зробити висновок, що перехід країни на шлях сталого розвитку можливий лише внаслідок принципової зміни стратегії національного економічного розвитку та посилення регулюючої ролі держави. Складний і багатоаспектний процес запровадження збалансованого прогресивного розвитку потребує комплексної системи державного регулювання. Принципово важливими аспектами процесу регулювання мають бути: – стимулювання наукових досліджень проблем сталого розвитку; – формування національних ідеологій і пріоритетів збалансованого розвитку; – розробка засобів і фінансово-економічних механізмів розв’язання комплексу екологічних, соціальних, економічних проблем; – розвиток системи інформаційного і технічного забезпечення; – створення системи моніторингу сталого розвитку; – реформування системи державного управління на реґіональному і локальному рівнях; – імплементація принципів сталого розвитку в систему місцевого самоврядування. З метою трансформації українського суспільства на засадах збалансованого розвитку необхідно розробити механізм та інструменти його запровадження. Нами доповнені існуючі наукові розробки, що дає можливість більш ґрунтовно з’ясувати основні напрямки, що характеризують базові ознаки реалізації переходу на засади сталого розвитку та втілити цілісну модель прогресивного розвитку. Зазначимо, що це постійний, якісний, еволюційний процес. Першим кроком у досягненні поставленої мети є визначення стратегічних завдань. Економічний аспект передбачає зміну власної економічної стратегії, а саме: перехід від індустріального економічного розвитку до сталого економічного розвитку. Такий процес структурної перебудови економіки дає можливість підтримувати економічне зростання, не виходячи за межі екологічної місткості геосоціосистеми. Збалансований розвиток забезпечується сталим економічним зростанням, переорієнтацією матеріальних, трудових, фінансових ресурсів на користь ресурсозберігаючих та екологічно безпечних галузей, трансформацією з сировинно-продукуючої на економіку відтворення. Екологічний аспект – коеволюційний розвиток суспільства, який передбачає узгоджений, гармонійний розвиток природи і суспільства, що
73
є необхідною умовою і передумовою майбутнього існування та прогресу людства. Даний аспект реалізується шляхом формування сталого суспільства. Це такий вид розвитку, який забезпечує поліпшення якості людського життя за умови одночасного збереження життєздатності природного розмаїття Землі та прийняття людьми зобов’язань пошуку балансу у відносинах з природою. Соціальний аспект базується на принципах єдності, взаємозв’язку і взаємозалежності соціальної сфери, економіки та довкілля з метою поліпшення якості життя нинішнього покоління та можливостей майбутнього покоління підвищувати рівень життя. Управлінський аспект передбачає створення комплексної системи державного регулювання через правову, інституційну, інформаційну бази сталого розвитку. У процесі реалізації алгоритму мають бути визначені стратегічні галузі та сфери діяльності сталого національного розвитку. Основними критеріями у визначенні пріоритетності повинні стати: – наявність власних поновлювальних ресурсів; – урахування екологічної детермінанти в процесі виробництва; – обмеженість непоновлювальних ресурсів; – використання вигідного географічного положення; – трудові ресурси; – можливість швидко адаптуватись до законів ринку. Наступний крок алгоритму – формування плану дій переходу до сталого розвитку. На даному етапі важливе значення буде мати проведення моніторингу сталого розвитку реґіонів України. Реґіони визнаються суб’єктами сталого розвитку як суб’єкти проведення реґіональної політики територіальної організації відтворення ресурсів та створення потенціалу з метою забезпечення належних умов життя. Вищезазначений моніторинг здійснюється з метою: – проведення інвентаризації еколого-економічної ефективності роботи галузей господарства (індикатори еколого-економічної ефективності господарства); – визначення екологічного навантаження на екосистему (індикатори негативних впливів на довкілля); – з’ясування ступеня екологізації виробництва; – оцінки наявного природо-ресурсного потенціалу, що може слугувати основою для переорієнтації матеріальних, фінансових ресурсів на користь екологічно безпечних галузей. На даному етапі важливого значення набуває оперативне комплексне управління моніторинговою інформацією. Для першочергового вирішення цього завдання необхідно створити аналітично-інформаційний центр сприяння сталому розвитку області на реґіональному рівні, району – на місцевому рівні та інформаційну базу даних показників сталого розвитку. Аналітично-інформаційний центр аналізує моніторингову інформацію,
74
моделює на кожній конкретній адміністративно-територіальній організації пріоритети сталого розвитку з урахуванням ринкових умов та наявного природо-ресурсного потенціалу. Проведення моніторингу сталості розвитку такої адміністративнотериторіальній організації, як район, зумовлене такими факторами: – реалізацією політики збалансованого соціо-еколого-економічного розвитку на місцевому рівні; – здійснення заходів, спрямованих на перехід до сталого розвитку; – пошуком шляхів розв’язання проблем незбалансованого розвитку міста і села; – необхідністю раціонального використання природних, ресурсних, виробничих, трудових потенціалів; – з’ясування об’єктивного стану соціо-еколого-економічного розвитку району; – різним рівнем соціально-економічного розвитку міської і сільської місцевості та способу життя. Підсумовуючи вищенаведене, необхідно зазначити, що вирішення проблеми вимірювання сталості розвитку реґіонів різних рівнів є пріоритетним напрямком у дослідженні, яке реалізується через систему кількісних показників – індикаторів. Така адміністративно-територіальна одиниця, як район, є складною системою соціально-економічних зв’язків, оскільки утворення представляє інтереси: – територіальних громад сіл, селищ, тобто є окремою системою; – держави, через реалізацію на місцевому рівні соціальної політики; – області, оскільки є складовою реґіональної територіальної системи. Це визначає необхідність подальшого пошуку шляхів реалізації політики сталого розвитку району як суб’єкта життєзабезпечення та відносно відокремленого територіального утворення, що є елементом цілісної системи сталого розвитку реґіону і держави. Зважаючи на те що принципи сталого розвитку на локальному рівні безпосередньо можуть здійснюватися через інститут місцевого самоврядування, основними тенденціями розвитку місцевого самоврядування можна вважати: – упровадження нових методів та напрямів співпраці сільських, селищних, районних рад з органами виконавчої влади на реґіональному рівні (обласні адміністрації, обласні ради), а саме здійснення оцінки сталості розвитку сільських районів; – розробку та реалізацію спільних програм сталого розвитку за участю фахівців аналітично-інформаційного центру сприяння сталому розвитку, органів місцевого самоврядування, а також суб’єктів господарювання з можливим використанням пільгових кредитних ресурсів на визначені цілі; – розбудову інституту народовладдя через імплементацію принципів сталого розвитку в систему місцевого самоврядування;
75
– перехід до нового розуміння основних принципів місцевого самоврядування – віднесення до компетенції органів місцевого самоврядування більш широкого кола питань щодо створення належних умов функціонування соціальної сфери; – запровадження механізму зацікавленості органів місцевого самоврядування у збільшенні надходжень до місцевого бюджету шляхом фінансування делегованих державою повноважень у повному обсязі. З метою прийняття ефективних управлінських рішень з реалізації науково-організаційного принципу Концепції сталого розвитку – «узгодженості», необхідно розробити економічні, екологічні та cоціальні індикатори, що характеризуватимуть ступінь збалансованості соціоеколого-економічного розвитку сільських районів. Це дасть можливість уникати суб’єктивізму під час розподілу бюджетних коштів, узгоджувати програми всіх територіальних об’єднань, приймати ефективні рішення, стратегічно планувати розвиток сільської місцевості й одночасно збалансовувати інтереси державного, реґіонального і локального рівнів. Список використаних джерел
1. Про затвердження Комплексної програми реалізації на національному рівні рішень, прийнятих на Всесвітньому саміті зі сталого розвитку, на 2003 – 2015 роки : Постанова Кабінету Міністрів України від 26 квіт. 2003 р. № 634. – Спосіб доступу : www.mern.gov.ua. 2. План дій Україна – ЄС 2006 рік : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 квіт. 2006 р. – Спосіб доступу : www.me.kmu.qov/ua. 3. Гуцул, Є. Екологічний от кутюр: Україно, посунься? / Є. Гуцул // Дзеркало тижня. – 2002. – № 32 (407). – С. 7. 4. Дробноход, М. Стійкий екологічно безпечний розвиток: Український контекст / М. Дробноход // Дзеркало тижня. – 2001. – № 21 (345). – С. 15. 5. Зернецька, О. Сталий розвиток в умовах глобалізації: потенціал для України / О. Зернецька // Голос України. – 2006. – № 88. – С. 6. 6. Йоганнесбурзький меморандум. – Спосіб доступу : www.joburqmemo.orq. 7. Марушевський, Г. Формування основних засад сталого розвитку України / Г. Марушевський. – Спосіб доступу : www.niss.qov.ua/book/viasyuk. 8. Основні терміни та визначення до Концепції переходу У країни до сталого розвитку. – Спосіб доступу : www.qsKa2.rada.qov.ua. 9. Попов, О. Що таке сталий розвиток / О. Попов, С. Краснокутський, С. Артюх. – Спосіб доступу : www.nqo.donetsk.ua. 10. Сазонець, І. Розміщення продуктивних сил : Навч. посіб. / І. Сазонець, В. Джиджоян, О. Чубар. – К. : МОНУ, 2006. – С. 110 – 114. Надійшла до редколегії 02.10.07
ББК 67.99(2)0
Олександр КУЧАБСЬКИЙ
Національна академія державного управління при Президентові України Львівський реґіональний інститут державного управління
ЧИСЕЛЬНІСТЬ НАСЕЛЕННЯ ТА ПЛОЩА ТЕРИТОРІЇ ЯК КРИТЕРІЇ ФОРМУВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ОДИНИЦЬ
Розглядається вплив чисельності населення та площі території адміністративно-територіальної одиниці на ефективність територіального управління, визначається їх місце в системі критеріїв формування адміністративно-територіальних структур, аналізуються погляди науковців на цю проблему. Ключові слова: чисельність населення, площа території, критерій, адміністративно-територіальна структура, ресурс.
Переважна більшість вітчизняних дослідників проблем територіального управління загалом критично оцінюють існуючий в Україні адміністративно-територіальний устрій. Водночас існують суттєві розбіжності в баченні перспектив трансформації адміністративнотериторіальної структури: від приведення його у відповідність до Конституції України до кардинального реформування усієї системи адміністративно-територіальної організації. Своєрідним каменем спотикання залишається проблема вибору критеріїв, згідно з якими мали б формуватися нові адміністративно-територіальні одиниці. За останні п’ятнадцять років в Україні з’явилась низка фундаментальних наукових досліджень, окремі з яких містять конкретні практичні пропозиції щодо удосконалення чи реформування адміністративно-територіального устрою. Ідеться про дослідження в галузі державного управління (Р. Безсмертний, В. Яцуба), суспільної географії (М. Дністрянський, Ф. Заставний, О. Шаблій) та реґіональної економіки (М. Долішній, М. Лесечко, В. Нудельман). Більшість з них ґрунтується на прогресивних поглядах, а висунуті пропозиції мають важливе практичне значення. Водночас простежуються різні методологічні підходи щодо критеріїв адміністративно-територіального структурування. Наприклад, географи під час аналізу системи територіального управління зазвичай акцентують увагу на географічних критеріях (територіальна доступність, компактність території адміністративно-територіальної одиниці тощо), економісти зосереджуються на висвітленні економічних особливостей (фінансово-економічна дієздатність адміністративно-територіальної одиниці чи пропорційність економічного потенціалу), натомість управлінці – на функціональних та організаційних критеріях. Наслідком зазначених
© Кучабський О. Г., 2008 77
76
розбіжностей є нерозв’язаність проблеми реформування адміністративнотериторіального устрою України, сформованого на засадах старої – імперської, тоталітарної, командно-адміністративної системи державного управління [10, с. 234]. Серед критеріїв оцінки адміністративно-територіальної структури чільне місце займає чисельність населення та площа території. Однак відсутні дослідження, які дозволили б чітко простежити залежність між ефективністю державного управління, з одного боку, та потенціалом адміністративно-територіального утворення у вигляді чисельності населення та площі території – з іншого. Мета нашої статті – проаналізувати сутність людського та територіального ресурсу як критеріїв адміністративно-територіального структурування з позиції системного підходу, визначити їх місце в системі відповідних критеріїв та встановити їх вплив на дієздатність адміністративно-територіальних утворень. Вітчизняний науковець М. Долішній зазначає, що «система адміністративно-територіального устрою має відповідати критеріям раціональності, економії суспільних витрат, оперативності, керованості…» [6, с. 112]. Усі перелічені критерії визначають рівень дієздатності системи з організаційної позиції. Серед організаційних критеріїв можна окремо виділити: ресурсний, критерій цілісності та структурний критерій. Ресурсний критерій дозволяє визначити необхідний для оптимального функціонування системи рівень ресурсного забезпечення. При цьому доцільно встановлювати не лише мінімальний (достатній) рівень для формування організаційної системи, але й так званий збитковий (максимальний) рівень ресурсного забезпечення, вище за який ефективність системи суттєво знижується. Таким чином, в основі ресурсного критерію лежить принцип ефективності, який передбачає не лише наявність системоформуючого ресурсу, а й його оптимальне використання. Очевидно, що людський ресурс, який можна подати як чисельність населення, є первинним ресурсом системоформування. Через це чисельність населення прийнято розглядати як один з основних критеріїв територіальних субсистем та формування адміністративнотериторіальних утворень. Відповідне значення критерію чисельності населення при адміністративно-територіальному структуруванні надавали А. Транін [22, с. 37], С. Саханенко [19, с. 51], І. Нагорна [12, с. 144], Р. Безсмертний [18, с. 84 – 85] та ін. Кожен громадянин, незалежно від місця проживання, користується правом на визначену сукупність управлінських послуг. Однак ефективність надання цих послуг вимагає відповідної концентрації населення. Завдяки цьому собівартість послуг не перевищує певні раціональні межі. Цю суперечність можна розглядати з позиції економічної дієздатності локальної адміністративно-територіальної одиниці, під якою
78
слід розуміти її спроможність самотужки забезпечувати населення адміністративними послугами. Р. Безсмертний, зокрема, стверджує, що «затрати територіальних одиниць не збігаються з їхніми доходами» [3, с. 101]. Важливим фактором, який впливає на співвідношення між доходами та затратами, є чисельність населення. «Якщо сукупність населення в громаді більша, – зазначає Р. Безсмертний, – то це вже дає можливість формування бюджету розвитку, тобто нагромадження грошей, що йдуть на побудову нових об’єктів, покращання якості послуг і запровадження нових» [3, с. 101]. Вважається, що «концентрація населення сприяє розвитку більш повної соціальної інфраструктури (школи, лікарні, магазини і т. д.)» [23, с. 31]. Оцінюючи залежність якості надання послуг від концентрації населення, Б. Хорєв відзначав, що формування мережі закладів сфери обслуговування є ефективним лише при певному мінімумі обслуговуваного населення [24, с. 164]. Схожої позиції дотримується і В. Нудельман, який аналізує проблему крізь призму «відповідної чисельності населення» [14, с. 127]. Завдяки взаємозалежності чисельності населення та ефективності надання управлінських послуг критерію чисельності населення слід відвести суттєву роль у формуванні адміністративно-територіальних утворень [18, с. 85; 19, с. 51]. На практиці широкого застосування набув підхід адміністративнотериторіального розмежування шляхом визначення гранично допустимого мінімального рівня чисельності населення. Зокрема, ще в 1775 р. в основну розподілу Росії на губернії був покладений принцип народонаселення: 300 – 400 тис. чоловічого населення на губернію і 30 тис. жителів на повіт [15, с. 30]. Чисельність населення стала одним з основних критеріїв утворення адміністративно-територіальних одиниць і за часів УРСР [7, с. 15; 21, с. 147]. Зокрема, постановою ВУЦВК від 1 лютого 1922 р. встановлювалася кількість населення, якої треба було дотримуватися під час створення нових адміністративно-територіальних одиниць: для округу – 400 – 600 тис. осіб, для району – 25 – 40 тис. осіб, для сільської адміністративної одиниці – не менше ніж 1 тис. осіб [16]. Оскільки саме на місцях відбувається безпосереднє надання управлінських послуг, особлива увага науковців прикута визначенню мінімального рівня населення локальних адміністративно-територіальних одиниць. Як у вітчизняних, так і в зарубіжних дослідженнях саме через визначення мінімальної чисельності населення адміністративнотериторіальної одиниці традиційно прийнято вирішувати проблему її дієздатності. Так, за європейськими стандартами мінімальний рівень населення адміністративно-територіальної одиниці дорівнює 5 тис. осіб [17, с. 18]. Ця цифра свого часу пропонувалася під час формування комун у Франції [22, с. 117]. Схожого результату досягли фахівці Світового банку, які розрахували, що мінімальна чисельність населення адміністративно-територіальної одиниці має становити не менше як 5 – 6 тис. осіб [13, с. 46]. Спираючись на наведені результати, Р. Безсмертний
79
пропонує визначити кількість 5 тис. осіб як мінімальний рівень під час формування локальних адміністративно-територіальних одиниць в Україні [3, с. 101; 17, с. 18]. Оптимальність мінімального рівня населення у 5 тис. осіб для локальних адміністративно-територіальних одиниць України підтверджують висновки І. Нагорної, яка, зокрема, стверджує, що «керівництво малими територіальним утвореннями, кількість жителів яких коливається від 1 до 5 тис. мешканців, несе в собі суттєві труднощі економічного та адміністративного характеру» [12, с. 145]. Іншим важливим критерієм, який використовується під час формування адміністративно-територіальних одиниць є територія. За визначенням М. Долішнього, «територія – це основа, на якій будується, організовується, функціонує територіальна суспільна система» [6, с. 488]. Територію доцільно розглядати як структурний матеріальний ресурс, оскільки, за Е. Алаєвим, «територія є місцем зосередження (носієм) всіх або майже всіх ресурсів» [2, с. 50]. Однак основне значення території, як атрибуту соціальної системи, полягає у виконанні функції просторового операційного базису суспільної життєдіяльності. На цій властивості території наголошує низка дослідників [2, с. 50; 23, с. 6 – 7]. Таким чином, ефективність управлінської діяльності вимагає визначення не лише оптимальної чисельності населення адміністративнотериторіальної одиниці, але й розміру території. Є. Кіш розглядає цю проблему крізь призму «самодостатнього розміру реґіонів» [9, с. 50]. Тобто йдеться про формування адміністративно-територіальних утворень, дієздатність яких ґрунтувалася б на наявності достатньої кількості територіального ресурсу. Однак оптимальний розмір території передбачає не стільки визначення мінімальної, скільки максимально допустимої межі. І. Нагорна з цього приводу зазначає, що «дуже великі розміри територіальних утворень призводять до недостатньої ефективності (адміністрація дуже віддалена від громадян) та сприяють падінню престижу держави» [12, с. 145]. Схожої думки дотримується М. Дністрянський, він стверджує, що основною ідеєю адміністративно-територіального устрою є ефективне надання певних послуг населенню, а великі утворення паралізують виконання цієї функції [5]. Харківські науковці запропонували застосовувати синтетичний показник, який дозволяє враховувати одночасно людський та територіальний ресурси при адміністративно-територіальному структуруванні. Цей показник характеризує соціально-територіальний потенціал, він розраховується як «десята частина від добутку чисельності населення реґіону (у млн осіб) та його площі (у тис. км2)» [20, с. 69]. У той самий час гіперболізація значення критеріїв чисельності населення та площі території під час визначення рівня дієздатності територіальних субсистем викликає суттєві застереження серед низки науковців. Зокрема, А. Захарченко [8], В. Гнилорибов [4, с. 38], А. Павлюк [1, с. 51] стверджують, що критерій чисельності населення не
80
може бути єдиним під час вирішення питань формування адміністративнотериторіальних одиниць. Схожих поглядів ще в 1981 р. дотримувався Б. Хорєв, який критично ставився до встановлення жорстких рамок оптимальної чисельності населення адміністративних центрів [24, с. 128]. Таким чином, стає очевидним, що вивести універсальну формулу визначення критичного мінімуму населення локальної адміністративнотериторіальної одиниці майже неможливо. Значний вплив на ефективність надання управлінських послуг має низка інших факторів. Оптимальні територіальні межі адміністративно-територіальних утворень, як і оптимальну чисельність населення, доволі важко встановити. Унаслідок цього розміри адміністративно-територіальних одиниць зазвичай відрізняються [22, с. 111; 24, с. 128]. У той самий час практика засвідчує, що «розмір та кількість адміністративно-територіальних утворень не впливає на ступінь розвитку держави та вирішення нею соціальноекономічних проблем» [20, с. 66]. Наприклад, економічний потенціал може суттєво коригувати рівень доходів адміністративно-територіальної одиниці, а отже, зміщувати оптимальне співвідношення між доходами та затратами в той чи інший бік. У зв’язку з цим ряд дослідників взагалі вважає, що «економічна самостійність залежить не від чисельності населення громади, а від ряду інших, в першу чергу, виробничогосподарських, природно-земельних, соціально-економічних, науковотехнічних і навіть духовно-культурних факторів забезпечення життєдіяльності населених пунктів і територій» [15, с. 317 – 318]. З іншого боку, значний вплив на ефективність територіального управління має не стільки площа території, скільки доступність населення до об’єктів надання управлінських послуг. Обмеження територіальної доступності супроводжується додатковими видатками на подолання відстаней у процесі реалізації управлінських послуг. В. Нудельман, зокрема, вважає, що важливо враховувати також необхідність забезпечення оптимальних витрат часу громадянами на їх одержання [14, с. 127]. Усі ресурси соціальної системи можна поділити на два основні компоненти: гуманітарні та матеріальні. Натомість відповідно до принципу ефективності ресурси системи доцільно класифікувати за їх впливом на дієздатність системи. Таким чином, можна виділити три системні рівні ресурсів: структурний, власне системний та синергетичний. Поєднання цих підходів до класифікації ресурсного критерію дозволяє виділити такі основні види ресурсів, як людський та територіальний, управлінський та фінансово-економічний, соціальний та інноваційний. Структурний рівень ресурсів включає в себе так званий «досистемний» потенціал – ресурс, необхідний для створення системи. Зрозуміло, що в соціальних системах такими системоформуючими компонентами є люди і територія. Вважається, що «з розвитком система все менше залежить від наявності ресурсів і все більше здатна виробляти ресурси, яких не вистачає» [11, с. 238]. Через це на певному етапі еволюції
81
системи можна говорити про відповідне генерування якісно нових видів ресурсів – управлінського та фінансово-економічного. Ці ресурси формують власне системний рівень (управлінський та фінансовоекономічний ресурси), які покликані забезпечувати функціонування системи. Натомість синергетичний рівень веде до створення високоорганізованої ефективно-функціонуючої системи, діяльність якої ґрунтується на таких ресурсах, як соціальний та інноваційний. Таким чином, при відповідному рівні розвитку територіальних систем виникає можливість генерування нових видів ресурсів за рахунок раціональної побудови системи управління та перерозподілу матеріальних ресурсів. Унаслідок цього чисельність населення та площа території поступово втрачають своє значення під час формування адміністративно-територіальних структур. Пріоритетна роль відводиться новим видам ресурсів. Однак навіть в умовах зростання ролі інших видів ресурсного критерію чисельність населення та площа території продовжують впливати на дієздатність адміністративнотериторіальних утворень. Список використаних джерел
1. Адміністративно-територіальна реформа: завдання, шляхи реалізації, критерії ефективності : матеріали круглого столу / за ред. З. С. Варналія. – К. : ШСД, 2005. – 73 с. 2. Алаев, Э. Б. Социально-экономическая география : понятийнотерминологический словарь / Э. Б. Алаев. – М. : Мысль, 1983. – 350 с. 3. Безсмертний, Р. П. Основні засади адміністративно-територіальної реформи в Україні / Р. П. Безсмертний // Реформа для людини : зб. матеріалів про шляхи реалізації адміністр.-територ. реформи в Україні. – К. : Геопринт, 2005. – С. 76 – 129. 4. Гнилорибов, В. Проблеми правового статусу територіальних утворень в Україні / В. Глилорибов // Вісн. держ. служби України. – 2005. – № 4. – С. 36 – 39. 5. Дністрянський, М. В. Україні потрібно створити ще 3 – 4 області / М. В. Дністрянський // Поступ. – 2005. – 9 квіт. 6. Долішній, М. І. Реґіональна політика на рубежі ХХ – ХХІ століть: нові пріоритети / М. І. Долішній. – К. : Наук. думка, 2006. – 511 с. 7. Доценко, А. І. Адміністративно-територіальний устрій та розселення в Україні / А. І. Доценко. – К., 2003. – 63 с. 8. Захарченко, А. Проблеми законодавчого забезпечення адміністративнотериторіальної реформи в Україні / А. Захарченко // Лабораторія законод. ініціатив. – 2005. – Спосіб доступу : www.laboratory.kiev.ua. 9. Кіш, Є. Реґіональна політика Європейського Союзу: стратегічні імперативи для України / Є. Кіш // Реґіональна політика в країнах Європи : Уроки для України / за ред. С. Максименка. – К. : Логос, 2000. – С. 28 – 61. 10. Кучабський, О. Г. Перспективи становлення адміністративнотериторіальної організації України / О. Г. Кучабський // Теоретичні та методологічні проблеми суспільної географії : Зб. наук. пр. на пошану 82
Заслуженого проф. Львів. нац. ун-ту ім. І. Франка Олега Шаблія. – Л. : Видавн. центр ЛНУ ім. Івана Франка, 2006. – С. 234 – 242. 11. Лесечко, М. Алгоритм проведення системного аналізу / М. Лесечко, М. Ступень, Р. Рудніцька // Ефективність державного управління : Зб. наук. пр. Львів. реґіон. ін-ту держ. упр. НАДУ при Президентові України / за заг. ред. А. О. Чемериса. – Л. : ЛРІДУ НАДУ, 2004. – Вип. 5. – C. 231 – 243. 12. Нагорна, І. Адміністративно-територіальна реформа як чинник підвищення ефективності реґіонального управління / І. Нагорна // Актуал. пробл. держ. упр. : наук. зб. / ред. кол. : О. П. Якубовський (голова), В. М. Кривцова, А. Г. Ахламов [та ін.]. – О. : Укр. Акад. держ. упр. при Президентові України. Одес. філ., 2001. – Вип. 6. – С. 141 – 146. 13. Новик, В. Сучасний стан адміністративно територіального устрою та шляхи його вдосконалення / В. Новик // Вісн. НАДУ. – 2004. – № 2. – С. 43 – 49. 14. Нудельман, В. Вдосконалення адміністративно-територіального устрою України / В. Нудельман // Реґіональна економіка. – 2001. – № 3. – С. 126 – 130. 15. Олуйко, В. М. Адміністративно-територіальний устрій Поділля. Історія і сучасність / В. М. Олуйко, П. Я. Слободянюк, М. І. Баюк ; за заг. ред. В. А. Смолія, П. Я. Слободянюка. – Хмельницький, 2005. – 399 с. 16. Основные принципы нового административно-территориального деления // Ведомости НКВД УССР. – 1922. – № 9. – С. 8. 17. Проект Концепції реформування публічної адміністрації в Україні // Асоціація українських міст. – 2006. – Спосіб доступу : http://auc.logincee.org/ lib_upload/20061201. 18. Ресурси розвитку. Адміністративна реформа в Україні : матеріали Всеукр. семінару та координац. наради «Ресурсне забезпечення місцевого і реґіонального розвитку», м. Київ, 10 листоп. 2001 р., та науково-методологічного семінару «Адміністративна реформа: проблеми і перспективи реформування діяльності органів центральної виконавчої влади», м. Київ, 27 листоп. 2001 р. / упоряд. : М. Пухтинський, Е. Рахімкулов. – К. : Логос, 2002. – 308 с. 19. Саханенко, С. Адміністративно-територіальний та муніципальнотериторіальний устрій: проблеми співвідношення та реформування / С. Саханенко // Упр. сучас. містом. – 2001. – № 4 – 6. – С. 45 – 53. 20. Територіальне управління: проблеми, рішення, перспективи / за заг. ред. В. В. Корженка. – Х. : Магістр, 2004. – 188 с. 21. Ткачук, П. Адміністративно-територіальний устрій України: досвід і уроки / П. Ткачук // Місцеве самоврядування. – 1998. – № 5 – 7. – С. 141 – 151. 22. Транин, А. А. Административно-территориальная организация капиталистического государства / А. А. Транин. – М. : Наука, 1984. – 145 с. 23. Третяк, А. М. Формування меж адміністративно-територіальних утворень : навч.-метод. посіб. / А. М. Третяк, В. М. Другак, Р. А. Третяк. – К. : ТОВ «ЦЗРУ», 2004. – 85 с. 24. Хорев, Б. С. Территориальная организация общества: (актуальные проблемы регионального управления и планирования в СССР) / Б. С. Хорев. – М. : Мысль, 1981. – 320 с. Надійшла до редколегії 30.10.07 83
ББК 65.261
Борис КАРПІНСЬКИЙ, Олена ГЕРАСИМЕНКО
Львівська державна фінансова академія
ЕКОНОМІКО-ОРГАНІЗАЦІЙНИЙ МЕХАНІЗМ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ЗБАЛАНСОВАНІСТЮ ФІНАНСОВОЇ СИСТЕМИ ТЕРИТОРІЇ: ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ
Пропонуються теоретичні засади формування економіко-організаційного механізму державного управління збалансованістю фінансової системи території через наведення ряду часткових означень, а також відповідний формульний апарат механізму, що розглядається. Ключові слова: економіко-організаційний механізм, державне управління, збалансованість, фінансова система, рівень рівноваги, рівень розбалансованості.
Зважаючи на спрямованість України на створення власної моделі економічного розвитку, одним із найболючіших, проте часто ігнорованих питань залишається пошук шляхів збалансування фінансової системи території, а також розробка відповідного економіко-організаційного механізму державного управління зазначеною збалансованістю. Проаналізувавши реальну ситуацію стосовно балансування фінансової системи з метою сприяння економічному розвитку території, необхідно окремо зазначити, що до сьогодні на загальноукраїнському рівні вже робився певний пошук підходів до балансування фінансової системи щодо затвердження й виконання врівноваженого бюджету держави, хоча, як правило, це призводило лише до формальної відповідності запланованих доходів і видатків, а на практиці з’являвся відчутний дефіцит бюджетних коштів, зростав державний борг (який, до речі, за даними Міністерства фінансів України на початок IV кв. 2007 р. перевищив 82,2 млрд грн). У свою чергу, безпосереднє дослідження механізму державного управління як такого, а також його складових елементів на сьогоднішній день є одним із найважливіших пріоритетів розвитку наукової думки в Україні. Важливість даного аспекту обумовлюється потребою впливати на фактори розвитку держави, оскільки від їх стану залежить характер управлінської діяльності та підвищення її ефективності. Також подібний стан речей пов’язаний ще й з тим, що в Україні постає нагальна потреба переглянути форми та засоби забезпечення виконання функцій держави й відновити інфраструктуру країни з метою подальшого наближення соціально-економічної системи до європейських стандартів та стандартів розвинутих країн світу. Значущість поглядів на роль механізму державного управління, ідентифікація його елементів, а також підвищення їх
© Карпінський Б. А., Герасименко О. В., 2008 84
ефективності диктується також потребами змін у підходах до організації управлінської діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування України реґіонального рівня, які й досі реально функціонують у різних векторах цінностей та розвитку стратегій. Отже, вищезазначені потреби, перш за все, обґрунтовують необхідність розробки самого поняття механізму державного управління загалом, а також економіко-організаційного механізму державного управління збалансованістю фінансової системи території. Зокрема, це стає можливим в умовах посилення ініціатив вищих посадових осіб держави та реґіональних органів влади як суб’єктів управління. Загалом, дослідженню й розвитку теорії та практики державного управління, формування та реалізації державної політики, механізмів державного управління відводилось чільне місце в багатьох працях відомих українських та зарубіжних учених, у тому числі Г. В. Атаманчука, А. А. Богданова, Д. М. Гвішіані, А. А. Зінов’єва, Г. Б. Клейнера, Б. Г. Литвака, М. Мескона, І. Ф. Надольного, Ю. В. Тихонравова, Г. П. Щедровицького. Також значний внесок у розвиток науки державного управління здійснили сучасні українські вчені В. Б. Авер’янов, В. Д. Бакуменко, В. Г. Бодров, В. Є. Воротін, М. В. Гаман, В. М. Князєв, М. Д. Лесечко, В. І. Мунтіян, Н. Р. Нижник, Г. Г. Почепцов, Я. Ф. Радиш, І. В. Розпутенко, В. А. Ребкало, Г. П. Ситник, В. В. Юрчишин. Зокрема, сам термін «механізм» останнім часом досить активно застосовується інститутом Президента України, урядовими структурами, місцевими органами влади щодо різних сфер життєдіяльності та визначається як форма спонукального чинника для проведення змін. Так, під час формування та затвердження бюджету України на 2007 р. вживалися такі формулювання, як «механізм бюджетування», «механізм результативного використання коштів», «механізм оптимального розподілу коштів» тощо. Також під час обговорення питань щодо проголошеної конституційної реформи вживалися такі формулювання: «механізм реформування», «механізм перерозподілу повноважень» тощо. А на рівні місцевих органів влади термін «механізм» переважно застосовується під час виконання функціональних завдань та здійснення управлінської діяльності. Зокрема, в «Економічній енциклопедії» за ред. С. В. Мочерного зазначено, що механізм – система певних ланок та елементів, що приводять їх у дію [3, т. 2, с. 355]. Проте безпосередньо проблемі формування ефективного економікоорганізаційного механізму державного управління збалансованістю фінансової системи території як, утім, і формулюванню положень самої фінансової системи, до цього часу не було приділено достатньої уваги. Звичайно, не можна не згадати випадки (що зустрічаються не так рідко в науковій та періодичній літературі) вживання термінів «фінансова система», «збалансованість» тощо, проте часто вони стосуються, насамперед, бюджетних відносин країни і вказують на необхідність
85
урівноваження доходів та видатків відповідної території чи галузі, або ж розкривають сутність окремих напрямів економічних знань, що лише опосередковано стосуються економіко-організаційного механізму державного управління збалансованістю фінансової системи території. Серед небагатьох науковців, що певною мірою досліджували проблему визначення й упорядкування термінології фінансової системи, а також формування економіко-організаційного механізму державного управління її збалансованістю, слід виділити І. В. Алєксєєва, П. Ю. Бєлєнького, Ю. Я. Вавилова, О. Д. Василика, Л. І. Гончаренко, В. М. Діденко, М. І. Долішнього, О. М. Ковалюка, О. П. Крайник, М. І. Крупку, О. В. Луцишина, В. М. Опаріна, В. В. Прядко, В. М. Родіонову, Р. М. Рудніцьку, О. Г. Сидорчук, О. М. Сліпушко, В. Ф. Столярова, С. Г. Шклярука. Інакше кажучи, теоретичні засади формування економікоорганізаційного механізму державного управління збалансованістю фінансової системи території, як і відповідне формульне відображення даного механізму, до цього часу залишаються поза увагою і потребують проведення ряду ґрунтовних розвідок. З метою хоча б часткового нівелювання виявлених пробілів у вітчизняних та закордонних дослідженнях автори даної статті мають на меті через сукупність наявних у науковій літературі визначень складових економіко-організаційного механізму державного управління збалансованістю фінансової системи території в кінцевому результаті відобразити сутність останнього. Поряд з цим одним із завдань дослідження також є розробка відповідного формульного апарату механізму, що розглядається. Отже, перед тим як безпосередньо визначити сутність економікоорганізаційного механізму державного управління збалансованістю фінансової системи території, слід подати ряд часткових визначень даного поняття. А почати, у даному випадку, доцільніше з визначення фінансів та фінансової системи. Так, фінанси є досить складним суспільним явищем, яке охоплює багатосторонні відносини обміну й розподілу, що відображаються в численних грошових потоках. Поряд з єдиною сутністю вищезазначених відносин серед них можна виокремити певні складові частини, що характеризуються власними, притаманними лише їм ознаками й особливостями. А вивчення поняття «фінанси» ґрунтується як на розумінні їх необхідності, сутності й ролі в даному суспільстві, так і на детальному розгляді існуючих форм фінансових відносин. Завдяки виділенню кількох форм фінансових відносин стає можливим відносне відокремлення певних складових фінансів, а також організація поділу на групи. Сукупність подібних складових і позначається терміном «фінансова система». Та, утім, як і будь-яку іншу систему, її не можна вважати простим набором окремих елементів, а навпаки, сукупністю взаємозв’язаних складових частин, які характеризуються однорідними ознаками. Що стосується поняття «збалансованість», слід зазначити, що на
86
сьогодні існують сумніви щодо сумісності економічного зростання і рівноваги. При цьому сталість, з якою подібні сумніви висловлюються, можна порівняти лише із частотою обіцянок добиватися економічного зростання в умовах рівноваги або ж зберігати рівновагу в умовах зростання. Щодо цього думки розходяться: так, розглядаючи лише один із напрямків дослідження проблеми збалансованості та економічного зростання – грошову політику держави, необхідно зазначити, що, на погляд одних дослідників, незначне знецінення грошей нерозривно пов’язано з економічним зростанням і навіть певною мірою йому сприяє, другі ж вважають, що підвищення цін є платою за підтримку зростання, а для третіх правильна економічна політика повинна вміти забезпечувати зростання без порушення рівноваги цін. Насправді порушення рівноваги (розбалансування) фінансових систем можна розцінювати як плату за природну недосконалість механізмів економічного пристосування: очікувань, політичних рішень тощо. Це наводить на думку, що хоча б мінімальне завжди бажане зростання неминуче спричиняє підвищення ризику порушення рівноваги, хоча за його відсутності з’являються ще більші небезпеки (скорочення зайнятості, економічний спад тощо). Таким чином, економічна політика завжди в кінцевому підсумку зводиться до пошуку оптимального поєднання бажаного темпу економічного зростання з допустимим порушенням рівноваги (мінімальною розбалансованістю). У цьому пошуку не останню роль відіграє соціально-економічна рівновага. Що стосується рівноваги, то вона, навіть із урахуванням частки допустимої розбалансованості, практично неприпустима в економіці, що розвивається, тому що саме з порушення рівноваги народжується рух. Ідея збалансування (або ж рівноваги) може бути взята за критерій як організуючий фактор економічної системи і, як наслідок, фінансового устрою країни. Так, можна подати таку класифікацію збалансованості економічно-фінансових систем: – система закритої економіки, де спроби досягнення рівноваги на рівні економічної потреби здійснюються в межах замкнутої і, як правило, вузької групи: економіка домашнього господарства (як правило, сільського), фінансова система домогосподарств, економіка феодального маєтку, бюргерське господарство, ремісниче виробництво тощо. Відповідно виділяються фінансові системи феодального маєтку, бюргерського господарства та ремісничого виробництва досліджуваної території; – системи товарної економіки, де спроби досягнення рівноваги в умовах зростаючої продуктивності здійснюються в межах усього суспільства (у національному чи міжнародному масштабі). Залежно від способу досягнення рівноваги, тобто від економічного режиму, можна виділити: ринкову капіталістичну економіку й, відповідно, фінансову систему держав із ринковою капіталістичною економікою; централізовану колективістську економіку (СРСР у перші 10-річчя його існування) і
87
фінансову систему централізованих колективістських держав; ринкову колективістську економіку (наприклад, колишня Югославія) та фінансову систему держав із ринковою колективістською економікою. Таким чином, проблема досягнення максимального збалансування (чи мінімальної розбалансованості) територіальних фінансових систем далеко виходить за межі власне реґіону та має вагоме право на існування і для не обмежених рамками кордонів міждержавних угруповань з метою визначення перспективних напрямів їх взаємодії. Отже, виходячи із вищенаведених характерних відмінностей та означень, а також тих, що подані в таблиці, пропонуються такі твердження щодо збалансованості фінансової системи території, причому як на державному рівні, так і на рівні окремо взятого реґіону [5]. Збалансованість фінансової системи держави – оптимальне поєднання регулятивних важелів впливу держави на забезпечення виконання програмних фінансових заходів із пошуком раціональних шляхів реалізації планів економічного розвитку на всіх рівнях. Збалансованість фінансової системи реґіону – цілеспрямоване формування та реалізація заходів фінансової реґіональної політики щодо забезпечення відповідності між реальними потребами та наявними можливостями економічного розвитку реґіону. Збалансованість фінансової системи території – досягнення такого стану території, за якого можна вести мову про її повну самозабезпечуваність та самовідтворення, а також наявність перспектив незалежного розвитку. Інакше кажучи, мова йде про ситуацію, за якої потреби конкретної території, хоча б на певний момент часу, відповідають її можливостям. В ідеалі досягнути цього на практиці доволі проблематично.
