Skip to Content

Громадська участь у творенні та здійсненні державної політики

warning: date() [function.date]: It is not safe to rely on the system's timezone settings. You are *required* to use the date.timezone setting or the date_default_timezone_set() function. In case you used any of those methods and you are still getting this warning, you most likely misspelled the timezone identifier. We selected 'America/New_York' for 'EST/-5.0/no DST' instead in /home/zedinuas/public_html/kds.org.ua/modules/ipaper/ipaper.module on line 591.
Embedded Scribd iPaper - Requires Javascript and Flash Player
ГРОМАДСЬКА УЧАСТЬ У ТВОРЕННІ ТА ЗДІЙСНЕННІ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ
КИЇВ – 2006
1
УДК 323.21(076) А 94
Рекомендовано кафедрою політології Національної академії державного управління при Президентові України (протокол № __ від 24 червня 2005 року)
Укладачі: Е.А. Афонін, доктор соціологічних наук, професор НАДУ Л.В. Гонюкова, кандидат історичних наук, доцент НАДУ Р.В. Войтович, кандидат наук з державного управління, доцент НАДУ Громадська участь у творенні та здійсненні державної політики / Уклад.: д-р соц. н., проф. Е.А. Афонін, к. і. н., доц. Л.В. Гонюкова, к. н. з держ. упр., доц. Р.В. Войтович. — К., 2005. — 250 с. ISB№ _____________
З часом, що віддаляє нас від подій «Помаранчевої революції», в Україні потужно набирає сили процес інституціоналізації участі громадськості та громадської думки у творенні і здійсненні державної політики. Дедалі осмисленішими стають загальна ситуація в країні та розуміння особливостей, що їх привносять у перехідні суспільні процеси нинішні ліберально-демократичні тенденції. Наукові дослідження, здійснені в Національній академії державного управління при Президентові України, вже сьогодні дають підстави для висновку, що саме ліберально-демократичні тенденції визначили результати президентських виборів 2004 року, стимулювали подальшу безпрецедентну на теренах СНД ротацію політико-управлінської еліти та її реформаторські дії, які визначатимуть особливості державотворення в Україні на найближчі три-чотири роки, – поглиблення суспільно-політичних реформ, перенесення їх акценту на регіональний та муніципальний рівні, а головне – широку демократизацію відносин держави і громадянина. Брошура висвітлює теоретико-методологічні та методичні питання з практичного використання інструментів демократії й особливо з підготовки і проведення громадських слухань – однієї з найпотужніших форм прямої демократії, що активно утверджується в Україні після «Помаранчевої революції». Для слухачів системи підвищення кваліфікації державних службовців, викладачів і методистів, а також усіх, хто цікавиться проблемами участі громадськості у творенні та здійсненні державної політики.
УДК 323.21(076) ISB№ _____________
© Е.А. Афонін, Л.В. Гонюкова, Р.В. Войтович, 2005
2
ЗМІСТ Розділ І. Громадська участь як теоретична проблема............................ Тема 1. Громадська участь: теоретико-методологічне обґрунтування......................................................................................... 1.1. Громадська участь як форма громадської ініціативи.......... 1.2. Сутність громадської участі в контексті сучасних............ дослідницьких підходів..................................................................... 1.3. Основні принципи організації громадської участі................. 1.4. Громадські ініціативи............................................................... Тема 2. Діалог з громадськістю як критерій ефективності творення державної політики............................................................. 2.1. Основні принципи взаємодії з громадськістю........................ 2.2. Громадська участь як чинник становлення громадянського суспільства............................................................ 2.3. Ефективність діалогу з громадськістю................................. 2.4. Інституціоналізація громадської участі................................ 2.5. Звернення громадян................................................................... 2.6. Підвищення ефективності управлінських послуг................... 2.7. Консультативні громадські структури................................. Тема 3. Відкритість та прозорість як механізми (принципи) реалізації культури громадської участі.............................................. 3.1. Громадські структури як чинник забезпечення відкритості та прозорості державної влади............................... 3.2. Державна комунікація.............................................................. 3.3. Інформування громадськості.................................................. 3.4. Сфера громадянської відкритості......................................... 3.5. Публічна відкритість............................................................... 3.6. Довіра громадян як показник легітимності влади................ Тема 4. Спілкування як механізм налагодження контактів з громадськістю......................................................................................... 4.1. Визначення мети спілкування.................................................. 4.2. Аналіз інформації про учасників спілкування......................... 4.3. Оцінка конфліктності ситуації..............................................
3
4.4. Визначення стратегії і тактики спілкування........................ 4.5. Вибір можливих альтернатив................................................. 4.6. Визначення форми спілкування з громадськістю та уточнення програми......................................................................... 4.7. Вибір місця зустрічі.................................................................. 4.8. Вибір методів та засобів подачі інформації.......................... 4.9. Техніка постановки запитань.................................................. 4.10. Спостереження за реакцією зали та коригування тактики............................................................................................. Розділ ІІ. Практика громадської участі у процесі прийняття рішень Тема 5. Громадські організації як виразники соціальних інтересів................................................................................................. Тема 6. Вибір форм громадської участі у процесі прийняття рішень……………….….......……………………………….................. 6.1. Інформування............................................................................. 6.2. Різноманітні форми консультацій.......................................... 6.3. Громадські слухання.................................................................. 6.4. Круглий стіл............................................................................... 6.5. Неформальні зустрічі............................................................... 6.6. Громадська освіта.................................................................... 6.7. Демонстраційні проекти.......................................................... 6.8. Референдум................................................................................ 6.9. Консультаційні та координаційні ради.................................. Тема 7. Правові аспекти громадської участі..……...…………......... Тема 8. Програма-мінімум та методичні рекомендації з організації громадських слухань.........................……………............... Тема 9. Програма тематичного короткотермінового семінару – навчальної ділової гри «Транспарентність влади в дії»………....... Рекомендована література............................................................................ Додатки…………………………………………………………….................
4
РОЗДІЛ І ГРОМАДСЬКА УЧАСТЬ ЯК ТЕОРЕТИЧНА ПРОБЛЕМА Тема 1. Громадська участь: теоретико-методологічне обґрунтування Сучасне постмодерне суспільство, на відміну від традиційного, спрямоване на трансформацію взаємодії суспільства та держави, яка, своєю чергою, забезпечується створенням нових форм впливу людей на державноуправлінські процеси і відповідно їх участю в громадсько-політичному житті суспільства. Громадська участь населення в житті суспільства надає постмодерному суспільству особливої динаміки. Цю динаміку спричинюють нові, раціональні форми активності громадян, їх соціально-культурна та політична зрілість, активна позиція лідерів громадської думки, нерівномірність соціальногрупової та регіональної динаміки, диференціація політичного спектра суспільного життя, що лише стимулює активну державотворчу позицію громадян. Важливим зовнішнім чинником активізації громадської участі стають сучасні глобалізаційні процеси і зміни, яких зазнає людство в контексті нової хвилі трансформаційних процесів, що їх започаткувала 1929 року «велика депресія» в країнах трансатлантичного ареалу. Перехідний стан країн, що нині стають на шлях плюралістичної демократії і ринкових засад господарювання, є надто чутливим до зовнішнього втручання. І тому цей зовнішній вплив на розвиток національних систем державного управління з боку світових лідерів багато в чому посилює їх нестабільність та загрозу повернення генетично ранніх — архаїчних, традиційних форм громадськополітичних практик. Одним з аспектів протистояння цим загрозам у народжуваних постмодерних суспільствах є налагодження діалогу між державою та
5
громадянином. Передусім йдеться про діалог між громадянами, між гілками влади, між політичними партнерами, а також між культурами та цивілізаціями. Останнє стосується викликів сучасних глобалізаційних процесів, вміння людей вписатися в їх стандарти. У контексті такого діалогу формується сфера взаємної соціальної згоди між людьми, виробляється новий контекст соціальних цінностей, вибудовується нова структура спільних дій суб’єктів суспільно-громадської практики, конкретизується модель їх партнерської взаємодії. Структурним елементом громадської участі є громадська ініціатива, що належить різним суспільним групам, сукупна взаємодія яких забезпечує динамічність суспільного розвитку. Однак контекст активної громадської участі має свої об’єктивні критерії, і вони вказують передусім на усвідомлення меж можливої участі громадян у суспільно-політичні практиці функціонування держави. Така діяльність має характер наперед визначеного проекту, що вказує на певні інваріанти суспільного буття людини, посягання на яке і обмеження якого загрожує людству соціальною деградацією. Слід відзначити, що відсутність громадської ініціативи у громадян є одним з факторів розмивання цивілізаційних засад організації демократичної практики творення державної політики. Технологія реалізації громадської ініціативи шляхом здійснення громадської участі цілком зруйнувала ілюзію «традиційного порядку» впливу на державну політику і тим самим відкрила певну свободу дій для громадянина, надавши йому певних гарантій у його праві на відстоювання власної громадянської позиції. Свідченням цього і стала низка «кольорових революцій», що розгорнулися останнім часом на трансформаційному пострадянському просторі. Закономірно суспільного революції приводять до створення більш нового типу розвитку, визначення новітнього, технологічно
самодостатнього вектора репрезентації та реалізації суспільно-політичних інтересів. Саме в умовах революції створюються найоптимальніші умови для здійснення громадської участі населення, безпосередньої реалізації ним права
6
на відстоювання своєї громадянської позиції шляхом активного творення державної політики. Технологія реалізації громадської ініціативи має чітко регламентований характер, який визначається відповідними національними підвалинами. Це приводить, зокрема, до того, що окремі держави накладають певні обмеження на національну «імпровізацію громадської участі», визначивши тим самим її чітко регламентовані форми. Отже, викладене свідчить про те, що громадська участь у сучасному постмодерному демократичному суспільстві характеризує появу нової цивілізаційної орієнтації у життєдіяльності сучасного громадянина, здатного активно, мобільно та відкрито відстоювати свої інтереси і права на участь у розбудові держави. Тобто в умовах постмодерного суспільства люди, змінюючи форми взаємодії, створюють свою соціально-політичну дійсність, а в її межах — і технологію реалізації громадського інтересу (участі). Саме громадська участь як вид людської практики дала змогу людині змінити зміст об’єктивної політичної реальності, а відповідно і свій статус у суспільстві, світоглядно-методологічні конструкти налагодження вільного та відкритого громадського діалогу. Нині принципово важливо відійти від розуміння ролі громадянина як пасивного продукту громадських структур, а вбачати в його діяльності передусім активного суб’єкта творення, легітимації та трансформації не лише громадських, а й суспільно-політичних структур. Цей суб’єкт завдяки активній громадській позиції та своєму наперед визначеному вибору спростить процес громадської-політичної організації життя суспільства, позбавивши його ризикованої нелінійності, відкриє перед ним можливості для формування нового стереотипу щодо можливості відстоювати власний індивідуальний інтерес. Важливо пам’ятати, що для сучасного типу суспільного розвитку основна аксіома «людина для держави», а не «держава для людини». Це, своєю чергою, підтверджує «процедура демократичних виборів, яка має сенс лише тоді, коли індивіди беруть участь в
7
електоральному процесі не як виразники тієї чи іншої колективної волі... а як носії автономної волі» 1 . Виходячи з цього, на особливу увагу заслуговує питання рівних умов для громадської участі людини в суспільно-політичному житті. Доцільність постановки такого питання обумовлюється розумінням того, що люди є індивідуалізованими особами, а тому від природи вже не є рівними між собою, проте основним завданням у доланні такої нерівності з боку держави має бути створення відповідних умов для рівної участі. При цьому важливо також відзначити, що фактор такої нерівності може виступати джерелом соціальної та історичної динаміки, яка визначається рівнем громадської активності, що протистоїть нерівності умов громадської участі. Для людини первинною є належність до «громадського стану», який, власне, й створює умови для протистояння нерівності, впливу на владу, зокрема, долає нерівність статусів громадян, а це, своєю чергою, забезпечує створення умов передбачуваності та впорядкованості поведінки громадянина за умови реалізації ним активної громадської участі. Таким чином, громадська участь може виступати засобом боротьби громадянина з невизначеністю та непередбачуваністю дій державно-владних інституцій. Саме це може бути однією з форм громадської мотивації щодо мобілізації впровадження адекватних суспільно-політичних цінностей, які є засобом репрезентації інтересу громадянина. Незважаючи на зовнішню соціальну стабільність, у країні відбувається зміна соціальних установок та форм громадської поведінки на тлі повсякденної плюралізації, ціннісної деієрархізації, загалом ідеологічної деколонізації. Однак постають питання: наскільки ця зміна має справді демократичний характер, якою мірою зберігаються демократично ціннісні критерії суспільної справедливості та забезпечуються рівні умови й можливості для участі громадськості у творенні політики? Зміна умов та
1
Панарин А.С. Философия политики: Учебное пособие для политологических факультетов и гуманитарных вузов. — М.: Новая школа, 1996. — С. 22. 8
правил діяльності різних груп громадськості увиразнила перед державою необхідність створення реальних умов для ініціативної соціально-політичної активності громадськості. При цьому особливо актуальним є питання свободи громадянського вибору, адже свобода соціальної активності сама по собі як можливість самостійного вибору на сьогодні є основною цінністю демократичного суспільства. Це підтверджується також і тим, що очікування громадян щодо держави як основного інституту, покликаного гарантувати соціальне благополуччя громадян, нині втратили свою актуальність, люди переорієнтувалися на власні можливості. Таким чином, громадська активність населення є однією з реальних форм прояву відчуження громадянина від держави, перший ступінь його свободи від держави, це здобуття певної громадської автономії як однієї з умов становлення розвинутого громадянського суспільства.
1.1. Громадська участь як форма громадської ініціативи. Громадська участь закономірно становить одну з форм легітимації влади за допомогою відповідних громадських ініціатив. У різні історичні часи, в межах різних національних держав громадяни по-різному реалізовували свою участь у творенні державної політики, а відповідно різними методами здійснювали свій вплив на владу. Саме тому протягом тривалого часу актуальним був підхід до розуміння влади як здатності одних людей тримати під контролем дії інших. Про яку модель громадської участі могло йтися за таких світоглядних конструкцій? Проте закономірно діяльність влади слід розглядати, виходячи з головного її ресурсу — слугування людині, піклування про процвітання та добробут кожного громадянина, — а досягти цього можна, лише створивши відповідні умови для активного залучення громадян до реалізації своєї громадської участі.