Інформаційна база щодо виділення сутності збалансованості фінансової системи
Закінчення таблиці
Формулювання терміна Баланс
Зміст терміна – система взаємопов’язаних показників, що характеризують наявність матеріальних, трудових, фінансових ресурсів та використання їх [4] – співвідношення взаємопов’язаних показників якоїсь діяльності, процесу [8] – співвідношення між взаємозв’язаними частинами, сторонами чого-небудь, між тим, що надходить і що витрачається [2] – система показників, що характеризує певне явище шляхом зіставлення або протиставлення його окремих сторін [11] – система показників, які характеризують стан певного явища, що знаходиться у постійній зміні [12] – система показників, що характеризують співвідношення елементів у будь-якому явищі, що постійно змінюється [13] – кількісне співвідношення, яке складається із двох частин, які мають бути рівними одна одній, оскільки відображають надходження та витрачання однієї й тієї ж кількості грошей, товару [9] – зведений документ, що складається періодично, у якому на визначений момент підводяться сумарні підсумки і сальдо кредитових і дебетових рахунків, необхідні для узагальненої оцінки результатів господарювання [1, т. 1] – стійке співвідношення між чим-небудь, урівноваження одного іншим [2] – стан економіки, при якому сформовані в ній кількісні пропорції забезпечують гармонійне сполучення товарних і грошових потоків, стабільності цін і задовільного функціонування економічного апарату [1, т. 2] – стан економічної системи, ринку, що характеризується наявністю збалансованості, врівноважуванням двох факторів різної спрямованості [9] – доведення до правильного співвідношення взаємно зв'язаних частин, сторін чого-небудь, надходжень і витрат чогось [2] – стан бюджетів господарської системи, підприємства, реґіону, держави тощо за якого витрати і прибутки урівноважені, близькі або рівні між собою [5]
Рівновага
Формулювання терміна Баланс
Зміст терміна – система операцій взаємопов’язаних показників, які характеризують співвідношення чи рівновагу в явищах або процесах, що періодично змінюються; найбільш узагальнена система науково обґрунтованих економічних показників, що відображають масштаби і темпи господарської діяльності, а ще основні пропорції розвитку народного господарства [3] – спосіб групування цифрових показників, що характеризують певне явище (зокрема, наявність та використання матеріальних, трудових, фінансових ресурсів), через зіставлення або протиставлення окремих його сторін [10]
Економічна рівновага Збалансованість
88
89
Також неможливо уявити собі подальший розгляд сформульованої проблематики без визначення сутності основних засад збалансування фінансової системи території. І перш за все у даному випадку слід визначити поняття рівня збалансованості фінансової системи території. Отже, рівень рівноваги (збалансованості) фінансової системи – відносний показник, за допомогою якого вимірюється ступінь збалансованості досліджуваної території на даний момент чи за період часу і який обчислюється на основі відносних величин факторів позитивного та негативного впливів, а також із застосуванням порівняльного показника згідно з формулою
Відносна величина факторів позитивного впливу

Рівень рівноваги (збалансованості) фінансової системи
Відносна величина факторів негативного впливу
=
Відносна величина порівняльного показника
нерозривно пов’язане з розробкою відповідної методології розрахунку показника збалансованості фінансової системи території. Таким чином, одним із перших кроків з посилення територіальної збалансованості України є ґрунтовне вивчення поточного фінансового становища кожного з реґіонів у напрямку залучення та використання бюджетних коштів, пошук шляхів раціоналізації вищевказаних процесів, із одночасною поступовою розробкою економіко-організаційного механізму державного управління збалансованістю фінансової системи території, а також із усебічним зважуванням показника ступеня збалансованості фінансової системи реґіону. Відповідно, як перспективу подальших досліджень за даною проблематикою, на думку авторів статті, можна відзначити розробку методики розрахунку інтегрального показника збалансованості фінансової системи, а також проведення розрахунку величини збалансованості фінансової системи на прикладах реґіонів України з метою виявлення органами державного управління переваг та недоліків вибраного економіко-організаційного механізму обчислень у конкретних випадках. Список використаних джерел
1. Бернар, И. Толковый экономический и финансовый словарь: французская, русская, английская, немецкая, испанская терминология / И. Бернар, Ж.-К. Колли : в 2 т. : пер. с фр. – М. : Междунар. отношения, 1997. – Т. 1 – 784 с. ; Т. 2. – 760 с. 2. Великий тлумачний словник сучасної української мови / голов. ред. В. Т. Бусел, редактори-лексикографи : В. Т. Бусел та ін. – К. ; Ірпінь : ВТФ Перун, 2005. – 1728 с. 3. Економічна енциклопедія : У 3 т. / редкол. : С. В. Мочерний (відп. ред.) та ін. – К. : Академія, 2000. – Т. 2. – 864 с. 4. Економічний словник / за ред. П. І. Багрія, С. І. Дорогунцова. – К. : Голов. ред. Укр. рад. енцикл. Акад. наук УРСР, 1973. – 624 с. 5. Енциклопедія бізнесмена, економіста, менеджера / за ред. Р. С. Дяківа. – К. : Міжнар. екон. фундація, 2000. – 704 с. 6. Карпінський, Б. А. Розробка економіко-організаційного механізму формування та управління збалансованістю фінансової системи території Б. А. Карпінський, О. В. Герасименко // Актуал. пробл. екон. – 2005. – № 6 (48). – С. 30 – 38. 7. Карпінський, Б. А. Збалансованість фінансової системи: методологія, оцінка, порівняння : монографія / Б. А. Карпінський. – Л. : Логос, 2005. – 496 с. 8. Коломієць, М. П. Словник іншомовних слів / М. П. Коломієць, Л. В. Молодова. – К. : Освіта, 1998. – 190 с. 9. Райзберг, Б. А. Современный экономический словарь / Б. А. Райзберг, Л. Ш. Лозовский, Е. Б. Стародубцева. – 2-е изд., испр. – М. : ИНФРА-М, 1999. – 479 с. 10. Сліпушко, О. М. Політичний і фінансово-економічний словник / О. М. Сліпушко. – К. : Криниця, 1999. – 390 с. 11. Словарь иностранных слов. – 7-е изд., перераб. – М. : Рус. яз., 1979. – 624 с. 91
Рівень розбалансованості (дисбалансу) фінансової системи – відносний показник, що відображає ступінь розбалансованості (дисбалансу) фінансової системи досліджуваної території на даний момент чи за певний період часу і який обчислюється за формулою
Рівень розбалансованості (дисбалансу) фінансової системи
=
Величина допустимої межі розбалансованості

Рівень рівноваги (збалансованості) фінансової системи
Величина допустимої межі розбалансованості розраховується на базі відповідного формульного апарату або ж через експертні оцінки [6 – 7]. І, власне, економіко-організаційний механізм формування та державного управління збалансованістю фінансової системи території являє собою раціональне поєднання відповідних методів, форм, важелів та інструментів, а також правового, нормативного та інформаційного забезпечень, що сприяють підтримці величини збалансованості фінансової системи території на оптимальному рівні. Отже, ми згрупували наявні часткові означення економікоорганізаційного механізму державного управління збалансованістю фінансової системи території з подальшим їх об’єднанням в єдине визначення окресленого поняття. Поряд із вищезазначеним, можна дійти висновку, що проблема створення ефективного економіко-організаційного механізму державного управління збалансованістю фінансової системи території саме сьогодні є надзвичайно актуальною хоча б з огляду на нераціональність наявної політики урядових інституцій щодо акумуляції та розподілу бюджетних коштів. У свою чергу, упровадження механізму, про який іде мова,
90
12. Словарь иностранных слов / под ред. И. В. Лехина, С. М. Локшиной, Ф. П. Петрова (гл. ред.) и Л. С. Шаумяна. – Изд. 6-е, перераб. и доп. – М. : Сов. энцикл., 1964. – 784 с. 13. Словник іншомовних слів / за ред. О. С. Мельничука. – К. : Голов. ред. Укр. рад. енцикл. Акад. наук УРСР, 1974. – 776 с. Надійшла до редколегії 20.11.07
ББК 342.53:328.126:316.35
Юрій ДРЕВАЛЬ
Національна академія державного управління при Президентові України Харківський реґіональний інститут державного управління
БІКАМЕРАЛІЗМ І ДЕМОКРАТІЯ: УПРАВЛІНСЬКИЙ АСПЕКТ
Розглядається питання двопалатної побудови парламентів; з позиції сучасного державознавства аналізуються їх позитивні якості та недоліки. Ключові слова: демократія, народне представництво, двопалатна побудова парламента («бікамералізм»), однопалатна побудова парламентів.
Сьогодні існує стала тенденція до збільшення кількості парламентів з двопалатною («бікамеральною») побудовою. За останні десятиліття кількість країн з такими парламентами збільшилася на 62,5 %, натомість лише кілька європейських країн здійснили зворотний перехід (наприклад, Данія, Португалія та Швеція). Двопалатні парламенти діють у всіх найбільших державах світу (за винятком Китаю). Серед великих держав (з населенням не менше 50 млн осіб) однопалатні парламенти мають лише названий вище Китай, а також Індонезія, Пакистан, Південна Корея і Туреччина. Усього ж двопалатні парламенти діють у 72 країнах, що становить 37,5 % усіх загальнонародних представницьких установ. Існує очевидний і сталий взаємозв’язок між двопалатністю законодавчих зібрань і федералізмом, адже така парламентська побудова властива 19 федеративним державам серед 24 існуючих. Водночас двопалатні парламенти діють і в 53 унітарних державах, що становить 31 % таких країн [7, с. 71]. Проблема бікамералізму не сходить зі сторінок спеціальної літератури з часів формування перших парламентів. Доволі змістовними з цього погляду є напрацювання нових часів. Зокрема, указаному питанню багато уваги приділяли американські «федералісти» (Дж. Медісон, А. Гамільтон та Дж. Джей, кінець XVIII ст.), які наголошували на тому, що верхня палата покликана стримувати запальність та необачність нижньої палати, запобігати впливу народних пристрастей і раптових змін
© Древаль Ю.Д., 2008 92
суспільної думки на вирішення державних справ, дбати про стабільність уряду тощо [21, с. 124, 215 – 216, 297 – 298]. Уже на початку XIX ст. британський учений Дж. Бентам розширив поле аналізу, приділивши більше уваги недолікам бікамералізму [2]. Наприкінці XIX ст. французький учений-конституціоналіст Л. Дюгі поставив питання про узгодженість двопалатності з ідеєю народного суверенітету [9]. У найбільш глибоких розвідках наприкінці XIX – на початку XX ст. уже було поставлено питання про те, що верхня палата може бути віднесена до народного представництва лише в тому випадку, якщо вона має виборний характер і самі вибори до неї відбуваються за тими ж принципами, що й до нижньої палати (наприклад, В. Івановський [11, с. 170]). Не обійшли увагою цю проблему й тодішні українські вчені, зокрема, М. Драгоманов та М. Грушевський. Вони також, як і більшість зарубіжних колег, наполягали на необхідності двопалатної побудови парламентів, але наділяли цю структуру іншим механізмом – представництвом не станів чи областей, а національних територій [4; 8, с. 98]. До проблеми бікамералізму звертаються й сучасні науковці, зокрема, Дж. Бірнхем, Д. Дербишайр, Я. Дербишайр, Дж. Коуклі, С. Паттерсон, В. Рейнхард та ін. Але поки що рано говорити про повноцінне дослідження проблеми. Не випадково проблему бікамералізму оцінюють як одну з найбільш складних і спірних у сучасному державознавстві. Хоча український парламент й побудовано на засадах однопалатності, але останнім часом зазначена проблема стала популярною і в нашій країні. У «передконституційний період» двопалатність фіксувалася в більшості конституційних законопроектів. Але й після прийняття Конституції під впливом різних обставин така структурна побудова парламенту то набуває характеру стрижня політичної реформи, то стає предметом політичного торгу і на певний проміжок часу «самоліквідується». Заслуговують на увагу праці Л. Кривенко і С. Рябова, в яких деталізуються особливості деяких політичних відносин, пов’язані з бікамералізмом, зокрема щодо характеру формування та компетенції верхньої палати, її зв’язків з органами місцевого самоврядування тощо [12; 18]. Усе ж більшості досліджень притаманне скоріше фіксування, а не розв’язання зазначеної проблеми. Стосовно цього ми частково згодні із зауваженням російського науковця і політичного діяча П. Федосова відносно «слабкої уваги» до вказаної проблеми у сучасній компаративістиці [22, с. 168], яку ми розуміємо як недостатність спеціальних праць із системним охопленням проблеми. Виходячи з наведеного стану досліджень проблеми, ми вважаємо, що під час її аналізу слід відмовитися від наперед заданого одновимірного («за» чи «проти») бачення і основну доцільність двопалатної побудови парламентів з’ясовувати за характером реалізації принципів представницької демократії, що й закладено в основу даної розвідки. Відтак, метою статті є з’ясування доцільності двопалатної побудови парламентів з позиції принципів представницької демократії. До
93
конкретних завдань належать: систематизація позитивних якостей та недоліків двопалатної побудови парламентів; зіставлення двопалатної парламентської структури з особливостями державного устрою, а також з принципами представницької демократії. Актуальність зазначеного дослідження пояснюється й тим, що державне управління у широкому розумінні тематично охоплює всі гілки влади, і стосовно парламентів насамперед фокусується на їх організації та внутрішньоорганізаційній діяльності. Одна чи дві палати? Очевидно, багатопалатна структурна побудова парламентів утворює додаткові канали для реалізації народного волевиявлення і формально має оптимально узгоджуватися з принципами сучасної демократії. Принципи бікамералізму якнайповніше втілюються в державах з федеративним устроєм. Одна палата представляє націю загалом, а інша складається з депутатів, які представляють кожну федеративну одиницю. У зв’язку з цим доречно зазначити, що сьогодні набули широкого вжитку тези, що федералізм надає оптимальні умови для розв’язання національного питання в багатоскладовому суспільстві (узгоджує асиметричні принципи територіальної цілісності держави і права народів на самовизначення та може слугувати рецептом вирішення центрального («глобалізаційного») конфлікту сучасної епохи – глобальних і локальних тенденцій світового розвитку [20, с. 166, 172 – 173]). Обидві сентенції не можуть вважатися цілковито правильними, але вони почасти правильно відображають тенденцію світового розвитку і посилюють аргументи прихильників бікамералізму. Природно, що якнайповнішою мірою принципи федералізму реалізуються у федеративних країнах, в яких друга палата формується способом представництва від федеративних округів. До речі, навіть у п’яти таких країнах з однопалатною структурою парламенту обов’язково передбачається зарезервована квота для федеративних одиниць. Але не слід і абсолютизувати позитивні якості дуалізованого концепту «федерація – бікамералізм». Очевидно, йому притаманні й певні недоліки, насамперед, у площині реалізації принципів представницької демократії. Найбільш суттєвий недолік, на наш погляд, полягає в обмеженні прав виборців, які живуть у найбільш населених реґіонах. Наприклад, у Сенаті США пропорція представництва між найменшим (Вайомінг) і найбільшим (Каліфорнія) за чисельністю жителів штатами становить 66:1. Указана диспропорція у представництві від реґіонів суттєво порушує принцип рівності громадян, який вважається стрижнем демократичного ідеалу. До речі, за певних обставин послідовне втілення ідей федералізму приводить до послаблення принципів двопалатності. Так, за прийнятою у 1994 р. Конституцією Бельгії значно розширюються права реґіональних парламентів і натомість суттєво обмежуються повноваження сенату (у його віданні залишається врегулювання конфліктів між реґіональними парламентами) [15, с. 135]. У даному випадкові знаходять підтвердження
94
сформульовані ще в 60-ті рр. ХХ ст. американським дослідником У. Райкером положення щодо «ціни» федералізму, тобто притаманних йому рис, які приводять до обмеження прав і свобод громадян. Традиційні рецепти подолання таких недоліків – «вирівнювання» виборчих округів (у нашому випадкові – федеративних одиниць) і неоднакове представництво від реґіонів, по суті, стають прихованим підтвердженням переваг однопалатного устрою парламентів. За мірою наближення до демократичного ідеалу серед багатьох верхніх палат традиційно відзначається Бундесрат ФРН, як за характером комплектування, так і за повноваженнями та місцем у структурі інститутів державної влади. Дійсно, у Бундесраті землі мають різне представництво, яке визначається кількістю населення федеративних одиниць (від трьох до шести депутатів). Ця авторитетна установа відзначається великим впливом на загальнодержавні справи. Але інші показники вказують на те, що й у даному випадкові реалізація принципів представницької демократії зазнає певного обмеження. Зокрема, не може вважатися цілком демократичним порядок формування Бундесрату (комплектується на основі непрямих виборів через ландтаги і в процесі поточної діяльності змінюється поза волею виборців). Та й практика здійснення її депутатами функції представлення інтересів виборців може викликати подібні зауваження. Діяльність конкретних особистостей, які представляють землі, не має якогось помітного впливу на спрямування палати; їх завдання – озвучення заздалегідь опрацьованої позиції. Ще одна суттєва деталь – голоси від однієї землі подаються за принципом: всі або «за», або «проти» [17, с. 10]. До того ж практика «першого слова», яке має Бундесрат у разі розгляду важливих питань, певною мірою обмежує народне представництво «через Бундестаг». Невипадково фахівці-конституціоналісти підкреслюють, що серед вищих органів влади лише Бундестаг може вважатися легітимним органом народного представництва [13, с. 70]. Красномовним фактом слід вважати й те, що в багатьох поважних виданнях німецький парламент ототожнюється виключно з Бундестагом [5; 10, с. 209 – 239]. Сукупність наведених фактів навіть надала німецькому політологові Р. Герцогові підстави для безапеляційного, але почасти й справедливого зауваження: «Бундесрат не може вважатися ані парламентом, ані верхньою палатою якогось двопалатного парламенту» [3, с. 203]. Відомо, що двопалатність виникла задовго до появи федеративних держав, вона існує і в багатьох сучасних унітарних державах. А відтак, є сенс шукати раціональне зерно такої структури без огляду на проблеми федеративного устрою. Якщо акумулювати всю множину поглядів, то можна надати такі аргументи. По-перше, за умов парламентарної республіки вона утворює додатковий простір для забезпечення рівноваги між законодавчою та виконавчою владою, коли надмірна влада першої палати стримується другою палатою, що формується на іншій основі й відзначається іншою політичною спрямованістю. По-друге, вона
95
забезпечує більш відповідальну роботу над законами: вища палата (у даному випадку можна використовувати й словосполучення «контрольна палата») забезпечує ретельну перевірку почасти непідготовлених і поспішних рішень нижчої палати. По-третє, двопалатність певним чином забезпечує рівновагу інтересів і сил усередині представницького органу. По-четверте, до відносних переваг бікамералізму, як вказує європейський досвід, слід віднести й відсутність інститутів розпуску верхньої палати (систематизовано на основі: [2; 12; 18]. Ще одна суттєва деталь, на яку, як правило, не звертають уваги дослідники (по-п’яте): з формуванням верхньої палати на особливих принципах створюються додаткові умови для подолання надміру розпорошеного й розподіленого між великою кількістю суб’єктів пропорційного представництва. За висловом С. Хантінгтона, це «крайні форми» представництва [23, с. 91], а у викладі Р. Дарендорфа – «тотальне представництво» [6, с. 71]. Воно характеризується загальною нездатністю до дійсного агрегування й акумулювання інтересів груп та окремих індивідів. Аргументи опонентів розкриваються в таких твердженнях. По-перше, однопалатна побудова парламентів краще узгоджується з принципами демократизму. Розповсюджена практика формування верхньої палати з певним відхиленням від норм демократичного представництва загострює проблему легітимації влади (з цього погляду доволі показовими видаються дискусії стосовно способу комплектації і повноважень британської палати лордів). До речі, у випадку запровадження в унітарній Україні верхньої палати за принципом рівномірного представництва від областей згадана вище пропорція фіксувалася б на рівні 5:1 (виведено на основі зіставлення чисельності населення «крайніх» Волинської і Донецької областей). Подруге, однопалатна побудова парламентів дає можливість оптимізувати й пришвидшити законодавчий процес. Проходження проектів через дві палати обтяжує й уповільнює процес здійснення парламентом законодавчої функції. По-третє, за умови парламентарної форми державного правління у роздвоєнні парламенту криється загроза порушення рівноваги між парламентом і урядом, і за умови неузгодження дій між нижньою і верхньою палатами – урядового домінування. По-четверте, загрозу демократичним цінностям може становити й домінування верхньої палати над нижньою. Причому воно може базуватися не лише на нормотворчих актах, а й на традиціях, досвіді, особливостях політичної культури народу тощо. Долучимо до зазначеного й висновки конституціоналістів-компаративістів, по-п’яте: «Саме з нижніми палатами пов’язана ідея народного представництва і верховного законодавчого органу, носія народного суверенітету» [19, c. 300]. Окрім того, по-шосте, за висновками деяких науковців, однопалатна побудова парламентів більш доцільна в тих державах, які лише опановують систему народного представництва. Адже двопалатність ускладнює реалізацію принципів представницької демократії і парламентську процедуру.
96
Додаткові аргументи на користь вищезазначеного можна почерпнути в теоретиків «транзитології» (по-сьоме). За оцінкою одного з піонерів дослідження цього питання, американця Д. Растоу, наприклад, попередньою умовою демократизації визначається національна єдність [16, с. 6]. Чи може вважатися структурна роздвоєність парламенту перешкодою в цій справі? Логічно припустити, що так. Очевидно, прихильники двопалатної побудови парламентів ще не знайшли переконливих контраргументів відносно простої і водночас переконливої формули: «Друга палата є або представницькою – у цьому разі вона не що інше, як дублікат першої палати, або вона не представляє народ у цілому – у такому разі вона не повинна мати місця в справді демократичному парламенті» (Л. Кривенко, С. Кріпс, А. Мішин) [12; 14, с. 188]. Слід також ураховувати, що за двопалатної структури існують численні підходи до формування та функціонування верхньої палати. Поперше, це стосується принципів її формування. Європейський досвід дозволяє виділити чотири підходи: прямі і непрямі вибори, делегування, призначення. По-друге, це поліваріантність у питанні обрання виборчої системи (апробуються як пропорційна, так і мажоритарна моделі). Потретє, це рівень представництва реґіонів (за традиційними підходами – як однакової кількості мандатів від неоднакових за чисельністю реґіонів – виникає диспропорція в такому представництві). По-четверте, це місце палат у взаємовідносинах гілок влади (наприклад, верхня палата зазвичай не підпадає під процедуру розпуску, що автоматично надає їй окремого статусу). По-п’яте, це співвідношення повноважень палат (сильний чи слабкий, егалітарний чи неегалітарний бікамералізм). Така палітра принципів та підходів, безумовно, ускладнює процес перебудови однопалатних парламентів на двопалатні. Окрім того, прихильникам такої перебудови в перехідних країнах слід віднайти переконливі контраргументи щодо висновків одного з найбільш авторитетних дослідників парламентаризму ХХ ст. М. Амеллера, що в унітарних країнах двопалатні парламенти зберігаються передусім в тих країнах, де міцно вкоренилися парламентські традиції, і що «однопалатність краще відповідає вимогам молодих держав» [1, с. 46]. Наведені аргументи вказують на те, що двопалатна побудова парламентів надає важливий і додатковий порівняно з однопалатністю канал виявлення і реалізації принципів представницької демократії. Вповні природним виглядає такий спосіб формування парламенту у федеративних країнах. Проте не слід й абсолютизувати вказані переваги, адже такій парламентській побудові властиві й певні недоліки, зокрема, певне перекручення народної волі й ускладнення законотворчого процесу. Особливо слід наголосити на тому, що хоча за бікамералізму нижня й верхня палати засідають роздільно, але сукупно вони утворюють (чи мають утворювати, у разі деяких особливостей формування верхньої палати) єдиний орган народного представництва. І таке «роздвоєння»
97
певною мірою викривляє принцип розподілу гілок влади, справедливо визнаний одним з основних виявів демократичної системи владарювання. У розрізі даної проблематики нагальним завданням подальших досліджень має стати аналіз переваг та недоліків двопалатної побудови парламентів в унітарних державах. Очевидно, аргументи на користь однопалатності в таких державах переважають. Але в кожному конкретному випадку слід ураховувати, окрім наведених у дослідженні, й інші обставини: історичні традиції, своєрідність суспільно-політичних факторів тощо. Названі аргументи мають бути враховані і в ході опрацювання конституційних проектів в Україні, що також має стати окремою науковою проблемою. Список використаних джерел
1. Амеллер, М. Парламенты. Сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений 55 стран мира / М. Амеллер : пер. с англ. – Новое и пересмотр. изд. – М. : Прогресс, 1967. – 512 с. 2. Бентам, И. Тактика законодательных собраний / И. Бентам. – СПб. : Изд-во Л. А. Велихова, 1907. – 181 с. 3. Герцог, Р. Бундесрат / Р. Герцог // Государственное право Германии. – М., 1994. – С. 201 – 216. 4. Грушев ський, М. С. Национальный вопрос и автономия / М. С. Грушевський. – СПб. : Обществен. польза, 1907. – 16 с. 5. Гузнов, А. Парламент по-немецки / А. Гузнов // Диалог. – 1992. – № 15 – 18. – С. 82 – 88. 6. Дарендорф, Р. Дорога к свободе: демократизация и ее проблемы в Восточной Европе // Вопр. филос. – 1990. – № 9. – С. 69 – 75. 7. Дербишайр, Д. Д. Политические страны мира / Д. Д. Дербишайр, Я. Дербишайр : в 2 т. : пер. с англ. – М. : РИПОЛ КЛАССИК, 2004. – Т. 1. – 512 с. 8. Драгоманів, М. Чудацькі думки про українську національну справу / М. Драгоманів. – [Б. м.] : Партія укр. соціаліст.-революціонерів, 1915. – 122 с. 9. Дюги, Л. Конституционное право. Общая теория государства / Л. Дюги : пер. с фр. – М. : Типогр. т-ва И. Д. Сытина, 1908. – 957 с. 10. Зонтхаймер, К. Федеративная Республика Германии сегодня. Основные черты политической системы / К. Зонтхаймер : пер. с нем. – М. : Памятники исторической мысли, 1996. – 320 с. 11. Ивановский, В. В. Учебник государственного права / В. В. Ивановский. – Казань : Типо-литография Императорского Ун-та, 1913. – 512 с. 12. Кривенко, Л. Український парламент: двопалатність чи однопалатність? / Л. Кривенко // Віче. – 1999. – № 9. – С. 3 – 19. 13. Михельс, Н. Основной Закон Федеративной Республики Германии (Краткая характеристика) / Н. Михельс // Государство и право. – 2003. – № 7. – С. 67 – 72. 14. Мишин, А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / А. А. Мишин. – М. : Изд-во МГУ, 1996. – 382 с. 15. Павличук, Е. И. Федеративная система Бельгии / Е. И. Павличук // Полис. – 1995. – № 5. – С. 130 – 137. 16. Растоу, Д. А. Переходы к демократии: попытка динамической модели / Д. А. Растоу // Полис. – 1996. – № 5. – С. 5 – 15. 17. Рудольф, В. Проблемы федерализма в Федеративной Республике Германии 98
/ В. Рудольф // Современный немецкий конституционализм. – М., 1994. – С. 6 – 12. 18. Рябов, С. Г. Бікамералізм без федералізму. До питання про доцільність двопалатного парламенту в Україні / С. Г. Рябов // Нова політика. – 2001. – № 1. – С. 32 – 43. 19. Сравнительное конституционное право : Учеб. пособ. / Отв. ред. В. Е. Чиркин. – М. : Междунар. отношения, 2002. – 448 с. 20. Фарукшин, М. Х. Федерализм и демократия: сложный баланс / М. Х. Фарукшин // Полис. – 1997. – № 6. – С. 164 – 173. 21. Федералист. Политическое эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея : Пер. с англ. – М. : Издат. группа «Прогресс» ; «Литера», 1993. – 592 с. 22. Федосов, П. А. Двухпалатные парламенты: европейский и отечественный опыт / П. А. Федосов // Полис. – 2001. – № 1. – С. 168 – 179. 23. Хантингтон, С. Будущее демократического процесса: от экспансии к консолидации / С. Хантингтон // Мировая экономика и международные отношения. – 1995. – № 6. – С. 87 – 94. Надійшла до редколегії 24.12.07
ББК 67.401
Наталія ДОДОН
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
НОРМАТИВНО-ПРАВОВА РЕГУЛЯЦІЯ ПРОЦЕСУ ФОРМУВАННЯ ЦІННІСНИХ ОРІЄНТАЦІЙ УКРАЇНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА
Аналізується чинна нормативно-правова база, що регулює діяльність у сфері освіти, культури, соціального захисту, молодіжної політики та впливає на формування ціннісних орієнтацій у суспільстві. Висвітлюються проблеми, які перешкоджають ефективному впровадженню та виконанню законів. Ключові слова: правова база, ціннісні орієнтації, культурна політика, реформування освіти, соціальний захист, молодіжна політика, державне управління.
Важливою складовою становлення правової, демократичної держави є законодавчий процес. У незалежній Україні прийняття та впровадження законодавчих актів часто стикається з низкою проблем. Існуючі в перші роки незалежності закони багато в чому дублювали норми, прийняті колишнім союзним центром у Москві. Власного законодавчого досвіду Україна майже не мала. Тому на даному етапі розвитку українського суспільства вельми актуальним є дослідження механізмів подолання вищезазначених проблем. Десятиліття незалежного розвитку можна
© Додон Н. Г., 2008 99
розглядати як час відпрацювання нового механізму управління і нагромадження досвіду законотворення. Воно не пройшло даремно. В Україні створена нова система законів, хоч і не досконала, яка охоплює основні сфери життєдіяльності суспільства і держави, народу й особистості, обумовлює їх розвиток у правовому полі. Найважливішою ланкою системи є Конституція України, прийнята 28 червня 1996 р., тобто через п’ять років з дня проголошення державної незалежності. Формування правового поля щодо формування ціннісних орієнтацій – одне з найактуальніших завдань функціонування, розвитку та реформування цієї галузі в трансформаційний період, який переживає українське суспільство. Серед сучасних учених, що вивчали нормативно-правову базу процесу формування ціннісних орієнтацій, слід виділити С. А. Чукут, В. І. Лугового, Д. І. Остапенко, В. В. Цвєткова, В. В. Карлова, С. В. Дрожжина та ін. Правову базу освіти в умовах багатокультурності вивчали В. П. Андрущенко, О. Г. Баранков, В. О. Огнев’юк, В. І. Пожуєв, Н. П. Барановська, В. Ф. Верстюк, С. В. Віднянський та ін. Дослідженню окремих теоретичних та практичних аспектів цього питання у сфері соціального захисту присвячені праці П. І. Шевчука, П. В. Базилюка, О. І. Сушинського, Ю. В. Мендєлєвої та ін. Проблемами молодіжної політики в сучасній Україні займалися такі сучасні вчені, як Є. І. Бородін, М. Ф. Головатий, В. К. Криворученко, А. А. Карнаух, М. О. Перепелиця та ін. Мета даної статті – проаналізувати, як формується та в якому стані зараз перебуває нормативно-правова база, яка визначає та узгоджує державні пріоритети під час формування ціннісних орієнтацій українського суспільства. Нормативно-правова база сучасної України, яка впливає на формування ціннісних орієнтацій особистості в суспільстві, є досить розгалуженою. На неї, на наш погляд, перш за все впливають такі сфери життєдіяльності суспільства, як культура, освіта, соціальних захист, молодіжна та інформаційна політика. Але законодавча діяльність зазначених сфер не завжди узгоджена. На наш погляд, є необхідність проаналізувати існуючу правову базу кожної галузі суспільного життя окремо. Розглянемо нормативно-правову базу, що була розроблена за роки незалежності України у сфері культури. Основний обов’язок щодо подолання й запобігання негативних явищ у сфері культури покладається нашою державою на вищий орган виконавчої влади в цій галузі – Міністерство культури і мистецтв України, яке здійснює, відповідно до законодавства, державне управління і контроль у сфері охорони культурної спадщини, вивезення, увезення й повернення культурних цінностей, створює умови для задоволення національно-культурних потреб українців, які проживають за межами України, розвитку міжнародного культурного співробітництва тощо [19]. Підхід до розвитку культури з боку органів державного управління на сьогоднішній день відбувається за залишковим принципом. Про це
100
свідчить і той факт, що основним нормативно-правовим актом, у якому визначені правові, економічні, соціальні, організаційні засади розвитку культури в нашій державі, залишаються «Основи законодавства про культуру», уведені в дію постановою Верховної Ради, зі змінами, внесеними відповідними декретами та законами. Одними з основних принципів культурної політики, згідно з цим документом, є: визначення культури як одного з головних чинників самобутності української нації та національних меншин, які проживають на території України; утвердження гуманістичних ідей, високих моральних засад у суспільному житті, орієнтація як на національні, так і на загальнолюдські цінності, визнання їх пріоритетів над політичними і класовими інтересами; збереження і примноження культурних надбань [15]. Слід відзначити, що в нашій державі пріоритетні напрями розвитку культури визначаються цільовими державними програмами, які затверджуються Верховною Радою України. Закон України «Про охорону культурної спадщини» [9] регулює правові, організаційні, соціальні, економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об’єктів культурної спадщини в суспільному житті, захист традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і прийдешніх поколінь. Названий нормативно-правовий акт регламентує діяльність одного з найголовніших суб’єктів культурної політики – держави. Закон зазначає, що об’єкти культурної спадщини, наявні в Україні, охороняються державою. Їх охорона є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Необхідність піднесення ролі культури в державотворчих процесах, створення в суспільстві єдиного культурного простору, підтримки нової моделі функціонування закладів культури в ринкових умовах спричинили ухвалення нових урядових рішень. Так, у 1997 р. були затверджені концептуальні напрями діяльності органів виконавчої влади щодо розвитку культури. Згідно з ними, загальними засадами розвитку української культури вважаються: самоцінність, незалежність культури та мистецтва; створення загальнонаціонального культурного простору як одного з найважливіших консолідуючих факторів для розбудови української державності; забезпечення активного функціонування української мови в усіх сферах культурного життя держави; ґарантування свободи творчості, забезпечення доступу до культурних надбань, створення умов для активної участі громадян, особливо молоді, у художній творчості; підтримка високопрофесійної мистецької творчості, яка забезпечує якісний рівень національної культури незалежно від політичної чи комерційної кон’юнктури [16, с. 11]. У наступні роки було ухвалено низку постанов Кабінету Міністрів України щодо подальшого реформування галузі культури: «Про мінімальні соціальні нормативи забезпечення населення публічними бібліотеками в Україні», «Про контрактну форму трудового договору з керівниками та творчими працівниками державних театральних та концертно-видовищних закладів, підприємств і організацій культури», «Про затвердження переліку
101
платних послуг, які можуть надаватися закладами культури та мистецтв, заснованими на державній і комунальній формі власності», «Про структурну перебудову в галузі кінематографії». Важливе значення для створення системи організації роботи установ культури мало рішення про відновлення подвійного підпорядкування органів реґіонального управління культурою. Провідна роль держави чітко простежується в Законі України «Про музеї та музейну справу» [6]. Оскільки головними суб’єктами музейної політики визначені держава і суспільство, законодавець закріплює положення про те, що Музейний фонд України складається з державних і недержавних частин. Музеї, а також підприємства, установи, організації, фізичні особи, які є власниками музеїв, зобов’язані забезпечувати збереження Музейного фонду України та сприяти його поповненню. Питання власності у сфері культури розглядаються в розділі ІІІ Закону України «Про національний архівний фонд і архівні установи» [7]. У законі чітко визначено, що Національний архівний фонд України є складовою частиною вітчизняної і світової культурної спадщини та інформаційних ресурсів суспільства, перебуває під охороною держави і призначений для задоволення інформаційних потреб суспільства і держави, реалізації прав та законних інтересів кожної людини (ст. 4) [7]. Не менш важливими для процесу формування та розвитку духовних цінностей українського суспільства є закони «Про кінематографію» [4], «Про бібліотеку і бібліотекарську справу», де встановлено вимоги до формування і збереження бібліотекарських фондів [1], закон «Про видавничу справу», покликаний сприяти національно-культурному розвитку українського народу, громадян України всіх національностей, утвердженню їх духовності та моралі [2], та закон «Про захист суспільної моралі», який встановлює правові основи захисту суспільства від розповсюдження продукції, що негативно впливає на суспільну мораль [3]. Слід також згадати ще декілька законів, прийнятих з метою забезпечення ефективної діяльності у сфері інформаційної політики: «Про інформацію», «Про друковані засоби масової інформації (преси) в Україні», «Про державну підтримку ЗМІ та соціального захисту журналістів», «Про телебачення і радіомовлення», «Про систему суспільного телебачення і радіомовлення України». Не вирішеним залишається питання розробки та прийняття Закону України «Про культуру», який би визначав поняття культури, а відповідно, служив основою для розробки державних програм здійснення державної культурної політики. Крім того, державна культурна політика в Україні, на нашу думку, розуміється лише як сфера функціонування культурногромадських закладів, збереження культурних цінностей, фінансування та підтримка мистецької сфери. Незважаючи на те, що у вихідних документах про культуру проголошується орієнтація на загальнолюдські цінності, роль державної культурної політики у формуванні та розвитку духовних цінностей суспільства нівелюється. Відсутність чіткого
102
законодавства, яке б визначало державну політику у сфері культури, а також фінансування розвитку культури за залишковим принципом негативно впливають на розвиток духовних цінностей українського суспільства. Тому одним із головних завдань органів державного управління, які забезпечують здійснення культурної політики, має стати розробка проектів нормативноправових актів для вдосконалення законодавства України щодо розвитку духовної сфери українського суспільства. Важливою складовою реформування освітянської галузі є аналіз світового досвіду. Але ідеологію реформи, спираючись на один лише зарубіжний досвід, «сконструювати» не можна і не треба. Під час визначення державного курсу в галузі освіти передусім враховують національні інтереси і національні цілі, основні засади національної політики та національної стратегії. Реформування в галузі освіти розпочалося майже відразу із початком розбудови незалежної держави, формуванням ринкових і демократичних відносин, громадянського суспільства. Національна система освіти формувалася в 1990-ті рр. в умовах значних змін у духовному просторі суспільства, у контексті загальноцивілізаційних трансформацій, зумовлених значним поширенням нових освітніх технологій та істотним розширенням можливостей і потреб в індивідуальному, особистісному розвитку людини. Реформи були зорієнтовані на створення нової системи освіти в Україні, збереження й примноження здобутого в радянські часи досвіду та одночасно внесення суттєвих коректив у цілі, завдання й зміст освітянського процесу [21, с. 426]. Діяльність сучасної системи освіти України забезпечується цілою низкою освітніх нормативно-правових документів, серед яких основними є: Конституція України, закони України «Про освіту», «Про дошкільну освіту», «Про загальну середню освіту», «Про позашкільну освіту», «Про професійно-технічну освіту», «Про вищу освіту», а також відповідні акти й постанови Кабінету Міністрів та Міністерства освіти і науки України. Фундаментальним для діяльності органів державного управління щодо реалізації державної політики у сфері освіти є Закон України «Про освіту». Згідно з цим законом, освіта – це основа інтелектуального, культурного, духовного, соціального, економічного розвитку суспільства і держави. В Україні освіта – пріоритетна сфера соціально-економічного, духовного і культурного розвитку суспільства [8]. Система освіти в державі досить розгалужена, вона передбачає дошкільну та загальну середню освіту, позашкільну освіту, професійнотехнічну, вищу й післядипломну освіту, аспірантуру, докторантуру та самоосвіту. Демократизація структури освіти сприяє самореалізації особистості в навчанні; відходу від стандартизації навчання, жорсткої уніфікації навчальних планів для шкіл різних типів [21, с. 427]. Наступні кроки держави щодо розбудови української освіти та школи свідчили про демократизацію процесу. Ще на початку розбудови незалежної України перед органами державного управління у сфері освіти постало завдання реформувати стару
103
радянську освітню систему з метою надання їй національного, гуманістичного змісту і водночас зберегти найкращі здобутки галузі. Тому в 1993 р. постановою Кабінету Міністрів України була затверджена Державна програма «Освіта» («Україна ХХІ століття»). Одним зі стратегічних завдань реформування галузі в програмі було визначено відродження й розбудова національної системи освіти як найважливішої ланки виховання свідомих громадян української держави, формування освіченої, творчої особистості, становлення її фізичного і морального здоров’я, забезпечення пріоритетності розвитку людини, відтворення й трансляції культури і духовності в усій різноманітності вітчизняних та світових зразків [10]. Одним із найважливіших позитивних досягнень цієї програми було збільшення кількості учнів, що навчаються українською мовою. У 2002 р. їх кількість становила понад 70 % проти 49,7 % в 1992 р. [20, с. 110]. На думку українського вченого В. Огнев’юка, ця програма за своїм змістом стала «своєрідним компромісом між освітніми цінностями минулого й народжуваною системою освіти нового часу. Вона успадкувала позитивні напрацювання недалекого минулого й водночас намагалася рішуче позбутися марксистсько-ленінської обмеженості. Проте її розробникам не вдалося уникнути певних штампів; програма не спрямовувала освіту на формування демократичних і ліберальних цінностей, вона не стала програмою виховання нової людини й формування нового суспільства» [14, с. 348]. Для визначення основних стратегічних напрямів розвитку освіти, принаймні на першу чверть ХХІ ст., Указом Президента України 17 квітня 2002 р. була затверджена Національна доктрина розвитку освіти. Серед пріоритетних напрямів державної політики щодо розвитку освіти доктрина визначає: формування національних та загальнолюдських цінностей; пропаганду здорового способу життя; розширення україномовного освітнього простору. На відміну від попередньої програми «Освіта» («Україна ХХІ століття») велика увага в доктрині приділяється національному характеру освіти та національному вихованню. У третьому розділі, зокрема, зазначається, що освіта має гуманістичний характер і ґрунтується на культурно-історичних цінностях українського народу, його традиціях і духовності. Крім того, у цьому документі зазначається, що освіта утверджує національну ідею, сприяє національній самоідентифікації, розвитку культури українського народу, оволодінню цінностями світової культури, загальнолюдськими надбаннями [13]. На превеликий жаль, реалізація Національної доктрини розвитку освіти на сьогодні гальмується постійним недофінансуванням освітньої галузі, неузгодженістю дій центральних та місцевих органів державної влади та місцевого самоврядування, відсутністю чіткого контролю за втіленням основних програмних засад, проголошених доктриною. Така ситуація, на нашу думку, є вкрай негативною щодо процесів розвитку духовності українського суспільства.
104
Прогресивною порівняно з попередніми програмними документами щодо формування та розвитку духовних цінностей українського суспільства можна вважати останню програму діяльності Кабінету Міністрів – «Назустріч людям». Ця програма спрямована на підтримку вітчизняної освіти і науки, створення умов для забезпечення громадянам рівного доступу до якісної освіти, її інтеграцію в загальноєвропейський освітній простір. Зазначене створює передумови для запровадження сучасної політики розвитку сфери освіти і науки та перетворення їх на базові галузі переходу до інноваційної моделі розвитку суспільства» [18]. Таким чином, синтезуючою категорією сучасного нормативноправового поля освіти має стати загальнонаціональна державотворча культурно-історична орієнтація, яка відповідає природі української людини, демократизм і особистісна спрямованість якої підтверджується всім ходом суспільно-історичного розвитку. Саме тому глибинною основою, своєрідним синтезуючим стрижнем «духу закону» української освіти ХХІ ст. має стати українська національна ідея державотворення. На основі законів та інших нормативних актів формуються державні органи управління соціальним захистом, регламентуються їх відносини з недержавними організаціями і населенням. Законодавство та інші нормативні акти зумовлюють формування фондів, що акумулюють кошти, призначені на соціальний захист і порядок їх використання, а також підготовку кадрів соціальних працівників. Чинна система державних органів, що здійснюють управління соціальним захистом, визначена Конституцією України та іншими законодавчими актами. Вона є відображенням мети і завдань, що стоять перед державою на сучасному етапі. Одним із центральних органів державної виконавчої влади, що здійснює функції управління соціальним захистом у країні, є Міністерство праці та соціальної політики України, підвідомче Кабінету Міністрів. Згідно із завданнями та функціями на Міністерство покладено втілення в життя єдиної державної політики у сфері соціального забезпечення і соціального захисту пенсіонерів, інвалідів, одиноких непрацездатних громадян, які потребують підтримки з боку держави. Для підвищення ефективності державної політики щодо вирішення проблем громадян з особливими потребами в Україні за роки незалежності була вдосконалена законодавча база. Основними законодавчими актами у сфері соціального захисту є закони України «Про основи соціальної захищеності в Україні», «Про статус ветеранів війни, ґарантії їх соціального захисту», «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про пенсійне забезпечення», «Про реабілітацію жертв політичних репресій в Україні», «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям», «Про державну соціальну допомогу інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам» та інші нормативно-правові документи [12]. Зазначимо, що органи місцевого самоврядування, згідно зі ст. 34
105
закону «Про місцеве самоврядування в Україні», мають такі повноваження у сфері соціального захисту населення: – установлення за рахунок власних коштів і благодійних надходжень додаткових до встановлених законодавством ґарантій щодо соціального захисту населення; – вирішення відповідно до законодавства питань про надання допомоги інвалідам, ветеранам війни та праці, сім’ям загиблих військовослужбовців, а також військовослужбовців, звільненим у запас або відставку, інвалідам з дитинства, багатодітним сім’ям у будівництві індивідуальних житлових будинків, проведенні капітального ремонту житла; – організація для малозабезпечених громадян похилого віку, інвалідів будинків-інтернатів, побутового обслуговування, продажу товарів у спеціальних магазинах і відділах за соціально доступними цінами, а також безоплатного харчування; – вирішення питань про надання за рахунок коштів місцевих бюджетів ритуальних послуг у зв’язку з похованням самотніх громадян, ветеранів війни та праці, а також інших категорій малозабезпечених громадян [5]. За минулі роки соціальна політика України пройшла складний і суперечливий шлях формування. Перший етап на цьому шляху становлення був дещо романтичним, завдання ставилися з позицій максималізму, серед них три основні: оплачувати борги минулого (соціальний захист громадян); забезпечувати сьогодення (регуляція зайнятості та доходів громадян); дбати про майбутнє (розвиток соціальної сфери). Здавалося, що варто докласти вольових зусиль, і в Україні відразу будуть упроваджені міжнародні соціальні стандарти, життя народу стане кращим. Але стагнація в економіці, небачена інфляція загнали соціальну сферу в глухий кут. Ринкові перетворення провадились без упровадження належних соціальних ґарантій. Настав період суспільного протистояння, поляризації громадян за рівнем доходів, масових затримок виплати заробітної плати, пенсій, стипендій, соціальних допомог. І тільки з 1999 р. розпочався період реалізму, який характеризується певною стабілізацією у вирішенні завдань соціальної політики. Розв’язання невідкладних соціальних проблем вимагає остаточного подолання соціально-економічної кризи. Держава та її соціальні партнери на сучасному етапі розвитку спроможні досягти комплексного, системного вирішення економічних, соціальних, технологічних та екологічних проблем і забезпечити на цій основі перспективну стратегію для України у XXI ст., яка враховуватиме глобальні тенденції розвитку. Усе це має бути спрямоване на досягнення головної мети соціальної політики – підвищення добробуту, життєвого рівня громадян, задоволення їх духовних потреб. Для цього нині є хороше підґрунтя: створено законодавчу базу, визначені пріоритети соціальної політики, накопичено значний досвід узгодження суспільних інтересів на засадах соціального партнерства. Державна молодіжна політика в Україні визнана пріоритетним і
106
специфічним напрямом діяльності держави. Проте ставлення сьогодні до державної молодіжної політики як до специфічного напряму діяльності держави, її оцінка політиками, пересічними громадянами, молоддю виявляються досить різними. Попри всі складнощі перехідного періоду держава протягом останніх років приділяла певну увагу молоді: прийнято десятки законів, указів Президента України, що регулюють різні сфери життєдіяльності молоді; створено центральні, на рівні областей, міст і районів виконавчі органи влади, які безпосередньо відповідають за реалізацію державної молодіжної політики. Зростає кількість закладів, установ, організацій, що склали цілу молодіжну інфраструктуру, діяльність якої спрямована на розв’язання молодіжних проблем та задоволення інтересів молоді. За сприяння держави молодь мала змогу створити десятки всеукраїнських молодіжних громадських організацій, сотні обласних і тисячі міських, районних. На принципово нових засадах держава почала розв’язувати найактуальніші соціальні проблеми молоді. Це стосується, зокрема, кредитування молоді для одержання житла і вищої освіти, оздоровлення дітей та молоді [17]. Молодіжну державну політику в незалежній Україні було започатковано «Декларацією про загальні засади державної молодіжної політики в Україні» (1992 р.) та Законом України «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні» (1993 р.). Потім вона деталізувалася в таких законах, як «Про молодіжні та дитячі громадські організації» (1998 р.), «Про освіту», «Про зайнятість населення» (1991 р.), «Про фізичну культуру і спорт» (1994 р.), «Про туризм» (1995 р.) тощо. Основні права й обов’язки молоді, як і інших громадян України, зафіксовані в Конституції України (ст. 53). Основними завданнями молодіжної державної політики в Україні є: створення ґарантованих соціально-економічних, політичних та інших необхідних стартових умов для соціалізації молоді; реалізація проблем, запитів, інтересів молоді не за рахунок інших соціальних груп; координація зусиль державних органів, партій, організацій, об’єднань, рухів щодо забезпечення умов для розвитку і самореалізації молоді; соціальний захист груп молоді, неспроможних самостійно розв’язувати власні проблеми [11]. Таким чином, державна молодіжна політика вимагає більш активного втілення в життя задекларованих положень, тобто підкріплення конкретними діями, які були б відчутні в молодіжному середовищі. Зусилля держави в розв’язанні молодіжних проблем слід розвивати в напрямах, які б забезпечували матеріальне підґрунтя, необхідне для гідного людини життя. Молодь наголошує, що для її соціального становлення особливо важливим є не просто забезпечення зайнятості, а можливість мати роботу з гідною оплатою праці. Тому щоб молоде покоління було спроможним завтра успішно, ефективно вирішувати непрості для нації питання, держава вже сьогодні має проводити реалістичну, збалансовану, виважену політику щодо молодого покоління.