9
В умовах утвердження постмодерного типу суспільного розвитку на зміну авторитарній моделі організації державного управління приходить громадська самоорганізація, внаслідок чого змінюється форма взаємодії держави та громадянина в суспільстві. Результатом цього є лібералізація суспільних відносин, що й зумовлює відповідну децентралізацію державної влади, а отже — і зміну характеру функціонування влади на центральному та місцевому рівнях, зокрема стосовно рівня її публічності. Формується модель місцевого самоврядування, яка бере на себе турботу про місцеву громадськість шляхом реалізації її ініціатив. Предметом функціонування місцевого самоврядування стає прагнення забезпечити рівні для громадян можливості реалізації громадської ініціативи і відповідно до цього виробити ефективну формулу взаємного служіння держави та громадськості. На особливу увагу при цьому заслуговує така форма взаємодії держави та громадськості, як сервісна, що характеризує єдність особистісного та громадського інтересу на основі відносин взаємного слугування. На думку І. Веккіо 1 , особливістю реалізації цієї моделі відносин є те, що людина досягає успіху в сучасному світі за допомогою служіння не окремим людям, а суспільству в цілому. Отже, людина як продукт суспільних відносин перетворюється на законодавця форм соціального розвитку та суб’єкта соціальної творчості шляхом здійснення відповідних форм громадської активності. Таким чином, нова соціальна реальність, ініційована постмодерним типом суспільного розвитку, є необхідною умовою перетворення суспільства на активного суб’єкта творення державної політики, який здобуває повноваження на регулювання соціальних процесів відповідно до своїх власних цілей, умов та потреб розвитку. У контексті розуміння сервісної моделі взаємодії держави та громадянина є всі необхідні можливості створити «всенародну
1
демократичну
владу
у
формі
її
масового
слугування
Veccio del G. Pilosophie du state. — R. PZ, 1993. — 252 p. 10
громадянам» 1 . Це також характеризує новий тип здійснення технології влади, яка спускається згори донизу, проходячи всі сходинки владної вертикалі, доходячи до кожного суб’єкта, наділеного владними повноваженнями, основна місія якого — слугувати громадянам. Слід відзначити, що головним ресурсом суспільного розвитку є суспільні відносини, що формуються в результаті відповідних громадських дій, які, у свою чергу, визначають побудову демократичного, сервісного суспільства, що забезпечує сталий розвиток цивілізації, побудованої на взаємному слугуванні громадян. Однією з форм постмодерного типу суспільного розвитку є комунітарна держава, яка, з одного боку, забезпечує розвиток інтелектуалізації громадськості, а з другого, — сприяє індивідуалізму, відчуженості індивідів від сучасних умов дотримання інституціоналізованих норм політичної культури, породжуючи тим самим нові форми громадського самовираження. Сучасне постмодерне суспільство вступає у стадію ускладнення вертикальних (ієрархічних) і горизонтальних (мережевих, договірних) форм влади, а відтак стає дедалі менш передбачуваним. На відміну від постмодерного суспільства, реалізація громадської участі в межах інформаційного суспільства спрощує певні форми участі громадян у творенні державної політики. Відповідно висуваються нові критерії вимог до діяльності органів державної влади, внаслідок чого змінюються форми громадської участі населення. Відбувається зміна інваріанту управління: від адміністративно-командного, за якого роль громадськості мінімізована, — до демократичного, коли роль громадськості є найвагомішою за всю історію існування людства. Отже, інформаційне суспільство дає змогу задовольняти нові типи вимог, які формулюються громадянами. Зокрема, це характеризує: • динаміку суспільного розвитку;
1
Таку формулу взаємодії держави і громадянина запропонували італійські дослідники П. Тозі та Е. Вісконті у праці: Tosi P., Visconti E. Teoria de dirito amministrativo. — Milano, 1995. — 689 p.
11
• створення в людини адаптивних можливостей вписуватися в нові неочікувані контексти; • більшу відкритість до інноваційних технологій та їх використання в системі налагодження діалогу між владою та громадськістю.
1.2. Сутність
громадської
участі
в
контексті
сучасних
дослідницьких підходів. Розуміння сутності громадської участі в контексті сучасних науково-дослідницьких підходів містить певні методологічні суперечності, які, зокрема, характеризують зміст даної категорії. Так, у більшості дослідницьких підходів поняття «суспільна участь» та «громадська участь» ототожнюються, хоча, з методологічної точки зору, це принципово різні поняття. Як зазначає О. Сунгуров, «принцип громадської участі передбачає, що інтереси всіх верств суспільства мають бути представлені в політичному процесі і враховуватися при прийнятті рішень… Ідеться про залучення громадян до обговорення та розроблення політичних, соціальноекономічних, культурних програм та проектів, про вплив на прийняття рішень та контроль за їх виконанням, про самоврядування на місцевому рівні»1 . З позицій італійських дослідників, громадська участь закономірно розглядається як «безперервний процес взаємодії громадськості з органами влади, відповідальними за підготовку, прийняття та виконання рішень» 2 , що охоплює засоби, які сприяють розумінню проблем, інформування громадськості, вивчення громадської думки, пріоритетів та переваг, на які орієнтуються громадяни у своєму ставленні до влади. На думку Р. Хомської, поняття «громадська участь» означає включення керованих та керуючих (в обговорення та розробку політичних, соціальноекономічних, культурних програм і проектів), вплив на прийняття рішень та
1
Сунгуров А. Общественное участие как условие формирования гражданского общества // www.prof.msu.ru/publ/conf/conf05.htm. Scilegell K. Complesso de Ideologia in sistema politico. — Milano, 1991. — 311 р.
2
12
контроль за їх виконанням 1 . У межах даного визначення фактично йдеться про рівень самоорганізації громадськості на місцевому рівні. Громадська громадянського участь суспільства, є одним з принципів на засадах функціонування конституційної
побудованого
демократії. Тобто насамперед мова йде про реальну можливість громадян публічно висловлювати свою позицію, а подекуди й відстоювати її, консолідуючись з однодумцями з метою обміну думками, пропаганди своїх поглядів та ефективного здійснення організаційного впливу на органи влади. Саме в такому контексті найчастіше розглядає громадську участь сучасна західноєвропейська політична думка, розуміючи під нею участь структур громадянського суспільства в підготовці, прийнятті та контролі за виконанням владних рішень. А це, у свою чергу, вимагає формування відповідного рівня громадської культури учасників даного процесу і з боку суспільства, і з боку держави. Слід відзначити, що під громадською участю закономірно розуміються найменш політизовані форми громадської участі, що, зокрема, вказує на участь у творенні державної політики не просто жителів країни загалом, а частини населення з активно вираженою формою політичної культури, або культури участі. Вищенаведена теза у теоретико-методологічному плані ставить питання про чітке розмежування громадської та політичної участі, адже деякі дослідники ототожнюють ці категорії. Наприклад, якщо політична участь закономірно здійснюється шляхом голосування, то при використані поняття «громадська участь» голосування вважається однією з найбільш дієвих форм участі громади у політичному процесі в цілому. Подекуди під час передвиборчих кампаній, особливо в поставторитарних країнах, громадська участь здійснюється шляхом застосування відповідних маніпулятивних технологій. Мається на увазі підкуп виборців з низьким рівнем політичної культури. У результаті
1
Хомская Р.М. Что такое гражданское участие. — М., 2004. — С. 276. 13
демократія
підміняється
маніпулятивною
демократією.
Така
форма
громадської участі у виборчому процесі найактивніше задіється на місцевому рівні, у формі безпосередніх контактів кандидатів з виборцями. Досить цікавий підхід щодо аналізу змісту політичної участі громадськості запропонував німецький вчений У. Саркінеллі, який, аналізуючи політичну та громадську діяльність в демократичних системах, говорить про залежність останньої від досягнення компромісу з владою. З цією метою вчений запроваджує поняття «політичне посередництво», яке характеризує «урядування шляхом дискусії», та демократичний спосіб реалізації державно-управлінської діяльності, що ґрунтується на «принципі налагодження комунікації» 1 . Даний термін описує особливості формування громадської участі шляхом посередництва, яке, своєю чергою, неможливе без інформації та комунікації. Отже, вчений формує тріаду взаємодії влади та громадськості, долучаючи діяльність ЗМІ. Близьким за змістом до поняття «громадська участь» є поняття «суспільна участь». З позицій окремих дослідників, суспільна участь включає діяльність некомерційних громадських організацій, або організацій «третього сектору». У зарубіжній літературі це поняття застосовується в контексті аналізу методів участі громадськості у розв’язанні окремих соціальних проблем, зокрема екологічних. Відповідно громадська участь розглядається як безперервний процес взаємодії громадян та органів державної влади (відомств, урядових інституцій), які відповідають за прийняття рішень, що передбачає: заходи, які сприяють розумінню громадськістю процесів та механізмів підготовки прийняття рішень відповідним відомством; повне інформування громадськості про статус та просування розробок і впровадження проектів, планів, програм, про вироблення пріоритетів політики та проведення оцінки; активний збір думок всіх зацікавлених
1
Sarcinelli U. Politikvermittlung und Demokratie: Zum Wandel der politischen Kommunikationskultur // Politikvermittlung und Demokratie in der Mediengesellschaft. Ulrich Sarcinelli (Hrsg.). — Bonn, 1998.
14
громадян, свідчень про сприйняття ними цілей та завдань, а також про їхні пріоритети у використанні ресурсів та альтернативних стратегій розвитку чи управління інформацією, яка стосується прийняття відповідного рішення 1 . Таким чином, суспільна участь, на відміну від громадської, включає участь некомерційних громадських організацій та громадськості загалом у процесах обговорення та прийняття рішень органами влади (зокрема, на місцевому рівні), а також контроль за їх виконанням. Окрім цього, категорія «суспільна участь» характеризує сам процес включення громадян у діяльність громадських організацій з метою розв’язання відповідних проблем та реалізації певних інтересів, не вдаючись до підтримки влади. Слід також відзначити, що суспільна участь відрізняється від громадської відсутністю форм електоральної активності, ухиленням від діяльності політичних партій та рухів, а також, що найважливіше, — застосуванням різних форм протестної участі. Наприклад, суспільна участь може відіграти вагому роль у бюджетному процесі, суспільні ініціативи — у подоланні корупційних проявів, участь суспільних організацій — у становленні інституту позасудового розслідування тощо. Громадська участь, на думку Р. Апресяна 2 , передбачає залучення управлінців та громадян до управління суспільними і державними справами. Відповідно ідея громадської участі є одним з базових елементів демократії, що характеризує перехід від класичної ліберальної концепції «мінімуму держави» до основоположного принципу плюралізму «суспільства добробуту». Цей перехід є ключовою структурною передумовою розвитку широкої громадської участі в західних демократичних державах. Так, на думку Г. Моргентау, в рамках суспільства добробуту громадяни є більш залежними від держави та більш готовими до активних політичних дій у відповідь на нездатність держави надавати відповідні управлінські
1
Palombara G. La Ideologia e di teoria scientifica. — Roma-New York, 1997. — 395 p. Апресян Р.Г. Ценности гражданского общества и личность. — М., 2001.
2
15
послуги. У межах розвиненого громадянського суспільства такі дії мають переважно колективний характер: вплив на державу ефективний тоді, коли він опосередкований інтересами окремих груп, дієвим лобіюванням цих інтересів з боку громадських організацій та політичних партій 1 . Демократія громадської участі у творенні державної політики передбачає різні форми участі громадян та їх впливу на прийняття державноуправлінських рішень. При цьому особливо актуальними є питання: визначення стадій прийняття та реалізації таких рішень; з’ясування, яка форма участі громадян є найбільш ефективною щодо впливу на них; реальної громадської участі чи її імітації у процесі державного управління; ефективного механізму поєднання громадської ініціативи та експертного знання; яким чином і на яких засадах мають здійснюватися громадська участь та громадський контроль; наскільки високим є рівень громадської відповідальності організацій, які забезпечують реалізацію суспільної участі, інакше кажучи, хто має брати участь, і яким чином нестиме відповідальність. Громадська участь та особиста відповідальність є необхідними складовими елементами розвитку демократичного суспільства, яке створює для людини можливість органічного поєднання праці на благо суспільства та розвитку власної ініціативи. Демократія громадської участі доводить, що людина (індивідуум) відіграє визначальну роль у просуванні інтересів групи. Відповідно суспільна довіра, поряд з іншими рисами демократичного суспільства, сприяє узгодженості громадської участі з інтересами всього суспільства2 .
1.3. Основні принципи організації громадської участі. Відповідно до вищевикладеного можемо визначити такі основні принципи організації громадської участі: наявність конкретної мети; створення умов для
1 2
Morghentau H. Politico del nazionni. — Roma-New York, 1998. — 235 р. Good C.V. Dictionary of education. — New York: McGraw Hill, 1993.
16
зворотного зв’язку; альтернативність; створення умов для активної участі громадськості на стадії підготовки управлінського рішення; залучення максимальної кількості учасників до обговорення та прийняття відповідного управлінського рішення; надання адекватної відкритої та повної інформації і навчання щодо громадської взаємодії; відкритість та контрольованість процесу громадської участі, здатність формулювати лише реалістичні цілі; використання якісної методичної бази для організації процесу та контролю за його результатами. У процесі організації громадської участі мова йде про наділення громадян реальними повноваженнями впливати та контролювати державно-управлінські рішення, а не лише декларувати символічну участь громадян у державному управлінні. Основними функціями суб’єктів громадської участі є: вплив на суб’єктів прийняття державно-управлінських рішень; ефективне розв’язання актуальних для суспільства питань; об’єднання громадськості та її активізація в контексті розв’язання державно-управлінських проблем. У діяльності суб’єктів громадської участі особлива роль належить реалізації інформаційної функції, яка, у свою чергу, покликана забезпечити: діагностику проблем та потреб громадськості; виявлення можливих альтернатив прийняття управлінських рішень; оцінку наслідків різних альтернативних рішень. До функцій здійснення громадської участі також належать легітимація органів влади та відповідних проектів, які виносяться на їх розгляд; створення довірливого ставлення з боку громадськості до відповідних владних структур. Громадська участь як форма локалізації громадських конфліктів має на меті забезпечення громадського консенсусу в межах суспільства та деполяризацію інтересів. Основні форми громадської участі: інформування громадськості, «гарячий телефон», прийом громадян, опитування громадської думки, фокусгрупи, громадські слухання, створення робочих груп рішень, з підготовки громадське рекомендацій щодо прийняття управлінських
17
представництво в радах для прийняття рішень, інтерактивні теле- і радіодебати, громадський референдум, голосування з окремих питань через ЗМІ, навчання громадян, технічна підтримка тощо. Рівні громадської участі: громадське управління, делегування
повноважень, партнерство, врахування громадської думки, консультації, інформування, «терапія», маніпулювання. У цьому плані особливу увагу доцільно звернути на позитивний бік громадської участі, а саме на кінцевий результат, який може дати ця участь для діяльності органів державної влади. Зокрема, слід відзначити, що громадська участь: допомагає виявленню проблем, потреб і цінностей (вивчення громадської думки); сприяє виробленню нових ідей, пошуку нових рішень щодо розв’язання окремих проблем, оцінці альтернатив управлінських рішень; забезпечує контроль за діями влади, тим самим запобігаючи проявам корупції в органах влади. Водночас громадська участь, не організована за чіткими стандартами демократичного управління, може мати відповідні недоліки. Недосконало організована громадська участь може призвести до: появи нових численних ідей, альтернатив, які, у свою чергу, зумовлюють розпорошення діяльності органів влади, їх перевантаження; отримання помилкової інформації у зв’язку з недостатньою експертною підготовкою учасників (відсутність попереднього та адекватного інформування); збільшення тривалості процесу прийняття державно-управлінського рішення, а відповідно підвищення його вартості. Проте в суспільстві діє ціла низка чинників, що утруднюють активну участь громадян у розв’язанні суспільних проблем та прийнятті державноуправлінських рішень, а саме: громадська апатія та скепсис; слабка мотивація у ставленні до суспільних проблем; брак знань та досвіду щодо здійснення громадської участі; певні суспільно-політичні стереотипи творення державної політики, коли громадська активність сприймається як одна з форм конформізму; відсутність демократичних традицій та навичок соціально18
комунального життя; відсутність чіткого уявлення про стандарти та критерії політичної свободи; постійне та тотальне втручання держави в життєдіяльність громадян. Нерозвиненість базових засад громадянського суспільства зумовлена передовсім відсутністю певних правових гарантій прояву різних форм громадської активності. Саме це реально перешкоджає громадянам визначитися у своїх інтересах та правах, адже правова сфера перебуває в аморфному стані. Громадські інтереси можуть бути легітимізованими та реально захищеними державою лише тоді, коли вони мають відповідний рівень правової регламентації. Виходячи з викладеного, можна визначити основні проблеми реалізації громадської участі, які лежать у спектрі: від небажання влади забезпечувати участь громадськості у творенні державної політики та перебувати під її контролем — через побоювання виявити свою некомпетентність і нести за це відповідальність перед громадськістю та інші причини — до небажання громадськості активно залучатися до суспільно-політичного життя. Саме такі аспекти створюють реальну небезпеку для утвердження демократичних засад здійснення державної політики, адже неучасть у процесі прийняття державно-управлінських рішень призводить до незнання результату, забезпеченого владою. Відповідно у влади залишаються
можливості для маніпулювання громадською думкою та використання адміністративного ресурсу для реалізації власних інтересів. Внаслідок цього зберігається, а подекуди й формується політична культура «підпорядкування» громадськості владі. Слід особливо наголосити, що надмірно активне втручання держави в життєдіяльність суспільства безумовно призводить до інертності громадян, неспроможності сформувати власні традиції опіки громадян, а це, своєю чергою, породжує певну інертність серед громадян, нерозуміння змісту їх справжніх інтересів. У цьому плані є всі підстави стверджувати, що
19
українське суспільство лише частково роздержавлене, цілком оформитися в громадянське суспільство йому ще не вдалося. Досить часто можна спостерігати, як громадські інтереси насправді представляють собою інтереси «атомізованих індивідів», відповідно вони не мають чітко структурованого та ідеологічного оформлення інтересів соціальних груп.