107
Підсумовуючи дослідження нормативно-правової бази в соціокультурній сфері, можна зробити висновок, що нерідко законотворчий процес здійснюється без належного економічного та юридичного обґрунтування, а то й просто всупереч положенням Конституції України. До багатьох законів відразу ж після прийняття вноситься чимало поправок, в яких не може розібратись не лише пересічний громадянин, але й висококваліфікований спеціаліст юридичного профілю. Ряд нагальних, ключових законів залишається не прийнятим. Низка законів не може працювати через неузгодженість з об’єктивними реаліями. Саме тому робота Верховної Ради як законодавчого органу держави не може бути оцінена однозначно позитивно. Підвищення ефективності нашого законодавства передбачає застосування першочергових заходів, зокрема, впровадження програмно-цільових засад у сферу законодавчої діяльності; поліпшення законопроектного процесу та його експертно-аналітичного забезпечення; кодифікація й інкорпорація законодавства; наближення національного законодавства до сучасної європейської системи права. Список використаних джерел
1. Про бібліотеки і бібліотекарську справу : Закон України від 27 січ. 1995 р. № 32/95 // Відом. Верховної Ради України. – 1995. – № 7. 2. Про видавничу справу : Закон України від 05 черв. 1997 р. № 318/97 // Відом. Верховної Ради України. – 1997. – № 32. 3. Про захист суспільної моралі : Закон України від 20 листоп. 2003 р. № 1296ІV. – Спосіб доступу : www.rada.gov.ua. 4. Про кінематографію : Закон України від 13 січ. 1998 р. № 9/98 // Відом. Верховної Ради України. – 1998. – № 38. 5. Про місцеве самоврядування : Закон України від 26 берез. 1992 р. № 2234ХІІ // Відом. Верховної Ради України. – 1997. – № 24. 6. Про музеї та музейну справу : Закон України від 29 черв. 1995 р. № 249/95 // Відом. Верховної Ради України. – 1995. – № 25. 7. Про національний архівний фонд і архівні установи : Закон України від 24 груд.2003 р. № 3814-ХІІ. – Спосіб доступу : www.rada.gov.ua. 8. Про освіту : Закон України від 23 трав. 1991 р. № 1060-ХІІ. – Спосіб доступу : www.rada.gov.ua. 9. Про охорону культурної спадщини : Закон України від 8 черв. 2000 р. № 1805ІІІ // Відом. Верховної Ради України, 2000 – № 39. 10. Державна національна програма «Освіта» («Україна ХХІ століття») : Затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 3 листоп. 1993 р. № 896. – Спосіб доступу : www.rada.gov.ua. 11. Карнаух, А. А. Проблеми молодіжної політики в сучасній Україні / А. А. Карнаух // Політ. менеджмент. – 2005. – № 4. – С. 63 – 69. 12. Мендєлєва, Ю. В. Нормативно-правові засади роботи організацій «третього сектору» у сфері соціального захисту населення / Ю. В. Мендєлєва // Актуал. пробл. держ. упр. : зб. наук. пр. – Д. : ДРІДУ НАДУ, 2006. – Вип. 4 (26). – С. 56 – 65. 13. Національна доктрина розвитку освіти : Затверджена Указом Президента України від 17 квіт. 2002 р. № 347. – Спосіб доступу : www.rada.gov.ua. 108
14. Огнев’юк, В. О. Освіта в системі цінностей сталого людського розвитку / В. О. Огнев’юк. – К. : Знання України, 2003. – 450 с. 15. Основи законодавства про культуру // Закони України: в 3 т. – К. : Основи, 1996. – Т. 3. – 324 с. 16. Остапенко, Д. І. Культура. Період реформування / Д. І. Остапенко. – К. : Наука, 1999. – 236 с. 17. Перепелиця, М. О. Державна молодіжна політика: молодь про її формування та реалізацію / М. О. Перепелиця // Віче. – 2000. – № 10 (103). – С. 47 – 60. 18. Програма діяльності Кабінету Міністрів України «Назустріч людям». – Спосіб доступу : www.rada.gov.ua. 19. Про положення про Міністерство культури і мистецтв України. – Спосіб доступу : http://www.rada.gov.ua 20. Скуратівський, В. Гуманітарна політика в Україні : навч. посіб. / В. Скуратівський, В. Трощинський, С. Чукут. – К. : Вид-во УАДУ : Міленіум, 2002. – 262 с. 21. Україна: утвердження незалежної держави (1991 – 2001) / за ред. В. М. Литвина. – К. : Альтернативи, 2001. – 704 с.
Надійшла до редколегії 29.01.08
ББК 67.401(5Каз)
Шолпан ЄСІМОВА
Академія державного управління при Президентові Республіки Казахстан
ДЕРЖАВНИЙ МЕНЕДЖМЕНТ ЯК НОВА ПАРАДИГМА УПРАВЛІННЯ В РЕСПУБЛІЦІ КАЗАХСТАН
Розглядається Концепція «нового державного управління», що відображає нове розуміння статусу та управлінської ролі держави в суспільстві Казахстану, яка була б адекватною ринковим цілям і завданням. Ключові слова: нове державне управління, державний менеджмент, парадигма управління, ефективність діяльності, якість державних послуг.
У довгостроковій Стратегії розвитку Казахстану до 2030 р. Президент країни Н. А. Назарбаєв визначив пріоритети та механізми реалізації нової системи управління. Особливо був підкреслений довгостроковий пріоритет «професійна держава, обмежена до основних функцій», в якому Глава держави підкреслив, що «... створення та підтримка високої репутації державної служби – наше стратегічне завдання, яке ми маємо вирішити найближчим часом». І дійсно, створення принципово нової системи державного управління в Казахстані, яка була б адекватною ринковим відносинам, є невід’ємною складовою розбудови нового казахського суспільства.
© Єсімова Ш. А., 2008 109
Окремі питання та проблеми державного управління (нового державного управління) знайшли своє відображення в працях багатьох учених близького та дальнього зарубіжжя. Під час проведення досліджень автором були використані праці таких провідних вітчизняних та зарубіжних учених у галузі теорії та практики державного управління і державної служби, як Г. В. Атаманчук, А. М. Байменов, А. В. Оболонський, З. К. Турисбеков, С. Г. Капаров, В. Н. Уваров, В. В. Лабанов, Б. А. Райзберг, Н. Менінг і Н. Парисон, О. М. Рой, Н. І. Глазунов. Метою даної статті є розгляд можливості використання державного менеджменту як нової парадигми управління в системі державного управління за сучасних умов у Казахстані. Робота має теоретичну та практичну значущість, оскільки пов’язана з відсутністю в казахській управлінській літературі розробок з дослідження державного менеджменту в Республіці Казахстан. Ефективна економіка – це, перш за все, ефективне державне управління. Розуміння казахськими менеджерами сучасних концепцій управління, уміння використовувати їх у реальній практиці, вироблення нових підходів і методів до прийняття державних управлінських рішень – основа формування високої управлінської культури в системі державного управління. Ми сьогодні говоримо, що для Казахстану державний менеджмент («нове державне управління») виступає як нова парадигма управління, як зразок управління, як теорія, найбільш загальні, вихідні й важливі основи якої визнані на сучасному етапі розвитку державного управління. Заміна парадигми означає зміну принципів, способів діяльності й мислення, методів державно-управлінського впливу на суспільні процеси й відносини [2, с. 47]. Ринкові механізми економіки створюють умови для розвитку державного менеджменту. На сьогодні спостерігається тенденція розвитку менеджменту, в якій переважають соціально-економічні підходи та орієнтація на людину, яка має володіти професійними знаннями в галузі управління і успішно застосовувати їх на практиці. Ринкові відносини висунули завдання формування державного менеджменту в Казахстані з метою забезпечення економічного зростання, ефективного виробництва, забезпечення економічної і політичної стабільності, а також забезпечення економічної і соціальної справедливості. Його становлення залежить, по-перше, від рівня розвитку виробництва, а по-друге, від рівня технічного й технологічного розвитку суспільства. Основна проблема полягає в такому: чи має Казахстан наосліп переймати теорію японського, американського тощо менеджменту і застосовувати їх на практиці? Назва даної статті викликає певні питання: що розуміють під терміном «менеджмент», коли він застосовується в державних організаціях? Чи відрізняється термін «державний менеджмент» від терміна «державне управління»? Чи не призведе менеджеризм у державній службі до забуття ряду важливих для населення функцій держави? Відповіді на дані питання передбачають аналіз сучасних світових
110
тенденцій у теорії і практиці державного управління, а також можливостей і обмежень на шляху реалізації принципів менеджменту в процесі запланованої реформи державного управління в Казахстані з урахуванням цілей, визначених в урядовій програмі соціально-економічного розвитку країни. Розвиток державного менеджменту – це еволюційний процес. Він характеризується безперервністю й орієнтованістю на цілі, стратегію та завдання системи державного управління. Змінюються цілі й стратегія – змінюються організація і методи управління. Успішна діяльність державних органів насамперед залежить від професіоналізму керівників і спеціалістів у сфері управління. Навіть часткова стандартизація управлінської діяльності дозволяє: – регламентувати виконання функцій управління за змістом і часом; – добиватися впровадження найкращих управлінських технологій; – зменшити дублювання, невиробничі витрати і втрати часу; – узгоджувати цілі, засоби і методи їх досягнення; – формувати критерії оцінки діяльності апарату управління. У цьому контексті менеджмент – це ефективне управління, орієнтоване на успіх, оскільки жодна комерційна і некомерційна організація, жодне підприємство не може досягти успіху без ефективного і раціонального управління. Менеджмент – це вміння керівника досягати поставлених цілей, спрямовуючи працю, інтелект, мотиви поведінки державних службовців, що працюють разом у будь-якій організаційній структурі. Менеджмент також спрямований на свободу в прийнятті рішень, на розробку стратегічних цілей і програм та їх постійне коригування залежно від стану економіки. Управлінські рішення менеджерів також, як і рішення державних діячів, можуть визначати долі мільйонів людей, держав і цілих регіонів. Не вперше доводиться уточнювати, що «управління» і «менеджмент», включаючи і державну сферу, не є ідентичними поняттями. Менеджмент – це не синонім найму будь-якого управлінця-професіонала. Походячи з англійської, термін «management» тільки разом з іншими родовими поняттями, такими як «control», «direct», «administrate», «govern» тощо фіксує особливості суті й змісту, що пов’язані з відмінностями управлінських функцій. Тому це своєрідний «жанр» або «стиль», а також «сфера» управлінської діяльності, що має інноваційний, творчий, пошуковий характер, тобто орієнтована на постійний пошук «підвищення ефективності діяльності» в управлінській сфері. Сферою інтересів, що розглядаються в даній статті, є оновлення «управління в державі», «управління на державному рівні», тобто «державний менеджмент». У зв’язку з модернізацією і адаптацією державної служби до світу, що стрімко змінюється останніми роками, на зміну стрункій раціональній системі бюрократії Макса Вебера приходить державний менеджмент, що запозичив зі сфери бізнесу такі характеристики, як «якість», «ефективність», «результативність». З поступовою зміною змісту
111
державного управління, наближеного до громадянина та відносно відкритого, зі створенням «людяної адміністрації» змінюється зміст діяльності державної служби та вимоги до управлінських кадрів. Під організацією, як правило, розуміють сукупність процесів або дій, що приводять до утворення й удосконалення зв’язків між частинами цілого, а також розподіл та об’єднання зусиль з досягнення цілей або здійснення стратегії, а під державним менеджментом – ефективне використання людських ресурсів і матеріалів у процесі досягнення визначеної державної цілі. Організація і менеджмент притаманні всім рівням, сферам і видам діяльності – від особистих справ до міжнародної діяльності. Державне управління – це термін, який вживають для позначення професійної діяльності державних чиновників в органах державної влади й апараті управління або всіх видів діяльності, спрямованих на виконання рішень уряду. Проте, в умовах ускладнення взаємозалежностей між державними, комерційними, неурядовими і квазіурядовими організаціями, формування мережі їх взаємовпливу, такого розуміння формування і здійснення державної політики стало недостатньо. Усе частіше для позначення сучасних завдань державного управління вживається термін «державний менеджмент» («Public management») для акцентування необхідності використання сучасних технологій управління та зростаючої ролі ринкових відносин у державному секторі. Державний менеджмент як нове трактування державного управління виник у 70ті рр. минулого століття разом із розвитком школи державної політики. Він розпочався з акцентування уваги на важливості оточення і стратегії вищих посадових осіб. Він запозичив із бізнес-шкіл метод ситуативного аналізу як основний у дослідженні управлінських процесів і навчанні менеджменту. Перехід від державного управління до державного менеджменту означає відхід від традиційного інституційного підходу в бік вивчення реально діючих процедур управління з використанням сучасних засобів аналізу управлінських рішень і практики їх реалізації через конкретні програми (як державні, так і у сфері бізнесу) [5]. Кінцева мета державного менеджменту полягає в переведенні всього державного сектору в мережу ефективних і продуктивних організацій, що надають послуги і функціонують як корпорації приватного сектору. Останні 20 років державний менеджмент сприяв стабілізації соціально-економічної ситуації і навіть знизив державні витрати в багатьох країнах, що впровадили його головну складову – вимірювання результатів діяльності. Вимірювання результативності необхідне для появи покращень, так само як і ринковий механізм здійснює це в приватному секторі. За своєю природою державні організації є монополістами і вимірювання результативності (продуктивності) надає інструмент для квазіконкуренції. Це дає можливість порівнювати й оцінювати діяльність і, отже, веде до бюджетування, яке ґрунтується на результатах. Вимірюючи економію, ефективність та продуктивність, державні менеджери зможуть ідентифікувати сильні й
112
слабкі сторони діяльності, так само як і сфери, що потребують змін [5]. Крім організаційної діяльності менеджмент потребує й вимірювання індивідуальної діяльності. Без цього неможливо управляти нею і стимулювати її. Але розвиток системи вимірювання результативної діяльності потребує багато часу і професійних знань. Часто службовці не хочуть вимірювати продуктивність своєї діяльності, на що накладаються інтереси різних індивідуальних учасників (центрів впливу), що впливає на ритм цього процесу і формування рішень. Однак орієнтування на новий тип прийняття рішень у державному секторі включає поліпшений контроль і відповідальність з розвитком точної і добре вивченої інформації про виконання обов’язків усіма, хто надає суспільні послуги; інформацію про процес бюджетного планування; мотивацію і стимули для чиновників для поліпшення якості їх послуг та зниження витрат. Упровадження менеджеризму в діяльність державних організацій означає встановлення п’яти типів індивідуальної підконтрольності як необхідного мінімуму відповідального чиновника: – правовий контроль (законодавче регулювання); – фінансовий контроль (витрачання державних коштів); – з позицій здійснення політики (досягнення мети; виконання обіцянок і сподівань); – демократичний контроль (інформація і консультування з органами, зв’язки з громадянами); – етичний контроль (діяльність відповідно до етичних норм). У країнах, де державний менеджмент уже успішно впроваджений, основна відповідальність політиків і високих посадових осіб (державних менеджерів) пов’язана з досягненням мети і результатів виробленої політики або місії державних органів. Вторинна відповідальність знаходиться у сфері контролю відповідності діяльності організацій законодавству чи правилам бухгалтерської звітності (цільовому використанню фінансових коштів). При цьому ставиться завдання якісно підвищити рівень прозорості роботи державного апарату, що дозволить знизити рівень корупції, підвищити якість наданих державою послуг. Одним із основних інструментів реформи має стати вимірювання механізмів фінансування державного управління, упровадження «бюджетування за результатом». Державний менеджмент складається з трьох елементів: орієнтація на споживачів державних послуг, структурні зміни та результативність і оцінка якості державних послуг (рисунок). Відповідно до пріоритетів національної стратегії довгострокового розвитку до 2030 р. Казахстан здійснив важливі кроки в напрямку створення й розвитку професійного уряду. Проте роль, структура і можливості державного сектору в Казахстані все ще перебувають у процесі становлення. Підвищення ефективності управління в державному секторі буде сприяти раціональному розподіленню й управлінню
113
державними ресурсами, зниженню вартості ведення бізнесу і збільшення потенціалу зростання в приватному секторі, безпосередньо вплине на якість і доступність, а також зацікавленість керівництва країни в удосконаленні управління в державному секторі і у сфері надання державних послуг.
ДЕРЖАВНИЙ МЕНЕДЖМЕНТ
Орієнтація на споживачів державних послуг
Структурні зміни
Результативність та оцінка якості діяльності державних органів
Структурні елементи державного менеджменту
Наявність доступних джерел інформації про регламент і умови надання послуг державними органами є одним із важливих елементів, що впливає на їх якість. Відкритість і доступність цієї інформації розширює доступ до послуг, а також дає можливість споживачам послуг знати про свої права і обов’язки й оцінити якість наданої послуги. У свою чергу, держава за допомогою цього зворотного зв’язку має можливість удосконалювати систему державних послуг. Всесвітньо відомі вчені в галузі менеджменту – П. Друкер і Е. Демінг – наводять у свої працях фактори, які впливають на якість державного менеджменту (таблиця) [3; 4].
Фактори, що впливають на якість державного менеджменту
Заважають якості державного менеджменту за П. Друкером Відсутність чітких цілей Прагнення здійснити багато справ відразу Вирішення проблем прямолінійно Заважають якості державного менеджменту за Е. Демінгом Мінливість завдань Звичка мислити короткостроковими категоріями Руйнівний вплив щорічних оглядів «досягнень» Відсутність експериментальних Плинність кадрів серед вищого майданчиків керівництва Відсутність здатності оцінювати і, як Управління на основі поверхневої наслідок, неврахування досвіду статистики Небажання своєчасно відмовитися від Надмірні витрати на соціальні розпочатих програм, коли стає програми зрозуміло, що вони зазнали краху
Майже два десятиліття тому Пітер Друкер визначив 6 основних перешкод на шляху вдосконалення державного менеджменту. Він назвав
114
їх «смертельними гріхами», що здійснюються «регулярно і через боягузтво» державними управлінцями. Відомий спеціаліст у галузі якості Демінг у 1986 р. запропонував свій варіант програми з 14 пунктів для лікування визначених ним проблем з підвищення якості менеджменту в державних організаціях [3, с. 115]. Державний менеджмент привернув увагу до непослідовності і суперечливості доктрин, на основі яких будується сучасна адміністративна держава. Після появи цієї концепції, моделі контролю і підзвітності, які базуються на принципах ієрархії і розподілі внутрішніх та зовнішніх функцій, уже більше не сприймалось беззастережно. У багатьох дослідженнях підкреслюється, що позитивні можливості держави визначаються не її силою, а здатністю створювати й підтримувати «мережні структури», у межах яких вона разом з приватними груповими інтересами вибирає і реалізує ефективну, узгоджену й цілеспрямовану систему управління. У такий спосіб державний менеджмент означає відхід від традиційного інституційного підходу в бік вивчення реально діючих процедур управління з використанням сучасних засобів аналізу управлінських рішень і практики їх реалізації за допомогою конкретних програм. Сучасні дослідники державного управління зосереджуються на вивченні комунікацій, зв’язків і взаємодій між менеджерами державних, приватних і суспільних організацій, оскільки саме в цій сфері приймаються реальні рішення та здійснюються управлінські функції [1, с. 487]. Цільова настанова менеджменту полягає в переході від бюрократичної до підприємницької поведінки в державних організаціях, що передбачає, передусім, зміну мотивації керівників та співробітників державних організацій, а також виборних посадових осіб. Відповідно до менеджеризму державний апарат управління розростається і стає не зовсім гнучким не тому, що ті, хто там працює, цього хочуть, а тому що основні мотиви, які діють за бюрократії, буквально примушують їх до цього. Наприклад, більшість державних програм і проектів – це монополії, чиї клієнти не можуть піти в інше місце, щоб отримати кращу послугу. Більша частина програм фінансується залежно від їх обсягу (скільки дітей має право на допомогу, скільки сімей знаходяться за межею бідності), а не від результатів. Звідси вимога змінити державні програми шляхом посилення уваги на обслуговування клієнтів, самостійність співробітників, вибіркову конкуренцію та адміністративне дерегулювання. З погляду цього підходу до менеджменту в державному секторі державне управління необов’язково має бути бюрократичним, формалістичним, орієнтованим на контрольні функції й закостенілим. Державний менеджмент сфокусований на покращанні організаційної ефективності, яка включає такі важливі аспекти. Найважливішим концептуальним викликом останнього часу для бюрократичної парадигми є думка про те, що державні органи мають орієнтуватися на клієнта і на послуги, що надаються. За умови, що міркування про клієнтів і послуги забезпечені аналізом використання цих
115
понять в інших обставинах, вони (міркування) допомагають тим, хто управляє, вибирати альтернативні рішення конкретних проблем, які, на їх думку, заслуговують на увагу. Питання поліпшення системи надання державних послуг населенню посідає важливе місце в політиці казахського керівництва, спрямованої на досягнення більш ефективної роботи виконавчої влади. До основних принципів належать: чіткі стандарти послуг, відкритість і повнота інформації, надання консультацій населенню і можливість вибору послуг, їх корисність та ефективність тощо. Ступінь відповідності (ізоморфності) правових, управлінських та інших норм, породжених продуктивними результатами діяльності суб’єкта, буде визначати компетентність державних службовців і якість процесів управління структур державного управління. У зв’язку з цим сьогодні в Казахстані визначений повний перелік державних послуг, розроблені показники і стандарти ефективності роботи державних органів, а також надається консультативна допомога в організації і поліпшенні роботи центрів обслуговування населення за принципом «єдиного вікна». Ще одним важливим аспектом розвитку державного менеджменту є модернізація державної служби шляхом зміни системи стимулювання службовців, покращення оцінки показників роботи, більш широкого доступу до роботи жінок, інвалідів, національних меншин. Таким чином, для Казахстану значущість концепції державного менеджменту визначається, перш за все, пошуком адекватних новим реаліям підходів, спрямованих на вдосконалення системи управління, упровадження ринкових механізмів у державні і місцеві структури управління, а також на розвиток економіки Казахстану. Сучасна епоха вносить суттєві корективи в процес раціоналізації державної влади і управління. Розвиток економіки держави пов’язаний зі зростанням ролі менеджера в державній службі, підвищенням продуктивності їх праці, що приведе найближчим часом до фундаментальних змін у державному менеджменті. Список використаних джерел
1. Атаманчук, Г. В. Теория государственного управления : курс лекций / Г. В. Атаманчук. – 3-е изд., доп. – М. : Омега, 2005. – 584 с. 2. Глазунова, Н. И. Государственное и муниципальное (административное) управление / Н. И. Глазунова : учеб. – М. : ТК Велби, Проспект, 2006. – 560 с. 3. Деминг, Эдвардс. Выход из кризиса: Новая парадигма управления людьми, системами и процессами / Эдвардс Деминг. – М. : Альпина Бизнес Букс, 2007. – 370 с. 4. Друкер, П. Задачи менеджмента в ХХI веке / П. Друкер. – М. : Вильямс, 2000. – 272 с. 5. Купряшин, Г. Л. Государственный менеджмент: возможности и ограничения. Государственное управление / Г. Л. Купряшин // Электронный вестник № 1, 23/09/2003. – Режим доступа : www.spa.msu.ru. Надійшла до редколегії 28.12.07 116
ББК 35.078.5
Тетяна КУРІННА
Національна академія державного управління при Президентові України
ВЗАЄМОДІЯ ДЕРЖАВИ ТА ЦЕРКВИ В ГАЛУЗІ БЛАГОДІЙНОСТІ
Аналізуються успіхи і проблеми співпраці держави із церковними організаціями. Доводиться, що в сучасний період трансформації українського суспільства благодійність є поки що єдиним надійним містком співпраці між державними інституціями і церковними організаціями. Визначаються подальші перспективи напрямів дослідження. Ключові слова: державне управління, державне регулювання, благодійництво, громадські організації.
На сучасному етапі державотворення наукою державного управління не вивчена взаємодія держави з церковними організаціями. Згідно з чинним законодавством, церква в Україні відокремлена від держави. Будучи відокремленою від держави як духовна інституція, церква ніколи не була відокремленою від неї як соціальна структура, оскільки віруючі люди водночас є громадянами суспільства. У зв’язку з цим цілком природним є те, що церква через посередництво релігійних громад та окремих віруючих активно впливає на подолання негараздів у суспільстві, дбає про поліпшення його морального стану, духовного та матеріального добробуту. Російський модельний закон «Про меценатство і благодійну діяльність» дає можливість досягти високих цілей у благодійній та меценатській діяльності, сприяти не лише діяльності у сфері мистецтва, науки, культури, освіти, а й розширювати духовні цінності в суспільстві, сприяти розвитку творчих і духовних основ особистості [6]. На цьому наголошує і Патріарх Київський і всієї Русі-України Філарет: «Соціальне служіння Церкви має велике значення, але набагато важливішим є духовне відродження» [17, с. 12 – 21]. Як взаємодіє держава з церковними організаціями України? Які правові механізми регулюють благодійність церковних організацій в Україні? У зв’язку з важливістю цих питань у роки незалежності України з’явилася низка досліджень українських та зарубіжних учених, фахівцівпрактиків, церковних діячів, які певною мірою стосуються досліджуваних питань щодо взаємодії держави і церковних організацій. Зокрема, це О. П. Реєнт, О. П. Лисенко [10, с. 22], архієпископ Канівський і Черкаський Владика Софроній [13, с. 55 – 58], А. В. Решетніченко, С. М. Серьогін [11], С. О. Гладкий [2], А. В. Васьків [1], А. Я. Нагірняк [5], Л. Уолтер [16] та ін. Проте в науці державного управління відсутня окрема праця з цієї проблеми.
© Курінна Т. М., 2008 117
Тому в даній статті основна увага приділяється: – аналізу чинної нормативно-правової бази та літератури за темою дослідження; – розкриттю кроків співпраці та державних механізмів взаємодії з церковними організаціями на ниві благодійності; – ролі духовних цінностей, ментальних традицій у житті людини й суспільства; – аналізу благодійної діяльності, соціального служіння церков в Україні. Метою статті є аналіз співпраці держави з церковними організаціями. Як відомо, світова практика виробила три базові моделі відносин між церквою і державою. Це сепараційна модель, ґрунтована на відокремленні церкви від держави та жорсткому розмежуванні їх сфер діяльності; кооперативна (кооперативна, партнерська), яка передбачає співпрацю церкви та держави, активну участь церкви в освітніх, культурних, соціальноекономічних процесах; протекціоністська (патерналістська), за якої держава відкрито надає підтримку церкві, використовуючи її при цьому як «державотвірну» структуру, «духовний атрибут». Суспільним потребам у соціально активній церкві, очевидно, більшою мірою відповідає партнерська модель державно-церковних відносин, яка забезпечила б співпрацю держави й церкви в інтересах суспільства, що жодним чином не суперечить формальному відокремленню церкви від держави. Об’єднання зусиль церкви, держави й суспільства у вирішенні соціальних проблем сприяло б міжцерковному порозумінню. У проекті Концепції державно-конфесійних відносин в Україні, у п. 2.2, зокрема, передбачено, що серед прав та обов’язків церкви (релігійних організацій) є звернення за добровільними фінансовими та іншими пожервуваннями та отримання їх; здійснення благодійної та іншої суспільно корисної діяльності, соціального служіння як самостійно, так і на договірних засадах з органами державної влади, органами місцевого самоврядування та /або недержавними організаціями [15]. Ряд міжнародних нормативно-правових актів щодо свободи совісті та діяльності релігійних організацій регулюють благодійну діяльність. Зокрема, Декларація про ліквідацію всіх форм нетерпимості і дискримінації на основі релігії чи переконань, яка прийнята Генеральною асамблеєю ООН 25 листопада 1981 р., у ст. 6 затвердила право на свободи: – створювати й утримувати відповідні благодійні і гуманітарні установи; – просити й отримувати для окремих осіб та організацій добровільні фінансові та інші пожертви [3, с. 6 – 7]. У 2000 р. відбулася богословська конференція Російської Православної Церкви «Православне богослів’я на порозі третього тисячоліття» (7 – 9 лютого 2000 р.) і спеціальний симпозіум «Церква і суспільство-2000» (14 червня 2000 р.). Зауваження і пропозиції, висловлені під час обговорення, були враховані в процесі доробки проекту «Основи соціальної концепції Російської Православної Церкви» [7, с. 2 – 3, 102, 108 – 114]. Цей документ
118
є важливим і для України. Бо так склалося, що близько половини приходів Московського патріархату сьогодні знаходиться поза межами Російської Федерації, на території України, а також у багатьох інших країнах. Тому в базовому документі, розрахованому на найближчі десятиліття, розглянуті фундаментальні богословські і церковно-соціальні питання, а також сторони життя держав і суспільств. Церква не лише через проповідь, а й через добрі справи проводить діяльність, яка спрямована на покращання духовно-морального і матеріального стану навколишнього світу. Для цього церква вступає у взаємозв’язок з державою, а також з різними суспільними асоціаціями і окремими людьми. У документі «Основи соціальної концепції Російської Православної Церкви» вказується, що науки – як природничі, так і гуманітарні – стали однією з найважливіших складових культури, бо розвиток науки і техніки під впливом секулярних ідеологій породив наслідки, які викликають серйозні побоювання. Екологічна та інші кризи, що вражають сучасний світ, усе більше ставлять під сумнів вибраний шлях. Науково-технічний рівень цивілізації сьогодні такий, що злочинні дії невеликої групи людей можуть за кілька годин спричинити глобальну катастрофу, в якій безповоротно загинуть усі вищі форми життя. Тому нині для забезпечення нормального людського життя як ніколи необхідне повернення до втраченого зв’язку наукового знання з духовними і моральними цінностями. З християнської позиції, такі наслідки виникли внаслідок помилкового принципу, на якому ґрунтується сучасний науково-технічний розвиток [7, с. 114]. На думку митрополита Смоленського і Калінінградського Кирила, голови відділу зовнішніх церковних зв’язків Московського Патріархату, церква і світська наука повинні співпрацювати в ім’я спасіння життя і його належного влаштування. Їх співпраця сприяє створенню здорового творчого клімату в духовно-інтелектуальній сфері, тим самим допомагаючи створенню оптимальних умов для розвитку наукових досліджень. Бо ідеологізація особливо небезпечна у сфері суспільних досліджень, які лягають в основу державних програм і політичних проектів. Церква підтримує особливо відповідальний діалог з ученимигуманітаріями і протистоїть підміні науки ідеологією. Значно впливає християнство на розвиток світової і національної культури. Латинське слово культура означає «обробіток», «виховання», «освіта», «розвиток» і походить від слова «почитання», «поклоніння», «культ». Це вказує на релігійні корені культури. Православна церква допомагає культурі переступити кордони суто земного життя, пропонуючи шлях очищення серця і поєднання з Творцем, робить її відкритою [7, с. 114]. Обираючи власний шлях розвитку, українська держава має врахувати переваги й недоліки як свого історичного досвіду, так і досвіду розвинених країн. Серед найактуальніших проблем державної соціальної політики варто виділити принципи гарантованості та захищеності не тільки
119
індивідуальних прав і свобод громадян, а й соціальних спільнот та інститутів, принципи соціальної справедливості та гуманізму. На жаль, нова Конституція України так і не отримала надійної та цілісної за своєю суттю системи принципів гуманізації державної соціальної політики, яка лише декларує, і аж ніяк не гарантує, і, що найголовніше, не захищає права і свободи громадян та соціальних спільнот [12, с. 199]. На жаль, донині в багатьох навчальних курсах історії недооцінюється роль релігії у формуванні духовної самосвідомості народів, хоча в роки незалежності українські вчені досліджували роль православної церкви в умовах бездержавності України [18]. Роль Київського митрополичого дому в XVII – XVIII cт. аналізував О. В. Спінул [14]. Як відомо, у всі часи у початків милосердя, благодійності, опіки нужденних стояла поряд з іншими церковними організаціями і православна церква. Від середини 1990 р. Українська православна церква, переборовши основні негативні наслідки, пов’язані з розколом, повернулася до активного соціального життя, у тому числі й у справі благодійності та надання соціальної допомоги нужденним. На сьогодні ця діяльність набула систематичного й координованого характеру, і здійснюється під керівництвом Синодального відділу благодійності і соціального служіння. Синодальний відділ встановив контакти і наладив співпрацю з такими організаціями: – Східно-європейським офісом Всесвітньої Ради Церков (м. Білосток, Польша); – круглим столом з релігійної освіти і дияконії відділу зовнішніх церковних зв’язків Московського патріархату (м. Москва); – суспільною дияконічною радою (м. Санкт-Петербург); – Білоруським круглим столом дияконії і соціального служіння; – Дияконічною службою Німеччини; – Координаційним Комітетом з церковної допомоги в Україні; – школою соціальної роботи Національного університету «КиєвоМогилянська академія»; – Міністерством охорони здоров’я України; – Державним Комітетом у справах молоді України; – міжнародною благодійною асоціацією «Тріумф серця»; – медичним центром Національного авіаційного університету України; – військово-медичним Управлінням служби безпеки України; – «Карітас-СПЕСС Україна»; – дияконічною службою Німецької Лютеранської Євангелістської Церкви [8, арк. 2]. Українська православна церква традиційно відігравала ключову роль у справі виховання моральності, патріотизму й соціальної відповідальності молоді, сприяючи утвердженню в суспільстві духовно-моральних цінностей. Крім цього, вона надає соціальні послуги нужденним категоріям населення України, згідно з основними принципами християнського милосердя і
120
добродійності, реалізуючи взаємовигідне співробітництво церковних, державних і громадських організацій задля досягнення спільних цілей. Церква готова до співпраці з державою і суспільством у сфері духовно-морального виховання й освіти дітей і молоді; проведення освітніх і просвітницьких заходів з профілактики ВІЛ і наркоманії серед дітей і підлітків; створення церковних і спільних з громадськими й державними організаціями освітніх і навчальних програм з профілактики ВІЛ-СНІДу. У сфері церковно-державного співробітництва УПЦ визнає пріоритетним співробітництво з міністерствами та іншими організаціями, їх структурними підрозділами як відповідно до раніше підписаних угод, так і з урахуванням нових домовленостей [8, арк. 34, 42]. Розвиваючи соціальне служіння у сфері профілактики й боротьби зі СНІДом, УПЦ вважає за необхідне брати участь у роботі міжвідомчих рад і комітетів з вироблення й реалізації державної політики з питань ВІЛ-СНІДу, у діяльності державних, церковних і міжнародних центрів з боротьби та профілактики ВІЛ-СНІДу. Отже, православна церква в особі своїх приходів, братств, сестринств, фондів і благодійних організацій у співпраці з державними органами управління здійснює проекти соціальної допомоги в різних сферах опіки. На сучасному етапі становлення соціальної держави в Україні встановлюються ряд пріоритетів. Так, у сфері соціального захисту населення необхідно розробити й здійснити державну програму подолання бідності; створити ефективну систему захисту населення від соціальних ризиків, систему соціального забезпечення, соціальних субсидій і благодійності; здійснити соціальний захист сім’ї, материнства, батьківства і дитинства, а також інвалідів, осіб похилого віку та інших слабозахищених категорій громадян [9, с. 1 – 2]. Велику роль у цих процесах відіграє благодійність державних посадовців, бізнесменів, благодійних фондів. Виходячи з цього, Відділ благодійності і соціального служіння при Священному Синоді УПЦ координує діяльність більше 20 сестринств, які знаходяться в різних реґіонах України. Сестринства надають безкорисливу сестринську допомогу незахищеним верствам населення, особам похилого віку, інвалідам, сиротам тощо. Діяльність Відділу розширюється. З 2000 р. реалізовано і продовжує реалізовуватися більше 80 проектів у 18 єпархіях УПЦ на загальну сумму більше 2,5 млн грн. Для залучення коштів від міжнародних організацій в Україні зареєстрований Всеукраїнський Благодійний Фонд «Віра. Надія. Любов». Сьогодні відділ здійснює таку роботу: 1. Загальне керівництво проектами, які виконуються в єпархіях УПЦ, допомога в пошуку коштів фінансування, технічне і методичне забезпечення проектів соціальної допомоги нужденним. 2. Технічна допомога у створенні проектів – планування, підготовка документів згідно з установленими міжнародними стандартами.
121
3. Проведення семінарів-тренінгів з планування й організації соціальної роботи. 4. Проведення конференцій, семінарів і круглих столів з актуальних соціальних проблем. 5. Участь у реґіональних і міжнародних заходах благодійного і соціального спрямування [4, арк. 3]. Отже, церкви в Україні переважно займаються благодійництвом, надаючи матеріальну допомогу нужденним. Тож благодійність і соціальна робота суспільних інституцій є одним із сучасних пріоритетів діяльності церковних структур, які активно розвивають системні форми соціальної роботи. Таким чином, аналіз взаємодії держави та церковних організацій дав можливість виявити: – по-перше, низку правових механізмів, які регулюють благодійність та опіку державних інституцій, церковних організацій, благодійних фондів, організацій України і зарубіжної діаспори, бізнесу над окремими нужденними верствами; – по-друге, те, що до взаємодії держави і церковних організацій задіяні механізми державного регулювання благодійності в особі Міністерства охорони здоров’я України, Державного комітету у справах молоді України та ін. Таким чином, благодійність є своєрідним містком, який налагоджує співпрацю держави з громадою, окремо взятою нужденною людиною. Для вдосконалення цієї форми співпраці держави з церковними організаціями потрібні зміни в площині законодавчого поля. Бо чим більше законів, які стимулюють благодійність і меценатство, тим краще. Україні необхідний закон про меценатство. А виконання низки соціальних ініціатив «Для блага людей» Президента України певною мірою допоможуть повернути довіру суспільства до держави, яке похитнулося. Подальші дослідження аналізу взаємодії механізмів державного регулювання благодійності та її форм з громадськими організаціями допоможуть виробити структурам влади різних рівнів спільні програми благодійності і меценатства, які принесуть бажані наслідки для державотворення України. Список використаних джерел
1. Васьків, А. Ю. Греко-католицька церква в духовному житті українців Східної Галичини (1919 – 1939) / Васьків Андрій Юліанович : автореф. дис. ... канд. іст. наук : 07.00.01. – К., 1997. – 210 с. 2. Гладкий, С. О. Православне парафіяльне духовенство в суспільному житті України на початку ХХ ст. / С. О. Гладкий : автореф. дис. ... канд. іст. наук : 07.00.01. – Запоріжжя, 1997. – 18 с. 3. Збірник нормативно-правових актів щодо свободи совісті та діяльності релігійних організацій : довід. посіб. / упоряд. В. М. Петрик, В. В. Остроухов. – К. : Вид-во Європейського ун-ту, 2002. – 120 с. 4. Концепция участия Украинской Православной Церкви в борьбе с 122
распостранением ВИЧ-СПИДа и работе с людьми, живущими с ВИЧ/СПИДом. – К. : Лайн Принт. 5. Нагірняк, А. Я. Соціальні програми Української Греко-католицької церкви в Україні / А. Я. Нагірняк : Кваліфікаційна робота на здобуття ступеня магістра соціальної роботи. – К., 2005. – 122 с. 6. Пермский региональный правозащитный центр. О меценатстве и благотворительной деяльтельности : Модельный закон. – Режим доступа : www. rpc. ru /met_nko/ portf_19. shtm /. – Загол. с экрана. 7. Основы социальной концепции Русской Православной Церкви. – М. : 1-я Образцовая Московская типография. 8. Отдел благотворительности и социального служения при Священном Синоде Украинской православной церкви. Этапы становления и деятельность 1999 – 2003 // Архів бібліотеки Київської духовної академії. – Арк. 2 – 3. 9. Проект концепції соціальної держави України // Поточні матеріали Державної соціальної служби для сім’ї, дітей та молоді. – С. 1 – 2. 10. Реєнт, О. П. Українська національна ідея / О. П. Реєнт, О. П. Лисенко. – К. : Богдана, 1997. – 125 с. 11. Решетніченко, А. В. Теорія управління соціальним розвитком / А. В. Решетніченко, С. М. Серьогін. – Д. : ДРІДУ У АДУ, 2002. – 63 с. 12. Серьогін, С. М. Засоби реалізації державної соціальної політики / С. М. Серьогін, А. В. Решетніченко // Актуал. пробл. держ. упр. – Л. : У АДУ Львів. філіал, 2000. – Вип. 4. – 199 с. 13. Софроній // Проповіді / Софроній Дмитрук. – Черкаси : Черкаська єпархія Української Православної Церкви, 2005. – 255 с. 14. Спінул, О. В. Київський митрополичий дім в кінці XVII – XVIII ст. / Спінул Олександр Вікторович : автореф. дис. ... канд. іст. наук : 07.00.01. – Х., 1998. – 16 с. 15. Створення концептуальних засад державної політики стосовно церкви та релігійних організацій в Україні – потреба часу // Національна безпека і охорона. – 2004. – № 3. – С. 2 – 11. 16. Уолтер, Л. Социальная работа в изменяющейся Европе / Л. Уолтер. – Амстердам. – К. : Ассоциация психотерапевтов Украины, 1997. – 200 с. 17. Філарет, Патріарх Київський і всієї Руси-України. Основні завдання християнства у третьому тисячолітті // Християнство на межі тисячоліть (економічні, правові, історичні та культурологічні аспекти): матеріали Міжнар. молодіжної наук.-практ. конф. (15 – 16.03.2001 р.) / ред. кол. : С. А. Єрохін, Ю. В. Осічнюк, Л. І. Буряк [та ін]. – К., 2001. – С. 12 – 21. 18. Чиркова, О. А. Православна церква в Україні в кінці XVIII – XIX ст. / Чиркова Олена Анатоліївна : автореф. дис. ... канд. іст. наук : 07.00.01. – К., 1998. – 18 с. Надійшла до редколегії 05.11.07
123
МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
ББК 65.261.71
Тетяна САВОСТЕНКО, Ірина МІЗІНА
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ФІНАНСОВА САМОДОСТАТНІСТЬ РЕҐІОНІВ ЯК СКЛАДОВА ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ УПРАВЛІННЯ
Розглядається проблема фінансової самодостатності реґіонів як основна складова децентралізації управління. Крізь призму змін обсягів місцевих бюджетів обґрунтовуються заходи щодо посилення фінансового потенціалу реґіонів і забезпечення в такий спосіб соціальної динаміки суспільства. Ключові слова: управління, децентралізація, реґіон, фінанси, бюджет, самодостатність.