1.4. Громадські ініціативи. Однією з форм громадської участі є громадські ініціативи. Так, на думку італійських дослідників (Д. Патнам, П. Беллуччі, Ш. Бермен та ін.), навіть країни зі стабільною демократичною системою за допомогою громадської участі можуть компенсувати неефективність системи представництва в реалізації спільних інтересів громадян, нерівність громадян щодо їх доступу до впливу на політичний процес. У демократичному суспільстві саме громадськість: планує роботу органів державної влади; опікується системою налагодження тісної взаємодії з владою; проводить моніторинг громадської думки (відносин, поведінки та реагування громадськості); аналізує вплив процедур і дій влади на громадськість; модифікує політичну технологію, якщо вона входить у конфлікт з інтересами громадськості; консультує та прогнозує створення нових прийомів, процедур взаємодії з владою; налагоджує і підтримує двосторонні відносини між владою і громадськістю; здійснює повне та своєчасне інформування громадськості про дії влади. За таких умов держава є абсолютно залежною від громадськості, оскільки її існування можливе лише за сприятливого ставлення до неї громадськості. Саме громадська участь дає можливість говорити про громадський контроль та партнерство (суспільні, експертні ради та спільні робочі групи). Досить часто трапляється, що влада вдається до імітації громадської участі або ж, у кращому разі, обмежується інформуванням своїх громадян.
20
Громадська участь особливо важлива в контексті розв’язання локальних проблем, зокрема, у сферах охорони здоров’я, екології, зайнятості тощо. До розв’язання таких проблем політики та функціонери підходять «наосліп», не знаючи їх зсередини. Саме громадська участь приводить до розосередження влади, тому що громадяни беруть на себе відповідальність влади, а не самі владці вирішують поділитися владою. Така форма громадської участі, як голосування на виборах, є однією з найменш дієвих, тоді як найбільш ефективною є участь громадськості у проведенні передвиборчих кампаній. Окремі масові акції під час передвиборчого періоду можуть привертати увагу ЗМІ та впливати на рішення політиків, проте після їх завершення процес прийняття та оформлення відповідного рішення майже ніким не контролюється. Саме тому досвід розвинутих демократій свідчить про те, що більшими можливостями впливу на прийняття рішень наділена діяльність на місцевому рівні влади (листи та запити до депутата, малопомітна, проте ефективна робота з лобіювання певних інтересів у законодавчих структурах), за таких умов можливість реально впливати на прийняття рішень суттєво зростає. Формування сучасної демократичної моделі політичного управління є результатом політичної активності громадян на всіх рівнях суспільства. Особливо актуальним на сьогодні є питання реальних політичних та правових механізмів участі громадян в управлінні суспільними справами. Ідея громадської участі в демократичному суспільстві базується на визнанні конституційного права кожного громадянина на певну політичну свободу. Особливо важливим у цьому плані є питання досягнення певного громадського балансу, паритетного представлення в політичному житті суспільства інтересів усіх його верств, врахування їх при прийнятті державноуправлінських рішень. Ще одним надзвичайно вагомим чинником є залучення громадян до процесу обговорення та розроблення політичних, соціальноекономічних, культурних програм і проектів, вплив громадськості на
21
прийняття рішень та контроль за їх виконанням. Саме цей аспект передбачає перерозподіл влади та його закріплення в політико-правових механізмах. У посттоталітарних суспільствах громадська участь є одним із шляхів досягнення політичного, соціально-економічного та культурного плюралізму. У суспільствах з розвиненню демократією проблема громадської участі часто є однією з форм впровадження представницької демократії, яка в багатьох суспільствах зазнає певних видозмін і не завжди гарантує реалізацію фундаментальних принципів демократії, а саме індивідуальну свободу та політичну самоорганізацію. Однак, як свідчить досвід різних форм громадських ініціатив, через громадську участь може компенсуватися неефективність системи представництва щодо забезпечення реалізації спільних інтересів, рівності громадян щодо їх доступу до впливу на державно-управлінський процес. Звичайно, громадські ініціативи мають значно вищий рівень підтримки в суспільстві, аніж діяльність державної влади, спрямована на розв’язання відповідних проблем. Слід також відзначити, що традиційні політичні партії в сучасному світі дедалі менш ефективно виконують функцію представництва широкого спектра суспільних інтересів. У західній політичній науці домінує думка, що сучасні політичні партії фактично синхронізувалися з основними групами інтересів, з одного боку, та різними владними структурами — з другого. Таким чином, щоб забезпечити реалізацію демократичних стандартів громадської участі, держава має створити умови для активної участі громадськості у виробленні стратегії й тактики реалізації державної політики. Відповідно необхідно виробити ефективні механізми інформування громадськості про діяльність органів влади, тим самим сприяючи її часті у виробленні, обговоренні та прийнятті державно-управлінських рішень, а також у здійсненні контролю за їх реалізацією. Отже, демократія вимагає чималих зусиль щодо творення державної політики і з боку держави, і з боку громадськості.
22
Тема 2. Діалог з громадськістю як критерій ефективності творення державної політики
Однією з функцій держави щодо забезпечення громадської участі є залучення громадськості, яке має здійснюватися шляхом налагодження діалогу. Діалог з громадськістю — це інструмент, за допомогою якого можна створити умови для вільного та конструктивного обміну інформацією в суспільстві.
2.1. Основні принципи взаємодії з громадськістю. Залучення громадян до участі у прийнятті державних рішень має будуватися на відповідних принципах, вважають українські політики і громадські діячі, науковці і державні службовці. Одним з основних принципів, або навіть передумовою залучення громадян, є принцип довіри влади до пересічних громадян. Хоча багато з них сьогодні певною мірою або й загалом не довіряють представникам влади (особливо місцевої влади), ці люди підсвідомо очікують довіри до себе з боку владних структур. У межах дотримання сформульованого принципу довіри потрібно виявляти рівноправність і доброзичливість у спілкуванні, спільній діяльності, брати до уваги думки та побажання людей. Принцип відкритості влади полягає в тому, що інформація стосовно процесу прийняття державних рішень має бути донесена до представників різних соціальних груп, до всіх зацікавлених у її отриманні учасників процесу розроблення та прийняття рішень. Змістом цього принципу стає те, що поширення інформації та залучення громадян до відповідних проектів здійснюється без будь-яких обмежень з огляду на соціальний статус, професію, політичні погляди. Кожен етап роботи із залучення громадян має базуватися на дотриманні відкритих, зрозумілих та єдиних для усіх учасників правил поведінки
23
і умов прийняття рішень. Мають бути вироблені однакові і зрозумілі для всіх критерії. Розробка Статуту територіальної громади — один з елементів втілення принципів прозорості та відкритості влади. Невідривно поєднаний з попередніми принцип об’єктивності. Неправдива, викривлена інформація може суттєво підірвати довіру населення до влади. Натомість об’єктивно оцінена ситуація, ретельно підібрана аргументація здатні заздалегідь пригасити проблеми, що можуть виникнути, коли певні дії владних структур зачіпають інтереси окремих соціальних груп. Одним з важливих принципів залучення громадян до розроблення, прийняття та контролю за виконанням державних рішень є принцип координованості дій. Інформація, яка виходить за межі міськвиконкому, оцінка пропозицій громадян не повинні бути суперечливими. Такі випадки знижують довіру населення і взагалі до будь-якої інформації, пропозицій, аргументів, і до джерела інформації, яким пересічний громадянин вважає не конкретну офіційну особу, а орган влади, який вона представляє. Відповідно до принципу прямого спілкування необхідно оптимізувати діяльність усіх фахівців, які співпрацюють з громадою. Міському голові доцільно максимально зменшити кількість бар’єрів і проміжних ланок при проходженні інформації від джерела до споживача тощо. Дотримання названих принципів, правильно організований зворотний зв’язок допомагають налагодити ефективну роботу із залучення громадськості, спонукають до гнучкості, дають змогу своєчасно і швидко реагувати на потреби кожної з соціальних груп, спільними зусиллями досягати поставленої мети 1 . Однак взаємодія, діалог з громадськістю не можуть бути ефективними без чітко визначених соціально значущих цілей. Важливо, щоб проголошена мета політики влади відповідала цілям та інтересам громадськості в цілому, що, у свою чергу, спростить вироблення прийомів співпраці між владою та
1
Рада та громада (або як залучити громадян до місцевого самоврядування): Посібник для працівників органів місцевого самоврядування. — К.: Академпрес, 2003. — С. 19–24.