Зміни в суспільному розвитку людської цивілізації, які почалися в другій половині ХХ ст., незважаючи на ресурсні обмеження, започаткували як головну парадигму прогресу. Суспільним підґрунтям для формування ресурсних джерел розвитку вбачалися інститути розвиненого суспільства, які мали нести на собі весь тягар трансформаційних перетворень щодо розбудови соціально справедливих суспільств. Вибір Україною подібної технології забезпечення добробуту населення виявив через шістнадцять років після створення й паралельного реформування національної економіки її певну обмеженість, ураховуючи вихідні умови і, більш того, утворення соціально-економічних «мутантів», які відкинули суспільство в соціалізаційних можливостях і результатах соціалізації назад навіть порівняно з часом проголошення незалежності. Одним із таких інститутів, зміну можливостей якого важко назвати адекватною концепції забезпечення соціальної динаміки суспільства, є місцеві бюджети. Саме з них беруться кошти для надання основних суспільних послуг щодо життєзабезпечення населення. Але треба підкреслити, що реально виконання функції соціального призначення держави через органи місцевого самоврядування залежить не просто від їх належного функціонування. Обсяг та якість надання бюджетних
© Савостенко Т.О., Мізіна І. В., 2008 124
послуг на місцевому рівні значною мірою визначаються як наявністю, так і достатністю фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування, призначених на розв’язання завдань, що належать до їх компетенції. Зрозуміло, що дотримання цієї вимоги пов’язано із законодавчим і організаційним регулюванням змісту й обсягу повноважень щодо закріплення їх за рівнями управління й певного переструктурування за рахунок передачі тої чи іншої частки з рівня на рівень. Упродовж 1992 – 2007 рр. законодавчою та виконавчою гілками влади, а також науковою елітою аналізувалися й переглядалися підходи і принципи побудови всієї бюджетної системи України та реформування бюджетного процесу як такого. Зокрема, на заміну Закону України «Про бюджетну систему України», який не сприяв реалізації засад правового статусу та відповідальності органів місцевого самоврядування, прийшов Бюджетний кодекс України (БКУ), який закріпив за місцевими бюджетами стабільні джерела доходів. У контексті цього процесу й за наслідками апробації БКУ громадськості було репрезентовано спектр наукових праць із теорії місцевих фінансів та міжбюджетних відносин, формування й використання місцевих бюджетів таких авторів, як О. Василик, Н. Дєєва, Т. Єфименко, О. Кириленко, В. Кравченко, І. Луніна, С. Слухай, О. Сунцова, І. Чугунов, з питань становлення й розвитку бюджетної системи як основи державності – В. Опарін, К. Павлюк, С. Буковинський, С. Юрій та ін. Не зменшуючи наукового вкладу попередників, усе-таки хотілося б наголосити на тому, що їх увага концентрувалася в основному на процесах розподілу й перерозподілу ВВП у різнобічному спектрі питань без розгляду аспектів достатності фінансових ресурсів щодо виконання повноважень органів місцевого самоврядування. На наш погляд, механізм перерозподілу фінансових ресурсів від місцевих бюджетів до державного і навпаки вичерпав свої соціалізаційно-розвиткові можливості. Тим більше, що навіть за даними зарубіжних фахівців, у такій високорозвиненій країні, як США, «втрати» у процесі перерозподілу становлять понад 70 % на кожні 350 дол. бюджетних коштів [12, с. 99]. Отже, сукупність цих чинників і нагальна потреба в переході на нову траєкторію формування фінансової самодостатності реґіонів і стали метою цього дослідження. Світовий, у тому числі і європейський, досвід засвідчує, що тільки ті органи влади, які перебувають у безпосередньому постійному контакті з людиною, потенційно здатні й можуть створювати належні умови життя. Реалізація цього досвіду на національних теренах вимагає передачі якнайбільше прав туди, де людина зустрічається із владою в повсякденному житті. Мова йде про те, що повноваження слід ділити не стільки між органами, скільки між територіальними рівнями. Проте реаліями сьогодення є суперцентралізована держава, яка, по суті, не здатна займатися вирішенням проблем конкретної людини. Вирішення будь-якого навіть простого місцевого питання на центральному рівні стає значною проблемою в Україні.
125
Формування дійової територіальної влади в Україні має відбуватися за такими ключовими принципами, як децентралізація, деконцентрація, дерегулювання й субсидіарність. І в цьому контексті справжнє самоврядування передбачає запровадження щонайменше трьох основних автономій, а саме: правової, організаційно-кадрової й фінансової. За твердженнями фахівців, «українська держава потребує трирівневої організації територій: реґіон, район, громада» [1, с. 47]. Нова версія, безумовно, потребує часу для впровадження й виходу на стійкий, ефективний режим функціонування. Започаткування ж автономій, зокрема фінансової, може відбуватися й в умовах сьогодення з відпрацюванням усіх можливих нюансів і негараздів. Ураховуючи це й керуючись конституційним визначенням виконавчої влади на центральному й реґіональному рівнях, нами було здійснено оцінку перерозподілу повноважень та їх фінансового забезпечення в реґіонах, а також оцінку обґрунтування принципово іншого інструментарного підходу до вирішення проблеми фінансової самодостатності на реґіональному рівні. Слід зазначити, що досить інформативним індикатором передачі реґіонам не тільки повноважень, а й відповідних фінансових ресурсів є показник питомої ваги доходів і видатків місцевих бюджетів у зведеному бюджеті країни. За нашими розрахунками, які узагальнені на рисунку, фінансова децентралізація є лише декларацією, але не практикою господарювання [8, с. 97 – 98; 9, с. 54, 56, 57; 10, с. 55; 11, с. 51, 52]. Поступово, рік за роком, відбувається передача повноважень на місцевий рівень і одночасне перетягування ресурсів від місцевих бюджетів до органів державної влади. Питома вага доходів місцевих бюджетів у зведеному бюджеті країни в період з 1992 р. по 2006 р. знизилася на 24,4 відсоткових пункта і становила на початок 2007 р. тільки 23,2 %. Водночас питома вага видатків місцевих бюджетів у зведеному бюджеті країни коливалася на рівні 40 %.
60 50
Питома вага, %
трансферти
40 30 20 10 0 1990
1992
1994
1996
1998 Рік
2000
2002
2004
2006
2008
Питома вага видатків місцевих бюджетів у зведеному бюджеті країни Питома вага доходів місцевих бюджетів у зведеному бюджеті країни
Динаміка питомої ваги доходів і видатків місцевих бюджетів та трансфертів у зведеному бюджеті України в 1992 – 2006 рр. 126
У прагненні встановити тенденції цих показників ми визначили їх тренди на підставі кореляційних рівнянь лінійного виду: (1) y (t )д  48,51  1,6443t , (2) y (t )в  40,99  0,22t . З теорії економічного аналізу відомо, що коефіцієнт при компоненті t в рівняннях (1) і (2) показує, до якої зміни середньої величини результуючої ознаки y (t ) приводить зміна факторної ознаки t на одиницю. Отже, місцеві бюджети щорічно зменшуються за питомою вагою доходів у зведеному бюджеті країни на 1,644 відсоткових пункта, а за питомою вагою видатків – тільки на 0,22 відсоткових пункта. Якщо надати узагальнюючу характеристику обом рецесійним процесам, то можна констатувати майже восьмикратне перевищення убування фінансового потенціалу органів місцевого самоврядування за питомою вагою їх дохідної частини над видатковою. Подібна дохідно-видаткова асиметрія місцевих бюджетів набула постійного характеру з 1998 р. і пояснюється запровадженням таких механізмів їх формування, які поставили питання фінансової самодостатності органів місцевого самоврядування в стійку залежність від трансфертів з державного бюджету. За нашими розрахунками, питома вага трансфертів до місцевих бюджетів у зведеному бюджеті країни становила в 1998 р. близько 2,4 %; у 1999 р. – 5,4; у 2000 – 6,2; у 2001 р. – 8,0; у 2002 р. – 9,7; у 2003 р. – 11,4; у 2005 р. – 14,1 і у 2006 р. – понад 18 %. Але ж соціально орієнтована ринкова економіка є життєздатною лише доти, доки дотримуються межі утриманства й необхідні рамки перерозподілу коштів. Справа в тому, що питання повсюдного забезпечення мінімальних соціальних стандартів життя врешті-решт залежать від ефективності економіки. Цей зв’язок досить простий – неможливо нарощувати споживання в ареалах, де відсутній приріст їх продукування. Але це за умови фінансового федералізму. У випадку, коли механізм розподілу й перерозподілу вироблених матеріальних благ є штучним, встановлюється певна міра нерівності. І що головне, будь-яка нерівність має здійснювати стимулюючу функцію, при цьому не суперечити певним соціальним цінностям держави, пов’язаним із пріоритетом розвитку особистості, значущістю матеріального добробуту кожного члена суспільства. Із цього випливає, що тільки чітка й досить гнучка рівновага між стимулюючою та суто споживацькою ідеологією розподілу й перерозподілу ВВП може сприяти соціальній динаміці суспільства. Підтвердженням особливої ролі розподільно-перерозподільних відносин у започаткуванні руху щодо вирішення проблем фінансового забезпечення реґіонального розвитку є твердження американського економіста Дж. Гелбрейта, за яким «…зниження темпів зростання тільки тоді стає прийнятною мірою, коли розподіл доходу відбувається більшменш рівномірно...» [3, с. 360] (переклад авторів. – Т. С., І. М.). Проте в цьому контексті стимулююча й суто механістична складові
127
досягнення тотожних стандартів життя населення незалежно від місця проживання в структурі розподільно-перерозподільних відносин не доповнюють, а протистоять одна одній. Певним підтвердженням цього є проведені нами розрахунки (таблиця). Якщо вести мову про реалізацію, так би мовити, спільного бажання реґіонів функціонувати як єдиний народногосподарський комплекс, який передбачає перерозподіл фінансових ресурсів із більш-менш однаковим рівнем забезпечення реґіонів суспільними благами, то за всієї суперечності динаміки видатків місцевих бюджетів вона все-таки в 2003 – 2006 рр. кореспондується зі змінами в продукуванні валового реґіонального продукту (ВРП). Але нічого подібного не спостерігалося в сприянні економічного розвитку реґіонів. Ми не маємо на увазі вирівнювання економічного потенціалу реґіонів, а лише започаткування стійкої тенденції до прояву їх економічної активності.
Динаміка економічної активності реґіонів та їх фінансової потужності за видатками місцевих бюджетів у 1998 – 2006 рр.
Показник Валовий реґіональний продукт, у % до 1998 р. у порівнянних цінах Податкові надходження до місцевих бюджетів, % до 1998 р. у порівнянних цінах Питома вага податкових надходжень у ВРП, %: у доходах місцевих бюджетів у зведеному бюджеті країни Видатки місцевих бюджетів у порівнянних цінах, % до 1998 р. 1998 Рік 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
100,0
99.6
104,5
120,8
129,1
144,2
163,0
168,7

100,0
74,6
63,7
75,6
82,7
85,4
71,9
80,7
96,6
18,1 87,3 52,8
15,2 83,3 43,6
8,5 82,1 37,5
8,1 83,2 40,2
8,1 84,7 36,3
7,6 82,4 34,2
5,3 80,4 29,0
5,3 77,8 24,1
– 77,6 24,6
100,0
82,7
70,9
88,0
95,7
110,7
117,0
136,9
174,0
Індикатором економічної активності реґіонів загалом слугує динаміка ВРП. У той часовий проміжок, на якому чітко визначилися негаразди трансфертної політики, продукування реґіонами ВРП зросло майже в 1,7 раза. Проте цей показник є середньозваженою величиною реґіонів із різною економічною активністю. На наш погляд, реґіональні відмінності щодо економічного зростання відтворюються в базі оподаткування. Парадокс зростання загальної економічної активності реґіонів полягає в
128
тому, що він супроводжувався зменшенням податкових надходжень до місцевих бюджетів за станом на початок 2006 р. майже на 20 % (див. таблицю). Більше того, питома вага податкових надходжень у ВРП упродовж 1998 – 2005 рр. скоротилася в 3,4 раза, у доходах місцевих бюджетів – на 12 %, у зведеному бюджеті країни – в 2,1 раза. Проведені розрахунки свідчать про втрату позитивного взаємозв’язку між видатками місцевих бюджетів та обсягом податків і зборів, зібраних у тому чи іншому реґіоні. Визначена тенденція рецесії щодо податкових надходжень до місцевих бюджетів свідчить в цілому про перехід навіть економічно активних суб’єктів до більш-менш поміркованих у цьому аспекті. За даними деяких дослідників, тільки в період 2002 – 2005 рр. кількість реґіонів-донорів зменшилася на 35 % [4, с. 355]. Якщо середньорічні темпи зростання фізичного обсягу ВРП у 2000 р. перевищували його середній по Україні рівень у 16 реґіонах, то в 2005 р. – тільки у 12 [11, с. 46], а питома вага зайнятого працездатного населення – відповідно у 12 і 8 реґіонах [11, с. 357]. Домінування принципу «національної солідарності» над «фіскальною справедливістю» і, закономірно, царина доцентрових процесів у бюджетній сфері України ускладнили соціально-економічну ситуацію у великих промислових реґіонах, які через сповідування політики фінансового вирівнювання мали видатки на душу населення менші на 30 – 40 % від фактичних надходжень податків і зборів до їх бюджетів [6, с. 183, 193]. Статистика дозволяє відстежити негаразди здійснюваної на національних теренах політики більш-менш рівномірного забезпечення реґіонів суспільними благами й зведення тим самим нанівець фінансовоекономічної бази реґіонів у задоволенні потреб населення відповідно до екологічного й технологічного навантаження територій. Слід зрозуміти, що діюча система переваги «загального казана» над «реґіональним кошиком» і витратна, і малоефективна, і обтяжлива для всіх. Вона відтягує на себе ті кошти, які могли б приносити набагато більше економічних благ кожному зокрема і суспільству загалом. Модель вилучення коштів із «бюджетів» органів місцевого самоврядування до загальнодержавного бюджету й наступного наповнення перших за рахунок останнього малоефективна. Її слід замінити дійсно на модель фінансового забезпечення. Згідно з даними, видатки місцевих бюджетів у зведеному бюджеті країни зберігалися на рівні 40 %. Це та норма, яку й передбачалося підтримувати «основними напрямками бюджетної політики на 2002 рік» [2, с. 133] відповідно до мінімального рівня загальноєвропейської тенденції фінансової децентралізації. Але практика розбудови соціальної держави, де основна частина населення як отримувала, так і отримує незначні за мірками самофінансування життєвих потреб доходи, вимагає іншої філософії перерозподілу ВВП. Перш за все це, стосується
129
забезпечення фінансової самодостатності реґіонів. Якщо виходити із частки місцевого бюджету у зведеному бюджеті країни в 40 %, то її достатність за обсягом має підтверджувати відсутність заборгованості населення територій за житлово-комунальні послуги, щодо оплати пільг, наданих певним категоріям населення через комунальні підприємства. Проте цього не спостерігається. Тільки в період 1998 – 2005 рр. заборгованість населення за ЖКП зросла в 2,2 раза та становила на 2005 р. близько 7,4 млрд грн [6, с. 165]. А непрофінансовані зобов’язання держави, передані на реґіональний рівень, становили майже половину державного бюджету. Однак поглиблення проблеми фінансової самодостатності реґіонів пов’язано, згідно з реаліями, не стільки з обсягом фінансових ресурсів, скільки з ефективністю управління. В основі політики перерозподілу ВВП державою має бути закладене правило «золотого розрізу» або «золотої пропорції», яке сприяє формуванню найбільш стійкої, гармонічної та стабільної системи [5]. Якщо конкурентів два (державний і місцеві бюджети), то основний показник системи як ціле слід розділяти на дві нерівні частини – 62 і 38 %, тобто приблизно 2/3 і 1/3, або близькі до них цифри. В Україні така пропорція вже склалася, але через соціальні негаразди її слід було б змінити так, аби місцеві бюджети отримували 60 % ресурсного наповнення від зведеного бюджету країни. Тим більше, що частину завдань стосовно освіти, охорони здоров’я, культури, які покладені на центральні органи влади, в інших країнах делеговані органам середнього рівня. Крім того, забезпечення стабільного реґіонального розвитку й підтримання динамічного нарощування фінансових внесків реґіонів для здійснення ефективного перерозподілу ВВП має корелюватися як з економічним, так і з соціальним процесом на їх територіях. У цьому контексті слід поступово перейти від політики підтримки слаборозвинених територій до створення умов для посилення розвитку економічно активних реґіонів і подолання тим самим споживацьких настроїв. До речі у Шанхаї місцева влада отримує 70 % додаткових надходжень від усіх основних податків, які перевищують норму надходжень. Таким чином, реформування реґіональної економіки в контексті забезпечення фінансової самодостатності, що мало й має місце до останнього часу, яке опирається на незбалансовану трансфертну політику, в основному вичерпало свої можливості. Держава повинна формувати й здійснювати політику започаткування фінансового федералізму, перш за все, за рахунок вирівнювання умов урахування результатів економічної діяльності. У перспективі звуження розмірів перерозподілу коштів і передачу можливостей щодо надання суспільних послуг населенню, пов’язаних із формуванням людського капіталу й створенням умов для його реалізації в контексті самозабезпечення
130
добробуту, слід проводити відповідно до законів оптимального розподілу коштів між конкурентами соціальної системи. При цьому запропоновані підходи до забезпечення фінансової самодостатності реґіонів не є остаточними. Пошук нових концепцій фінансового федералізму, як і нових конструкцій розподільно-перерозподільних відносин, слід продовжувати до часу настання позитивних змін у соціальній архітектоніці суспільства. Список використаних джерел
1. Безсмертний, Р. Урядова політика щодо адміністративно-територіальних перетворень в Україні / Р. Безсмертний // Пробл. децентралізації: націон. та міжнар. досвід : зб. матеріалів та документів / наук. ред. : М. Пухтинський. – К. : Атіка-Н, 2006. – С. 44 – 49. 2. Бюджетний кодекс України: закон, засади, коментар / за ред. О. В. Турчинова і Ц. Г. Огія. – К. : Парламент. вид-во, 2002. – 320 с. 3. Гэлбрейт, Дж. К. Экономические теории и цели общества / Дж. К. Гэлбрейт. – М. : Прогресс, 1979. – 475 с. 4. Дєєва, Н. М. Потенціал соціалізації і його регулювання в економіці: теорія, методологія, перспективи : монографія / Н. М. Дєєва. – Д. : Арт –прес, 2006. – 444 с. 5. Маленя, Т. Н. Золотое сечение бизнеса / Т. Н. Маленя. – Режим доступа : www.sektiodivina.ru. 6. Моніторинг соціально-економічного розвитку реґіонів України за 2004 рік / Мін-во економіки України. – К. : Нічлава, 2005. – 2311 с. 7. Статистичний збірник «Реґіони України», 2005 / Держ. ком. стат. України ; за ред. О. Г. Осауленка. – К. : ІВЦ Держкомстату України, 2005. – Ч. 2. – 810 с. 8. Статистичний щорічник України за 1995 рік / Мін-во стат. України ; відп. за вип. В. В. Самченко. – К. : Техніка, 1996. – 576 с. 9. Статистичний щорічник України за 2000 рік / Держ. ком. стат. України ; за ред. О. Г. Осауленка. – К. : Техніка, 2001. – 598 с. 10. Статистичний щорічник України за 2003 рік / Держ. ком. стат. України ; за ред. О. Г. Осауленка. – К. : Консультант, 2004. – 631 с. 11. Статистичний щорічник України за 2006 рік / Держ. ком. стат. України ; за ред. О. Г. Осауленка. – К. : Консультант, 2007. – 551 с. 12. Okun, A. M. Equality and Efficiency: The Big Tradeoffs / A. M. Okun. – Washington. D.C. : The Brooking Institution, 1975. – 267 p. Надійшла до редколегії 01.02.08
131
ББК 67.401+32.81
Олег КРАВЦОВ, Тетяна КРАВЦОВА, Олег НАУМОВ
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ІНФОРМАЦІЙНІ ТЕХНОЛОГІЇ ТА ІНФОРМАЦІЙНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДЕРЖАВНО-УПРАВЛІНСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ
Розглядаються основні аспекти використання інформаційних технологій в управлінській діяльності. Висвітлюється можливість досягнення високоефективного інформаційного забезпечення процесу прийняття управлінських рішень шляхом створення управлінських інформаційних систем, які охоплюють усі рівні управління. Наводяться переваги використання сучасного кластерного забезпечення. Ключові слова: інформатизація, інформаційні потоки, інформаційні системи, інформаційне забезпечення, інформація, інформаційна технологія, кластерне програмне забезпечення, комунікаційне середовище, управлінська діяльність.
Сучасна ринкова економіка не може існувати без розвинутої інформаційної інфраструктури, без інформатизації бізнесу [4]. Важливу роль відіграють інформація та комунікації. Усвідомлення ролі інформації в управлінській діяльності невіддільне від з’ясування ролі інформації в розвитку економіки та суспільства загалом, у розширенні можливостей пізнання законів і процесів функціонування організаційно-виробничих систем за рахунок усунення невизначеностей у процесі вироблення управлінських рішень та оцінювання наслідків їх виконання. Проблемам інформатизації в Україні приділяється значна увага (Укази Президента України «Про інформацію», «Про державну політику інформатизації України», «Про утворення Національного агентства з питань інформатизації», «Про національну програму інформатизації»). У зв’язку з цим розроблені Концепція державної політики інформатизації й Основні напрями Національної програми інформатизації. Цими проблемами займалося також багато вітчизняних та зарубіжних дослідників: В. В. Корнєєв, В. П. Ільчук, Б. О. Іванов, Є. М. Сич, С. І. Соколенко, А. Сільвестрі, М. Ворен, Е. Шумахер та ін. Зростання ролі й масштабу різноманітної інформації в розвитку суспільства та поява нових можливостей більш ефективного використання наявних ресурсів за допомогою інформації приводять до висновку, що субстанцією економічних явищ є інформація, а праця – лише механізм уречевлення інформації, яка відбиває пізнання матеріального світу в бажаних формах об’єктів, процесів, явищ тощо.
© Кравцов О.В., Кравцова Т.В., Наумов О.С., 2008 132
Метою статті є аналіз інформаційного забезпечення управлінської діяльності в Україні та пошук шляхів використання сучасних інформаційних технологій для його поліпшення. Нова інформаційна технологія – це не просто комп’ютеризація всіх сфер життєдіяльності людини, а весь комплекс науково-технічних явищ, пов’язаних із нововведеннями в галузі, а саме: фіксування, збір, опрацювання, збереження і переробка даних з використанням ЕОМ, засобів зв’язку, телебачення тощо. Вона являє собою сукупність сучасних засобів, що дають змогу формувати, спрямовувати й контролювати інформаційні потоки і зв’язки; це поєднання науки з прикладними розробками, за допомогою яких людина одержує можливість краще розуміти навколишню дійсність. За допомогою перспективних інформаційних технологій (телекомунікації, комп’ютери, відеотехніка, мультімедіа тощо) досягається принципово новий рівень узагальнення, передачі, трансформації, сприйняття інформації, відбувається переворот у засобах інтелектуальної праці. У сучасних умовах рівень інформаційної технології в діяльності організації визначається змістом загальнодоступних для її ланок баз даних, створюваних у процесі функціонування організації як системи, й інтенсивністю використання їх. Крім того, рівень інформаційної технології залежить і від можливості доступу до цих баз даних суб’єктів зовнішнього середовища й інтенсивності їх використання. У поєднанні з комп’ютерною технологією, її спроможністю швидко обробляти велику кількість даних і технологією супутникового зв’язку, що дає змогу спілкуватися на величезних відстанях, створюється можливість глобальної передачі великої кількості даних, необхідних для успішної управлінської діяльності. Інформаційна характеристика результатів людської діяльності не викликає сумнівів. Здійснюючи процес відтворення громадського життя, люди вступають у певні зв’язки й відносини, які мають інформаційну природу, тобто змістом усіх відносин між людьми в процесі відтворення є інформаційна взаємодія. Навіть виникнення й існування людського суспільства зумовлене існуванням самої можливості інформаційного обміну між його окремими членами. Управлінська діяльність за своєю сутністю ґрунтується на певній інформації, яка, у свою чергу, створює додаткову інформацію, тобто, у кінцевому підсумку, це – інформаційна діяльність щодо середовища існування. Управлінську діяльність можна подати у вигляді цілісно існуючої системи інформаційних взаємодій персоналу організації. Оволодіння й управління механізмом уречевлення та персоніфікації відношень – це ключ не тільки до управління поведінкою окремої людини, а й до управління різноманітними процесами міжособової взаємодії людей. Ринок ставить перед управлінським персоналом, який ухвалює та організовує реалізацію ухвалених рішень, несе відповідальність за їх виконання, високі вимоги.
133
Серед пріоритетних напрямів розвитку інформаційне забезпечення постає універсальним інструментом, що створює умови для більш ефективного вибору та прийняття управлінських рішень. Інформація сьогодні розглядається як сукупність необхідних даних для успішного проведення аналізу, контролю, прийняття й організації виконання управлінських рішень. Вона являє собою невід’ємний елемент ефективного управління організаційно-економічними процесами. З одного боку, вона відображає умови, властивості, закономірності, особливості функціонування як об’єкта, так і системи його управління, з іншого – опосередковує трудову діяльність людей, конкретні форми відносин між ними, постійно використовується в управлінні виробництвом, розподілом, обміном та використанням виготовленого продукту. Процедурноуправлінська діяльність являє собою облік, збір, опрацювання й видачу нової інформації, що сприяє здійсненню процесів керування й приведенню їх у відповідність до поставлених цілей. Інформація в управлінському процесі є одним з основних факторів існування цього процесу. Як своєрідний, специфічний продукт і предмет управлінської діяльності інформація має особливості. Будучи на певному етапі процесу управління продуктом праці, на наступному етапі вона вже є предметом праці. Для інформації характерне тривале й багаторазове застосування, при цьому вона не втрачає своїх споживчих властивостей. Крім того, інформація здатна нагромаджуватись. Із застосуванням комп’ютерів багато видів вхідних даних можуть бути використані як вихідні, що використовуються в різних підрозділах або для різних завдань. Для управлінців іноді головною проблемою є не брак, а надлишок інформації. Наявність комп’ютерів і телекомунікацій сприяють появі цього надлишку. Основна складність використання техніки полягає в тому, яку інформацію вважати релевантною. В управлінській практиці забезпеченню інформаційних потреб керівника не завжди приділяється належна увага. Це значною мірою пояснюється складністю проблеми формалізації проце дури інформаційного забезпечення процесу прийняття управлінських рішень. Чим вища посада керівника, тим складніше завдання системного з абез печенн я його упр авлінською інф орма цією, тому що розширюється коло напрямів, які мають бути охоплені інформаційним забезпеченням, ускладнюється завдання її інтеграції, виникає необхідність враховувати особливості споживача інформації та ін. Від фахівця, який буде виконувати це завдання, вимагається не лише знання можливостей обчислювальної техніки, математич ного забезпечення, загальних основ теорії управління, особливостей конкретного виробництва, а й відповідних особистих рис, вміння налагоджувати контакти з керівництвом. Проміжне становище в системі інформаційного забезпечення управлінців має інформація, підготовлена фахівцями з того чи іншого питання у вигляді довідок,
134
анотацій, аналізів. При правильно організованій системі інформаційного забезпечення потреба в цільовій одноразовій інформації значно зменшується. Безупинне ускладнення системи сучасного управління, з одного боку, ускладнює процес інформаційного забезпечення, з іншого – істотно підвищує роль самої інформації як одного з видів ресурсів, цінність якого безперервно зростає. Інформація вимагає вдосконалювання технології збору, передачі, опрацювання, збереження і використання. Високоефективне інформаційне забезпечення керівництва сучасної організації досягається шляхом створення управлінських інформаційних систем, які охоплюють усі рівні управління. Інформаційні системи – це типові людино-машинні системи. Для них важлива якомога повніша регламентація поведінки людей, інтелектуальні можливості яких значною мірою визначають ефективність функціонування системи в цілому. Це досягається створенням системи організаційно-правової документації, що визначає дії всього персоналу. У сучасній організації використовуються різні інформаційні системи. Інформаційно-аналітичні системи забезпечують збереження і пошук інформації, полегшують систематизацію зібраних відомостей з окремих питань і проблем. Інформаційно-довідкові, або моніторингові, системи здійснюють розрахунки, що дають змогу керівнику контролювати стан справ. Більшість структур, створюючи інформаційні системи, прагнуть до організації саме моніторингових систем, забезпечуючи можливість одержання щоденних звітів про економічний та соціальний стан району, області, реґіону та ін. Інформаційно-консультативні системи здатні давати управлінцю відповіді на запитання, що потребують аналізу: чому так відбулося; які наслідки це буде мати, якщо буде відбуватися таким шляхом тощо. До найважливіших принципів сучасних інформаційних систем належать: – повнота інформаційного забезпечення керівника; – можливості адаптації до стилю і методів, які застосовує конкретний керівник; – математичне забезпечення інформаційної системи, що передбачає можливість агрегування інформації за рівнями управління і дає змогу керівникам верхніх рівнів користуватися інформацією нижчих рівнів; – забезпечення максимуму зручностей і можливостей для безпосередніх користувачів; – пряма участь керівників усіх рівнів ієрархічної структури управління під час створення інформаційної системи; – створення за будь-якої ситуації інформаційної незалежності керівників різних рівнів; – інформаційна рівноправність.
135
Склад і структура створюваних інформаційних систем значно залежать від розміру управлінської структури. Складність управління великими організаціями визначається залежністю між кількістю персоналу в ній і кількістю можливих взаємодій в його середовищі. Щоб упоратися зі складними комунікаційними потребами, необхідно за рахунок впровадження технічних інформаційних засобів підтримувати невеликі розміри апарату і мінімальну кількість рівнів управління. У цьому разі зникають умови для занадто великих інформаційних перевантажень нижчих рівнів управління. Ситуацію, коли керівник, щоб дізнатися про стан справ у тому або іншому напрямі діяльності організації, має звертатися за інформацією до особи, яка очолює відповідну функціональну службу, варто визнати неоптимальною, оскільки в багатьох випадках така інформація суб’єктивно перекручена. При раціональному використанні інформації в управлінні забезпечується достатній рівень інформаційної рівноправності, достовірності і своєчасності одержання інформації. Успіхи в галузі електронно-обчислювальної техніки сприяли зниженню вартості переробки і збереження інформації, а також створенню інтегрованих управлінських систем. Працездатність інформаційної системи усе більше впливає на комерційний успіх підприємства незалежно від галузі, у якій воно функціонує [5]. В управлінській діяльності з метою підвищення надійності, високої доступності інформаційних сервісів, продуктивності обчислень, а також масштабованості сервісів функціонуючої системи все ширше починають використовуватися кластери – стандартні сервісні процесори і системи, об’єднані в єдиний уніфікований розрахунковий ресурс. Як обчислювальні вузли звичайно використовуються однопроцесорні комп’ютери, дво- або чотирипроцесорні SMP-сервери. Кожний вузол працює під керуванням своєї копії операційної системи, якими можуть бути Linux, NT, Solaris та ін. Склад і потужність вузлів може змінюватися навіть у межах одного кластера, даючи можливість створювати неоднорідні системи. У конфігурацію спеціалізованих комп’ютерів можливо також включення файлу-сервера і надання можливості віддаленого доступу на кластер через Інтернет. Користувач взаємодіє з кластером як з єдиним сервером, навіть якщо він фізично являє собою об’єднання декількох серверів [6]. Вибір конкретного комунікаційного середовища в основному визначається особливостями класу розв’язуваних завдань, доступним фінансуванням, а також необхідністю наступного розширення кластера [2]. Передумовами створення кластера можуть стати такі фактори: погіршення іміджу відповідної ланки управління через затримку в обслуговуванні клієнтів або внутрішніх служб, що може призвести до втрати поточних і потенційних клієнтів; погана доступність
136
інформаційного сервісу; паралельний процес вирішення складного обчислювального завдання; вихід з ладу центру обробки даних, через можливу техногенну або природну катастрофу, тощо [1]. Сучасне кластерне програмне забезпечення дозволяє уникнути тривалого простою системи у випадку виникнення таких ситуацій: збій або вихід з ладу устаткування; помилки в програмному забезпеченні та помилкові дії обслуговуючого персоналу, які не спричинили руйнування даних; профілактичні роботи [3]. Простір для творчості при проектуванні кластерів величезний. Однак під час вирішення питання про створення кластера необхідно оцінити такі критерії: можливий збиток для організації від простою критичних інформаційних сервісів, середній час відновлення працездатності цих сервісів без застосування кластера та вартість реалізації кластера. Необхідно також ураховувати, що доступність інформаційних сервісів, незалежно від того, виконують вони основні бізнес-функції чи допоміжні, також залежить від продуктивності системи [1]. Таким чином, використання кластерних технологій дозволить: підвищити якість та об’єктивність обробки інформації за допомогою централізації її обробки; створити єдиний інформаційний масив на основі даних з декількох незалежних джерел; звільнити працівників державних органів від рутинної роботи, яка пов’язана з уведенням і обробкою даних; сконцентрувати зусилля державних органів на інформаційнороз’яснювальній і контролюючій роботі. Список використаних джерел
1. Департамент системных решений. – Режим доступа: si.ibs.ru. 2. Андреев, А. Кластеры и суперкомпьютеры – близнецы или братья? / Александр Андреев, Владимир Воеводин, Сергей Жуматий. – Режим доступа: www.osp.ru. 3. Кластеры на платформе Intel. – Режим доступа : www.team.ru. 4. Ракитов, А. И. Наш путь к информационному обществу / А. И. Ракитов // Теория и практика общественно-научной информации. – М. : ИНИОН, 1989. – С. 12 – 14. 5. Титоренко, Г. А. Автоматизированные информационные технологии в экономике / Г. А. Титоренко. – М. : Юнити, 2006. – 399 c. 6. Уникальные кластерные комплексы. – Режим доступа: www.t-platforms.ru. Надійшла до редколегії 03.12.07
137
ББК 66.3(4Укр)
Валентина МОЛОКАНОВА
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ШЛЯХИ ВДОСКОНАЛЕННЯ РЕАЛІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНИХ ПРОЕКТІВ ТА ПРОГРАМ
Розглядається методологія проектного менеджменту як засіб державного управління реалізацією проектів та програм; досліджується сутність статичних та динамічних моделей з управління реалізацією проектів та програм; пропонується експертиза та аудит програм та проектів, що реалізуються за бюджетні кошти. Ключові слова: методологія проектного менеджменту, механізм державного управління, статичні та динамічні моделі, державне управління програмами та проектами.
Стрімкі зміни, що відбуваються в Україні і в цілому світі, свідчать, що сьогодні зовнішнє середовище змінюється швидше і драматичніше, ніж це було кілька років тому, а майбутнє стає все більш невизначеним та не прогнозованим. На жаль, державне управління не завжди встигає за змінами, що відбуваються, унаслідок чого проблеми суспільства стають предметом теоретичного дослідження після того, як вони вже досить загострилися [2]. За таких умов можна говорити про брак ефективних механізмів впливу державного управління на суспільство. На сьогодні існує чимало наукових досліджень та посібників з управління проектами. Це праці І. І. Мазур, В. Д. Шапіро [4], Ю. П. Сурміна [9], А. С. Товба, Г. Л. Ципеса [10], М. Л. Разу [11], А. М. Немчина [5]. Однак, на думку автора, у цій літературі недостатньо уваги приділено питанням управління виконанням, аудиту та моніторингу програм та проектів, що реалізуються за державні кошти. Тільки деякі дослідники звертають достатньо уваги на управління проектом у процесі його реалізації. Найчастіше та детальніше це питання розглядається у розділі «управління вартістю проекту», де основна увага приділяється методу освоєного обсягу, але не надано чіткої методики та алгоритмів прийняття управлінських рішень у процесі моніторингу. Найбільш пристосовані до практичного використання графічні інструменти за методом освоєного обсягу. Але науковці розглядають окремі аспекти управління реалізацією проекту і не дають системного аналізу проблеми. Так, у посібнику А. С. Товба, Г. Л. Ципеса «Управління проектами: стандарти, методи, досвід» [10] розглянуто управлінські ситуації таким чином, ніби проект складається з одного етапу роботи, що триває до
© Молоканова В. М., 2008 138
самого кінця проекту, не звертаючи уваги на те, що з кожним пакетом робіт стан проекту може різко змінюватись і при їх значній кількості менеджеру важко прийняти адекватне рішення без автоматизації процесу. Метою даної статті є розгляд проектного менеджменту як ефективного механізму реалізації державно значущих проектів та програм. Останнім часом зростає інтерес суспільства до дисципліни «Управління проектами», як інструменту інноваційної трансформації економіки та суспільства в цілому [4; 6; 10]. В умовах зростаючої конкуренції, глобалізації світового ринку та переходу до економіки знань Україна потребує механізмів швидкої адаптації до змін зовнішнього середовища. Саме проектне управління дозволило багатьом країнам вирішувати найскладніші завдання державної перебудови в умовах жорстких обмежень ресурсів та часу. На жаль, масштаб розповсюдження проектного управління в Україні все ще не відповідає потребам економіки. Необхідність у самостійній дисципліні «Управління проектами» з’явилась на Заході в 50-х рр. ХХ ст. у зв’язку з масовим зростанням масштабів проектів, що вимагало практичного інструментарію управління. Системний підхід до управління проектами почав застосовуватися з 1985 р. [10]. На цей час управління проектами загально визнано методологічною основою інноваційного розвитку бізнесу. Оскільки основними об’єктами перетворень у проекті є штучні та природні системи, то в управлінні проектами використовується системний підхід до керування технологічно складними процесами, цілі яких визначені факторами часу, витрат, продуктивності та якості. Система – комплекс вибірково включених компонентів, взаємодія та взаємовідносини яких набувають характеру взаємосприяння для одержання фіксованого результату [7]. Невід’ємним і вирішальним компонентом системи, інструментом, що забезпечує упорядковану взаємодію всіх інших компонентів, є результат, який являє собою єдиний системостворюючий чинник, органічну частину функціонуючої системи, що має вирішальний вплив як на хід її формування і функціонування, так і на всі можливі стадії її реорганізації. У ряді досліджень доведена тотожність понять система та проект [6; 7; 11]. Системний підхід, метод наукового пізнання, в основі якого лежить «комплексне вивчення будь-якого об’єкта як єдиного цілого» [7], є основою методології управління проектами [1]. Проте стан господарства в країні свідчить про брак системного моніторингу ефективності досягнення стратегічних цілей та впливу державного управління на суспільство. В останні роки зростає значення проектного аналізу як методологічної основи комплексної оцінки проектів, що ґрунтується на співставленні вигод і витрат. Методологія проектного аналізу [3], що пов’язана з методологією «вигоди-витрати», отримала загальне визнання в проектному середовищі, будучи значною складовою процесу управління проектом. Ціль проектного аналізу – визначення майбутніх результатів (цінності) проекту. Наукові розробки останніх років визначають структуру та зміст проектного аналізу
139
відповідно до рівня стратегічного планування. У професійній проектній практиці структура та зміст проектного аналізу стали майже професійним стандартом. Проте стан виконання державних програм свідчить про брак ефективної експертизи проектів, що реалізуються за бюджетні кошти. Оскільки в державі великі за масштабами програми є, по суті, «чорними шухлядами», ніхто не має ясної загальної картини в реальній системі координат. Можливо, що саме з цієї причини значна кількість програм закінчується на фазі розробки концепції, їх подальша доля невизначена, а розвиток продовжується в тіні. Допомогти перебороти «концептуальну складність» реалізації державних програм можуть професійні проектні менеджери, що мають досвід з управління проектами та програмами. Саме проектні менеджери повинні продемонструвати, що перехід від абстрактних ідей до реальних змін можливо реалізувати використовуючи методологію та засоби проектного менеджменту, оскільки методологія проектного управління передбачає чітке визначення цілей та критеріїв успіху проекту, прозорість та відповідальність за досягнення результатів. Управління реалізацією проекту включає підсистеми управління часом, вартістю, змінами, якістю, інформацією, а також документування та моніторинг проекту. Моніторинг визначено як «відстежування, аналіз і звітування про виконання проекту» [8]. Основна ціль моніторингу проекту – як можна раніше помітити відхилення від плану та визначити, чи потрібне коригування. Загальна схема моніторингу проекту (рис. 1) подібна до загальновідомого «циклу Шугарта-Демінга», вона складається з чотирьох основних груп процесів: планування, виконання, контролю та впливу на проект. Процеси контролю можливо поділити на основні процеси: контроль витрат, контроль розкладу, контроль змісту, контроль якості, контроль за змінами, контроль ризику – та допоміжні процеси: процеси делегування керівних ролей (leadership distribution process), процес придбання додаткових послуг з проекту (adoption process), процес забезпечення проекту (acquisition process) [4; 8 – 11]. Таким чином, модель з управління реалізацією програм та проектів містить, по суті, у собі чотири моделі загального управління, одна з них забезпечує планування та перепланування проекту, друга – контроль за станом виконання проекту (моніторинг), третя – аналіз та прогнозування проекту, а четверта – прийняття рішень щодо управління. Усі чотири складові моделі повинні бути присутні в державному управлінні програмами та проектами, що реалізуються за бюджетні кошти. Порівняння запланованих і реалізованих до відповідного терміну результатів називається контролем прогресу виконання проекту. Менеджер, який зафіксував відхилення від планових показників, повинен проаналізувати стан проекту, дати прогноз його показників після завершення та прийняття рішення про необхідність впливу на проект. Оскільки найважливішою проблемою в управлінні реалізацією проекту є своєчасне прийняття правильного управлінського рішення у
140
зв’язку з відхиленням фактичних показників проекту відносно планових, від своєчасного та обґрунтованого прийняття рішення та дій щодо регулювання стану проекту буде залежати успіх його завершення і навіть його подальша доля (прибутковість, збитковість, ліквідація).