24
громадськістю. Звернення до спільних цілей може стати індикатором, за допомогою якого всі учасники громадського діалогу оцінюватимуть дії інших сторін, а також їх відповідність задекларованим цілям. Мета діалогу влади і громадськості має чітко визначати перспективи їх взаємодії та відповідно втілюватися в формі конкретних завдань і зобов’язань — зрозумілих і здійсненних, виконання яких можна і треба оцінювати. Мета не може зводитися просто до узгодження майбутнього проекту з громадськістю, вона повинна показувати, наскільки цей проект реально відповідає інтересам громадськості. Важливою методологічною проблемою, на яку слід звертати увагу в процесі організації обговорення тих чи інших проблем, є підміна цілей засобами їх реалізації, що свідчить про винятково технократичний характер налагодження зв’язків з громадськістю, а не про відкритий та прозорий діалог. Це може бути пов’язано також з формальним підходом до організації громадського обговорення тих або інших проектів. Часто-густо, провівши громадські слухання, вислухавши думку всіх (або майже всіх) зацікавлених сторін, ініціатори громадських слухань тим і обмежуються, ніякого коригування проекту не здійснюють навіть тоді, коли висловлюються серйозні зауваження до нього. Очевидно, що при такому підході мети громадського обговорення не досягнуто 1 , адже вона полягає у прагненні влади змінити негативне ставлення громадськості до розуміння змісту відповідного управлінського проекту. Одним з прорахунків влади в організації взаємодії з громадськістю є відсутність ефективних механізмів інформування громадськості про зміст проекту та відмова від налагодження зворотного зв’язку, тобто коригування проектів рішень за результатами громадських слухань.
1
Losano M., Bobbio I. Ideologico processo in Stato efficace. — Roma. — SDN. — 255 p.
25
Важливим моментом організації взаємодії з громадськістю є також альтернативність обговорення практичних аспектів розв’язання відповідних проблем, яка має привести до безальтернативного рішення. При цьому чим раніше розпочнеться діалог з громадськістю, тим більше з’явиться можливостей дотриматися принципу альтернативності. Важливим принципом налагодження діалогу з громадськістю є досягнення зворотного зв’язку. Якщо результати обговорень не знаходять відображення у практичній діяльності, то й поставленої мети не буде досягнуто. Що ж стосується реакції суспільства, то залучення громадськості як певний паралельний процес, що не має стосунку до реального стану речей, призведе лише до ескалації конфлікту між владою та громадськістю. Саме тому жоден проект з боку влади не може бути успішним, якщо він з самого початку будується на принципі ігнорування зворотного зв’язку. Діалог з громадськістю, який має на меті організацію громадської участі, багато в чому залежить від ефективності такої організації, коректності і справедливості процедур, поваги до партнерів по діалогу. При цьому слід зазначити, що суспільний діалог — це не просто вивчення суспільної думки або робота з громадськістю, це забезпечення реального зворотного зв’язку.
2.2. Громадська участь як чинник становлення громадянського суспільства. традиційного У минулому інноваційні десятилітті з форми різко розширилася учасниками, та практика з’явилися консультування недержавними
експериментальні
партнерства
співробітництва.
Внаслідок цього сформувалося гнучке партнерство громадськості та влади, яке сприяє зміцненню потенціалу громадянського суспільства, укріпленню позицій та ролі суспільних рухів стосовно реалізації своєї участі і впливу на державну політику. Слід відзначити, що участь громадянського суспільства у творенні державної політики ніколи не досягла б нинішнього розмаху без зростання громадської активності, адже саме розширення ролі громадських
26
акцій із власне громадської ініціативи відіграє ключову роль у зміцненні демократичних засад громадянського суспільства, а також у заохоченні участі суспільства у процесах обговорення й діалогу, що веде до утвердження нових форм політичної взаємодії. Протягом 1990-х років громадськість активно виступала з новими ідеями та пропозиціями, відстоювала в суперечках і на переговорах свої принципи, протестувала проти політичного тиску, сприяючи формуванню унікального «громадського простору». Поступово були розроблені норми і стандарти, створені громадські інституції та механізми реалізації інтересів громадськості. Об’єктивні потреби суспільного розвитку на сучасному етапі органічно пов’язані з необхідністю формування нового типу творення державної політики, вироблення нової стратегії взаємин держави та громадськості, побудованих на основі діалогових, партнерських відносин. Сьогодні реально змінився тип публічної політики, що вимагає більшого ступеня відкритості, на відміну від того, що було раніше, адже саме тепер важливим є не лише зміст, а й форма політики. Ідеться не просто про вміння говорити, а про вміння переконувати. Нині в системі державного управління має звучати діалог рівних, а не армійський наказ, як це було раніше. Від виконання наказу підлеглі не можуть ухилитися, а за умови рівності сторін треба вміти переконувати, а не наказувати. Проте досить часто, особливо з боку влади, взаємодія з громадськістю розгадається як один з викликів нестабільності суспільної ситуації та ймовірності прийняття неефективних рішень. Таке розуміння пояснюється наявністю значних відмінностей у чисельності, впливовості та ресурсах громадських організацій, а це призводить до виникнення певних колізій, що позначається нерівномірним представленням інтересів різних груп громадськості та їх впливом на процес творення державної політики. Однак слід відзначити, що переважна більшість організацій громадянського суспільства мають національну основу і створені для вирішення конкретних
27
завдань. У багатьох країнах триває процес зміцнення демократії та становлення громадянського суспільства, структури взаємин держави і громадськості набувають різних форм. З огляду на взаємозалежність національної і глобальної сфер інтересів, а також на взаємозв’язок існуючих питань, успішні громадські ініціативи, незалежно від масштабів, як правило, виходять за рамки територіальних кордонів і впливають на ширші процеси. Інформаційно-роз’яснювальна робота і політичний тиск також передбачають поєднання діяльності на різних рівнях — від місцевого до глобального, і навпаки. Специфіка організацій громадянського суспільства визначається видом їх діяльності, а не тим, кого вони представляють чи чиї інтереси відстоюють. Саме тому громадянське суспільство, з огляду на властиву йому розмаїтість суб’єктів громадськості, проблематики та форм діяльності, є уособленням соціально-культурного різноманіття груп громадськості, а відтак — потужним чинником заохочення громадськості до багатовекторної парадигми дій. Громадянське суспільство є не лише різноманітним і складним, воно глибоко розколото за наявністю політичних можливостей і тактичних підходів до низки питань з боку різних груп громадськості. Власне, це не є проблемою, оскільки демократії внутрішньо властиві розбіжності. Інколи (і це закономірно) різні групи громадськості можуть обстоювати глибоко суперечливі інтереси, які не завжди відповідають універсально визнаним нормам і принципам організації громадянського суспільства та демократичного творення державної політики. Відкриті дискусії за участю багатьох сторін, що переслідують різні, іноді протилежні, інтереси, дебати та обговорення, ініційовані громадськістю, мають на меті розширення участі суспільства у творенні державної політики, що, у свою чергу, супроводжується активною тенденцією до децентралізації влади та її ресурсів взаємодії з громадськістю. Ці процеси відкривають для громадянського суспільства безпрецедентні
28
можливості
розширення
горизонтальних форм взаємодії та співробітництва з органами державної влади. 2.3. Ефективність діалогу з громадськістю. Співробітництво й партнерство громадськості з владними структурами дає змогу знаходити нові ідеї, можливості та ресурси для розв’язання тих чи інших суспільно важливих проблем. Наявність активного й потужного громадянського суспільства, що діє спільно з владою, посилює його демократичні засади, зміцнює роль громадськості у творенні та реалізації державної політики. Ю. Хабермас підкреслює, що найвищою цінністю демократичного суспільства є створення умов для реалізації громадської участі у творенні державної політики. Такі цінності, на думку вченого, «не є товаром, який можна купувати, поширювати або експортувати, адже це процес діалогу й обговорень... це процедура, яка має сприяти спільному розумінню певних поглядів і принципів» 1 . Проте конфлікти й розбіжності є невід’ємною рисою процесів діалогу й обговорень між владою та громадськістю, тому важливе стратегічне завдання держави — забезпечити демократизацію цього процесу. Альтернативи демократії немає. Демократію можна встановити і підтримувати лише шляхом обговорень і діалогу. Водночас ступінь активності громадської участі може мати певні рівні. Можливі ситуації, коли громадяни не беруть ніякої участі у виробленні і прийнятті рішень; коли громадська участь має символічно-декларативний характер; коли участь громадян у підготовці рішень цілком реальна; нарешті, коли громадськість керує всім процесом планування. Так, на думку О. Сунгурова, це можна представити за допомогою схеми, яка чітко показує відповідні рівні громадської участі2 :
1 2
Neumann W. Russell. Political Communications Infrastructure // The Annals. — Bd.546 (1996). — Р. 9–21.