Процеси ініціювання Процеси планування Процеси виконання
Аналіз та прийняття рішень
Процеси контролю фактичних показників Процеси закриття
Рис. 1. Загальний цикл управління реалізацією програм та проектів
Для отримання обґрунтованих раціональних управлінських рішень наука накопичила достатню кількість складних методик та моделей, які керівнику проекту потрібно розглянути в стислий термін. Існує два принципово різних види моделей для прийняття рішень з управління: динамічні моделі та статичні [5]. Статичні моделі засновані на припущенні про жорсткий прямий зв’язок (вплив) між управлінським сигналом на об’єкт управління та вихідними показниками процесу. Такий зв’язок залишається незмінним протягом часу, тому особливість схеми статичної моделі – відсутність зворотного зв’язку «об’єкт – суб’єкт управління». Незважаючи на цей недолік, статичні моделі застосовуються в практиці управлінням проектами на етапах передінвестиційних досліджень та планування, тому що дозволяють знаходити придатні рішення за відносно простими алгоритмами. Серед статичних моделей, що використовуються в управлінні проектами, такі відомі моделі, як дерево цілей, дерево рішень, структура декомпозиції робіт, організаційна структура проекту, структура відповідальності тощо. Більш реальним відображенням процесу управління є динамічна модель, яка має зворотний зв’язок між суб’єктом та об’єктом управління за визначений період часу (рис. 2). На відміну від статичних моделей динамічна модель відстежує вихідні величини впродовж їх змін у часі. Основний принцип динамічних моделей – наявність зворотного зв’язку між вихідними параметрами та вхідними.
141
Динамічне моделювання – це багатокроковий процес, на кожному кроці якого коригуються показники моделі. Можна сказати, що динамічні моделі – це планування з урахуванням перспективи всієї системи [12].
Планові документи Виконання робіт Порівняння
Т
Т
Т
Рис. 2. Динамічна модель управління проектом: Т – інтервал часу, за який буде фіксуватися зміна стану об’єкту управління
– організація масової перепідготовки керівників всіх рівнів щодо засвоєння методології проектного управління; – створення законодавчої та нормативної бази для експертизи та аудиту програм та проектів, що реалізуються за бюджетні кошти; – проведення масової сертифікації держслужбовців з управління проектами та програмами; – створення та підтримка консультаційних центрів і професійних організацій з управління проектами; – сприяння розвитку ринку легального програмного забезпечення з управління проектами. Упровадження методології проектного менеджменту в державне управління буде сприяти прозорості та зниженню витрат бюджетів усіх рівнів, зниженню можливостей для корупції та підвищенню ефективності інвестиційної діяльності. Список використаних джерел
1. Бушуєв, С. Д. Керівництво з питань визначення компетентності й сертифікації українських професіональних керівників і фахівців з управління проектами NCB (ua) / С. Д. Бушуєв, Н. С. Бушуєва, В. Ю. Биков, В. Д. Шпильовий. – К. : Т.А.К.К., 2000. – 84 с. 2. Воронкова, В. Г. Менеджмент в державних організаціях : навч. посіб. / В. Г. Воронкова. – К. : Професіонал, 2004 – 256 с. 3. Верба, В. А. Проектний аналіз : підручник / В. А. Верба, О. А. Загородніх. – К. : КМ Академія, 2000. – 322 с. 4. Мазур, И. И. Управление проектами / И. И. Мазур, В. Д. Шапиро [и др.]. – М. : Высш. шк., 2001. – 874 с. 5. Немчин, А. М. Управление проектами. Основы системных представлений и опыт применения : учеб. пособие / А. М. Немчин [и др.]. – СПб., 2004. – 185 с. 6. Пан, Л. В. Управління проектами : навч.-метод. забезпечення курсу / Л. В. Пан. – К. : КМ Академія. – 2004. – 136 с. 7. Рач, В. А. Принципи системного підходу у проектному менеджменті / В. А. Рач // Управління проектами та розвиток виробництва : зб. наук. пр. – Луганськ : Східноукраїн. держ. ун-т, 2000. – Вип. 1. – С. 7 – 9. 8. Словник-довідник з питань управління проектами / уклад. С. Д. Бушуєв. – К. : Ділова Україна, 2001. – 640 с. 9. Сурмин, Ю. П. Теория систем и системный анализ : учеб. пособие / Ю. П. Сурмин. – К. : МАУП, 2003. 10. Товб, А. С. Управление проектами: стандарты, методы, опыт / А. С. Товб, Г. Л. Ципес. – 2-е изд., стер. – М. : Олимп-Бизнес, 2005. – 488 с. 11. Управление проектом. Основы проектного управления : учебник / под ред. М. Л. Разу. – М. : КНОРУС, 2006. – 768 с. 12. Цыганов, В. В. Адаптивные механизмы в отраслевом управлении / В. В. Цыганов. – М. : Наука, 1984. – 336 с. Надійшла до редколегії 16.10.07
Ці моделі, як правило, призначені для знаходження обґрунтованого рішення для одного з питань впливу на об’єкт управління, що змінюється в часі. Для побудови комплексної моделі реалізації програмної діяльності в межах держави має бути проведена інтеграція цих моделей у систему державного управління. Такі моделі повинні бути вбудовані в органи державної влади, що мають певні повноваження і виконують волю держави. Динамічні моделі проектного управління можуть бути адаптовані до особливостей конкретних предметних галузей державного управління. Саме такий тип управління в ідеалі веде до самоналагодження системи [4]. Використання методів та засобів проектного менеджменту є необхідною умовою забезпечення успішної реалізації державних програм та проектів в умовах швидких змін навколишнього середовища. Сьогодні системний підхід до аналізу процесів суспільного життя повинен бути пріоритетним, а застосування механізмів державного управління бути виваженим і ефективним. Сьогодні адаптація механізмів державного управління до швидких змін зовнішнього середовища неможлива без використання методології проектного менеджменту. Управління реалізацією державних програм та проектів повинно відбуватися в процесі постійного моніторингу їх просування в часі. Схема моніторингу подібна до загальновідомого «циклу Шугарта-Демінга». Вона складається з чотирьох циклічних груп процесів: планування, виконання, контролю та впливу на проект. Усі чотири складові моделі повинні бути присутні в державному управлінні реалізацією програм та проектів, що фінансуються бюджетними коштами. Заходи, що потрібно провадити в масштабах України для розвитку державного управління проектами та програмами: – створення системи мотивації та підтримки проектного управління з боку держави, суспільства та бізнесу;
142
143
ББК 67.401;31.4н
Ірина КРИНИЧНА
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ АТОМНОЇ ЕНЕРГЕТИЧНОЇ БЕЗПЕКИ УКРАЇНИ
Досліджуються важливі напрями ефективності державного управління у сфері організаційно-правових засад атомної енергетики України. На широкому тлі розвинутого нормативно-правового і законодавчого забезпечення розглядається доцільність і обґрунтованість управлінських рішень щодо енергетичної безпеки держави. Ключові слова: державне управління, атомна енергетика, паливноенергетичний комплекс, енергетична безпека, організаційно-правові засади.
Проблеми економічної безпеки кожна держава вирішує по-своєму. Для України вирішення цієї проблеми неможливе без урахування енергетичної безпеки держави, для якої найбільш пріоритетним напрямом є подальший розвиток атомної енергетики [5]. Енергетична небезпека – це імовірність виникнення тієї чи іншої несприятливої події, явища в екологічній, професійній, політичній та іншій сферах знаходження чи діяльності. Ризик – це завжди збиток, нанесений несприятливою подією техногенного чи природного походження, що завжди становить небезпеку для людини. Аналіз досліджень і публікацій, в яких започатковано розв’язання цієї проблеми, доводить, що питання державного управління у сфері безпеки паливно-енергетичного комплексу України є нечітко окресленими. Проблеми забезпечення державного управління і правового супроводження структурних складових безпеки ядерної енергетики висвітлюються у працях українських учених Є. П. Качан, Т. Є. Царика, А. І. Шевцова, І. Вишневського, А. Давидовського, А. Трофименко, А. З. Дорошевич та ін. Однак питання визначення комплексного концептуального організаційно-правового забезпечення у паливноенергетичному комплексі не знайшли повного відображення в публікаціях цих авторів. Мета нашого дослідження – виокремити основні сфери державного впливу на енергетичну безпеку України, які є найбільш значущі на сучасному етапі економічного розвитку держави. В Україні атомна енергетика зародилась у 1977 р., з уведенням у промислову експлуатацію першого блоку ЧАЕС. Відносно низька собівартість атомної електроенергії та постійно зростаючі потреби в ній сприяли швидкому розвитку атомної електроенергетики в Україні. У
© Кринична І. П., 2008 144
1991 р., коли Україна стала незалежною державою, працювало 15 енергоблоків на п’яти атомних електростанціях. У 1990 р. Верховною Радою УРСР була прийнята постанова про мораторій на будівництво нових АЕС на території УРСР, що досить негативно відбилось на розвитку атомної енергетики в перші роки незалежності. У ті часи політичні рішення часто приймалися без урахування економічної вигоди для держави. Лише 21 жовтня 1993 р. Верховна Рада скасувала дію мораторію [6]. Було відновлено будівництво на Запорізькій, Рівненській та Хмельницькій АЕС, у 2004 р. були введені в дію ядерні енергоблоки на Хмельницькій та Рівненській АЕС. За часи незалежності України запущено в промислову експлуатацію три ядерні енергоблоки. Розглянемо проблемні організаційно-правові питання в атомній енергетиці. Незважаючи на найбільшу у світі техногенну катастрофу на ЧАЕС у 1986 р., атомні електростанції залишаються досить важливим сегментом енергетики України. Вони відіграють в енергетичному житті України дуже важливу роль. Так, упродовж 2002 р. на чотирьох атомних станціях, які є в Україні, було вироблено 78 000 млн кВт/г електроенергії, що становило 45,1 % від загального виробітку електроенергії в державі, а в 2003 р. було вироблено вже 81 648 млн кВт/г електроенергії, що становило 45,2 % [6]. Як зазначає О. Гудима, у складний час економічних перетворень у нашій державі ядерна енергетика відіграє системоутворюючу роль в енергозабезпеченні держави [4]. Відповідно атомній енергетиці приділяється значна увага щодо правового забезпечення функціонування галузі. І це, як тенденція, спостерігається не тільки в Україні. Так, за станом на 1 січня 2003 р. у світі налічувався 441 ядерний реактор, що експлуатується [3]. За кількістю реакторів Україна займає п’яте місце у Європі. За різними експертними прогнозами до середини нинішнього століття очікується подвоєння населення Землі збільшеного за рахунок країн, що розвиваються. Індустріальний розвиток у цих країнах приведе до подвоєння і навіть потроєння потреб в електроенергії. Атомна енергетика могла б стати одним з основних джерел енергії, а також основою енергетичної безпеки, враховуючи те, що запаси вуглеводнів у світі дуже швидко вичерпуються [9]. На сьогоднішній день частка ядерної електроенергетики в деяких країнах світу досягає значних показників: Франція 78 %, Литва 74 %, Бельгія 60 %, Словаччина 53 %, Україна 48 %, Швеція 41 % [10]. Таким чином, ядерна енергетика, безумовно, є надійним джерелом енергії та основою енергетичної безпеки цілого ряду держав, але водночас страждає управлінське та нормативно-правове забезпечення атомної енергетики в цілому, через домінування політичних вигод над економічними, екологічними та медико-соціальними. Активний розвиток атомної енергетики відбувався в середині 70х рр. минулого століття, але потім темпи розвитку поступово знизилися. Причиною цього були різноманітні соціальні, політичні, технічні та
145
економічні проблеми. Серйозною причиною спаду стали аварії АЕС у Чорнобилі, у Три-Майл-Айленді (США), на Південному Уралі, у Гаяні, наслідки від яких не ліквідовано ще й до сьогоднішнього часу. Проблемою для світової спільноти став контроль за ядерним паливом, радіоактивними матеріалами, коли після розпаду СРСР кожна окрема республіка стала самостійною державою. Розпалась загальна система контролю за зберіганням та використанням радіоактивних матеріалів. Атомна енергетика України зароджувалась та формувалась у загальній енергетичній структурі СРСР, вона була складовою частиною великого комплексу. Тому після розпаду Союзу і набуття Україною незалежності, енергетична система України потребувала комплексної модернізації. Розвиток відносин між суб’єктами атомної енергетики, державне регулювання галуззю на фоні розвитку нових економічних відносин у державі зумовили необхідність пошуку нових механізмів щодо правового врегулювання. Для усунення недоречностей у роботі галузі, упорядкування діяльності всіх державних органів, визначення основних стратегічних напрямків був прийнятий Закон України від 08 лютого 1995 р. № 39 «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку. У цьому законі даються поняття основних термінів, які є специфічними для атомної енергетики. Також чітко окреслені основні завдання законодавства: – правове регулювання суспільних відносин під час здійснення всіх видів діяльності у сфері використання ядерної енергії; – створення правових засад системи управління у сфері використання ядерної енергії та системи регулювання безпеки під час використання ядерної енергії; – сприяння подальшому зміцненню міжнародного режиму безпечного використання ядерної енергії; – встановлення прав, обов’язків і відповідальності органів державної влади, посадових осіб і персоналу, а також громадян стосовно їх діяльності, пов’язаної з використанням ядерної енергії [1]. У вищезазначеному законі визначено основні принципи державної політики, компетенцію органів влади та управління у сфері використання ядерної енергії та радіаційного зв’язку. Намічено шляхи державного регулювання безпеки використання ядерної енергії, при цьому визначаються межі компетенції органів державного регулювання. Даний закон визначає суб’єктів, що здійснюють діяльність у сфері використання ядерної енергії та радіаційної безпеки. Спеціальні обмеження щодо встановлення особливого режиму територій у місцях розташування ядерних установок та об’єктів, призначених для роботи з радіоактивними відходами, насамперед зумовлені дотриманням безпечної діяльності даних об’єктів. Для уникнення можливості вчинення диверсійних та терористичних актів даним законом передбачено проведення посадовими особами підрозділів охорони огляду з використанням спеціальних засобів як персоналу,
146
відвідувачів, так і їх транспортних засобів. Спеціальною вимогою є обмежений доступ осіб на територію з особливим режимом, обмеження відео-, кіно-, фотозйомки. Проведення зборів, мітингів, демонстрацій та інших громадських заходів на території АЕС заборонено. Усі обмеження та відповідальність за їх правопорушення визначені в законі. Але, крім прийняття законів, необхідно виробити адекватне управлінське рішення і забезпечити його виконання. На сьогодні несвоєчасні управлінські рішення щодо виконання Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» призводять до опору позитивним змінам [1; 8]. Таким чином, діючі закони не спрацьовують, тому що недосконалі самі закони та дійова система управління атомної енергетики. Негативним явищем в атомній енергетиці залишається також проблема, пов’язана з управлінням процесами утилізації відпрацьованого ядерного палива. У різних країнах вона вирішується по-різному. Деякі країни використовують потужності своїх сусідів, при цьому сплачуючи кошти за ці послуги. До останніх належить і Україна, яка направляє відпрацьоване ядерне паливо для утилізації в Росію. Отже, дійова система управління підмінюється прийняттям окремих рішень. Проблема зберігання відпрацьованого ядерного палива для України є дуже актуальною. Для регулювання питань безпеки у сфері поводження з радіоактивними відходами був прийнятий Закон України «Про поводження з радіоактивними відходами» від 30 червня 1995 року № 255. У ньому зазначено органи державного управління у сфері поводження з радіоактивними відходами, обов’язки фізичних та юридичних осіб під час поводження з радіоактивними відходами та порядок поводження з ними (зберігання, захоронення), регламентовано ведення державного обліку відпрацьованого радіоактивного ядерного палива. У цьому законі зафіксовано особливий правовий режим територій зберігання, захоронення відпрацьованих радіоактивних відходів, а саме: заборонено на такій території проживання населення, здійснення будь-яких видів водокористування, лісокористування, користування надрами, проведення наукових досліджень без спеціального дозволу. У законі визначено відповідальність за порушення його норм [8; 9]. Одним із перспективних напрямів розв’язання проблеми надійного зберігання радіоактивних відходів може бути побудова сховища на території ЧАЕС у зоні безумовного відселення, хоча будівництво такого сховища потребує величезних капіталовкладень, яких на сьогодні у держави немає. Так, на створення національного підземного сховища радіоактивних атомних відходів у США вже витрачено 1 млрд доларів, а загальна вартість об’єкта оцінюється в 15 млрд доларів [10]. Для державного регулювання всіх питань, пов’язаних з атомною енергетикою, Указом Президента України від 5 грудня 2000 р. № 1303/ 2000 «Про державне регулювання ядерної та радіаційної безпеки» було створено Державний комітет ядерного регулювання України
147
(Держатомрегулювання). Головними напрямами роботи Держатомрегулювання є участь у формуванні та забезпеченні реалізації державної політики у сфері користування ядерною енергією, додержання безпечної роботи об’єктів енергетики. Але ефективність реалізації державної політики в цьому напрямі неможлива без удосконалення законодавчої та нормативно-правової бази. Державний комітет ядерного регулювання України аналізує виконання законодавства та узагальнює практичний досвід, аналізує проблемні питання щодо реалізації державної атомної політики, розробляє та вносить пропозиції щодо вдосконалення нормативно-правової бази з питань регулювання ядерної та радіаційної безпеки в державі. Крім того, він здійснює контроль за ліцензуванням, наданням спеціальних дозволів суб’єктам, які працюють у сфері атомної енергетики згідно з Законом України «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії» від 11 січня 2000 р. № 1370. Цей закон визначає, яка діяльність потрапляє під спеціальні умови ліцензування [8]. Для виконання угоди між Україною та міжнародним аґентством з атомної енергії (МАГАТЕ) про надання ґарантій у зв’язку з договором про нерозповсюдження ядерної зброї була створена Державна система обліку та контролю ядерних матеріалів. Організаційно це є частиною державної системи ґарантій. Вона складається з комплексу технічних та організаційних заходів і застосовується до суспільних відносин щодо всього ядерного матеріалу. Метою функціонування Держсистеми обліку та контролю ядерних матеріалів є забезпечення постійного контролю наявної кількості ядерного матеріалу в місцях його знаходження, під час переведення, а також змін його інвентарної кількості. Саме створення такого комплексу державного та міжнародного контролю за використанням та зберіганням ядерного матеріалу мінімізує можливість тіньових проявів, пов’язаних з неконтрольованим використанням чи реалізацією ядерних матеріалів, унеможливлює обіг ядерного матеріалу на тіньовому ринку. Починаючи з 1995 р. МАГАТЕ вживає заходи контролю в Україні щодо невикористання ядерного матеріалу для виготовлення ядерної зброї. Підводячи підсумки, хочеться наголосити на необхідності організаційно-правової підтримки науково-технічного забезпечення даної галузі. Доречно звернути увагу на зарубіжний досвід. Наприклад, у такій країні, як США протягом останніх десяти років підприємства ядерної галузі витратили близько 500 млн доларів на підготовку спеціалістів з наладки та забезпечення надійного функціонування установок атомних реакторів. У Японії на потреби розвитку атомної енергетики щорічно виділяється 4 млрд, але і це фінансування не було повним [7 – 9]. У порівнянні з іншими галузями енергетики, законодавство у сфері правовідносин щодо ядерної енергетики розроблено значно краще, але і воно потребує досконалого доопрацювання. Необхідно на рівні державних програм законодавчо визначити організаційно-технічні заходи
148
забезпечення виведення з промислової експлуатації ядерних реакторів, які відпрацювали свій термін, забезпечити надійне фінансування даних програм, а для зібрання необхідних коштів варто створити спеціальний фонд, в якому б вони акумулювалися. Також нагальним є вирішення питання пільгового оподаткування коштів у фонді та контрольованого суспільством подальшого їх використання. Доцільним є створення в Україні системи замкнутого ядерного циклу та її правове забезпечення. Усі можливості для реалізації таких пропозицій в Україні є. Давно потребує систематизації нормативно-правова база енергетичної галузі в цілому. Кожна галузь енергетики має свої профільні закони. Узгодження положень цих законодавчих актів, визначення понятійного апарату всієї енергетики, створення загальної комплексної концепції держави дало б змогу більш швидкого виходу України з енергетичної кризи та створення надійної енергетичної безпеки. Таким чином, в Україні існує постійна необхідність якісного наукового комплексного дослідження державної політики щодо управління та використання науково-технічного потенціалу в паливно-енергетичному комплексі. Для підтримки енергетичної безпеки в державі необхідно створити єдину енергетичну законодавчу базу, визначивши при цьому основні перспективи розвитку енергетики, шляхи подолання криз та моделі управління галуззю. Також слід відзначити, що виконавчо-розпорядча діяльність державних органів полягає у створенні таких економічних передумов, які б сприяли легалізації економічних відносин та пригнічували тіньові відносини в паливно-енергетичному комплексі України. Так, на нашу думку, переважна більшість управлінських дій у сфері атомної енергетики повинна спиратись не на спеціально виписані рішення, а на обґрунтовані й досконалі рішення з перспективою на практичну реалізацію. Отже, проведений аналіз стану та основних тенденцій розвитку атомної енергетики України дає підстави стверджувати, що нинішня система державного управління в цій сфері є недостатньо ефективною, а питання управління нечітко окресленими. Це підтверджується тим, що структура паливно-енергетичного комплексу змінюється, в разі цього необхідно знайти оптимальну систему державного управління, що забезпечить контроль за діяльністю всіх структурних підрозділів галузі різних форм власності та встановити ринкові, конкурентні відносини на енергетичних ринках країни. Список використаних джерел
1. Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку : Закон України від 08 лют. 1995 р. № 39 // Зб. законів [До парламентських слухань стосовно закриття Чорнобильської АЕС]. – К., 2000. – С. 7 – 29. 2. Про поводження з радіоактивними відходами : Закон України від 30 черв. 1995 р. № 255 // Зб. законів [До парламентських слухань стосовно закриття Чорнобильської АЕС]. – К., 2000. – С. 59 – 68. 149
3. Вишневський, І. Екологічно чиста атомна енергетика: технічні, економічні, соціальні, політичні аспекти / І. Вишневський, А. Давидовський, А. Трофименко // Вісн. НАН України. – 2001. – № 9. – С. 24 – 29. 4. Гудима, О. Реалії та перспективи ядерно-паливного циклу України / О. Гудима // Нац. безпека та оборона. – 2001. – № 2. – С. 64 – 66. 5. Енергетичні ресурси та потоки / за заг. ред. А. К. Шидловського. – К. : УЕЗ, 2003. – 472 с. 6. Інформаційна довідка про основні роботи підприємств ПЕК за 2003 рік. – Режим доступу : www.energo.net.ua. 7. Історія атомної енергетики України. – Режим доступу : www.energatom.Kiev.ua. 8. Новицький, А. М. Організаційно-правові засади державного управління у паливно-енергетичному комплексі України : автореф. дис. … канд. юрид. наук / А. М. Новицький. – Ірпінь, 2005. – 28 с. 9. Шевцов, А. Про стратегію розвитку атомної енергетики України / А. Шевцов. – Режим доступу : http://www.rcnp.Kiev.ua. 10. Шевцов, А. І. Перспективи розвитку ядерної енергетики України в аспекті національної безпеки / А. І. Шевцов, А. З. Дорошевич. – Режим доступу : www.niisp.Gov.ua. Надійшла до редколегії 08.10.07
ББК 67.401.0
Вікторія ІЛЬЯШЕНКО
Національна академія державного управління при Президентові України
ФОРМУВАННЯ МЕХАНІЗМІВ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ СТІЙКОГО РОЗВИТКУ ХАРЧОВОЇ ПРОМИСЛОВОСТІ
Аналізується взаємозв’язок механізмів, які забезпечують розвиток харчової промисловості; пропонуються заходи державного регулювання стійкого розвитку харчової промисловості. Ключові слова: державне регулювання, розвиток, продовольча безпека, харчова промисловість.
В Україні потребує розробки система цільових настанов державного регулювання процесів стійкого розвитку харчової промисловості на рівні стратегічних цілей. Перш за все необхідно визначити генеральну мету державного регулювання розвитку харчової промисловості. Автор вважає, що цією метою повинне бути соціальне орієнтування в економіці. На відміну від діючих генеральних цілей, запропонована мета передбачає: дотримання гідного рівня життя населення; забезпечення продовольчої безпеки;
© Ільяшенко В. А., 2008 150
розвиток науки, освіти; підвищення кваліфікаційного рівня працівників; підтримку національної системи стандартизації і технічного регулювання. Взаємозв’язок механізмів, які забезпечують розвиток харчової промисловості, являє собою динамічну систему. Діючи одночасно, зумовлюючи і взаємодоповнюючи один одного, ці механізми забезпечують результати функціонування галузі, відповідність яких певним параметрам дає змогу говорити про ступінь стійкого розвитку галузі. Проблема розвитку харчової промисловості в контексті ринкової трансформації економіки АПК та формування активної аграрної політики значною мірою вивчена в наукових працях Ю. Білика, П. Борщевського, Л. Дейнеко, О. Кочеткова, І. Лукінова, Р. Маркова, О. Машкова, П. Саблука, В. Трегобчука, В. Юрчишина та ін. Проте дослідження цієї проблеми переліченими вченими мають переважно загальнодержавний характер. Комплексний підхід до формування сучасної аграрної політики і вибору її пріоритетів, у тому числі на рівні реґіонів у контексті забезпечення їх продовольчої безпеки, який би враховував реґіональні соціальні та еколого-економічні особливості, виявився не розробленим. Не склалася науково обґрунтована система прийняття рішень щодо аграрної політики на рівні реґіону, включаючи оцінку їх ефективності й аналіз майбутніх наслідків. Метою статті є дослідити взаємозв’язок механізмів, які забезпечують розвиток харчової промисловості, запропонувати заходи щодо державного регулювання стійкого розвитку харчової промисловості. Як загальні параметри функціонування галузі харчової промисловості в рамках концепції стійкого розвитку і з позиції нормативів продовольчої безпеки реґіону нами визначені: – зростання обсягів виробництва продуктів харчування в заданих межах, максимальним значенням якого буде величина потреби населення реґіону, розрахована відповідно до раціональних норм потреби продуктів харчування, а мінімальне значення визначається досягнутим рівнем потреби на одну людину; – забезпечення асортиментної структури виробництва з позиції теорії збалансованого харчування, під чим розуміється, по-перше, забезпечення людини необхідною кількістю харчових речовин; по-друге, дотримання пропорцій між ними. Аналіз показав, що сьогодні різниця між фактичними і заданими значеннями виділених параметрів є великою, що насамперед зумовлено зниженням рівня державного регулювання галузей харчової промисловості та інших галузей продовольчого ринку [3]. У зв’язку з цим нами виділені елементи, які формують механізм сталого розвитку економіки галузі харчової промисловості на основі державного регулювання (рисунок). Основними причинами слабкого впливу держави на галузь харчової промисловості є її усунення від функцій регулювання виробництва продуктів харчування, у тому числі від впливу на міжгалузеві відносини
151
продовольчого ринку і невідповідність фактично створеної системи управління вимогам урахування реґіональної специфіки.
Система організаційного забезпечення процесу регулювання
Визначення цільових параметрів стійкого розвитку харчової промисловості Система завдань і заходів з регулювання стійкого розвитку харчової промисловості
Регулювання структури галузей харчової промисловості
Регулювання розвитку місцевого виробництва продовольчих товарів
Регулювання наповнення ринку продовольчих товарів
Система інформаційного забезпечення процесу регулювання
Модель механізму державного регулювання сталого розвитку харчової промисловості
Визначення сталого розвитку як оцінювального критерію процесів розвитку харчової промисловості ставить перед державою ряд цілей і завдань, які мають бути вирішені шляхом регулюючих заходів. Як глобальну мету сталого розвитку харчової промисловості ми виділяємо забезпечення економічної стабільності функціонування галузі на основі задоволення потреб суспільства в продуктах харчування. Основними деталізованими цілями політики держави в цій галузі визначимо: державну підтримку вітчизняних товаровиробників; зниження рівня незадоволеного попиту на продовольчі товари; зміни структури платоспроможного попиту щодо наближення до необхідних норм споживання. Державне регулювання структури товарних ринків продуктів харчування являє собою складний механізм, реалізація якого має особливу можливість у забезпеченні умов для сталого розвитку галузей харчової промисловості в цілому. Необхідність і напрями втручання держави в процес формування структури товарних ринків визначаються рівнем їх розвитку. Критеріями оцінювання стану структури товарного ринку можуть бути: співвідношення попиту і пропозиції, географічні межі ринку, обсяг товарної пропозиції, ринковий потенціал господарюючих суб’єктів. Існують різні погляди щодо ролі державного регулювання структури товарних ринків, як і держави в цілому, в економічних перетвореннях. Проте всі вони зводяться до таких положень: за ліберального підходу
152
передбачається мінімальне втручання держави в процес формування структури ринку; за умови політики тотального регулювання держава активно і детально бере участь у формуванні ринкових структур, забезпечуючи високу частку державного сектору як господарюючого суб’єкта [4]. Необхідність, ступінь і зміст державного регулювання структури товарного ринку можуть бути визначені лише після детального аналізу процесів його формування. Чисельні значення кількості господарюючих суб’єктів, їх ринкових часток, а також рівень інтеграції і диверсифікації виробництва визначають рівень концентрації продавців на ринку – основної з характеристик його структури. В економічній практиці для оцінювання рівня концентрації ринку використовуються показники концентрації: Герфіндаля-Гіршмана, відносної концентрації, ентропії, дисперсії логарифмів ринкових часток фірм, Джімі, Розенблюта (Холла-Гайдмана), Лернера. Згідно з різними значеннями комбінації вказаних коефіцієнтів виділяють три типи ринків за рівнем концентрації: висококонцентровані, помірно концентровані, низькоконцентровані ринки (таблиця). Зіставлення й аналіз кількісних та якісних показників структури товарного ринку дає змогу визначити тип ринкової інфраструктури й оцінити рівень її розвитку. Якщо структура товарного ринку визнана такою, що потребує державного втручання, то мають бути визначені напрями, форми і методи цього втручання. Їх конкретизація і масштабність будуть залежати від типу товарного ринку. Розробка і реалізація галузевих програм демонополізації. Основними пріоритетами державної програми демонополізації економіки та розвитку конкуренції на ринках України, на нашу думку, є: створення правової бази державного регулювання суб’єктів природної і державної монополії; демонополізація торгового, дорожньо-транспортного комплексів, проведення заходів зі зменшення асоціацій, регламентація злиття і концентрації на законодавчій основі; здійснення державного контролю за ходом приватизації з метою запобігання створенню нових монопольних структур; усунення правових, адміністративних і фінансових бар’єрів для товарів, послуг і капіталів на українському ринку, послаблення бар’єрів для економічних структур; регламентація прямих бюджетних асигнувань, пільг та інших методів створення нерівних початкових умов конкуренції. Ми вважаємо, що в реґіональних програмах демонополізації галузей продовольчого комплексу пріоритети мають бути віддані розробці та реалізації цільових проектів регулювання бар’єрів входження на товарні ринки продуктів харчування. Загальними напрямами формування реґіональних конкурентних ринків харчових продуктів, які визначаються положеннями програм, що розробляються, є: усунення різного типу бар’єрів (економічних, правових, адміністративних), які перешкоджають входженню нових підприємств на ринок; державна підтримка малого і середнього бізнесу (підприємств, які пост ачають на ринок
153
Заходи державного регулювання структури товарного ринку
Тип структури ринку Висококонцентровані ринки Висококонцентровані ринки. Помірно концентровані ринки Висококонцентровані ринки Заходи державного регулювання Розробка і демонополізації реалізація галузевих програм
Контроль за діяльністю господарюючих суб’єктівмонополістів Зниження бар’єрів входження на товарні ринки; збільшення кількості господарюючих суб’єктів шляхом поділу господарюючих суб’єктів, які практикують антиконкурентні дії, або шляхом державної підтримки нових господарюючих суб’єктів; заборони на злиття господарюючих суб’єктів Зупинка недобросовісної конкуренції
Високо-, помірно- й низькоконцентровані ринки Помірно концентровані ринки Помірно концентровані ринки Низькоконцентровані ринки
Спостереження за динамікою показників концентрації, за умов посилення концентрації – розробка заходів з розвитку конкуренції Дозвіл на злиття господарюючих суб’єктів і створення об’єднань юридичних осіб за умови незбільшення ринкового потенціалу Спостереження за станом концентрації виробництва і товарного ринку
конкурентоспроможну продукцію); створення системи організованих товарних ринків і державних замовлень на продукцію агропромислового виробництва; контроль за впливом імпорту продуктів харчування з позиції забезпечення продовольчої безпеки і захисту внутрішнього ринку від демпінгу; організація постачань доповнюючих і взаємозамінних продуктів сільського господарства та продовольчих товарів із сусідніх реґіонів, ближнього і далекого зарубіжжя; розвиток інфраструктури сфери обігу (транспортної мережі складів, посередницьких і закупівельних організацій, товарних бірж); створення конкурентних виробництв і диверсифікація виробництва. Конкретними реалізованими сьогодні процесами, які характеризують розвиток конкурентних відносин на продовольчому ринку, стали в основному виділення самостійних господарюючих суб’єктів з різних об’єднань, імпортування товарів з інших територій України. Як уже зазначалося вище, ознаками кризового стану харчової і переробної промисловості є: надлишок продовольчих потужностей, які мають довготривалий структурний, а не короткотривалий кон’юнктурний
154
характер; зниження обсягів виробництва і зменшення ділової активності. У таких умовах першочерговими завданнями під час розробки галузевих програм демонополізації є не тільки створення умов для розвитку конкурентних відносин і процесів демонополізації, а й заходи з відновлення довготривалої життєздатності галузей, які виробляють харчові продукти реґіону і країни в цілому. Контроль за діяльністю господарюючих суб’єктів-монополістів. Згідно з Законом України «Про захист економічної конкуренції» від 11.01.2001 р. № 2210-ІІІ передбачені монопольні дії, які обмежують конкуренцію. На практиці реалізація функцій регулювання і діяльності підприємств-монополістів галузей харчової промисловості здійснюється через обмеження рівня рентабельності виробництва і процеси роздрібнення. Обмеження рівня рентабельності виробництва продуктів харчування для великих підприємств у галузі харчової промисловості можна зарахувати до безперспективних і більше ніж неефективних напрямів [1]. В умовах спаду виробництва і нерозвинутого конкурентного середовища, навіть якщо це підприємство превалює на ринку, фондоутворюючим показником для прибутку (хоч і обмеженим рівнем рентабельності) служить індивідуальна собівартість, яка покриває не тільки витрати, що зростають, а й основну масу податків і платежів у позабюджетні фонди. Проаналізувавши динаміку і структуру виробництва продуктів харчування на реґіональному ринку, ми виявили, що основний їх обсяг виробляється поодинокими великими підприємствами, і є передумови вважати, що вони займають олігопольне і часто монопольне становище на тому чи іншому товарному ринку. Проте необхідність подрібнення продовольчого комплексу стосовно господарюючих суб’єктів є спірною [2], а його реалізація потребує обережного підходу, зваженості і дотримання певних умов: по-перше, макроекономічної стабільності і підвищення рівня життя населення (переваги і недоліки великих підприємств дійсно мають бути об’єктивно оцінені); по-друге, збереження цілісності технологічного процесу. Аналіз діяльності великих і середніх підприємств та вивчення взаємозв’язку концентрації й рівня конкуренції виробників продукції харчової промисловості розвинутих країн дає нам підставу зробити висновок, що не завжди слід пов’язувати монополію і концентрацію. Наприклад, в антимонопольному законодавстві розвинутих країн враховуються не розміри фірм і навіть не велика частка контрольованого ними ринку, а наявність у фірм монополістичних намірів і достатньої влади для їх здійснення. Отже, нами визначено, що процес деконцентрації галузі харчової і переробної промисловості відбувається не за рахунок подрібнення, зниження кількості працюючих, а за рахунок скорочення обсягів виробництва і меншої адаптації підприємств до ринкових умов. Проте заходи з подрібнення підприємств продовольчого комплексу, на нашу думку, є передчасними і
155
тому здійснення особливих заходів державного регулювання їх діяльності має бути скероване на адаптацію діяльності існуючих підприємств до умов ринку. Сьогодні питання про монополізм у харчовій промисловості і диктатуру великих підприємств на ринку продуктів харчування України поки що не розглядається з-поміж пріоритетних проблем, що потребують першочергового державного вирішення. Список використаних джерел
1. Про безпечність і якість харчових продуктів : Закон України від 23 груд. 1997 р. № 771/97-ВР // Відом. Верховної Ради України. – 1998. – № 19. 2. Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та організаційні засади : навч. посіб. / за заг. ред. Н. Р. Нижник, В. М. Олуйка. – Л. : Вид-во Нац. унту «Львівська політехніка», 2002. – 352 с. 3. Кіт, В. Продовольча безпека: проблеми та шляхи їх розв’язання / В. Кіт, О. Сафін, І. Топішко // Ринкова трансформація економіки АПК : монографія : у 4 ч. / за ред. П. Т. Саблука, В. Я. Амбросова, Г. Є. Мазнева. – К. : ІАЕ, 2002. – Ч. 4. 4. Крисанов, Д. Ф. Харчова промисловість у постреформаційний період: формування нового механізму техніко-технологічної модернізації / Д. Ф. Крисанов // Пріоритетні напрями і механізми відновлення та модернізації ресурсного потенціалу національного АПК : зб. наук. пр. – К. : ІЕ НАН України, 2000. – С. 18 – 32. Надійшла до редколегії 03.05.07
ББК 67.401.0+67.401.118(4Укр)
Павло СЕМИКІН
Державний комітет ядерного регулювання України
СИСТЕМА ПОКАЗНИКІВ ОЦІНЮВАННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ПРОЦЕСУ БЕЗПЕЧНОЇ ЕКСПЛУАТАЦІЇ ЕНЕРГОБЛОКІВ АЕС УКРАЇНИ В ПОНАД УСТАНОВЛЕНИЙ ПРОЕКТОМ ТЕРМІН
Аналізується можливість експлуатації енергоблоків АЕС України в понад установлений проектом термін; розглядаються фактори, що найбільш деструктивно впливають на можливість безпечної експлуатації енергоблоків АЕС; наводиться відповідна система показників оцінювання ефективності державного регулювання процесу безпечної експлуатації енергоблоків АЕС України в понад установлений проектом термін. Ключові слова: ефективність, ядерна та радіаційна безпека, енергоблок АЕС, державне регулювання безпекою, показники оцінювання.
Проблема безпечної експлуатації енергоблоків АЕС у понад установлений проектом термін останнім часом для України є дуже важливою. В умовах, коли заміну критичних елементів (корпус реактора,
© Семикін П. В., 2008 156
будівельні споруди тощо) енергоблоку АЕС, які обмежують строк його служби, виконати неможливо або економічно недоцільно, цілі державного регулювання щодо експлуатації енергоблоків АЕС України в понад установлений проектом термін і цілі експлуатуючої організації можуть не збігатися. Причиною цього, на наш погляд, є відсутність формального взаємозв’язку між зазначеними цілями і показниками ефективності досягнення цих цілей. Для встановлення такого взаємозв’язку необхідно об’єднати ці два мало залежні процеси в один, у якого була б спільна мета – безпечна експлуатація енергоблоків АЕС України в понад установлений проектом термін. Тобто необхідно головну економічну ціль експлуатації енергоблоків АЕС в понад установлений проектом термін підпорядкувати цілі більш високого рівня ієрархії, виділити взаємопогоджену систему показників оцінювання ефективності державного регулювання процесу безпечної експлуатації енергоблоків АЕС України в понад установлений проектом термін, розробити модель оцінювання ефективності державного регулювання зазначеного процесу. Це дасть змогу обґрунтувати найбільш доцільні механізми державного регулювання терміну експлуатації енергоблоків АЕС та прогнозування негативних наслідків їх реалізації в політичній, соціальній та економічній сферах з тим, щоб досягти одного результату – безпечної експлуатації енергоблоків АЕС України в понад установлений проектом термін. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29. 04. 2004 р. № 263-р схвалена «Комплексна програма робіт з продовження строку експлуатації діючих енергоблоків АЕС». Основним завданням її є економічно виправдане продовження безпечної експлуатації діючих енергоблоків АЕС України в понадпроектний термін, виконуючи вимоги і норми ядерної та радіаційної безпеки, з урахуванням рекомендацій МАГАТЕ та світового досвіду. Продовження терміну експлуатації діючих енергоблоків АЕС тісно пов’язане з аналізом стану так званих «незамінних» елементів енергоблоку АЕС – корпусу реактора, систем і елементів першого контуру, контайменту тощо. Основна проблема щодо аналізу стану «незамінних» елементів енергоблоку АЕС полягає в постійному моніторингу стану даних елементів, а також у розробці достовірних методів його оцінки. Розв’язання проблеми потребує залучення потужного науково-технічного потенціалу та значних капітальних вкладень. Наукових досліджень щодо проблеми, яку розглядає автор, на жаль, немає. Єдиним джерелом, на яке ми спираємося, є нормативні документи в цій галузі. У проаналізованих джерелах не наводяться показники оцінювання ефективності державного регулювання процесу безпечної експлуатації енергоблоків АЕС України в понад установлений проектом термін, що визначає необхідність їх розробки для подальшого використання під час обґрунтування рішень щодо продовження терміну експлуатації АЕС.
157
Мета статті полягає у формуванні системи показників оцінювання ефективності державного регулювання процесу безпечної експлуатації енергоблоків АЕС України в понад установлений проектом термін. Вивчення доступних для автора джерел дало змогу виділити фактори, які мають найбільший деструктивний вплив на прийняття рішення Держатомрегулюванням щодо можливості експлуатації енергоблоку АЕС у понад установлений проектом термін і пов’язані тією чи іншою мірою з забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки держави. Такими факторами є: – рівень безпеки, визначений чинною нормативно-технічною документацією; – рівень надійності систем та елементів, важливих для безпеки енергоблоку; – економічна доцільність; – суспільна прийнятність (рисунок).
Фактори впливу на регулюючі рішення щодо продовження терміну експлуатації енергоблоку АЕС або зняття його з експлуатації
Рівень безпеки П B о к
Рівень надійності а N з
Економічна доцільність н E и
Суспільна прийнятність к S и
Ієрархія оцінювання ступеня впливу на регулюючі рішення щодо продовження терміну експлуатації енергоблоку АЕС або зняття його з експлуатації
Для оцінювання впливу кожного з наведених факторів на досягнення загальної мети – безпечна експлуатація енергоблоків АЕС України в понад установлений проектом термін – необхідно вибрати функціонально достатню кількість показників оцінювання. Рівень безпеки. Відповідно до ст. 33 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» [1], експлуатуюча організація зобов’язана періодично, згідно з нормами, правилами і стандартами з ядерної та радіаційної безпеки, здійснювати переоцінку безпеки ядерної установки і подавати звіти за її результатами органу державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки. Вимоги закону конкретизовано в п. 3.18 нормативно-правового акта «Загальні положення
158
забезпечення безпеки АС» (ЗПБУ) [4], яким установлено періодичність виконання переоцінки безпеки не рідше ніж один раз на 10 років. ЗПБУ визначено, що «рішення про продовження терміну експлуатації блоку АС у понад установлений проектом може бути прийнято тільки на основі результатів переоцінки його безпеки» [4]. Структура звіту з періодичної переоцінки безпеки визначена галузевим документом «Вимоги до структури і змісту звіту з періодичної переоцінки безпеки енергоблоків діючих АЕС» [3] (до розгляду документа були залучені експерти МАГАТЕ, які відмітили відповідність національних вимог рекомендаціям МАГАТЕ). Нормативними вимогами передбачено, що періодична оцінка безпеки енергоблоку АЕС повинна проводитися втаких напрямах (вектор B): – проект енергоблоку АЕС; – поточний технічний стан систем та елементів; – аналіз безпеки; – експлуатаційна безпека і зворотний зв’язок від досвіду експлуатації; – управління; – аварійна готовність і планування; – стан навколишнього середовища. Рівень надійності систем та елементів, важливих для безпеки енергоблоку. Технічний стан енергоблоку може бути оцінений за наслідками проведення комплексного обстеження. Має бути ухвалено рішення про проведення комплексного обстеження технічного стану енергоблоку відповідно до робочих програм, які розроблюються і затверджуються в установленому порядку. У робочих програмах має бути визначений обсяг робіт з виконання комплексного обстеження систем (елементів). У результаті проведення комплексного обстеження встановлюються: – елементи, які досягли граничного стану експлуатації та підлягають заміні; – елементи, ресурс яких забезпечується періодичним технічним обслуговуванням і ремонтом; – незамінювані й невідновлювані елементи; – попередня оцінка залишкового ресурсу елементів; – наявність/відсутність відхилення від проектних вимог. На підставі результатів комплексного обстеження приймається рішення про підготовку енергоблоку до продовження експлуатації або про зняття його з експлуатації. За наслідками комплексного обстеження повинен бути складений перелік незамінюваних і невідновлюваних систем (елементів), важливих для безпеки. Для цих систем (елементів) необхідно проводити обґрунтування залишкового ресурсу за спеціальними програмами, затвердженими експлуатуючою організацією й узгодженими регуляторним органом. Повинен бути складений перелік систем (елементів), які
159
підлягають заміні, і надана економічна оцінка витрат на проведення робіт із заміни систем (елементів). За результатами виконаних оцінок залишкового ресурсу елементів енергоблоку АЕС необхідно зробити висновок про технічний стан енергоблоку, розробити рекомендації щодо забезпечення необхідного рівня технічного стану і ресурсу систем (елементів) на планований термін експлуатації і вимог до проведення контролю, діагностики, технічного обслуговування, ремонту. Показники надійності елементів, важливих для безпеки енергоблоку (вектор N): – безвідмовність; – довговічність; – ремонтопридатність. Економічна доцільність. Експлуатація енергоблоків АЕС є визначальним етапом, оскільки вона забезпечує отримання прибутку, отримання коштів на покриття експлуатаційних витрат, підтримку безпеки, подальший висновок з експлуатації. Діяльність з експлуатації орієнтована на отримання рентабельних показників з урахуванням можливих змін терміну експлуат ації окремих енергоблоків на базі комплексу технічних та організаційних заходів, що за безпечують безпеку АЕ С. Цільова функц ія пр оцесу експлуатації може бути сформульована як досягнення оптимальних співвідношень «затрати-вигода» за умови забезпечення прийнятного рівня безпеки. У процесі управління терміном служби АЕС має проводитися техніко-економічний аналіз, який буде обґрунтовувати оптимальне планування і використання засобів на заміну або продовження ресурсу систем (елементів) у межах обґрунтованого тарифу. Для ухвалення рішення щодо продовження терміну експлуатації енергоблоку понад проектного необхідно виконати загальне техніко-економічне обґрунтування. Оцінювання впливу фактору економічна доцільність доцільно проводити за допомогою таких показників (вектор E): – оцінка безпеки енергоблоку (з урахуванням оцінки впливу на навколишнє середовище); – заходи щодо підвищення безпеки, модернізації і реконструкції енергоблоку за наслідками переоцінки безпеки; – заходи щодо поводження з відпрацьованим ядерним паливом; – заходи щодо поводження з радіоактивними відходами; – заходи щодо оцінки і продовження терміну служби критичних елементів. Суспільна прийнятність. Відповідно до Закону України «Про порядок прийняття рішень про розміщення, проектування, будівництво ядерних установок і об’єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, які мають загальнодержавне значення» [2]
160
рішення щодо продовження терміну експлуатації існуючих ядерних установок приймається Верховною Радою України тільки в разі погодження місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування. Рішення щодо погодження продовження терміну експлуатації енергоблоку АЕС приймають місцеві органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування тільки після проведення місцевого дорадчого опитування громадян України (консультативного референдуму) з цього питання. Таким чином, оцінювання впливу фактору «суспільна прийнятність» доцільно проводити за допомогою показника (вектор S) – рівень громадської думки. У процесі управління терміном служби АЕС повинен проводитися техніко-економічний аналіз, за результатами якого обґрунтовується найбільш раціональне планування і використання засобів на заміну або продовження ресурсу систем (елементів) у межах обґрунтованого тарифу. Необхідно забезпечити цільове фінансування робіт щодо управління терміном служби енергоблоків АЕС. Для цього слід обґрунтувати збільшення тарифу на електроенергію, яка відпускається атомними станціями, враховуючи витрати на розробку нормативнотехнічної документації, реалізацію програм щодо управління терміном служби енергоблоків, а т акож вит рати на заміну устаткування. Для забезпечення суспільної прийнятності робіт щодо продовження експлуатації енергоблоків після закінчення проектного терміну вся діяльність повинна бути заснована на принципі «прозорості»: має надаватися необхідна інформація представникам регулюючих органів, у засобах масової інформації повинні популярно висвітлюватися принципи забезпечення радіаційного, технічного та екологічного захисту населення, навколишнього середовища і персоналу. Для виконання і супроводу робіт щодо управління терміном служби енергоблоків АЕС необхідне залучення вітчизняних науково-технічних і виробничих організацій, а також зарубіжних організацій, які мають відповідні напрацювання і досвід. Таким чином, успішна реалізація комплексу робіт щодо управління терміном служби енергоблоків АЕС може бути здійснена за умови виконання всіма організаціями функцій, покладених на них у цьому процесі. Проведене дослідження показало, що для прийняття Держатомрегулюванням рішення щодо можливості експлуатації енергоблоків АЕС України в понад установлений проектом термін необхідно враховувати цілий ряд факторів, основними з яких є рівень безпеки, рівень надійності систем та елементів, важливих для безпеки енергоблоку, економічна доцільність, суспільна прийнятність. Саме завдяки такій декомпозиції деструктивного впливу на відносно самостійні фактори, у свою чергу, стало можливим сформувати систему
161
(вектор) показників оцінювання ефективності державного регулювання процесом безпечної експлуатації енергоблоків АЕС України в понад установлений проектом термін. Порівняльний аналіз впливу зазначених факторів підтвердив гіпотезу щодо вибору стратегічного напряму вдосконалення державного регулювання експлуатації енергоблоків АЕС у понад установлений проектом термін, який полягає в підвищенні ефективності державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки, що й забезпечить безпечну експлуатацію енергоблоків АЕС. Реалізація вищезгаданого дозволить виконати комплекс організаційно-технічних заходів, які забезпечать безпечну і економічно доцільну експлуатацію енергоблоків протягом проектного терміну експлуатації та за його межами. Наступні публікації будуть присвячені розробці методики оцінювання ефективності державного регулювання процесу безпечної експлуатації енергоблоків АЕС у понад установлений проектом термін. Список використаних джерел
1. Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку : Закон України № 39/95-ВР // Відом. Верховної Ради України. – 1995. – № 39. 2. Про порядок прийняття рішень про розміщення, проектування, будівництво ядерних установок і об’єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, які мають загальнодержавне значення : Закон України № 2861-ІV. – Режим доступу : www.snrc.gov.ua. 3. Вимоги до структури і змісту звіту з періодичної переоцінки безпеки енергоблоків діючих АЕС СОУ-Н ЯЕК 1.004:2007 (введені в дію наказом Мі нпа ливенерго Укра їни ві д 30.05. 07 № 262). – Режим доступу : www.snrc.gov.ua. 4. Загальні положення забезпечення безпеки атомних станцій (затверджені наказом Державної адміністрації ядерного регулювання України від 09.12.1999 р. № 63 зареєстровані у Міністерстві юстиції України 06.03.2000 р. за № 132/4353). – Режим доступу : www.snrc.gov.ua. Надійшла до редколегії 09.10.08
ББК 66.033.141(4Укр)+67.021
Олексій ЛІТВІНОВ
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ЕКСПЕРТНО-АНАЛІТИЧНИЙ СУПРОВІД РЕГУЛЯТОРНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
Розглядаються актуальні питання забезпечення експертно-аналітичного супроводу діяльності місцевих органів виконавчої влади щодо здійснення державної регуляторної політики; аналізується сучасний стан реалізації державної регуляторної політики місцевими органами виконавчої влади; пропонується низка рекомендацій щодо усунення визначених проблем. Ключові слова: державне управління, експертно-аналітичний супровід, державно-управлінське рішення, інформаційне забезпечення, регуляторна політика, місцеві органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації, принципи регуляторної політики, інститути громадянського суспільства.
Ефективність державного управління є одним з найважливіших показників, які дозволяють оцінити досконалість управління шляхом порівняння результатів та витрачених на їх досягнення ресурсів. Головним продуктом управління є управлінські рішення, серед яких особливе місце займають державно-управлінські рішення. Найважливішим засобом для підготовки державно-управлінських рішень є інформація [6; 7; 9; 13; 14]. Проте не кожна інформація може забезпечити прийняття ефективних державно-управлінських рішень Інформації мають бути притаманні такі риси, як своєчасність, адекватність, повнота, вірогідність [9, с. 17]. Також не останню роль відіграють здібності посадових осіб, що здійснюють обробку інформації, її узагальнення, аналіз та підготовку на її основі проектів державно-управлінських рішень [9; 13]. Актуальність даної теми зумовлена, насамперед, процесами міжнародної інтеграції та глобалізації, які мають потужний вплив на внутрішні процеси, що відбуваються в Україні. Вимоги до якісного державного управління та, як наслідок, ефективних державноуправлінських рішень уже давно постали перед керівництвом України. У багатьох випадках саме рівень державного управління, здатність та інституційна спроможність приймати ефективні державно-управлінські рішення впливають на рішення інвесторів щодо інвестування в національну економіку. Системі державного управління в усіх країнах світу притаманні такі вади: брак інформації, фінансів, часу, наявність слабо та помірно структурованих проблем, прийняття рішень в умовах невизначеності та інформаційної асиметрії [13, с. 122 – 124]. На відміну від управлінських
© Літвінов О. В., 2008 163
162
рішень, що приймаються у приватному секторі, державно-управлінські рішення стосуються широких верств населення, потужно впливають на діяльність суб’єктів господарювання, є масштабними та впливають на суспільство загалом [9, с. 10]. Саме тому державно-управлінські рішення потребують належного експертного, аналітичного та інформаційного забезпечення. Особливе місце серед державно-управлінських рішень займають регуляторні акти. Місцеві органи виконавчої влади відповідно до чинного законодавства віднесено до переліку регуляторних органів, що наведено в ст. 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Місцеві органи виконавчої влади (місцеві державні адміністрації) відповідно до своїх повноважень мають право приймати регуляторні акти, які впливають на всі сектори (держава – суб’єкти господарювання – громадяни) [1]. Тому регуляторна діяльність місцевих органів виконавчої влади потребує належного експертноаналітичного та інформаційного супроводу. Здійснення місцевими органами виконавчої влади регуляторної діяльності відповідно до принципів та вимог державної регуляторної політики передбачає проведення багатьох процедур з обґрунтування державного втручання. Проте це стосується не лише діяльності з підготовки та прийняття проектів регуляторних актів, а також їх постійної оцінки шляхом проведення заходів з відстеження результативності регуляторних актів та перегляд у випадку необхідності. Теоретичні та практичні аспекти прийняття державно-управлінських рішень розглядалися в працях В. Бакуменка, Н. Нижник, О. Оболенського, В. Тертички та в роботах інших авторів. Інформаційноаналітичний, експертно-аналітичний супровід діяльності органів влади досліджували Н. Дроздова, В. Мамонова, С. Попов, К. Тригуб. Аналітично-організаційне забезпечення прийняття та реалізації державноуправлінських рішень було висвітлено в дослідженні А. Дєгтяра. Проблеми здійснення державної регуляторної політики стали предметом наукових досліджень В. Воротіна, О. Кужель, Т. Кравцової, К. Ляпіної, Д. Ляпіна, О. Мордвінова, В. Нанівської, М. Погрібняка, Ю. Єханурова О. Юлдашева та ін. Однак у роботах вітчизняних науковців не було приділено уваги експертно-аналітичному та інформаційному супроводу органів влади на місцевому рівні у здійсненні державної регуляторної політики. До цього часу недостатньо розробленими залишаються актуальні питання проведення експертизи проектів регуляторних актів та аналізу регуляторного впливу на відповідність вимогам ст. 4 та ст. 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», підготовки експертних висновків відповідальних комісій, звітів про результати відстеження результативності. Також поза увагою дослідників залишилися питання проведення
164
незалежної громадської експертизи діяльності регуляторних органів та її методологічне забезпечення. Недостатньо розробленими залишаються питання методології моніторингу здійснення державної регуляторної політики органами влади на місцевому рівні. Особливої актуальності це питання набуває для обласних та районних державних адміністрацій, які не мають достатньої кількості підготовлених фахівців, фінансових та часових ресурсів для проведення аналізу рівня виконання вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» [1]. На погляд автора, саме ці недоліки негативним чином впливають на рівень виконання регуляторними органами національного законодавства про засади державної регуляторної політики, який до цього часу залишається незадовільним. Метою даної статті є дослідження діяльності місцевих органів виконавчої влади щодо здійснення державної регуляторної політики та вироблення рекомендацій з організації експертно-аналітичного супроводу й забезпечення прийняття ефективних регуляторних актів, їх удосконалення на підставі даних звітів про відстеження результативності та результатів незалежної громадської експертизи. Найчастіше терміни «інформаційне забезпечення» або «інформаційноаналітичний супровід» вживаються для опису процесів збирання, отримання, опрацювання та аналізу інформації, потрібної для здійснення державно-управлінської діяльності [8, с. 307; 10, с. 329; 12, с. 7 – 9]. Проте ці процеси найчастіше передують прийняттю нових регуляторних актів. Однак системною проблемою державного управління в Україні є прийняття нових державно-управлінських рішень без належного аналізу виконання (або невиконання) попередніх. Таким чином, збільшується кількість регулювань, у результаті це призводить до надмірного регулювання певної сфери, дублювання регуляторних актів та ін. [4]. Важливість експертно-аналітичного супроводу діяльності органів державної влади було визнано давно. Проте були відсутні системні заходи в цій сфері, що певною мірою віддзеркалювало недосконалість системи державного управління. На державному рівні існує кілька документів щодо інформаційно-аналітичного та експертно-аналітичного забезпечення органів державної влади, насамперед вищих та центральних. Так, з метою вдосконалення інформаційно-аналітичного забезпечення здійснення конституційних повноважень Президентом України, органами державної влади, для оперативного інформування засобів масової інформації та громадськості про актуальні соціальноекономічні та інші проблеми в державі, а також про заходи, що вживаються для їх вирішення, було видано Указ Президента України від 14 липня 2000 р. № 887/2000 «Про вдосконалення інформаційно-аналітичного забезпечення Президента України та органів державної влади». Даним нормативно-правовим документом було визнано за необхідне створення до кінця 2000 р. системи інформаційно-аналітичного
165
забезпечення Президента України та органів державної влади, призначеної для оперативного одержання Президентом України та органами державної влади інформації про ситуацію в політичній, економічній, соціальній, екологічній та інших сферах в Україні, а також відповідної інформації про ситуацію за межами держави; запровадження на основі сучасних інформаційних технологій автоматизованої обробки, систематизації та аналізу інформації, яка використовується для підготовки рішень [3]. Експертно-аналітичний супровід також запроваджено в окремих галузях. Одними з найбільш відомих є: Експертно-консультаційна рада з питань інформатизації при Кабінетові Міністрів України та Державна експертно-аналітична система управління процесом енергозбереження. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 14 жовтня 1998 р. № 1632 «Про утворення Експертно-консультаційної ради з питань інформатизації при Кабінеті Міністрів України», прийнятої з метою підвищення ефективності державної політики щодо розвитку інформаційних технологій, налагодження ефективної співпраці органів виконавчої влади та суб’єктів господарювання в цій галузі, було затверджено Положення про Експертно-консультаційну раду з питань інформатизації при Кабінеті Міністрів України. Відповідно до цього положення серед основних завдань експертно-консультаційної ради з питань інформатизації при Кабінетові Міністрів України було зазначено: «Забезпечення експертно-аналітичної та консультаційної підтримки процесу прийняття рішень Кабінетом Міністрів України щодо реалізації державної політики у сфері інформатизації» [5]. Найбільш відомою інституцією, що здійснює інформаційне та експертно-аналітичне забезпечення, є Секретаріат Президента України. Відповідно до Положення про Секретаріат Президента України, затвердженого Указом Президента України від 24 березня 2005 р. № 532/ 2005 «Питання Секретаріату Президента України» основним завданням Секретаріату є забезпечення здійснення Президентом України його конституційних повноважень на засадах відкритості, гласності та прозорості. Саме для виконання цього завдання Секретаріат безпосередньо здійснює правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне, та інші види забезпечення ефективної реалізації Президентом України визначених Конституцією України повноважень глави держави [2]. На місцевому рівні експертно-аналітичний супровід частково забезпечують дорадчі органи, створені при органах влади. Проте їх ефективність залежить від багатьох факторів, а думка фахівців не завжди сприймається керівниками органів влади. Існуючі в місцевих органах виконавчої влади структурні підрозділи, відповідальні за інформаційне та експертно-аналітичне забезпечення діяльності органу влади, не мають необхідних ресурсів для проведення фахової експертизи. Майже в усіх
166
місцевих органах виконавчої влади відсутні недержавні дослідні організації та незалежні фахівці, які б брали участь в експертно-аналітичному забезпеченні державної регуляторної політики. Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено такі заходи, як відстеження результативності регуляторного акта: базове, повторне та періодичне. Під час проведення моніторингу регуляторної діяльності місцевих органів виконавчої влади було з’ясовано, що в практичній діяльності регуляторних органів оцінка результативності регуляторних актів, як правило, майже не проводиться. Також до процесу підготовки проекту регуляторного акта та відстеження результативності не залучається громадськість. Ураховуючи те, що Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регламентує всю регуляторну діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, його виконання мало б стати зразковим. Проте останні дослідження переконливо доводять, що даний закон виконується неналежно [4; 11]. Причому, як зазначають експерти, рівень виконання закону центральними органами виконавчої влади вищий, ніж рівень виконання вимог закону місцевими органами виконавчої влади, але найбільший рівень невиконання зафіксовано саме на рівні місцевого самоврядування. Порушення вимог закону призводить до скасування прийнятих регуляторних актів у судовому порядку. Проте за час, який проходить з моменту оприлюднення регуляторного акта до його скасування, суб’єкти господарської діяльності отримують значні збитки, які не компенсуються регуляторними органами. Останнім часом значного поширення набула практика формальної підготовки аналізу регуляторного впливу. Скажімо, розробники проектів регуляторних актів не зазначають кількісні показники, не обґрунтовують строк дії регуляторного акта, не розглядають альтернативні варіанти розв’язання проблеми. Доволі часто представники регуляторних органів не можуть правильно визначити проблему, суб’єктів, на яких ця проблема справляє негативний вплив, а в аналізі вигід та витрат наводять лише опис можливих наслідків без необхідних розрахунків. Зрозуміло, що прийнятий на такій основі регуляторний акт буде неефективним, сприятиме корупційним діям та неоднозначному тлумаченню, а його результативність взагалі неможливо буде оцінити. Саме на оцінку результативності регуляторних актів, належне проведення заходів із відстеження їх результативності та підготовку за їх результатами звітів зараз спрямовано роботу Державного комітету з питань регуляторної політики та підприємництва. Серед багатьох причин, які обумовлюють сучасний незадовільний стан реалізації державної регуляторної політики на реґіональному рівні, є і брак фахівців, досвіду, достовірної інформації, аналітичних установ, недостатність фінансування та наявність великої кількості «інституційних пасток».
167
Найбільшою проблемою регуляторних органів є брак фахівців, які б могли самостійно проводити аналіз нормативно-правових документів з позиції дотримання регуляторних норм, готувати аналіз регуляторного впливу, проводити аналіз вигід та витрат. Відповідно до закону таку експертизу можуть проводити фахівці Державного комітету з питань регуляторної політики та підприємництва (та його територіальних представництв), проте навряд чи дана інституція зможе оперативно провести експертизу та надати відповідні висновки щодо всіх документів. Таким чином, виникає потреба в експертно-аналітичному супроводі реалізації державної регуляторної політики на реґіональному рівні. Головну роль, разом із територіальними представництвами спеціально уповноваженого органу, відповідальними за здійснення державної регуляторної політики, підрозділами органів влади в експертноаналітичному супроводі повинні відігравати й громадські організації (у тому числі недержавні дослідницькі організації, аналітичні центри). Завдяки спільним зусиллям донорів, фондів та провідних громадських організацій в Україні існує розгалужена мережа незалежних експертів, які надають консультативну допомогу місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування. Завдяки незалежним моніторингам, які проводить Дніпропетровська обласна громадська організація «Дніпропетровський координаційноекспертний центр з питань регуляторної політики», у Дніпропетровській області вдалося налагодити об’єктивний аналіз ситуації, що склалася з реалізацією державної регуляторної політики. Окрім установлення проблем, пов’язаних із недоліками у виконанні закону, було підготовлено рекомендації щодо належного виконання вимог закону, проведено кілька семінарів, на яких особам, відповідальним за здійснення регуляторної політики в місцевих органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування, надано відповідні роз’яснення, продемонстровано аналіз типових помилок та проблем, надано рекомендації щодо їх усунення. На відміну від інформаційно-аналітичної діяльності [12], яка вже була предметом окремого наукового дослідження та яку певним чином здійснюють усі підрозділи місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, експертно-аналітичний супровід передбачає, що державний службовець має всі необхідні знання, навички та більш високий професіоналізм – тому може виступати експертом. Так, у місцевих органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування утворені підрозділи, відповідальні за здійснення держаної регуляторної політики, проте фахівці даних підрозділів не завжди мають відповідну кваліфікацію та фахову підготовку. Досить часто фахівці даних підрозділів не можуть визначити, чи є той або інший нормативно-правовий акт регуляторним, і звертаються за роз’ясненнями до інших підрозділів або управлінь юстиції. Зараз регуляторні акти готуються в різних підрозділах і не завжди потрапляють до відповідального підрозділу, що призводить до прийняття
168
регуляторного акта із порушенням вимог чинного законодавства. Зрозуміло, що кращим розробником регуляторного акта може бути лише той підрозділ, який відповідає за певний напрям роботи, а підрозділ, відповідальний за здійснення державної регуляторної політики, може лише надати певну консультативну, методичну або експертну допомогу. Проте навіть у підрозділах, відповідальних за здійснення державної регуляторної політики, бракує досвідчених фахівців. В останні роки для представників місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування проводиться багато семінарів з основ регуляторної політики та її належного виконання, проте, у зв’язку зі значною плинністю кадрів, кожного року на семінари потрапляють нові люди, і замість роботи над помилками розпочинається робота з ознайомлення з принципами та процедурами регуляторної політики. Експертно-аналітичний супровід здійснення державної регуляторної політики на реґіональному рівні повинен передбачати проведення: – експертизи всіх нормативно-правових документів на наявність у них ознак регуляторних актів; – експертизи аналізу регуляторного впливу (дотримання та належного виконання аналізу вигід-витрат, обґрунтування кількісних та якісних показників результативності, доцільності обраних методів отримання інформації та інших вимог закону та Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта» від 11 березня 2004 р. № 308); – аналізу належного та своєчасного виконання всіх процедур, передбачених законом (планування, оприлюднення, відстеження результативності); – аналізу даних, отриманих під час проведення заходів із відстеження результативності регуляторного акта (базового, повторного, періодичного) та їх зіставлення з прогнозними показниками, зазначеними в аналізі регуляторного впливу; – аналізу стійкого досягнення цілей державного регулювання, задекларованих під час прийняття регуляторного акта; – систематизації інформації про регуляторну діяльність, виявлення недоліків та порушень; – аналізу зауважень та пропозицій, наданих під час обговорення проектів регуляторних актів. На погляд автора, виконання даних рекомендацій дозволить підвищити якість регуляторних актів, ефективність державних регулювань, удосконалити роботу дорадчих органів при органах влади та поліпшити рівень виконання вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Тому дослідження вбачається перспективним та потребує більш глибокого вивчення. Окремим напрямом може бути дослідження інформаційного та експертно-аналітичного забезпечення регуляторної діяльності органів місцевого самоврядування.
169
Список використаних джерел
1. Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності : Закон України від 11 верес. 2003 р. № 1160-IV // Голос України. – 2003. – № 193. 2. Питання Секретаріату Президента України : Указ Президента України від 24 берез. 2005 р. № 532/2005. – Режим доступу : portal.rada.gov.ua/. 3. Про вдосконалення інформаційно-аналітичного забезпечення Президента України та органів державної влади : Указ Президента України від 14 лип. 2000 р. № 887/2000. – Режим доступу : portal.rada.gov.ua/. 4. Про Концепцію вдосконалення державного регулювання господарської діяльності : Указ Президента України від 3 верес. 2007 р. № 816/2007. – Режим доступу : portal.rada.gov.ua/. 5. Про утворення Експертно-консультаційної ради з питань інформатизації при Кабінеті Міністрів України : Постанова Кабінету Міністрів України від 14 жовт. 1998 р. № 1632. – Режим доступу : portal.rada.gov.ua/. 6. Атаманчук, Г. В. Теория государственного управления : курс лекций / Г. В. Атаманчук. – Изд. 2-е, дополн. – М. : Омега-Л, 2004. – 584 с. 7. Глазунова, Н. И. Система государственного управления : учеб. для вузов / Н. И. Глазунова. – М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2002. – 551 с. 8. Государственное управление: основы теории и организации: Учебник : в 2 т. / под ред. В. А. Козбаненко. – Изд. 2-е, с изм. и доп. – М. : Статут, 2002. – Т. 1. – 366 с. 9. Дєгтяр, А. О. Аналітично-організаційне забезпечення прийняття та реалізації державно-управлінських рішень : автореф. дис. … д-ра держ. упр. / Дєгтяр Андрій. – Донецьк, 2005. – 36 с. 10. Державне управління : навч. посіб. / А. Ф. Мельник, О. Ю. Оболенський, А. Ю. Васіна, Л. Ю. Гордієнко ; за ред. А. Ф. Мельник. – 2-ге вид., випр. і доп. – К. : Знання, 2004. – 342 с. 11. Інформація про здійснення органами виконавчої влади державної регуляторної політики у 2007 році. – Режим доступу : www.dkrp.gov.ua/. 12. Практичний порадник державного службовця з організації інформаційноаналітичної роботи / В. Є. Романов (кер. авт. кол.), Т. М. Брус, В. М. Дрешпак та ін. – Д. : ДРІДУ НАДУ, 2006. – 51 с. 13. Романов, В. Є. Вступ до аналізу державної політики : навч. посіб. / В. Романов, О. Рудік, Т. Брус. – К. : Вид-во Соломії Павличко «Основи», 2001. – 238 с. 14. Теорія і практика прийняття управлінських рішень : навч. посіб. / А. С. Крупник, К. О. Линьок, Є. М. Нужний, О. М. Рудік. – К. : ПРОСТІР, 2007. – 156 с. Надійшла до редколегії 28.12.07
ДЕРЖАВНА СЛУЖБА
ББК 67.401.02
Сергій СЕРЬОГІН, Роман САРИК
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
УДОСКОНАЛЕННЯ МОРАЛЬНО-ЕТИЧНИХ ЗАСАД ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ ЯК ВПЛИВОВИЙ ФАКТОР РЕФОРМУВАННЯ УКРАЇНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА
Розглядається вплив морально-етичних норм та дотримання їх державними службовцями на стан суспільства і держави. Надаються пропозиції щодо напрямів реформи державної служби, а також служби в органах місцевого самоврядування з метою укріплення морально-етичних засад та законності в її діяльності. Ключові слова: морально-етичні норми, державна служба, державний службовець, суспільство, держава, місцеве самоврядування, державне управління.
В умовах реформування системи державної служби в Україні висока кваліфікація, професійні та моральні якості державних службовців є одним з найважливіших факторів побудови демократичної держави, створення ефективної системи державного управління, що відповідає стандартам розвинутої правової держави з соціально орієнтованою ринковою економікою та утвердження громадянського суспільства. Професійна етика державних службовців, їх духовність та моральність, формується соціальним середовищем, морально-етичними принципами та нормами суспільства. Вона є показником наближення до ідеалів громадянського суспільства, його внутрішньою характеристикою. Державні службовці мають забезпечувати довіру суспільства й громадян до держави та державної служби. Інакше вони не будуть мати підтримки щодо своєї діяльності в суспільстві і, як наслідок, не зможуть повною мірою виконувати покладені на них обов’язки, залучати ресурси суспільства для розв’язання людських проблем. Проблема морально-етичних засад функціонування державної служби, як одна з найактуальніших та болючих, нині досить широко
© Серьогін С. М., Сарик Р. І., 2008 171
170
обговорюється на пострадянському просторі. Серед багатьох публікацій, в яких розглядаються питання морально етичних засад та принципів функціонування державної служби й засоби їх забезпечення в державних та самоврядних органах, можна виокремити роботи таких російських та українських дослідників, як Н. Шувалова, Є. Махов, М. Рудакевич, В. Соколов, П. Морхат, О. Мяготін, В. Максим’як і М. Нинюк, Д. Мулявка та М. Глубіш, А. Оболонський, Т. Коломоєць і Г. Гулєвська та ін. Але слід зазначити, що більшість дослідників розглядають згадані питання у філософському або суто організаційному плані, здебільшого в контексті вузького спектру проблем, що перебувають у колі їх наукових інтересів. Однак проблема недотримання морально-етичних засад та принципів функціонування державної служби, на наш погляд, призводить до більш серйозних наслідків, оскільки руйнує сам фундамент держави як ключового соціального інституту, відсторонює суспільство і державу як утворення, засновані для покращання людського буття. Отже, як мету цієї статті слід визначити розгляд впливу виконання морально-етичних норм у державній службі на стан суспільства й держави та вироблення пропозицій щодо реформи державної служби, а також служби в органах місцевого самоврядування, з метою укріплення морально-етичних засад та законності в діяльності владних осіб. Для того щоб бути ефективною, державна служба має ґрунтуватися на міцних духовно-моральних засадах. Це обумовлено самою її природою: адже успішно здійснювати функцію втілення в суспільстві державної волі можна тільки з огляду на моральні основи цієї волі, суспільні вимоги до виконавців даної функції. Цілі державної служби, її провідні принципи, норми, професійні вимоги до її кадрів – усе має моральний аспект, що вирішальною мірою визначає її спрямованість, її основні домінанти. Моральна атмосфера в органах влади, непорядність відповідального чиновника можуть серйозно дискредитувати будь-які добрі наміри влади. У суспільній думці авторитет державних і муніципальних службовців справедливо пов’язують, насамперед, з їх порядністю, чесністю, почуттям справедливості [14]. Це набуває особливого значення, якщо взяти до уваги наведене в Коментарі до загальних правил поведінки державних службовців, що «державний службовець займає особливе місце в суспільстві. Перебуваючи на відповідних посадах у державних органах, він може суттєво впливати на розвиток соціальних та економічних процесів, від нього значною мірою залежить якість державних послуг, які мають одержувати громадяни» [4, с. 97]. Відомо, що мораль як регулятор суспільних відносин базується не на державному примусі, як право, а на свідомості громадян та несилових формах впливу: переконання, навіювання, наслідування, соціальне санкціонування (схвалення соціально позитивної та осуд негативної поведінки) тощо. Вона охоплює також більше коло норм, ніж ті, що
172
окреслюються чинним правовим полем. Тому правова регуляція є необхідною, але недостатньою умовою ефективного виконання державним службовцем своїх професійних функцій, а відповідно, і якісного функціонування державної влади. Правова компетентність державного службовця повинна обов’язково поєднуватися з наявністю в нього високорозвиненої етичної складової професіоналізму. При цьому в мотиваційному плані високий розвиток правової та спеціально-професійної компетентності державного службовця може приносити користь державі й суспільству тоді, коли компетентність поєднується з високою моральною свідомістю. В іншому разі професійна та правова компетентність може служити аморальним цілям (надмірному прагненню до особистого збагачення, влади тощо) і приносити більше шкоди суспільству, ніж користі. Однак така шкода потенційно може бути тим більшою, чим більше негативних моральних якостей має державний службовець. Розвиток моральності державних службовців є настільки важливим, як і розвиток його професіоналізму [3, с. 18 – 19]. Як свідчать соціологічні дослідження, на рівні професіоналізму значущість ділових та моральноетичних якостей державних службовців розподіляється пропорційно у співвідношенні 50 %: 50 %, а в громадській думці, що характеризує суспільне сприйняття державного службовця, ці компоненти співвідносяться як 70 % до 30 %, де 70 % – це морально-етичні риси [12]. Моральні засади поведінки державного службовця включають усі норми загальнолюдської моралі. Вимоги суспільства та держави до державного службовця щодо суворості дотримання правил загальнолюдської моралі є більш жорсткими, ніж до пересічних громадян. Те, що пробачають громадяни собі, вони часто не пробачать тим, хто покликаний служити державі й людям. На їх думку, така людина повинна мати найвищий рівень моральності. Окрім того, те, що з боку звичайного громадянина може сприйматися масовою свідомістю як морально значний вчинок, може розглядатися як звичайне, належне з боку державного службовця. Також професійна діяльність накладає на нього й цілий ряд специфічних моральних зобов’язань, які викладені в Загальних правилах поведінки державного службовця та інших документах [3, с. 20]. Водночас неможливо обійти увагою той факт, що деякі дослідники стверджують (і ми з ними в цьому не можемо не погодитися), що перехід до ринкових відносин дав поштовх до формування поглядів, що не завжди відповідають інтересам суспільства й держави [8]. Повноваження надаються державним службовцям виключно для виконання ними завдань і функцій держави в суспільно корисних інтересах. Тому використання службового положення з іншою метою, наприклад, в особистих інтересах, з порушенням чинного законодавства, перевищенням службових повноважень доволі часто може завдавати суттєвої шкоди державним інтересам або законним правам та інтересам громадян і стати об’єктом
173
розгляду правоохоронних органів. Такий стан речей, на наш погляд, набуває загрозливого характеру для української держави, адже головною системною функцією як державної влади, так і місцевого самоврядування є, на наш погляд, забезпечення відповідної сучасним вимогам якості життя населення, а також перспектив її поліпшення в майбутньому, у чому й полягає мета соціально-економічного розвитку держави й окремих територіальних громад. До такого висновку підштовхує також сутність поняття «якість життя», що є «узагальнюючою соціально-економічною категорією, яка суттєво доповнює й узагальнює поняття «рівень життя», інтегруючи, окрім матеріальних благ, духовні потреби, цінності, якість довкілля загалом» [5, с. 196]. Якість життя тим вища, чим більше потреб і інтересів людей задовольняється, які теж, у свою чергу, синхронно доповнюються і трансформуються. У межах підходу до якості життя розглядаються не тільки економічні, але й культурні, соціальні потреби, потреби у впевненості в майбутньому. До складу цього поняття входять: якість харчування; комфортність житла; якість охорони здоров’я; якість освіти; якість сфери обслуговування; якість навколишнього середовища; потреби в управлінні та організації, у життєдіяльності, у порядку, у безпеці, у стабільності, в інформації, у вірі та патріотизмі, у владі тощо [6, с. 38 – 39]. Як бачимо, склад цього поняття багато в чому є подібним до переліку функцій держави та системи місцевого самоврядування й у загальному обсязі збігається з класичними поглядами на людські потреби [11]. З цього можна зробити висновок, що забезпечення задовільної якості життя неможливе без високоякісного державного й муніципального управління. Використання повноважень, наданих державним службовцям для виконання ними завдань і функцій держави, у будь-яких інтересах, крім суспільно корисних, істотно зменшує якість державного управління та можливості держави щодо впливу на суспільні процеси, позбавляє громадян можливості задоволення їх матеріальних та соціальних інтересів та потреб (як, скажімо, вищеназваних потреб у порядку, безпеці, стабільності, інформації, вірі та патріотизмі, у владі тощо). Відповідно, це формує в суспільстві недовіру і навіть відразу до держави та її інститутів і, як наслідок, сприяє збільшенню кількості флуктуацій у суспільному середовищі. Такий стан, у свою чергу, призводить до втрати керованості суспільними процесами і сприяє виштовхуванню соціальної системи в точку біфуркації. А отже, і сталість державної влади, що, як відомо, має забезпечуватися постійною її підтримкою з боку населення країни [13], істотно порушується. По-перше, довіра громадян є однією з фундаментальних основ демократії, по-друге, люди, як відомо, багато в чому живуть у світі своїх суб’єктивних уявлень, у тому числі про владу, яка в демократичному суспільстві зобов’язана прагнути поліпшувати ці уявлення. Тому моральний аспект поведінки державних службовців дуже важливий і з погляду публічної політики [9]. І чим вища посада, рівень
174
повноважень і більший перелік функцій недобропорядного державного (або муніципального) службовця, тим негативніший ефект можуть мати його аморальні або неетичні вчинки. Якщо брати до уваги, що сучасне українське суспільство перебуває на переломному етапі свого розвитку, то проблема морально-етичних цінностей має в нашій державі (як, практично, і на всьому пострадянському просторі) особливо гострий характер. Отже, стан дотримання морально-етичних цінностей у державній службі як невід’ємній частині суспільства викликає серйозне занепокоєння. Колишнє радянське суспільство характеризувалося стійкістю, у ньому індивідуальна цілеспрямованість підкорялася цілому, перешкоджаючи розвитку «індивідуалізму» й встановлюючи суворі межі тому, чого законно міг домагатися індивід у даному суспільному становищі. Кожний черпав зміст свого життя в почутті причетності до «великої» спільної справи. Розвал радянської системи викликав «індивідуалізацію» і розмивання моральних меж. Пострадянська людина включилася в нові соціальні відносини, за яких традиційні інститути й групи, які опосередковували її зв’язок із суспільством, втратили свої колишні регулятивні функції; старі традиції, норми, стереотипи поведінки втратили свою дієвість і владу над особистістю. У результаті утворився значеннєвий вакуум. Сьогодення дуже багатьох людей, як і соціуму загалом, у пострадянському соціальному просторі не має обличчя, воно невизначене [7]. Це найістотніша особливість країн пострадянського простору, яку обов’язково необхідно враховувати під час реформування та реорганізації державної служби в Україні. Ще одним суттєвим і не бажаним, на наш погляд, моментом у комплектуванні державної служби є рекрутування кадрів (у тому числі на керівні посади) із комерційних структур. З цього приводу вважаємо за необхідне звернути увагу на те, що спрямованість, мета діяльності комерційних структур і державних органів є діаметрально протилежними. Якщо призначення державних органів служити інтересам суспільства і громадян, то комерційні структури створюються здебільшого з метою забезпечення індивідуальних потреб їх власників або фінансовоекономічної ефективності, у тому числі й такою ціною, яка може бути неприйнятною для суспільства (саме для подолання цих негативів застосовуються різні методи державного регулювання підприємницької діяльності). Відповідно до цієї різниці й формуються так звані корпоративні етики державних службовців і підприємців, які дуже суттєво різняться. З цього приводу показовим є факт, наведений академіком Д. Гвішиані: «Великою сенсацією в США стала опублікована в першому номері журналу «Гарвард бізнес рев’ю» за 1968 р. стаття Альберта Карра «Чи етичний блеф у бізнесі?». Основна думка автора, що викликала хвилю обурення й потік листів у редакцію журналу, полягала в тому, що «грі, яка називається бізнесом», властиві власні моральні поняття, і що «її
175
стандарти добра й зла відрізняються від традицій моралі, що превалюють у нашім суспільстві» (цит. за [2, с. 150]) (тут і далі переклад наш. – С. С., Р. С.). Карр критикує будь-які спроби говорити про етику стосовно бізнесу взагалі, оскільки останній має власні «етичні стандарти». Він підкреслює, що навіть досить порядна людина, займаючись бізнесом, змушена допускати такі речі, як свідомо перебільшене, якщо не повністю оманливе, рекламування створюваної її фірмою продукції, продаж товарів із «заздалегідь запроектованим застаріванням», затримка випуску нових, поліпшених речей, а також нерідко вдаватися до різних махінацій, підкупу, хабарів тощо. Усі ці явища являють собою «звичайну ділову практику». Бізнес, на думку Карра, – це «гра», що своїми «правилами» та «етикою» дуже подібна до гри в покер. Проводячи таку аналогію, Карр пише, що «власне покерний різновид етики відрізняється від етичних ідеалів цивілізованих людських відносин», оскільки тут гарні всі засоби, крім явного шулерства, і кожний повинен захищати себе сам. Карр цитує президента однієї фірми, який сказав, що «якби бізнесмени раптом стали дотримуватися християнської етики, це викликало б найбільше економічне потрясіння в історії». «Людина, що має намір виграти в грі, іменованої бізнесом, – зазначає Карр, – повинна ставитися до цього, як до карткової гри» (цит. за [2, с. 150 – 151]). Становлять інтерес коментарі самого Карра до читацьких відгуків, де він відзначає, що значна більшість керівників компаній, які брали участь у дискусії, з жалем визнають правильність відображеного в його статті стану етики бізнесу. Відповідаючи на докори з боку деяких бізнесменів у перебільшенні фарб, Карр категорично заявляє: «Я вважаю статтю м’якою, об’єктивною і, якщо завгодно, занадто стриманою. Якби я включив усі факти, що є в моєму архіві, то в читачів волосся встало б диба» [2, с. 151]. На нашу думку, немає ніяких підстав патріотично вважати, що український бізнес, який сьогодні перебуває на більш низькому щаблі розвитку, ніж американський у 1968 р., дотримується більш високих моральних ідеалів. Вступаючи на державну службу, такі люди приносять із собою здебільшого й набуті в попередній сфері діяльності морально-етичні цінності. Ще одним суттєвим негативним наслідком тут є велика вірогідність конфлікту державних або суспільних інтересів та бізнесових інтересів такого службовця (у разі, якщо збереглися зв’язки з комерційною структурою або інша зацікавленість в її діяльності) або його родичів та близьких (якщо вони так чи інакше задіяні в комерційних структурах). Окремо слід зупинитися на понятті «блеф» у діяльності політиків, посадових осіб, які працюють у політичній сфері, особливо під час виборчих перегонів. Тоді суспільству або громаді дається велика кількість обіцянок, можливість реалізації яких або об’єктивно відсутня, або навіть серйозно не розглядається тими політичними діячами, що їх проголошують, і які роблять це лише з метою завоювання необхідної для перемоги на виборах
176
кількості голосів. Така практика завдає серйозної шкоди як суспільству, так і державі, адже призводить до зневіри громадян у демократичних цінностях та можливостях держави дійсно бути регулятором суспільних відносин, ефективно впливати на суспільне середовище. Як приклад можна навести давні розмови та обіцянки, що ведуться в українському політикумі і владі про збільшення ролі й можливостей місцевого самоврядування. Однак, за словами президента Асоціації міст України Олександра Омельченка, «за останні 7 – 8 років частка місцевих бюджетів у валовому внутрішньому продукті країни скоротилася майже вдвічі. Як наслідок – знижуються стандарти якості життя людей, деградує соціально-культурна сфера, мізерною залишається заробітна плата працівників органів місцевого самоврядування та в комунальному секторі економіки. У містах зростає безробіття та бідність... Місцевим бюджетам не під силу забезпечувати пільги, що надаються окремим категоріям населення. Чинне законодавство передбачає надання пільг на загальну суму 23 млрд грн. А це дорівнює річному зведеному обсягу всіх місцевих бюджетів. Розподіл бюджетних коштів абсолютно не стимулює місцеві ради до нарощування економічного потенціалу і збільшення доходів. Адже чим більшими будуть доходи, тим більшими будуть вилучення з місцевого бюджету... А повинно бути так – хто більше працює, хто більше вносить копійку, той має і більше отримувати, а не стояти постійно з простягнутою рукою» [10]. Ураховуючи ці особливості, вважаємо, що забезпечення моральноетичних засад поведінки державних службовців тільки шляхом прийняття законодавчих та підзаконних актів, які регламентують правила поведінки, безумовно буде позитивним, але докорінно проблему не вирішить. Копіювання західних моделей розв’язання цього питання без урахування національної специфіки не дасть бажаних результатів, хоча вивчення закордонного досвіду з його творчим переосмисленням, безумовно, буде корисним. Тож враховуючи все вищенаведене, а також те, що моральноетичні цінності – це результат, насамперед, виховання, а не кодексів і договорів, а підвищення соціальної захищеності державних службовців хоч і є необхідним заходом, але не забезпечить достатньої мотивації для чесної відданої служби, вважаємо, що в Україні назріла необхідність серйозного реформування системи державної служби, насамперед щодо її комплектування і проходження з метою забезпечення такого стану, щоб публічна служба на всіх рівнях дійсно була «професійною діяльністю», як це і встановлено Законом України «Про державну службу в Україні» [1], спрямованою на захист прав та інтересів громадян України та української держави. Зразком такої реформи може служити модель комплектування офіцерського корпусу Збройних сил, з деякими змінами. Тобто на публічну державну службу повинні прийматися особи, які не були засуджені, мають високі моральні якості, пройшли відповідну спеціальну підготовку в
177
профільному навчальному закладі (як, наприклад, Національна академія державного управління при Президентові України або аналогічні заклади нижчого рівня для відповідних рівнів посад). Просування має здійснюватися послідовно за чіткою ієрархією посад і рангів (звань, класних чинів тощо) від нижчих до вищих. Підставою для чергового просування повинні бути: успішно відпрацьований певний термін на посаді рівнем нижче, підвищення кваліфікації або перенавчання (залежно від рівня посади та рангу, на який претендує службовець) та успішно складених атестації та іспиту, що проводиться зовнішнім атестаційним органом. Одним із головних напрямів у програмах навчання службовців у згаданих навчальних закладах, крім забезпечення високої професійної підготовки, має стати систематичне виховання високих моральноетичних принципів та усвідомлення особливої ролі державного службовця в суспільстві, а однією з головних умов успішного проходження періодичної або кваліфікаційної атестації їх суворе дотримання. Деякі відхилення від цієї схеми службового просування (крім перехідного періоду, коли вони можуть застосовуватись менш суворо, адже для того щоб забезпечити кадрами за такою схемою службового просування всю управлінську вертикаль, потрібен певний час) можливі лише для службовців, які переходять на публічну службу з державних органів зі спеціальним статусом (тобто осіб, що перебували вже на державній службі в правоохоронних органах, Збройних силах, митній службі та ін. І переходять до цивільних державних органів через ті чи інші обставини). Забезпечення привабливості державної служби для громадян за умови такої жорсткої схеми службового просування вимагатиме, безумовно, високого рівня соціального захисту державних службовців, що, у свою чергу, потребуватиме значних коштів. Аби витрати не були занадто великі, державні службовці повинні працювати лише на тих відповідальних посадах, де має місце дотримання законодавства, виконання державно-управлінських рішень або забезпечення державних інтересів. Для цього необхідно провести чітке розмежування посад на політичні посади (ті, що не підпадають під запропоновану схему просування, які займають посади шляхом виборів або на які посадовці призначаються представницькими органами на обмежений термін), посади державних службовців (згідно із запропонованою схемою) і посади службовців державних органів, до компетенції яких належать технічні і допоміжні питання і які працюють на загальних підставах за трудовою угодою. Відповідно державні службовці повинні мати імунітет від звільнення за виключенням випадків порушення ними законодавства або морально-етичних норм. Ці порушення повинні розслідуватись і рішення про звільнення виноситися спеціалізованою постійно діючою структурою, незалежною від керівництва того органу, в якому працює державний службовець. Найдоцільнішим було б створення такої структури (кадрової
178
комісії, або комітету) на рівні області з безпосереднім підпорядкуванням Головдержслужбі, а на загальнодержавному рівні Президентові України. Відповідні подання або скарги така структура повинна приймати як від керівників державних органів, так і від громадських організацій, колективів та окремих громадян. У разі потреби рішення такого органу можуть бути оскаржені в суді. Приведення проходження державної служби до зазначеної схеми, незважаючи на деяку її консервативність, в умовах сучасної України дасть змогу як підвищити професіоналізм і моральноетичні якості державних службовців, так і забезпечити значно суворіше дотримання законодавства, невиконання якого останнім часом стає одною з найсерйозніших проблем при розбудові української держави. Державна служба не повинна і в жодному разі не може втратити свою специфіку, що принципово відрізняє її від інших організацій і суспільних інститутів. Головне в цій специфіці – її призначення – справедливо та об’єктивно служити суспільним інтересам і інтересам громадян. Список використаних джерел
1. Про державну службу в Україні : Закон України № 280/97 ВР. – Режим доступу : www.zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi. 2. Гвишиани, Д. М. Организация и управление / Д. М. Гвишиани. – Изд. 3-е, перераб. – М. : Изд-во МГТУ им. Н. Э. Баумана, 1998. – 332 с. 3. Кадрова політика і державна служба : у 2 ч. / уклад. С. М. Серьогін [та ін.]. – Д. : Дніпропетр. реґіон. ін-т держ. упр. НАДУ, 2003. – Ч. 1. – 40 с. 4. Коментар до загальних правил поведінки державного службовця // Вісн. держ. служби України. – 2000. – № 4. – С. 92 – 106. 5. Лазор, О. Д. Місцеве управління: поняття, терміни, визначення : словникдовідник / О. Д. Лазор, О. Я. Лазор. – К. : Дакор, 2004. – 336 с. 6. Мазур, И. И. Управление качеством : учебное пособие для студентов вузов / И. И. Мазур, В. Д. Шапиро. – М. : Омега-Л, 2005. – 400 с. 7. Мкртичян, А. Е. Морально-этические проблемы госслужбы Армении / А. Е. Мкртичян // Социс. – 2006. – № 11. – С. 43 – 48. 8. Морхат, П. Нравственный фактор реформы государственного управления в России / П. Морхат // Гос. служба. – 2006. – № 5. – С. 63 – 68. 9. Оболонский, А. В. Этические аспекты регулирования государственной службы / А. В. Оболонский // Обществен. науки и современность. – 2004. – № 5. – С. 53 – 64. 10. Омельченко, О. Система радянської матрьошки залишається незмінною / О. Омельченко. – Режим доступу : www.golosiyiv.kiev.ua/news. 11. Письменний, І. Синергетика як синтезуюча складова методології державного управління / Ігор Письменний // Актуал. пробл. держ. упр. – Д. : ДРІДУ НАДУ. – 2007. – № 1. – С. 10 – 16. 12. Рудакевич, М. Пріоритетні напрями етизації державної служби в Україні / М. Рудакевич // Актуал. теоретико-методол. та організац.-практ. пробл. держ. упр. : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, Київ, 28 трав. 2004. : у 2 т. / за заг. ред. В. І. Лугового, В. М. Князєва. – К. : Вид-во НАДУ, 2004. – С. 357 – 359. 179
13. Серьогін, С. М. Місцеві чиновники у формуванні іміджу влади / С. М. Серьогін // Грані. – 2005. – № 5. – С. 137 – 139. 14. Соколов, В. Модельный этический кодекс государственного служащего Российской Федерации / В. Соколов // Гос. служба. – 2004. – № 2. – С. 6 – 16. Надійшла до редколегії 09.10.07
ББК 66.031.1+66.041.121
Анатолій МИХНЕНКО, Тетяна ЛЄКАРЬ
Національна академія державного управління при Президентові України
ДЕМОКРАТИЗАЦІЯ СУСПІЛЬСТВА ТА ПРОБЛЕМИ СТАНОВЛЕННЯ НОВОЇ УПРАВЛІНСЬКОЇ ЕЛІТИ
Досліджуються проблема формування нової управлінської еліти та можливості впливу на кадровий потенціал країни в умовах демократизації суспільства. Ключові слова: державне управління, управлінська еліта, кадровий потенціал, демократія.