Сунгуров А. Общественное участие в принятии властных решений // www.citystrategy.leontief.ru/?u=material%2Fsem%2Fpublic.htm 29
Громадське управління Делегування повноважень Партнерство Вивчення та врахування громадської думки Консультації
Реальні повноваження громадськості
Символічна участь
Інформування «Терапія» Маніпулювання
Відсутність участі
Як показано на схемі, два нижніх рівні характеризують різні форми імітації громадської участі, тобто коли громадськість не бере участі у творенні державної політики, оскільки влада приймає рішення самостійно і представляє їх громадянам у формі конкретних вимог щодо виконання. Фактично тут мета влади зводиться не до того, щоб залучити громадян до участі в державній політиці, а навпаки — переконати громадськість, що рішення, які приймає влада, цілком відповідають їх реальному інтересу, а якщо це й не так, то громадяни мають поступитися своїми інтересами в ім’я інтересів держави. Таким чином, відповідні форми маніпуляції не можуть забезпечити реальне узгодження інтересів громадськості та влади, що
30
закономірно призводить до ескалації конфліктів. Характерною ознакою впровадження таких технологій є порушення демократичних принципів та стандартів організації діалогу з громадськістю, підміна цілей засобами, прийняття безальтернативних рішень, відсутність зворотного зв’язку. Символічна участь характеризує такий рівень громадської участі, коли громадяни отримують певну можливість бути почутими владою. Однак ступінь впливу громадськості не є достатнім для того, щоб вона була переконана, що її точка зору на ті чи інші проблеми буде почута державою. Це важливо також у тому контексті, що громадськість закономірно має право вносити рекомендації щодо прийняття тих чи інших державно-управлінських рішень, але вона не має абсолютної можливості брати реальну участь у прийнятті таких рішень. Вище на схемі показано рівень, коли можна говорити про реальну участь громадськості у творенні державної політики, вона базується на досягненні партнерства, що, своєю чергою, дає змогу громадянам досягати компромісу з тими, хто традиційно контролює процес реалізації державноуправлінських рішень. На найвищому рівні перебувають делегування повноважень та громадське управління, за яких громадяни не займають офіційних позицій, мають більшість голосів, необхідних для прийняття рішень, або всю повноту необхідних повноважень. При цьому слід відзначити, що громадське управління має своє обґрунтування лише в контексті здійснення референдуму. У контексті з’ясування сутності громадської участі на особливу увагу заслуговує сам процес залучення громадськості. Щоб досягти цього, передовсім необхідно здійснити інформування громадськості.
Інформування
Залучення
Участь громадськості
31
Кожна управлінська ситуація вимагає власної методології розв’язання тих чи інших управлінських проблем, а тому різняться й форми налагодження діалогу з громадськістю. Так, для однієї ситуації достатньо застосувати інформування, для другої необхідне залучення громадськості, а для третьої — безпосередня участь громадськості у прийнятті державно-управлінських рішень. У межах кожного з таких етапів можна визначити складові елементи, які розкривають зміст функціонування кожного з них, а саме основні форми взаємодії з громадськістю:
Інформування
Залучення
Участь
Монолог Символічна участь Діалог Включення Планування
Зміна позиції Маніпуляція Взаємодія Консультації Партнерство
Одностороння «Терапія» Двостороння Наділення повноваженнями Громадське управління
Серед вищенаведених рівнів організації громадської участі найбільш небезпечними є маніпуляція та «терапія». У контексті державноуправлінської діяльності їх слід уникати, оскільки вони неминуче призводять до появи соціальних конфліктів. У розвитку системи громадської участі в країнах традиційної демократії існує значна низка проблем. Так, на думку Ш. Арстайна 1 , реально соціальний досвід та громадська участь стоять поряд із символічними та ілюзорними формами залучення громадян до розв’язання соціальних проблем. Так, з позицій Е. Тоффлера 2 , навіть у країнах з розвиненою демократією влада
1
Arnstein S. A ladder of citizen participation in the USA // Journal of the Royal Town Planning Institute. — Vol.57. №4. — P. 176–182. Тоффлер Э. Метаморфозы власти: Знание, богатство и сила на пороге ХХІ века. — Пер. с англ. — М.: ООО «Изд-во АСТ», 2004. — М., 2003. — С. 456. 32
2
прагне позбутися контролю з боку громадян, протистояти їхній активності або принаймні переключити цю активність на другорядні та малозначущі проблеми. Відволікання громадян від громадської участі здійснюється за допомогою відповідних маніпулятивних технологій. На практиці під виглядом громадської участі влада залучає людей до консультативних комітетів, де з ними проводиться просвітницька робота та організовуються різні форми підтримки. До діяльності таких комітетів залучаються лідери громадської думки, які демонстративно запрошують активістів та лідерів громадських груп, щоб у влади був привід показати суспільству, наскільки воно є демократичним. Реально такі комітети не наділені відповідними повноваженнями, а отже громадська участь підміняється «роботою з громадськістю». Ці комітети створюються від імені влади, але в них не обговорюються реальні проблеми, якими переймаються громадяни, а якщо обговорення й відбувається, то не надається достовірна інформація. Слід підкреслити, що діяльність таких комітетів часто спрямована на профілактичну роботу з громадянами, які не задоволені рівнем управлінських послуг, що їх надає влада, тобто фактично мова йде не про з’ясування реальних проблем та їх спільне розв’язання, а про заспокоєння громадян, зняття незадоволення, гальмування конфліктів. Питання взаємодії влади з громадянами має широко висвітлюватися в пресі, адже своєчасне інформування громадян про їх права та обов’язки є необхідною умовою відповідальної громадської участі. Виходячи з цього, слід відзначити, що основним критерієм ефективності державної влади є не просто своєчасне інформування громадян про ті чи інші проблеми, а створення умов для налагодження зворотного зв’язку з громадянами, формування відповідного діалогу з владою. Отже, можна визначити основні функції діалогу з громадськістю: 1) аналітико-прогностична (вивчення думки різних верств населення);
33
2) планування (визначення основних напрямів, цілей і методів діяльності влади згідно з інтересами громадськості); 3) координування (налагодження й підтримка постійних контактів з громадськістю); 4) інституційна (діяльність громадськості може регламентувати дії влади); 5) представницька інформаційних матеріалів). При цьому мається на увазі, що держава створює такі умови для громадян, щоб вони могли безпосередньо консультувати владу з актуальних для них питань. Проте, на думку Ж. Лачестаре 1 , консультування жодною мірою не гарантує того, що інтереси громадян будуть реалізовані. Завжди слід враховувати і той факт, що якщо громадяни не можуть впливати на певну програму на етапі її розроблення та прийняття відповідного рішення, то їх участь у творенні державної політики перетворюється на так званий демонстративний ритуал. Передумовою налагодження діалогу з громадськістю є аналітична робота, яка забезпечить цілеспрямований зв’язок з громадськістю. Етапами такої підготовчої діяльності мають стати: аналіз, дій, дослідження і формулювання проблеми, підготовка програми координація та (проведення публічних заходів, поширення
виконання запланованої програми (проекту), контроль за результатом (моніторинг події), підбиття підсумків та внесення можливих змін. Відповідно до цього влада має розгортати свою мережу комунікацій з громадськістю, у контексті інформування дотримуватися гомогенності, регулярності та мобільності. Досвід застосування такої практики дає підстави стверджувати, що налагодження інформаційного обміну в системі державного управління дає змогу підвищити рівень поінформованості громадськості і відповідно позбутися суперечливості й захаращення інформаційних каналів.