Безсумнівно, що характер, склад і ціннісні орієнтири управлінської еліти є найважливішим сегментом управлінської системи державотворення, який визначає її якість і потенціал. Еволюція української управлінської еліти є частиною загального процесу розвитку українського суспільства, особливості якого впливають на її характер і спрямованість. Водночас рішення, прийняті управлінською елітою, визначають зміни в політичній, економічній, культурній сферах життєдіяльності українського суспільства. Тому від формування української управлінської еліти залежить не тільки розуміння сучасної політичної ситуації, але й перспективи розвитку української держави. Актуальність дослідження полягає у спробі проаналізувати сучасний стан управлінської еліти, окреслити основні шляхи формування механізмів управлінської еліти, визначити їх вплив на кадровий потенціал в умовах демократичних перетворень, дослідити перспективи формування елітних утворень. Сформувати у читачів ціннісні орієнтири розуміння проблеми сучасної управлінської еліти, зокрема в Україні. Особливістю сучасного трансформаційного періоду в державному управлінні є перехідний стан державної служби, масштабність перетворень якої сьогодні явно не усвідомлюються або зменшуються. Проте саме створення інноваційної теорії і практики управління, формування керівників нової генерації, здатних мислити і діяти в умовах кризового стану суспільства, набувають важливого значення в наш час.
© Михненко А. М., Лєкарь Т. В., 2008 180
Надзвичайно важливою складовою людського капіталу за ступенем реального впливу на суспільство є управлінська еліта. Управлінська еліта (франц. еlite – краще, добірне, від лат. eligere вибирати) – різновид національної еліти, «що становить вищу категорію управлінських кадрів, які наділені високим соціальним статусом та відповідними повноваженнями у сфері державного управління, що забезпечують їх реальною можливістю істотно впливати на інститути публічної влади, прийняття державно-управлінських рішень, соціально-економічні процеси та розподіл благ у суспільстві. Управлінська еліта не є однорідним утворенням – вона складається із загальнонаціональної, реґіональної та галузевої. Ідеї, задуми та рішення управлінською елітою впроваджуються у життя за посередництвом адміністративного апарату, який їх реалізує» [8, с. 206]. Дослідженню еліти в тому чи іншому контексті приділяли увагу науковці В. І. Герчикова, А. П. Єгоршин, В. І. Лук’яненко, Ю. Г. Одєгов, О. І. Турчинов, В. Щегорцова, О. В. Гаман-Голутвіна та ряд інших учених. Ці дослідники розглядали функції управління персоналом державної служби, і в тому числі управлінської еліти, їх визначенню, класифікації тощо, оскільки саме функції становлять зміст управлінської діяльності. Але, на жаль, у вітчизняній державно-управлінській науковій літературі відсутнє системне висвітлення зазначеної проблематики, хоча багато робіт присвячено питанням еволюції управлінської еліти. Так, дослідженню вітчизняної еліти присвятили свої праці такі провідні українські вчені, як О. І. Крюков, Б. Л. Кухта, М. І. Пірен, Л. О. Плаксій, В. А. Ребкало, Г. В. Щокін, А. А. Гошко, В. М. Князєв та ін. Проблеми формування та розвитку кадрового потенціалу у сфері державної служби, і в тому числі керівного, аналізуються в роботах відомих учених і практиків В. Авер’янова, Г. Атаманчука, В. Д. Бакуменка, О. А. Воронько, С. Д. Дубенко, В. М. Князєва, Н. Р. Нижник, В. Олуйка, Л. Л. Прокопенка, С. М. Серьогіна, О. Яковенка, В. Яцуби, В. Яцюка. Вони звертали увагу на необхідність його вдосконалення, а також на те, що керівний кадровий потенціал є головним фактором, який визначає ефективність державної влади і забезпечує керованість суспільними процесами. Проте, незважаючи на велику кількість наукових праць у згаданій сфері, слід зазначити, що проблема формування сучасної управлінської еліти ще не є достатньо розробленою і впровадженою в практику державного управління в Україні. Нові завдання, які постають перед українським суспільством, державним управлінням потребують наукового обґрунтування сутності поняття, ролі, основних функцій та механізмів формування вищої управлінської еліти. Відповідно до цього метою статті є аналіз формування сучасної управлінської еліти в умовах демократичних перетворень. Досягнення цієї мети зумовлює необхідність розв’язання відповідних завдань, а саме:
181
проаналізувати формування сучасної управлінської еліти, визначити основні фактори, принципи і механізми впливу на кадровий потенціал та відтворення елітних утворень у контексті демократичних перетворень. Український учений О. А. Воронько визначає управлінську еліту як соціальний прошарок, становище якого в суспільстві, його ділові, професійні якості дозволяють істотно впливати на процес управління суспільством, брати участь у визначенні тенденцій його розвитку, вирішенні соціальних конфліктів [4, с. 53]. На власному досвіді ми переконалися, що головною загрозою змінам у галузі державного будівництва та управління стали формальність і нестабільність нових державно-політичних утворень, відсутність національної управлінської еліти, яка б була спроможною забезпечити захист від усіх зовнішніх і внутрішніх загроз, створити мінімум суспільного порядку і добрих відносин. Автори поділяють думку В. Танчера і О. Кучеренка про те, що в контексті дослідження проблеми формування управлінської еліти доцільним є поділ еліт на три групи: вищу, середню й управлінську і вважають, що різні групи управлінської еліти відрізняються неоднаковим ступенем впливу на процес прийняття найважливіших політичних рішень [10, с. 262 – 263]. На думку П. Шарана, до вищої еліти належать ті, хто безпосередньо бере участь у процесі прийняття рішень і впливає на нього, обіймаючи стратегічні посади в уряді, у великих політичних партіях, групах тиску, законодавчих органах влади тощо. У розвинутих демократичних країнах західного типу, за його оцінкою, на кожний мільйон жителів припадає приблизно 50 представників вищої еліти. До середньої еліти автор відносить тих осіб, що мають високий показник за трьома ознаками: прибуток, професійний статус, освіта. На його думку, представники середньої еліти часто мають кращу, порівняно з вищою елітою, поінформованість, організаційну здатність та консолідованість. Найбільш змістовним, на нашу думку, є погляд О. І. Крюкова щодо визначення терміна «управлінська еліта», а саме: «чиновники вищої ланки, які володіють формальною владою в організаціях та інститутах, займаються управлінням, установлюють правила організації життя в суспільстві» [6, с. 28]. Він акцентує увагу на тому, що структура управлінської еліти є неоднорідною, а тому необхідно розмежувати службовців середніх ланок державної влади і тих, хто має найвищі позиції в системі політичного управління державою. Причому особлива значущість найвищих позицій у структурах політичної влади для функціонування всього суспільства передбачає й особливу увагу до якостей людей, які займають ці позиції, їх особливу відповідальність та вміння відповідати соціальним очікуванням. Ми вважаємо, що серед усіх елітних утворень доцільно виділяти управлінську еліту. За оцінками керівництва країни, нинішня управлінська еліта не
182
відповідає повною мірою проголошеним і підтриманим народом цілям соціально-економічного розвитку. Суспільство і держава часто потерпають від прямого невиконання чи порушення законів, низької дисципліни і відповідальності посадових осіб, застарілих стилю, форм і методів роботи, невміння професійно аналізувати стан справ, приймати рішення, раціонально організовувати справу, керувати суспільними процесами. Саме це суттєво погіршує оптимізацію ефективності управління в інтересах розвитку країни, реалізацію намічених реформувань державної влади, знижує в суспільстві авторитет влади загалом. Ось чому формування нової управлінської еліти є інституціональною, перш за все, проблемою. Процес інституціалізації еліт пов’язаний з необхідністю в нових умовах знижувати рівень невизначеності. Причому це може бути пов’язане як із принциповою суспільною перебудовою, так і з виникненням нових суспільних потреб і становленням відносин, взаємодій щодо їх задоволення, а також появою індивідів і груп, що здійснюють ці взаємодії, які вимагають нової типізації взаємин і створення нового «заднього плану рутинних дій» [2, с. 96]. Основна проблема формування вищої управлінської еліти полягає у відсутності чіткої системи її формування, невідпрацьованості відповідних механізмів. Певні пошуки в цьому напрямі ведуться, наприклад, створюються громадські школи молодих політиків, молодіжний уряд. Водночас знайти, навчити й виховати майбутнього лідера – це складний, тривалий процес. Для цього потрібне не лише вміння, а й велика державна відповідальність і за майбутніх керівників, і за ділянку, яку вони будуть очолювати, і за державу, а також бажання всіх і кожного – зрозуміти і підтримати свого лідера [7]. Аналіз сучасних тенденцій у сфері формування управлінської еліти дозволяє нам зробити такі узагальнення: – управлінська еліта – це необхідний елемент соціальної структури сучасного суспільства, її основна функція полягає в розробці стратегії управління суспільними процесами; – серед якостей, що характерні для управлінської еліти, найбільше значення в сучасному суспільстві мають владні можливості, багатство, знання, компетентність, соціальний стан; – представники еліти, як правило, мають найвищі статусні позиції в системі стратифікації сучасного суспільства; – у сучасному суспільстві саме сфера соціальної діяльності (та її результативність), а не соціальне походження людини має найчастіше вирішальне значення для визначення його місця в еліті; – управлінські еліти сучасного суспільства – це структуровані соціальні утворення, які складаються з різних груп і можуть бути впорядковані за ступенем значущості в суспільстві; становище членів управлінської еліти в її ієрархії визначається як за індивідуальним
183
статусом у даній елітній групі, так і за взаєминами з неелітними соціальними угрупованнями; – у сучасному суспільстві можливе не тільки вертикальне просування людей в управлінську еліту (з неелітних груп), але й горизонтальне переміщення з однієї елітної групи в іншу (наприклад, з наукової еліти в політичну). Проблеми якісної трансформації українських еліт поки що залишаються поза увагою як держави і суспільства загалом, так і науковоекспертних та дослідницьких кіл зокрема. У цьому контексті існує постійна потреба глибокого й усебічного вивчення світових і вітчизняних напрацювань з проблем формування політичних та управлінських еліт, їх місця і ролі в політичній системі та управління сучасними суспільними процесами. Нині для України, як і для всіх провідних країн світу, постало завдання здійснення кардинальних трансформацій як у суспільно-політичній, так і соціально-економічній сферах. Процеси, пов’язані із формуванням управлінської еліти, у нас завершаться ще нескоро. Для того щоб мати сучасну управлінську еліту, її потрібно цілеспрямовано й свідомо формувати. Автори згодні з пропозицією Б. Кухти і Н. Теплоухової про необхідність створення довготермінової державної програми формування власної еліти завтрашнього дня. Ця програма має включати тестування на виявлення лідерських якостей, активне політичне виховання в школі, перебудову вищої освіти, її зорієнтованість на вивчення особистості, перехід на навчання за принципами селекції нездатних до навчання тощо [7, с. 129 – 212]. Початок 90-х рр. ХХ ст. поставив на порядок денний актуальне питання про створення української національної еліти нового типу, тобто про створення нової влади, яка була б здатна зберегти й зміцнити незалежність України, здійснити необхідні трансформаційні процеси на шляху переходу до демократичної, соціальної і правової держави з ринковою економікою. Серед першорядних проблем, які терміново потрібно вирішувати сьогодні, насамперед слід назвати повернення довіри громадян до органів публічної влади, розв’язання кризи легітимності. Необхідно підвищувати рівень адміністративної культури, вирішувати питання щодо припинення плинності кадрів з державного управління. Ці та багато інших проблем формують базу першочергових завдань у переорієнтації діяльності політичної та управлінської еліти, в інтенсифікації взаємовідносин між державою та суспільством. Переорієнтація діяльності носіїв влади можлива за рядом важливих параметрів. Насамперед ставленням до громадянина як суб’єкта, а не об’єкта управління, наближеністю влади до громадянина; контролем над діяльністю чиновників не тільки зверху, але й знизу [9, с. 48].
184
Звичайно, поняття легітимності еліти є відносним, у зв’язку з постійною трансформацією суспільства та циркуляцією в ньому еліти, яка здійснюється у двох напрямках: шляхом заміни одних елітних груп на інші або на нееліту. Ця своєрідна трансформація, за У. Хоффман-Ланге, є результатом того, що «...еліти, як правило, утворюються з відносно вузького прошарку суспільства, тобто тих, хто має більш високий рівень освіти та досвід роботи у складних організаціях. Після певної зміни режиму багато членів нової еліти, звичайно, рекрутуються із запасу, до якого входять ті, хто досяг помітних позицій за старого режиму. Коли ж розглядати таких індивідів тільки як частину старої еліти, як це роблять особливо критично налаштовані спостерігачі, то тоді термін елітної трансформації не має сенсу» [1, с. 51]. Парадоксально, але факт, що дотепер не створено соціальної бази перетворень. Коли деякі зміни й відбуваються в структурі суспільної свідомості, то часто не завдяки, а всупереч зусиллям національної еліти. Пріоритетними механізмами формування нової управлінської еліти та її впливу на кадровий потенціал на сучасному етапі слід визначити: – формування управлінської еліти на основі сучасної національної моделі суспільного розвитку відповідного державного мислення кадрів. Кожен управлінець має бути переконаним державником. Під час формування управлінської еліти необхідно враховувати насамперед політичні якості, маючи на увазі не партійну належність, а розуміння суті процесів, які відбуваються в суспільстві, уміння використовувати політичні форми й методи роботи; – формування сучасного кадрового потенціалу, покликаного полегшити адаптацію кадрового корпусу до сучасних умов діяльності. Знання, уміння й навички суб’єктів кадрової політики повинні постійно модернізуватися, відповідати сучасним вимогам у контексті європейської інтеграції державної політики України; – знання й суворе дотримання управлінцями всіх рівнів чинного законодавства, непримиренну боротьбу з корупцією і хабарництвом. Удосконалення існуючої антикорупційної бази в Україні для ефективної протидії корупційним проявам, яка дасть можливість правоохоронним органам адекватно реагувати на будь-які корупційні прояви, починаючи з неефективної поведінки державного службовця і закінчуючи його участю в завуальованому хабарництві, діяльності організованих злочинних угруповань; – стандартизацію роботи управлінців з метою меншої залежності громадян і юридичних осіб від свавілля чиновників; – підвищення ролі науки в підготовці управлінських рішень. Збільшення питомої ваги управлінців, що мають освіту в галузі державного управління, з метою їх подальшої професіоналізації з урахуванням тенденцій розвитку державного управління й забезпечення безперервної випереджаючої освіти управлінського персоналу, постійне
185
оновлення змісту та стандартів професійного навчання відповідно до викликів часу; – формування національної моделі управлінської еліти, яка б передбачала розвиток і використання всього найкращого зі світового досвіду для створення власної науки і практики державного управління. Упровадження виважених наукових рекомендацій щодо ефективного управління країною, подальше вдосконалення моделі розвитку, вирішення найбільш серйозних соціально-економічних проблем, які б поліпшували якісний склад управлінської еліти, її адаптацію до сучасних умов. Суттєвим механізмом формування управлінської еліти є те, що нинішній етап національно-державного будівництва вимагає зміщення акцентів у навчанні на підготовку вищих управлінських кадрів за одночасного омолодження кадрового корпусу талановитою молоддю, особами з кадрового резерву, створення дійового механізму формування й використання резерву управлінських кадрів. Кар’єра в органах державного управління має бути привабливою для талановитих, гідних працівників не тільки за рівнем оплати праці, але й стабільністю, престижем, професійною мобільністю, високою місією суспільного служіння. Потужні державні інститути, компетентні й професійно підготовлені кадри, висока культура управлінської праці – запорука становлення нової управлінської еліти та відтворення елітних груп. Слід зазначити, що управлінська еліта являє собою невелику й досить нетипову частину населення, їй притаманні певні політико-культурні цінності, норми, стереотипи, стандарти і традиції у сфері влади. Крім того, новітня історія досить наочно продемонструвала, що у свідомості еліти такі важливі механізми управлінського впливу, як право і закон, не лише втрачають своє ціннісне значення, а й будь-яку соціальну предметність і визначеність. Еліта підміняє її політичною доцільністю або економічною прагматичністю та не зважає ні на права громадян, ні на національні інтереси. Як результат, зусилля української еліти спрямовані на постійне й переважне використання адміністративних важелів незалежно від ступеня їх легітимності та законності. Право, як управлінська цінність, отже, було й залишається за межами дій еліти. У демократичному суспільстві право «диктує» політичній поведінці певні правила. Це, у свою чергу, пов’язано з невизначеністю наслідків для конкретних партій та політиків. Тому можна припустити, що й ті, хто раніше мав владу, і ті, хто мають її тепер, погодяться з використанням будь-яких, у тому числі неправових засобів, які ґарантуватимуть їм владні переваги. Мабуть, ніщо, крім страху перед народом, не може сьогодні заставити вітчизняних політиків дотримуватися правових норм у разі намагання отримати владу та в процесі її реалізації. Однак парадокс полягає в тому, що у зневажливому ставленні до права (як до провідної управлінської цінності) спостерігається дивна духовна солідарність правлячої еліти й основної маси суспільства.
186
Отже, відсутність ґрунтовних ціннісно-правових орієнтацій є не лише ознакою еліти, вона зумовлена значно більш стійкою ментальною традицією. Зрештою, розуміння правлячими колами ідеї законності й права, обов’язку та відповідальності, честі й гідності, сумірне із суспільною мораллю, перестає служити межею припустимого засобу реалізації державної влади. Невипадково чутливість влади до суспільно значущих проблем і подій, навіть порівняно із радянським періодом, знижується [5]. Цей факт свідчить, що сучасна українська управлінська еліта досі не подолала стереотипи корпоративної свідомості, що зорієнтовує її професійну діяльність у сфері державної влади на суто приватні інтереси, небажання або невміння рахуватися з реальними потребами суспільства, якому вона має слугувати. Як зазначає Президент України В. А. Ющенко, завдання «передового загону» вітчизняної правлячої еліти – це: «... Раціонально збалансувати згадані [суспільно-політичні] інтереси, перетворивши джерело можливих конфліктів на дієвий фактор процвітання, як це вдалося зробити в Європі». Він також визначає пріоритетний механізм виконання цього завдання: «Це можна здійснити через форми колективної участі у визначенні майбутнього своєї держави та громадського впливу на процеси прийняття рішень» [11]. Звичайно, у спектрі ціннісних орієнтацій еліти існують певні переваги, які є її професійно-поведінковою основою. Аксіомою є твердження, що найважливішим серед цих орієнтирів є сама цінність влади. Приміром, статок можна набути випадково, але до влади прийти випадково, як правило, неможливо. Тому прагнення до влади стає сенсом життєдіяльності правлячої еліти [3, с. 3 – 4]. Спостерігається той факт, що у вітчизняної правлячої еліти це прагнення набуває інколи гіпертрофованого характеру. Кожний сегмент еліти, який наділений певними державними повноваженнями, неодмінно прагне не просто до розширення своєї компетенції, а до всевладдя. Однією з головних умов зміни ситуації в країні на краще є усвідомлення правлячою елітою необхідності власного «самообмеження» та самовдосконалення. Інакше безвідповідальність влади в довгостроковій перспективі логічно посилить тенденції схильності суспільства до авторитаризму. Автори, які дотримуються елітарного підходу, як правило використовують процедурне визначення демократії. Згідно з ним демократія – це система, яка не виключає жодної групи з політичного життя: будь-яка людина може балотуватися на політичний пост (це відкрите змагання й боротьба за політичні пости відіграє найважливішу роль). Демократизація – це процес, за якого різноманітні інтереси змушені змагатися один з одним. Незрозумілість стає узаконеним правилом. Важливою проблемою переходу від тоталітарного режиму до демократії з позиції елітарного підходу є елітна трансформація, яка в процесі
187
політичних змін набуває двох форм. Перша – циркуляція індивідів, коли різні елітні групи прагнуть пристосуватися до режимних змін шляхом зміни свого керівництва. Друга форма елітної трансформації обумовлена змінами в балансі сил між інститутами та організаціями, а також формуванням нових організацій. Формування управлінської еліти – першочергове завдання для держави. Перспективним у пошуку нової моделі управлінської еліти в Україні має стати розуміння того, що демократичний режим ефективний тільки за наявності ефективного апарату управління. Сучасна демократія майже завжди ґрунтується на процедурі виконання й чіткого дотримання законів. Демократія і законність виступають як метод і спосіб державного управління. Саме правова організація в умовах демократії вимагає професіоналізму від управлінців. Відкрита демократична система управління й еліта в ній повинні бути чітко орієнтовані на узгодження параметрів системи з метою та очікуваними результатами. Ступінь розвитку демократії все більшою мірою стає умовою ефективного управління. Ефективність управління, у свою чергу, є ґарантом стабільності демократичного режиму, розширення й поглиблення конституційних основ демократизації в організації та діяльності апарату державного управління. Отже, пріоритетним напрямом у пошуку нової моделі політико-управлінської еліти в Україні буде збереження й удосконалення вертикалі влади за умови розвитку демократичних принципів. Підбиваючи підсумки, слід підкреслити, що на шляху становлення гнучкої моделі управлінської еліти, що відповідає відкритим умовам часу, існує безліч труднощів. Ці труднощі зумовлені тим, що на первинному етапі трансформації управлінських структур не враховувалися традиції та колишній досвід в управлінні. Більшість кваліфікованих кадрів через невизначеність свого соціального статусу та неврегульованість матеріального становища була вимушена покинути державну службу. Сформований олігархічно-клановий прошарок правлячої еліти намагається не допустити нових людей, яких так потребує українське суспільство. На базі союзу влади й капіталу в Україні сформувалася внутрішньо неоднорідна й закрита для зовнішнього впливу каста, склад якої міняється переважно за рахунок перерозподілу сил різних кланів у самій елітній групі. Посилюють несприятливу ситуацію й безсистемні перетворення у сфері державного управління, які призвели до безлічі суперечностей. З’явилася потреба у створенні нової моделі формування управлінської еліти в Україні. Зміцнення вертикалі влади в Україні дозволить вивести управління з кризового становища, підвищить роль і місце еліти. Демократична сутність нинішніх реформ потребує «викорінення» в середовищі політичної та управлінської еліти психологічної позиції «всевладдя і неконтрольованості».
188
У суспільствах перехідних до демократії, держава за інерцією зазіхає на статус одноосібного суб’єкта управління, а правляча еліта (яку ми часто ототожнюємо з державою), нав’язує суспільству демократичні цінності, вдаючись до засобів, більше притаманних тоталітарним меншинам. Формальна демократія може бути надзвичайно тиранічною, саме тому ми спостерігаємо сьогодні появу відвертої критики як демократії, так і демократичного суспільства. Суспільство сьогодні потребує кардинальних змін у підготовці управлінців нового типу, здатних до інновацій і творчого підходу в розв’язанні суспільних проблем. Саме в такому контексті слід розглядати й вирішувати проблему формування та подальшого розвитку української як політичної, так і управлінської еліти. Список використаних джерел
1. Ашин, Г. К. Современные теории элиты: критический очерк / Г. К. Ашин. – М., 1985. 2. Бергер, П. Социальное конструирование реальности: Трактат по социологии знания / П. Бергер, Т. Лукман. – М. : Медиум, 1995. 3. Вебер, Макс. Покликання до політики / Макс Вебер // Соціологія: Загальноісторичні аналізи. Політика / пер. з нім. О. Погорілий. – К. : Основи, 1998. 4. Воронько, О. А. Керівні кадри: державна політика та система управління : Навч. посіб. / О. А. Воронько. – К. : УАДУ, 2000. – 156 с. 5. Кальниш, Ю. Г. Етика влади й розвиток культури державного управління в Україні / Ю. Г. Кальниш // Розвиток культурного потенціалу державних службовців в Україні : наук. пр. / за заг. ред. В. А. Ребкала. – К. ; Житомир : Полісся, 2002. 6. Крюков, О. І. Політико-управлінська еліта України як чинник державотворення : монографія / О. І. Крюков. – К. : Вид-во НАДУ, 2006. – 252 с. 7. Кухта, Б. Політичні еліти і лідери / Б. Кухта, П. Теплоухова. – Л. : Кальварія, 1996. – 221 с. 8. Малиновський, В. Я. Словник термінів і понять з державного управління / В. Я. Малиновський. – К. : Центр сприяння інституц. розв. держ. служби, 2005. – 254 с. 9. Сучасна управлінська еліта в Україні: якісні характеристики, шляхи та методи підготовки : монографія / за ред. М. І. Пірен, В. А. Ребкала. – К., 2003. – 180 с. 10. Танчер, В. Ідеї елітизму в контексті демократичної трансформації суспільства // В. Танчер, О. Кучеренко / Соціологія: теорія, методи, маркетинг. – 1998. – № 3. 11. Ющенко, В. А. Тези про майбутнє / В. А. Ющенко // Дзеркало тижня. – 2002. – 9 лют. – Режим доступу: www.yuschenko.com.ua/ukr/present/Analytics/406. Надійшла до редколегії 22.02.08
189
ББК 67.401.02
Ігор ПИСЬМЕННИЙ, Сергій СЕРЬОГІН
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ДОТРИМАННЯ ЕТИЧНИХ ЗАСАД УПРАВЛІННЯ ПОСАДОВИМИ ОСОБАМИ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ ЯК ЗАСІБ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ
Розглядаються проблеми виконання державними службовцями своїх посадових обов’язків за умов відсутності чітко визначених морально-етичних норм та пошук шляхів формування етичного управління. Ключові слова: морально-етичні норми, злочинність, корупція, посадова особа, менталітет.
Україна проходить досить тривалий та болючий шлях трансформаційних перетворень, що відбуваються в економіці, суспільних відносинах, національній свідомості. Усталені норми поведінки, набуті українцями за радянських часів, майже зруйновано, переважною частиною соціуму втрачена політична, економічна, соціальна, а отже, і психологічна стабільність. Водночас елементарні насущні потреби громадян не лише не задовольняються, а часто просто ігноруються представниками державних інституцій, що призводить до зневажливого ставлення до встановленого в державі правопорядку й діючого режиму, а зрештою – до дестабілізації політичної системи. Нестабільність загострюється беззаконням, правовим нігілізмом, низьким рівнем виконавчої дисципліни як у системі державного управління, так і в суспільному виробництві, чому сприяє відсутність належної політичної та громадянської культури в усіх політичних структурах і соціальних верствах [10, с. 448 – 449]. За таких обставин політики і чиновники начебто отримують підстави діяти не за чітко визначеними законами, правилами, порядком, процедурами, технологіями, а приймати рішення на власний розсуд, керуючись принципом доцільності, на противагу принципу законності, не розуміючи, що жити за Конституцією та законодавством вигідно всім. Адже поза межами правового поля ніхто не може почувати себе впевнено – ні влада, ні політичні сили, ні бізнес-структури, ні окремі громадяни. Безвідповідальність, нехтування як морально-етичними настановами, що особливо посилилося останнім часом, так і нормами законодавства, а також подвійні стандарти в діях представників влади створюють атмосферу цинічного ставлення до етичних норм поведінки
© Письменний І. В., Серьогін С. С., 2008 190
на всіх рівнях соціуму, що стає особливо небезпечним. Адже нехтування морально-правовими нормами завжди формує зневіру громадян, що ще більше посилює негативні наслідки дій владних осіб і є однією з глибинних причин асоціальної поведінки людей, злочинності, корупції тощо. Зазначене дозволяє говорити про наукову актуальність проблеми дотримання моралі та етики державними службовцями як засобу протидії корупції, а також про її практичне значення для становлення демократичної влади та правової держави. Питанням виховання, формування та розвитку моральних якостей управлінців дослідники приділяють велику увагу, особливо в аспекті зміни сутнісної парадигми державної служби в напрямку якісно нового – соціального – її призначення. Зокрема, цим проблемам присвячені роботи Т. Василевської, М. Нинюк, А. Оболонського, М. Рудакевич та інших фахівців. Крім того, проблемою корупції займаються відомі вчені: Є. Невмержицький, М. Мельник, О. Кирпічников, Оскар А. Санчес, І. Сервецький, В. Лаптеакру та ін. Але саме вплив морально-етичних норм на рівень корупції в державній службі України розглядався недостатньо. Метою даної статті є визначення проблем, пов’язаних з виконанням державними службовцями своїх посадових обов’язків за умов відсутності усталених, чітко визначених морально-етичних норм, цінностей, настанов, традицій, та пошук шляхів формування засад етичного управління в умовах наближення державної служби України до європейського зразку. Відомо, що в умовах хабарництва, зволікання та тяганини під час прийняття рішень, непрозорості й невизначеності адміністративних процедур, незахищеності від «свавілля чиновників», а також відсутності реального громадського контролю за діяльністю органів публічної влади відбувається процес відчуження влади від суспільства. З іншого боку, державні службовці та претенденти на зайняття посад в органах влади незадоволені відсутністю прозорого порядку вступу на державну службу та кар’єрних перспектив, правовою незахищеністю від політичного та іншого тиску, а також від суб’єктивізму своїх керівників, недостатніми матеріальними стимулами та соціальною незахищеністю, браком необхідних знань і вмінь, негативним ставленням з боку суспільства. Отже, руйнування ціннісно-нормативної системи в суспільстві повністю екстраполюється на держслужбовців, що є особливою проблемою. Відбувається процес, подібний до того, який Е. Дюркгейм називав аномією. Чиновник опиняється в такому стані, коли слабне зовнішній контроль за його діяльністю, оскільки деформується система цінностей навколо нього, а через деякий час – і в ньому самому. Феномен аномії в середовищі державних службовців виявляється в такому: 1. Відбувається незбігання власної системи цінностей і цінностей
191
держави загалом, соціального оточення, начальників, підлеглих, поколінь. Глибина цього конфлікту може бути настільки значною, що втрачаються точки опори в житті. 2. Виявляється несталість правових норм у колі чиновництва, що відображається у відсутності механізмів ефективного функціонування права, коли закони залишаються законами на папері, а не в реальному житті, що призводить до можливості позаправової та неправової життєдіяльності. 3. Спостерігається втрата перспектив розвитку суспільства. Слабо розвинуте цілепокладання. Зростає відчуття беззмістовності індивідуального та соціального буття. 4. Наявна криза етичних цінностей, об’єктивною основою якої стає процес оновлення суспільства. Відбувається зіткнення різних етичних систем у розумінні добра, справедливості та обов’язку не тільки на рівні соціуму загалом, окремих соціальних груп, але й індивідів, коли цей конфлікт стає внутрішньоособистісним. 5. Виникає конфронтація між раціональними ідеалами, алгоритмами, досвідом, знаннями та ірраціональністю користолюбства, чуттєвістю та сибаритством життя начальника. 6. Виникає конфлікт між владою та відповідальністю за владу. 7. Зникає почуття взаємодопомоги й «відчуття ліктя» унаслідок ненасиченості корпоративних зв’язків, нерозвиненості корпоративної солідарності, яка призводить до самотності без «руля і вітрил». 8. Частішають деструктивні внутрішньокорпоративні, кланові, групові та міжособистісні конфлікти, що стають засобами кар’єрного просування. Коли конфлікти вирішуються за допомогою загроз, то чиновник відчуває цю загрозу не стільки на собі, скільки в самому собі. Вона має довготривалий та тяжкий характер, позбавляючи людину спокою на тривалий час. 9. Нарешті, дуже відчутний конфлікт між високим соціальним статусом державного службовця і низькою заробітною платою, який спонукає найбільш активних та молодих за віком державних службовців до непростого вибору: назавжди залишити державну службу або вдатися до криміналізації власних прибутків [9, с. 90]. Одним із наслідків такої аномії може розглядатися корупція як соціальне явище, що виникає в процесі соціальних відносин між владною особою і громадянами, причому невпевненість у власному становищі як чиновників, так і громадян призводить до деформації суспільної моралі загалом. Досвід соціального існування свідчить, що корупція продукується в такому просторі, для якого характерна політична нестабільність і неструктурованість суспільства, криза політичної влади і протистояння її гілок, слабкість демократичних традицій, обмеженість інститутів громадянського суспільства, відсутність політичної волі державних діячів, недосконалість інституту політичної відповідальності,
192
складна економічна ситуація (коли першочергові речі є важкодоступними для переважної більшості громадян), недосконалість податкової системи, превалювання «тіньової» економіки над легальною, зменшення зайнятості населення і зростання безробіття, різка диференціація доходів і майнового стану, недосконалість механізмів соціального забезпечення незахищених верств населення тощо. Крім того, основою сприятливого для корупції суспільного менталітету є життя українців за принципом пошуку індивідуального вирішення своїх проблем, що є в тому числі наслідком історичної недовіри до державних інститутів. Такий менталітет українців сприяє пошуку корупційних шляхів подолання власних проблем, а непрозорість та складність дозвільних та контрольних процедур у відносинах влади та громадян сприяють процвітанню таких шляхів [8]. Отже, усі перелічені фактори на сьогодні існують в Україні, що і визначає її місце як надзвичайно корумпованої держави у світі. За даними міжнародної організації «Транспаренсі Інтернешнл» на листопад 2006 р. Україна за рівнем корумпованості займала 99-те місце серед 163 країн. З нами це місце ділять Малі, Монголія, Мозамбік, Грузія і Домініканська Республіка [3]. Морально-психологічні наслідки корупції виявляються в тому, що вона є потужним фактором деморалізації суспільства, девальвації моральних цінностей, нищить духовні та моральні устої. Корупція породжує в психології громадян відчуття безсилля, беззахисності перед державою, її окремими інститутами, посадовими та службовими особами [6]. Деформація громадської моралі в результаті корупції робить саму корупцію терпимою, легальну владу нелегітимною, а систему нелегальної купівлі-продажу публічних можливостей, навпаки, легітимною [4]. О. Кирпічников, розглядаючи моральний аспект корупції, зазначає, що корупція – це корозія влади. На його думку, рівень корупції – своєрідний термометр суспільства, показник його морального стану й здатності державного апарату вирішувати завдання не у власних інтересах, а в інтересах суспільства (див. за [7]). Фактично ситуація в Україні щодо взаємозв’язку етичних норм, моралі та корупції має характер замкнутого кола, тобто розлад моральних цінностей у суспільстві спонукає таке явище, як корупція, і навпаки, надзвичайне поширення корупції призводить до морального розладу суспільства. При цьому система корупційних відносин може втрачати рівновагу, коли один з двох представників антиморальних відносин є «заручником» обставин, що склалися, тому й порушує особисті моральні принципи. Але найчастіше корупційні відносини відбуваються за умови двосторонньої зацікавленості, що призводить до зміцнення цієї системи, тим самим з обох сторін створюються ідентичні духовно-моральні принципи, які суперечать загальноприйнятим нормам. Саме такого – системного – характеру набула корупція в Україні, яка вже фактично
193
сприймається як елемент суспільної реальності, як форма своєрідного «суспільного договору». Життя свідчить, що змінити ситуацію суто силовими заходами не вдається. Протидія корупції потребує системного підходу та застосування комплексу науково обґрунтованих заходів, у процесі реалізації яких одним із головних напрямів діяльності, на наш погляд, має бути проведення активної роботи щодо визначення, пропагування та впровадження в практику морально-етичних принципів функціонування державної служби як інституту надання управлінських послуг громадянам та юридичним особам. Зрозуміло, що процес формування високих моральних якостей посадових осіб органів публічної влади, який базується на суспільнозначущих морально-етичних категоріях і цінностях, є надзвичайно важким завданням. Головною проблемою є те, що неможливо швидко та одночасно змінити сутнісну природу людей, особливо коли навколишнє середовище не сприяє цьому. Тому необхідно поступово вибудовувати таку систему організації роботи владних структур, яка, з одного боку, не дозволяє порушувати етичні норми поведінки та діяти всупереч морально-правовим нормам, а з іншого – стимулює службовців працювати ефективно на основний результат їх діяльності – якісне надання послуг населенню. На наш погляд, одним із найефективніших шляхів щодо запровадження етичного управління та протидії корупції може бути реалізація таких масштабних проектів в Україні, які були успішно проведені в Польщі, зокрема «Прозора Польща», а ще раніше – «Приязна адміністрація». Такі проекти спрямовані, насамперед, на запровадження в органах публічної влади чітко регламентованих адміністративних процедур та національних стандартів щодо надання якісних управлінських послуг громадянам. Наприклад, проведена у 2005 р. акція «Прозора Польща» націлена на поліпшення організації самоврядування, спираючись на засади, які виникають на ґрунті концепції вдалого, тобто ефективного та етичного управління. Ініціатори акції (Фундація розвитку місцевої демократії, газета «Виборча», Польсько-американська фундація свободи, Фундація Стефана Баторія, Центр громадянської освіти) сформулювали шість таких засад: прозорість, відсутність толерантності до корупції, залучення громадян, передбачуваність, фаховість та звітність. Прозорість вимагає такої організації роботи виконкому, коли пересічний громадянин не почувається розгубленим, без проблем може все знайти та зрозуміти. З цією метою складаються детальні карти послуг, створюється чітка система інформування в приміщенні виконкому, діє механізм зв’язку з громадськістю через засоби масової інформації тощо. Така засада, як відсутність толерантності до корупції – це
194
насамперед, просвітницька робота службовців та депутатів у своєму ж середовищі; ідентифікація «правильної» та «неприпустимої» поведінки; нарешті, категорична незгода на нечесні дії. Для реалізації цієї засади необхідно розробити етичні кодекси для службовців та депутатів, де останні пропишуть, як вони хочуть діяти, узгодять суперечливі моменти. Результати обговорення (як, власне, і самі кодекси) оприлюднюються. Залучення громадян допомагає жителям долучитися до громадського життя так, щоб вони мали дійовий вплив на все, що відбувається в їх оточенні. Передбачуваність, у свою чергу, допомагає співвіднести індивідуальні та групові плани із заздалегідь відомими планами місцевої влади. У гміні має бути розроблена стратегія розвитку, у тому числі в такій версії та формі, які були б зрозумілими для пересічних людей, а не тільки для фахівців. Засада фаховості вимагає приймати на роботу фахівців, а не родичів чи знайомих міського голови, щоб потім дбати про їх професійний розвиток. Такий підхід базується на розробці чіткої процедури відбору на вакантні посади, з одного боку, та опрацюванні ефективної системи підвищення кваліфікації – з іншого. Урешті-решт, засада звітності, дозволяє всім зацікавленим бачити, що відбувається із публічними фінансами. Найбільш наочним інструментом у цьому випадку є оприлюднення бюджетів на Інтернетсторінках виконкомів та стислі брошурки на зразок: «Звідки маємо гроші і на що їх витрачаємо?». Видання доставляються в помешкання всіх членів громади [5]. Головною особливістю процесу проведення таких комплексних заходів є те, що вони не спускаються «зверху» насильницьким шляхом, а здійснюються переважно «знизу», тобто на добровільних засадах, за ініціативою громадських організацій та широким залученням усіх верств населення. Такий підхід сприяє формуванню громадянського суспільства, зміцнює демократичні засади управління, забезпечує реалізацію принципу верховенства права та активно формує негативне ставлення суспільства до корупціонерів. Акція «Прозора Польща» дійсно стала масовою – заявки на участь надіслали майже 800 претендентів зі всієї Польщі, що становить понад 30 % від усіх гмін та повітів у межах держави. Сертифікат про участь в акції отримали лише 426 громад. Це означає, що акція не була ілюзорною, виконати завдання було непросто, майже половина учасників не змогли витримати всіх умов. Але в тих органах місцевого самоврядування, які отримали свідоцтва, було: – розроблено та впроваджено карти послуг; – прийнято кодекс етичної поведінки службовців; – розроблено нові принципи співпраці з неурядовими організаціями; – ознайомлено громадян з планами розвитку їх населених пунктів;
195
– у формі простої брошури населення поінформоване про премудрості місцевого бюджету; – співробітники виконкому приймалися на роботу та оцінювалась їх діяльність згідно із прозоро прописаними процедурами тощо [7]. Очевидно, що результати конкурсів, які проводяться в Польші з 2000 р. на постійній основі, сприяють нагромадженню та поширенню найкращого досвіду ефективного та етичного управління, посилюють імідж органів влади та їх зв’язки з громадськістю, і головне – мають антикорупційну спрямованість. На нашу думку, запровадження принципів саме такого управління в органах публічної влади на основі польського досвіду фактично повністю відповідає прагненню України запровадити стандарти якості надання управлінських послуг відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 11 травня 2006 р. № 614 «Про затвердження Програми запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади» [1]. Ознайомлення з основними принципами формування системи управління якістю на основі міжнародних стандартів ISO серії 9000 свідчить, що основними ресурсами профілактики та боротьби з корупцією можна визначити передбачену стандартами відповідної серії регламентацію: переліку послуг та меж їх якості; процесів, що здійснюються в органах виконавчої влади; умов мотивації управлінського персоналу; умов відкритості й прозорості органів виконавчої влади стосовно споживачів послуг; використання системного підходу до управління; системи персональної відповідальності чиновників, особливо керівників, за наслідки дій; упровадження системи внутрішнього й зовнішнього аудиту як елементу оцінки якості готовності персоналу та організації загалом до роботи за нових умов тощо. Отже, упровадження системи управління якістю в органах публічної влади дає можливість: – покращити якість послуг, які надаються споживачам; – підвищити ефективність використання бюджетних коштів; – поліпшити прозорість діяльності органів публічної влади та рішень, які вони приймають; – збільшити мотивацію та задоволеність персоналу за рахунок кращої організації його роботи; – посилити цілеспрямованість роботи, якість управління організацією та можливості щодо її вдосконалення. Цікаві висновки можна зробити після порівняння рівнів корумпованості влади в окремих країнах та запровадження в них стандартів ІSО серії 9000. Таке порівняння свідчить, що чим більше в країні підприємств, організацій та установ, які запровадили у своїй діяльності стандарти та системи управління якістю, тим менші масштаби корупції [2]. Таким чином, стосовно комплексу заходів щодо запобігання корупції
196
в Україні, на наш погляд, слід більш активно впроваджувати систему управління якістю, яка базується на міжнародних стандартах у всіх сферах та рівнях владних відносин, незалежно від гілки влади, функціональних напрямів діяльності, політичних уподобань тощо. Загалом протидія корупції та запровадження етичного управління в органах публічної влади має відбуватися шляхом дій всебічних та різнорідних, які охоплюють не тільки осіб, що можуть піддатися спокусі корупції (пасивної чи активної), але й їх оточення, яке власною байдужістю створює атмосферу вседозволеності в суспільстві. Водночас у цьому складному процесі роль органів публічної влади є визначальною, адже позитивні зміни в цій системі, що сприяють вивільненню потенційної енергії державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування та спрямуванню її на ефективне надання послуг громадянам, є запорукою швидкого еволюційного суспільного розвитку. Список використаних джерел
1. Про затвердження Програми запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади : Постанова Кабінету Міністрів України від 11 трав. 2006 р. № 614. – Режим доступу : zakon1.rada.gov.ua/26.03.2007. 2. Барамзин, С. В. Зависимость уровня коррумпированности власти от степени освоения Международных стандартов ISO серии 9000 / С. В. Барамзин / / Стандарты и качество. – 2004. – № 2. – С. 73 – 78. 3. Гапич, А. Узурпація економіки – причина неконкурентоспроможності України. – Режим доступу : www/pravda.com.ua/2006/12/12/52218.htm. 4. Дацюк, С. Коррупция, которую мы не любим / С. Дацюк. – Режим доступа : www.pravda.com.ua. 5. Етичне та ефективне управління: Самоврядний вимір/ Ін-т демократії ім. Пилипа Орлика. – Щецин ; Черкаси : Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej Centrum Szkoleniowe w Szczecinie, 2006. – 48 с. 6. Мельник, М. Корупція – це своєрідне дзеркало суспільства, його моральної і правової чистоти / Микола Мельник ; Бесіду вела О. Гриценко. – Режим доступу : www.Dialogs.org.ua. 7. Сафоненко, А. Визначення корупції – питання відкрите / А. Сафоненко.– Режим доступу : www.akmf.org/wbook367.htm. 8. Сорока, С. Корупція FOREVER ? – Режим доступу : www.obozrevatel.com/ news_print/2007/6/4/173736.htm. 9. Сурмін, Ю. П. Державний службовець в умовах кризового соціуму / Ю. П. Сурмін, С. М. Серьогін // Придніпров. наук. вісн. – 1998. – № 95 – 96. – С. 89 – 93. 10. Цвєтков, В. В. Суспільна трансформація і державне управління в Україні: політико-правові детермінанти : монографія / В. В. Цвєтков, І. О. Кресіна, А. А. Коваленко. – К. : Ін Юре, 2003. – 496 с. Надійшла до редколегії 12.02.08
197
ББК 67.401
Ігор ШПЕКТОРЕНКО
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
МОДЕРНІЗАЦІЯ ТИПОВИХ ПРОФЕСІЙНОКВАЛІФІКАЦІЙНИХ ХАРАКТЕРИСТИК ПОСАД ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ НА ЗАСАДАХ ПРОФЕСІЙНОЇ МОБІЛЬНОСТІ ПЕРСОНАЛУ
Аналізуються типові професійно-кваліфікаційні характеристики посад державних службовців, наводяться пропозиції для їх удосконалення стосовно процесів професійної мобільності, професійного розвитку та індивідуальноособистісного підходу до професіоналізації кадрів державної служби. Ключові слова: професіоналізм, оцінка ефективності роботи державного службовця, типові професійно-кваліфікаційні характеристики, професійний розвиток, професійна мобільність.
Вироблена на сьогодні політика забезпечення державних органів управління професійними державними службовцями, які змогли б вирішити поставлені перед нашою державою завдання, є не гнучкою, не має особистісноорієнтованого характеру і через це не може ефективно впливати на процес професіоналізації кадрів. Така система не передбачає можливостей індивідуального планування професійного розвитку службовців, не враховує їх здібності та здатності, індивідуальні можливості в процесі професіоналізації, професійний досвід і вимоги до конкретної посади. До того ж вона не враховує професійну мобільність як важливий чинник та показник професійного розвитку особи, процесу її особистої професіоналізації/ деформації, яка має свою структуру і вказує на конкретні шляхи професійного розвитку особи. Сучасна державна служба не може не передбачати мобільність кадрів навіть через те, що серед засобів роботи з кадрами вона має підвищення за посадою, кадровий резерв, ротацію, стажування. Так само недосконалим є прогноз потреб державної служби в професійних кадрах, визначення перспектив професійного розвитку службовців. Тому науковці прагнуть розробити уніфіковану модель компетентності державного службовця (вимоги до його професіоналізму), на основі яких проходив би відбір державних службовців на посаду, просування по службі, щорічне оцінювання, атестації, формування кадрового резерву, як елементів безперервного процесу професійного розвитку державного службовця, формулювалися б вимоги до професійної освіти та навчання. Проблемі професіоналізації кадрів державної служби присвячена велика кількість наукових праць О. Оболенського, Н. Нижник,
© Шпекторенко І. В., 2008 198
В. Бакуменка, В. Лугового, В. Князєва, С. Хаджирадєвої, В. Сороко, Г. Лелікова та ін. Ідею розглядати професіоналізацію державного службовця на засадах його професійної мобільності вперше запропонувала С. Хаджирадєва. Мета даної статті – розробити пропозиції стосовно моделі побудови типових професійно-кваліфікаційних характеристик (ТПКХ) посад державних службовців з урахуванням такого системного явища, яким є професійна мобільність. Конкретними завданнями статті є: аналіз вад сучасних ТПКХ посад державних службовців у контексті врахування професіоналізації кадрів, конкретизація ТПКХ не лише залежно від посади, а й залежно від професійного потенціалу особи, його професійної спрямованості, беручи до уваги етапи професійного розвитку індивіда: добір на службу, просування по ній, щорічне оцінювання, атестація, формування кадрового резерву, що повинно супроводжуватися одночасним визначенням потреб державного службовця в тому чи іншому вигляді та змісті професійного навчання (освіти). Добір, пересування персоналу є одним із найбільш складних процесів у роботі з кадрами в Україні, а саме це суттєво ускладнює можливість притоку на державну службу найбільш компетентних і кваліфікованих спеціалістів. В Україні, згідно з діючою нормативно-правовою базою, конкретні обов’язки, права і функції державних службовців визначаються на підставі спеціального «Довідника типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців» (далі – Довідник ТПКХ) [4], який встановлює вимоги до змісту професійної діяльності та кваліфікації державних службовців. Цим довідником керуються під час підбору та розстановки кадрів, конкурсного підбору та атестації державних службовців, формування кадрового резерву, організації стажування в державних органах влади, розробки та вдосконалення програм підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців та ін. Не випадково науковці говорять про необхідність формування чітких професійно-кваліфікаційних характеристик [12, с. 341], хоча й не пояснюють, у чому полягає чіткість. Чіткість, на нашу думку, повинна стосуватися визначення як професійних якостей державного службовця, так і вимог до його посади з урахуванням розвитку на посаді, службі в цілому. До речі, структура професійної мобільності, запропонована нами, допомагає врахувати соціально-психологічні особливості кожного працівника, пов’язані з його вродженими властивостями як особистості та набутими під час попередньої роботи, адже вони, на думку дослідників, впливають на пам’ять, увагу, мислення [8, с. 190]. До чинників, які впливають на професійну мобільність державного службовця, нами віднесено: професійну орієнтацію; професійне самовизначення; професійний відбір; професійне середовище (змістовне наповнення професії, професійну спрямованість професії); професійну адаптацію; професійну мотивацію; професійну активізацію (професійні
199
переваги, які постійно усвідомлюються працівником); професійну освіту (професійне навчання); професійне виховання. Разом ці чинники впливають на процес професіоналізації особи, забезпечуючи її професійний розвиток, як підсумковий, найбільш інтегративний процес. За певних умов розвивається кваліфікаційна і професійна деформація, яка стосується всіх перерахованих вище чинників. Наслідком цього є професійне руйнування. Підкреслимо, що ці процеси відбуваються у допрофесійному розвитку людини, власне у професійному і в період активізації її міжпрофесійної мобільності за межами державної служби. Професійно мобільними якостями, або якостями, які визначають професійну мобільність державного службовця, на нашу думку, є: професійний намір; професійне покликання; професійні інтереси; професійні зазіхання; професійна спрямованість особи (професійна настанова, професійна гнучкість, професійна відкритість); професійна працездатність; професійна придатність як поєднання вищевказаних якостей; професійно важливі якості, професійний досвід; професійна культура; професійна задоволеність; професійна компетентність (знання, уміння, навички). Добір на державну службу найбільш успішно можна здійснити, якщо чітко визначені (для конкретної посади): завдання, обов’язки і повноваження; кваліфікаційні вимоги (знання, уміння, навички); рівень оплати праці для даної посади; можливість службового просування; спосіб відбору; інші вимоги до претендентів. А. Балашов справедливо зауважує, що ці структурні елементи добору кадрів державних службовців необхідним чином деталізуються, уточнюються [1, с. 77], проте він не пише, як само і ким, у якому напрямку і на підставі якої моделі, концепції, стратегії, на яких наукових засадах. Існуючі ТПКХ не вміщують умови оплати праці за чітко встановлені компетентності та види робіт, не вказують рівень професійної компетентності, за яких можливе службове просування. Якщо мова йде про посадові інструкції сучасних державних службовців, то вони лише успадковують невизначеність, закладену в довіднику ТПКХ. ТПКХ посад державних службовців мають загальний характер, вони не можуть бути стандартом для службовця в контексті його професійного розвитку, в якому й реалізується індивідуальна професійна мобільність особи. Подібна невизначеність у змісті професіоналізму, критеріях його оцінки стосується майже всіх документів з кадрової політики та управління кадрами державної служби, «характерним недоліком багатьох з них є директивно-деклараційний, абстрактний характер» [2, с. 13]. З вимогами до посад різного рівня відповідальності, переліком основних робіт, які притаманні тій або іншій посаді, у Довіднику описується діяльність, певний набір функцій, вимоги до знань та кваліфікаційні вимоги без диференціації між посадами та органами, де працюють державні службовці. ТПКХ використовуються в роботі з кадрами органів місцевого самоврядування, що в принципі не правильно, оскільки компетенція цих органів влади різна, хоча в сучасних українських реаліях ці компетенції, за деякими
200
підрахунками, збігаються майже на 80 %. До посадових інструкцій державних службовців, які розробляються на основі Довідника ТПКХ, вносять конкретизований перелік посадових обов’язків [4, с. 8]. Методику, механізми, принципи урахування посадових вимог у посадових обов’язках не розроблено, а тому абстрактність і узагальненість функцій і завдань кожного державного службовця фіксується в посадових інструкціях. У ТПКХ посад державних службовців майже відсутні вимоги до особистих і психологічних характеристик, які безпосередньо впливають на ділові та професійні якості спеціалістів [11, с. 66]. Психічне здоров’я, приміром, є важливим чинником успішного професійного розвитку в системах державної служби країн світу, професійної адаптації, мотивації. Воно визначає професійну придатність, працездатність та професійну культуру людини, але в Україні ані при доборі, ані при службовому просуванні цей фактор не враховується. Вимоги до професійних знань, умінь і навичок державного службовця в ТПКХ також позбавлені диференціації залежно від стажу перебування на службі, професійного досвіду і визначені загально для всіх кадрів, абстрактно. Зі змісту Довідника ТПКХ неможливо дізнатися, наприклад, якими конкретними знаннями повинна володіти людина для складання кваліфікаційного іспиту під час добору на державну службу, атестації, конкурсного добору на більш високу посаду, внесенні службовця до кадрового резерву. За відсутності стандартів цих знань неможливо ефективно планувати зміст професійного навчання, адже для новачка на службі та для досвідченої людини і стажем 5 – 7 і більше років зміст навчання не може бути однаковим. Аналіз посадових інструкцій найрізноманітніших установ, які повинні конкретизувати ТПКХ, дає підстави стверджувати, що переважна більшість з них складені формально, без урахування широкого спектру професійних вимог, які висуває до державного службовця специфіка саме його посади. У кращому разі там зазначено, що службовець повинен мати відповідну вищу освіту, певний досвід роботи, володіти державною мовою (вимога законодавства), інколи – вміти користуватися комп’ютером. Така постановка питання, вказує Ю. Кальниш, може бути виправданою з огляду на те, що в посадовій інструкції всього не зазначиш. Але відсутність чітких кваліфікаційних вимог до державних службовців визначеної категорії посад на рівні державного стандарту аж ніяк не виправдовується [6, с. 550 – 551]. Додамо, що не конкретизується також зміст (стандарт) знань, умінь і навичок державного службовця, через що професійна освіта, навчання, щорічна оцінка та атестація втрачають конкретизацію, стає формальною процедура оцінки ефективності роботи, особистих здобутків на посаді, а планування кар’єрного зростання залежить не від індивідуального внеску в професію, а від керівництва або випадку. Інколи дослідниками підкреслюється недостатність ТПКХ для посад вищої керівної ланки державних органів і пропонується формування «паспортів посад», в яких мають бути зафіксовані наскрізні схеми міжгалузевого узгодження
201
управлінських рішень, особливості залучення в процесі пошуку цих рішень знань, вмінь і навичок з різних професійних сфер (різних спеціальностей), встановлені формальні прийоми для прийняття рішень, зареєстровані фактори, зокрема ресурси, які забезпечують досягнення відповідного рівня «послуги» [5, с. 80]. Але складання подібних документів, на нашу думку, досить віддалена перспектива. Тому закономірним наслідком відсутності системного бачення процесу професіоналізації кадрів є горизонтально-вертикальна мобільність кадрів державної служби в Україні без реальної оцінки та визначення потенційної спроможності (інтелектуальної, ділової, культурної тощо) спеціаліста, якого підвищують (вертикальна мобільність), вносять до кадрового резерву або пересувають по службі (ротація). Звичайно, що в таких умовах професійно мобільні службовці часто залишаються без належної мотивації до кар’єрного зростання, професійної освіти та навчання, а то й не можуть планувати власну кар’єру взагалі. Ці мобільні службовці залишають службу в органах виконавчої влади, активізуючи при цьому власну спроможність до міжпрофесійної мобільності та професійної активізації в іншій сфері професійної діяльності. Така ситуація вкорінилася в державній службі України, «на сьогоднішній день в Україні немає чітких критеріїв для посідання певної посади» [9, с. 59]. Дослідники вказують на різницю «між фактичними вимогами ринку праці та професійними компетенціями персоналу органів державного управління, що негативно позначається на розвитку країни» [7, с. 282]. Недосконалість вимог до професійного розвитку державного службовця, як вказувалося вище, сприяє залученню потенційно іммобільних у професійному та, як правило, у соціальному плані людей, не здатних до професійного вдосконалення, навчання і самовдосконалення на посаді. Ми повністю згодні з позицією Г. Чуніхіна, який вказує, що серед недоліків існуючої системи оцінки праці державних службовців потрібно виділити відсутність порівняльного аналізу результатів праці конкретного державного службовця з іншими держслужбовцями або аналогічними працівниками недержавних установ, закладів, підприємств. Проведення вказаного аналізу дозволить підвищити реальність оцінювання, оскільки в багатьох випадках функції конкретного державного службовця відрізняються від функцій інших державних службовців [13, с. 367]. На наш погляд, справа не тільки в необхідності ставити загальні вимоги, однакові для всіх, а вимоги, конкретні для кожного службовця. Це обумовлюється хоча б тим, що діяльність державного службовця (оцінка, атестація) оцінюється індивідуально, а не колективно. Тому «середній» рівень компетентності, професіоналізму для всіх посад державних службовців не дає розуміння шляхів індивідуальної професіоналізації кадрів, не насичує конкретними цілями і завданнями так звані «індивідуальні траєкторії професійного розвитку» кожного службовця, абстрагує зміст його професійної освіти та навчання.
202
Нелогічним, на нашу думку, є розроблений механізм оцінки і вимоги до посад патронатної служби. Через невизначені причини згідно з положенням не підлягають атестації працівники патронатної служби, хоча їх вплив на державній службі, згідно з Довідником ТПКХ, досить значний і вимагає високого професіоналізму [4, с. 90 – 96]. Так, помічник керівника готує разом із керівниками підрозділів відповідних органів проекти поточних та перспективних планів роботи, пропозиції щодо виконання указів та розпоряджень Президента України, постанов Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України, доручень. Він редагує документи, що виходять за підписом керівника, узагальнює матеріали про хід виконання документів, розпоряджень, доручень керівника органу виконавчої влади та органів вищого рівня. Радник забезпечує діяльність керівника органу виконавчої влади, досліджує стан справ у відповідній сфері управління, розробляє пропозиції щодо підвищення ефективності роботи відповідного органу виконавчої влади, навіть здійснює координацію наукових досліджень з питань, які входять до його компетенції, та чимало інших відповідальних завдань. Високого рівня професіоналізму вимагають посади керівника прес-служби, консультанта. Але категорія патронатних службовців не включається навіть до планів-графіків підвищення кваліфікації державних службовців. Тобто говорити про професійний розвиток цієї групи посадовців державної служби, про їх професійну освіту, навчання та самоосвіту як плановий, безперервний процес професійного удосконалення, з огляду на нормативні документи, не доводиться. Щодо професійної мобільності цікавою є також думка А. Балашова, що саме кваліфікаційні вимоги до державного службовця – найбільш динамічна складова, оскільки вони обумовлені постійними змінами, ускладненням завдань, які доводиться вирішувати державному службовцю [1, с. 78]. Очевидно, автор говорить про кваліфікаційні вимоги в ідеальному вигляді. Мобільність, як основна засада формування професійно-кваліфікаційних вимог до державного службовця, визнається не лише цим дослідником. Тому Довідник ТПКХ в існуючому статичному вигляді не може стати дійовим засобом професійного розвитку державного службовця, тим паче одночасно розрахованим на добір на службу, конкурсний підбір, оцінку діяльності протягом тривалого періоду професійного розвитку особи, не відображаючи, власне процесу професіоналізації кадрів, а через це – й критеріїв оцінки професіоналізму. За практичною значущістю професіограма – це документ, що вміщує, по-перше, зміст роботи згідно з професією (функції, обов’язки, завдання та операції), по-друге, вимоги до носія визначеної інформації (професійні, особистісні та психофізіологічні якості). Документальною формою професіограми можуть бути словесні описи, знакові алгоритми, відеофільм чи комп’ютерна програма. У теорії та практиці управління персоналом професіограма розцінюється як документ, який спонукає до кращого відбору працівників на особливо важливі професії [3, с. 78].
203
Згідно з професіограмою держслужбовець є професіоналом, якщо він: – успішно вирішує завдання відповідно до своїх службових обов’язків; – особисто прихильний до професії, мотивований до праці, задоволений нею; – досягає бажаних для суспільства результатів під час виконання своїх функцій; – використовує технології, які застосовуються демократичним суспільством; – освоює норми і еталони професії; – намагається індивідуалізувати свою працю, а також свідомо розвиває свою індивідуальність; – досягає вже сьогодні необхідного рівня професійних знань і умінь, особистих якостей; – має і усвідомлює перспективу свого найближчого професійного розвитку, роблячи все можливе для її реалізації; – відкритий для постійного професійного навчання, нагромадження досвіду, змін; – соціально активний у суспільстві; – відданий професії держслужбовця; – готовий до якісної і кількісної оцінки своєї праці [10, с. 4]. Є чимало й інших вимог до професій, проте всі вони або статичні, або не наповнені конкретним змістом. Н. Горькова підсумовує, що професіограма відрізняється від посадової інструкції перш за все двома обставинами: 1) у професіограмі немає згадувань про права чи обов’язки працівника, тобто про ті розділи, які роблять посадову інструкцію декларативною; 2) у професіограмі окреслюються умови праці на робочому місці та у великому обсязі зазначаються вимоги до працівника [3, с. 79 – 80]. У наш час дуже часто професіограма розробляється спеціалістами на основі спостереження за працівником у процесі праці, включаючи психофізіологічні дослідження, хронометраж, фотографії робочого місця, соціометричні матриці взаємодії працівників, аналіз інформаційних потоків. Перш за все, розробники професіограми керуються думкою досвічених працівників та їх керівників. Великий обсяг роботи та необхідність використання технічних засобів дозволяють віднести професіограму до дорогих методів описання роботи та вимог до виконавця [3, с. 80]. Таким чином, розробка та використання професіограм на засадах їх професійної мобільності спричинить згладжування існуючих диспропорцій у забезпеченні кадрового корпусу фахівцями різного профілю, досвіду і забезпечить державних службовців правовими, економічними та іншими знаннями, уміннями та навичками, необхідними для ефективної роботи. На цьому фоні відбуватимуться стабілізація чисельності державного апарату та підвищиться ефективність роботи як кадрових служб з
204
відбору та професійного розвитку державних службовців, так і роботи державної служби в цілому. При цьому професійна мобільність стане характерною для державної служби, а просування по службі на основі особистих заслуг та професіоналізму перешкоджатиме витоку кадрів з державного апарату, сприятиме нагромадженню професійних знань, умінь, навичок, формуванню в кадровому корпусі державних службовців інтелектуального та професійно орієнтованого середовища. Серед перспективних досліджень даної проблеми є визначення функцій, завдань та обов’язків державних службовців на основі завдань та функцій конкретного органу державної виконавчої влади, його структурного підрозділу, враховуючи посадову структуризацію державної служби та особистісно-орієнтований підхід до розвитку професіоналізму державного службовця. Список використаних джерел
1. Балашов, А. Идеальный государственный служащий: как его сформировать / А. Балашов // Персонал. – 2005. – № 2. – С. 76 – 79. 2. Воронько, О. А. Керівні кадри: державна політика та система управління : навч. посіб. / О. А. Воронько. – К. : Вид-во УАДУ, 2002. – 152 с. 3. Горькова, Н. Професіограма – ефективний метод відбору управлінських кадрів / Н. Горькова // Актуал. пробл. держ. упр. в Україні : міжнар. наук.-практ. конф., 20 січ. 2006 р. : у 2 ч. – Л. : ЛРІДУ НАДУ, 2006. – Ч. 1. – С. 77 – 80. 4. Довідник типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців. – К. : Соцінформ, 1999. – 102 с. 5. Дьомін, О. Державна кадрова політика: система роботи з кадрами державної служби / О. Дьомін, Г. Леліков, В. Сороко // Вісн. держ. служби України. – 2001. – № 2. – С. 65 – 84. 6. Кальниш, Ю. Нова парадигма кар’єрного зростання державного службовця в Україні / Ю. Кальниш // Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, 29 трав. 2003 р., Київ / за заг. ред. В. І. Лугового, В. М. Князєва : у 2 т. – К. : Вид-во НАДУ, 2003. – Т. 2. – С. 550 – 552. 7. Кушнірова, Г. Компетентність як основа розвитку кадрового корпусу органів місцевого самоврядування / Г. Кушнірова // Проблеми трансформації системи держ. упр. в умовах політ. реформи в Україні : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, 31 трав. 2006 р., Київ / за заг. ред. О. Ю. Оболенського, В. М. Князєва : у 2 т. – К. : Вид-во НАДУ, 2006. – Т. 1. – С. 282 – 283. 8. Латишева, В. Вдосконалення системи оцінки державних службовців в процесі добору та просуванні по службі / В. Латишева // Держ. служба України : сучас. стан та напрями адаптації до стандартів Європейського Союзу : матеріали щорічн. наук.-практ. конф., 28 квіт. 2005 р. – О. : Вид-во ОРІДУ НАДУ, 2005. – С. 187 – 191. 9. Леліков, Г. Функції державної служби та їх правове регулювання / Г. Леліков // Вісн. держ. служби України. – 1999. – № 1. – С. 55 – 68. 10. Пластун, В. В. Професіограми посад державних службовців / В. В. Пластун. – Донецьк : ЦППК, 2002. – 28 с. 205
11. Сороко, В. Побудова механізму оцінки ділових і професійних якостей державних службовців / В. Сороко // Вісн. держ. служби України. – 2003. – № 1. – С. 65 – 75. 12. Хопіна, О. Кар’єрне зростання нової генерації управлінських кадрів / О. Хопіна // Актуал. пробл. держ. упр. на новому етапі державотворення : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, 31 трав. 2005 р., Київ : у 2 т. – К. : Вид-во НАДУ, 2005. – Т. 1. – С. 340 – 341. 13. Чуніхін, Г. Деякі аспекти вимірювання ефективності праці державного службовця / Г. Чуніхін // Ефективність держ. упр. в контексті глобалізації та євроінтеграції : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, 29 трав. 2003 р., Київ / за заг. ред. В. І. Лугового, В. М. Князєва : у 2 т. – К. : Вид-во НАДУ, 2003. – Т. 2. – С. 366 – 367. Надійшла до редколегії 12.12.07
ББК 67.401+88.4
Сергій СОКОЛОВСЬКИЙ
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ДЕЯКІ ПРИНЦИПИ УПРАВЛІННЯ ПРОФЕСІЙНОЮ ПРАЦЕЗДАТНІСТЮ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Пропонується авторське бачення деяких аспектів управління професійною працездатністю державних службовців з позиції біоніки та синергетики. Ключові слова: професійна працездатність, особистісно-середовищна компонента здоров’я, медико-біологічні характеристики, соціально-трудовий потенціал, соціальні компоненти особистості, функціональні можливості, міждисциплінарний розгляд, самоорганізація, біфуркація, синергетичні взаємини, конвергенція.
У зв’язку з історичним закінченням військово-політичного, ідеологічного та економічного суперництва двох наддержав і розпадом СРСР в 90-х рр. минулого століття багато в чому змінилася роль держави в житті суспільства та, відповідно, змінилася функціональна сутність державних службовців і державного апарата як організаційної та управлінсько-інтелектуальної основи держави. Зміна сутнісної ролі держави (від Батьківщини до влади приватної власності) спричинило зміну відповідного компоненту наукового світогляду (і нерідко світосприйняття). Почуття соціального оптимізму, як комплексної емоції (особливо яскраво виражене в 1960-х рр.), пішло в минуле [24, с. 90]. На березневій Нараді Європейського бюро Всесвітньої організації охорони здоров’я з психічного здоров’я в 1996 р. було
© Соколовський С. І., 2008 206
підкреслено, що наслідки перебудовних зрушень у країнах Центральної та Східної Європи, особливо в Росії та Україні, виявилися несподіваними і виключно тяжкими. Населення ряду країн цього реґіону охопила пандемія психосоматичних розладів [18, с. 6]. З того періоду ситуація не поліпшилась: відповідно до останніх досліджень, кожен другий українець страждає на депресію, кожен третій – на хронічну втому. У прогнозах експертів Всесвітньої організації охорони здоров’я через 15 років другою причиною смертності населення планети будуть депресії, тому небезпека психічних деформацій більше ніж серйозна. Ці обставини створюють об’єктивні проблеми як щодо становлення необхідної якості державного управління, так і для самих державних службовців стосовно управління їх професійною працездатністю. Аналізуючи наукову літературу, яка була опублікована в Україні та за кордоном протягом останніх 10 – 15 років, можна дійти висновку, що сучасні психологи, соціологи, політологи, фахівці інших галузей науки глибоко та всебічно вивчають проблематику компонентів здоров’я людини та його медико-біологічні характеристики (М. Амосов [5], В. Войтенко [7], Р. Опанасенко [19], Н. Агаджанян [1; 2], В. Гриценко [8], Ю. Антомонов [6] та ін.), соціально-трудовий потенціал та соціальні компоненти як особистості, так і великих груп населення (П. Капиця [11], А. Назимова [17], Г. Сергєєва [23], Т. Алексєєва [4], Г. Медведєв [15; 16] та ін.), вплив на людину соціальних, економічних та екологічних катаклізмів (А. Яшин [25], Н. Паніна [20], В. Крутько [12] та ін.). Спираючись на аналіз досліджень цих авторів, можна стверджувати, що проблема погіршення здоров’я сучасної людини є дуже актуальною та потребує подальшого вивчення з метою розв’язання нагальних проблем суспільства. Мета даного наукового дослідження полягає в дослідженні деяких аспектів управління професійною працездатністю державних службовців з позиції біологічних аналогій та синергетичних підходів (за авторським баченням). Зміни завдань держави та ії ідеологічної основи привело до формування нових психологічних, морально-етичних і, нерідко, етнічних взаємин загалом між державою та суспільством. Відповідно до соціологічних досліджень більшість опитаних людей вважає, що держава є скоріше класовим, ніж соціальним інститутом (як це задекларовано в Конституції України). Причому поділ на класи (не з позиції соціокультурних або функціональних ознак, як це було прийнято трактувати в попередню епоху) відбувся в Україні за майновою ознакою: бідні – заможні. Відбувся розпад єдиної самосвідомості суспільства на суперечливі течії, формування неконструктивних групових настанов агресивно-егоїстичного або пасивно-очікувального типу, на поведінку, спрямовану на вирішення приватних завдань в інтересах окремих груп. У загальному плані початок 90-х рр. минулого століття став своєрідною точкою біфуркації в суспільстві (як у нелінійній системі), коли система «випадковим чином
207
вибирає шлях еволюції» [25, с. 110], так що навіть слабкий вплив на нелінійну систему в цей період може визначити її подальшу долю, тоді як далі від точки біфуркації вплив на неї не відчувається (так звані «часи застою»). Зокрема, може мати місце резонансне порушення, погоджене із внутрішніми властивостями нелінійної системи, яке значно впливає на неї [10, с. 22; 20, с. 12]. Ця властивість процесів самоорганізації, з одного боку, дає широкі можливості для цілеспрямованого сприятливого впливу на них людини, а з іншого – будучи неврахованим, може призвести до небезпечних наслідків. Приміром, людський організм із функціональними порушеннями здатний відрізнити несуттєві розбіжності частот зовнішнього електромагнітного випромінювання міліметрового діапазону мізерно малого рівня потужності магнітного поля, що перебувають у синергетичних взаєминах, і під час впливу на специфічні зони на тілі людини, пов’язані з «хворими» органами, спостерігається терапевтичний ефект [9, с. 32 – 35; с. 56 – 61]. У міру одужання людини реакція його організму на електромагнітне поле слабшає, тому здорові люди практично нечутливі до впливу зазначених фізичних факторів. Або інший приклад: неврахування певних процесів самоорганізації, наприклад – недооцінка малих впливів на нелінійні системи (зокрема, через помилкові висновки з експериментів, зроблених у малих масштабах), може призвести до екологічних катастроф і аварій, таких як Чорнобиль, Арал тощо. Перш за все, необхідно дати характеристику стану державного апарата, виявити слабкі місця та розробити рекомендації щодо його розвитку та збереження, запропонувати систему управління професійною працездатністю, тобто підвищити функціональні можливості державних службовців (за необхідності – рекреації). Стосовно принципів управління, то відомі 4 підходи до управління, які зробили основний внесок у розвиток теорії і практики управління: 1) підхід з позицій виділення різних шкіл; 2) процесний; 3) системний; 4) ситуаційний. Підхід з позицій виділення різних шкіл в управлінні має 5 напрямів: 1) науковий напрям (інтелектуальний); 2) адміністративний; 3) управління з позицій людських відносин; 4) управління в аспекті науки про поведінку; 5) управління на базі кількісних методів. Процесний підхід розглядає управління як непредметну серію взаємопов’язаних управлінських функцій; системний підхід – організацію як сукупність взаємопов’язаних елементів: люди, структура, завдання і технології, орієнтовані на досягнення цілей в умовах середовища, що змінюється. Ситуаційний підхід базується на тому, що прийнятність методів управління визначається ситуацією. Існує безліч факторів у самій організації
208
і в навколишньому середовищі, тому немає єдиного способу, який забезпечує найкраще управління організацією [6, с. 163]. У нашому випадку застосування системного підходу найбільш повно задовольняє пошук шляхів підвищення функціональних можливостей державних службовців. Для оцінки функціональних можливостей державного службовця слід розглянути такі ознаки: 1) медико-біологічні характеристики; 2) соціальнотрудовий потенціал; 3) пасіонарність; 4) життєвий потенціал; 5) психологічні та соціальні компоненти особистості ; 6) синергетичні взаємозв’язки зазначених вище ознак. Такий «надлишковий» діапазон ознак та характеристик людської особистості виправданий. Так, у біології існує явище конвергенції: у різних біологічних об’єктів високого ієрархічного рівня, зокрема у тварин, деякі органи (наприклад, крило пінгвіна, ласт акули, плавець дельфіна) мають різне походження, але зовсім однакові «технічні» параметри та призначення. Одне й те саме фізичне середовище приводить до злиття еволюційних шляхів різних органів. Згідно із сучасними поглядами, явище конвергенції має більш універсальний характер: чим складніші системи, тим більше вони використовують законів природи. Людський організм і людське співтовариство є складними системами, і для їх характеристик необхідне сполучення найрізноманітніших законів. Перший із перерахованих факторів більшою мірою стосується безпосередньо здоров’я людини, що, як справедливо стверджують автори в [7, с. 51], є багатоаспектною проблемою і однією з центральних проблем у житті суспільства. Здоров’я, як самостійний стан організму, не пов’язане з патологією, стає об’єктом вивчення широкого кола наукових дисциплін, тим більше, що взагалі здоров’я прийнято трактувати як єдність фізичного, психічного й соціального статусів. Здорова людина – це всебічно розвинена особистість, що перебуває в гармонії з навколишнім середовищем (природним, соціальним, інтелектуальним, духовним), а здоров’я – це системотвірний фактор, що зв’язує всі сфери існування людини – науку, культуру, економіку, екологію, етику, освіту, політику тощо. Унаслідок того, що розробка концептуального підходу до вирішення проблеми здоров’я людини в різко мінливих умовах вимагає консолідації зусиль і співробітництва вчених різних галузей, відповідно, виникла необхідність позиціювання інформаційного простору здоров’я, що, у свою чергу, вимагає міждисциплінарного розгляду [8, с. 314; 19, с. 190]. Так, спираючись на наведене вище поняття здоров’я (хоча в літературі налічується близько 100 визначень поняття «здоров’я» [1, с. 37]), у Міжнародному науково-навчальному центрі інформаційних технологій і систем НАН України і МОН України розроблено відкриту концепцію здоров’я [2, с. 27], спрямовану на кількісний і об’єктивний підхід до вирішення оздоровчих проблем, відповідно до якої здоров’я розглядається як складно організована інформаційна система біологічного, психічного та соціального характеру, вивчення якої вимагає
209
системного підходу, з тим, щоб досліджувати структурно-функціональну організацію об’єкта з погляду речовинних, енергетичних та інформаційних процесів. З цього погляду здоров’я – це: 1) інтегральна взаємодія фізичного, психічного та соціального; 2) нормальне внутрішньосистемне функціонування зазначених статусів як потенційного базису індивіда та адекватний системно-середовищний прояв у соціальної поведінці особистості; 3) стан, що забезпечує статико-динамічний матеріальноенергетичний гомеостаз організму (фізичне здоров’я), внутрішньосистемний і системно-середовищний гомеостаз мозку (психічне здоров’я), а також інформаційний і системно-средовищний гомеостаз поведінки (соціальне здоров’я). Важливою особливістю такого підходу в концепції здоров’я, особливо для осіб з високим рівнем посадової відповідальності (наприклад, державних службовців) є те, що введення поняття про інформаційну структуру здоров’я як ієрархічно організовану систему дозволяє розробити комплекс заходів щодо підтримки професійної працездатності зазначеної категорії службовців. Під час розробки відповідних методик необхідно виходити з того, що кожний зі статусів здоров’я – фізичний, психічний, соціальний – містить власні специфічні компоненти з власними структурами та функціями. Так, компоненти фізичного здоров’я можуть бути представлені внутрішніми фізіологічними та керуючими системами. Компонентами психічного здоров’я є інтелект, емоції та характер, а компонентами соціального здоров’я є особистісно-середовищна та індивідуально-моральна. При цьому моральний компонент розглядається як аналог рівня духовного здоров’я, розвитку особистості. Відзначимо, що навколишнє середовище, де державний службовець виконує досить відповідальну роботу, є різко еволюційно неадекватним (збуреним, на відміну від еволюційно адекватного, за якого виникла біологічна форма життя, формувався та удосконавлювався організм людини, його інтелектуальні та психічні якості): фізичні фактори (радіаційні та електромагнітні поля), хімічне оточення, створене технічним прогресом, істотно перевищують еволюційно адекватні межі і є ворожими до організму людини та його обмінних процесів [14, с. 57; 17, с. 10]. Соціально й емоційно стресові фактори, чітко окреслене несприятливе інформаційно-емоційне середовище руйнівно діють на всі статуси організму та особистість людини, тому можливий вихід показників функціонування систем організму з діапазону норми, тобто його розбалансування. З урахуванням широкого розмаїття факторів, що збурюють та комплексно впливають на організм людини, система заходів, спрямованих на відновлення здоров’я людини, також має бути різноякісною та комплексною. Така умова є обов’язковою під час корегування функціонального стану організму працівників соціально значущих професій і осіб з високим рівнем посадової відповідальності, тому що від прийняття
210
або неприйняття відповідних корекційних дій залежить функці