1
Lacestare G. Social del tecnologia: “Tecnologia oggi”. — Roma: “L”, 1998. — 486 р.
34
Отже, викладене свідчить про те, що лише ефективні форми громадської участі є результатом налагодження відкритого, побудованого на засадах партнерства діалогу влади та громадянина. Це, у свою чергу, забезпечує реальне представництво інтересів громадян в органах влади і продуктивний контроль громадськості за діями влади. Таким чином, є всі підстави говорити про децентралізацію політичної влади, коли вона перерозподіляється у процесі переговорів між громадянами та державноуправлінськими інститутами. З метою забезпечення взаємодії влади та громадян створюються відповідні структури (комісії, робочі групи), проте форма такої взаємодії є більш ефективною, якщо громадяни виступають не як «індивідуальні представники громадськості», а об’єднані в групи громадської ініціативи, громадські організації. Тобто мова йде про розосередження влади, коли громадяни беруть на себе відповідальність влади, а не влада ділиться своїми повноваженнями. Саме продуктивний діалог між громадськими об’єднаннями та владою може забезпечити право участі громадян у процесі прийняття рішень з питань, які мають для них важливе значення. Проте отримати таке право може лише той, хто реально відстоює найважливіші інтереси громадськості, вступає у відкритий діалог з владою. Лише в такому разі можна говорити про ефективне й паритетне поєднання державних ініціатив та громадської участі. 2.4. Інституціоналізація забезпечуватися знизу громадської участі. Сьогодні надто
актуальним є питання інституціоналізації громадської участі, що має відповідними законодавчими ініціативами, спрямованими на легітимацію участі громадян (в ролі незалежних експертів, представників громадських організацій) у різних суспільно-політичних процесах. У тих країнах світу, де рівень розвитку демократії достатньо високий, активно впроваджується процес законодавчого оформлення громадської участі. Оскільки державна влада в цих країнах цілком залежить
35
від інтересів і потреб громадськості, саме закон є основним засобом легітимації громадської участі у процесах творення державної політики. Більше того, жодне рішення державної влади не є легітимним, якщо воно не має відповідної санкції громадських організацій. Така модель творення державної політики особливо характерна для Німеччини та США, де жодного закону не може бути прийнято, якщо в ході громадських слухань проект не здобув підтримки з боку різних груп громадськості, для цього передбачено відповідний квотний принцип. Особливо важливе налагодження діалогу влади та громадськості в контексті рішень, які мають непрогнозований характер, але стосуються кожного громадянина зокрема. Саме доцільність прийняття таких рішень передбачає активне залучення громадян до цільових громадських об’єднань, які безпосередньо опікуються розв’язанням нагальних проблем. У демократичному суспільстві громадяни виступають у ролі активних та водночас лояльних суб’єктів, які підтримують державну політику, завдяки тому, що вони наділені певними правами та засобами впливу на її творення і функціонування. Проте при цьому важливо, які саме права мають громадяни стосовно участі в державно-управлінських процесах, яким чином вони користуються ними, і які чинники впливають на можливість громадян скористатися своїми правами. Тобто мова йде про рівень правової свідомості громадян щодо їх участі у творенні державної політики, що переважною мірою визначається рівнем політичної свідомості громадян (громадська участь не є результатом лише свідомого вибору). Наприклад, виборах, яка результати визначається досліджень, проведених американськими мотивами вченими, доводять, що така форма громадської участі, як голосування на індивідуально-типологічними електоральної поведінки громадськості, є досить варіативною. Як правило, на виборах голосують ті, хто почувається впевнено у процесі соціальної практики, натомість люди зі слабкою соціальною та локальною ідентифікацією голосують не так активно. Разом з тим найбільш активно
36
свою громадянську позицію у виборчому процесі виявляють опозиційно налаштовані громадяни, ті, хто має рішучість змінити ситуацію, що склалася. Досить часто фактична участь громадян у виборчому процесі може бути результатом передвиборчого ажіотажу в ЗМІ, але й він спонукає громадян думати, що вони є активними суб’єктами творення державної політики 1 . Таким чином, з позицій американських учених, рівень активності громадської участі у виборах визначається соціальним становищем громадян. Яскраво виявляється залежність: чим нижчі соціальний клас, рівень освіти, професійний рівень та соціальний статус — тим нижчий показник участі у виборах, а відповідно й нижчий показник політичної участі. Це традиційно характерно для американського суспільства з його стабільною соціальною структурою та рівнем політичного розвитку, а також свідчить про те, що електоральна активність є однією з найдієвіших форм громадської участі. При цьому слід відзначити, що за допомогою виборів громадяни лише опосередковано впливають на політичний процес і реально не мають можливості впливати на прийняття відповідних рішень. Інша справа — участь у передвиборчому процесі. Адже такі форми громадської участі, як демонстрація, мітинг, страйк та інші форми протесту, включаючи акції громадської непокори, мають велике значення для залучення суспільної думки до активізації відповідних проблем. Масові акції громадської непокори, вимагаючи розв’язання нагальних проблем, досить часто спонукають управлінців кардинально змінювати стратегію політики, проте сам процес оформлення рішень та їх виконання, як правило, втрачає важелі контролю 2 . Таким чином, рівень громадської активності визначається насамперед структурою соціальної стратифікації (а саме рівнем прибутків та рівнем освіти) і стосується форм ставлення до влади, впливу на неї, механізмів
1
Ghaltung G. Administrativo servizio. — Roma-Ottawa. — OP., 2005. — 331 p. Апресян Р.Г. Ценности гражданского общества и личность. — М., 2001. 37
2
включення в систему її функціонування та відповідних методів впливу на неї. Небажання громадян брати активну участь у творенні державної політики також має свої причини, і вони не обмежуються лише недостатністю ресурсів, рівнем розвитку громадянського суспільства та політичної культури. Інколи роль суб’єктів громадської активності відводиться громадським об’єднанням, які реалізують певні заходи для залучення громадян до творення державної політики. Слід відзначити, що саме різноманітність громадських організацій як основи інституту громадянського суспільства є дієвим засобом активізації громадян, а відтак — важливим резервом демократії. Такі об’єднання закономірно створюються лише з однією метою — для вільного вираження кожним громадянином власної точки зору, це важлива організаційна умова. Разом з тим громадські об’єднання можуть виникати на основі локальних спільнот, що саме по собі стимулює певну єдність інтересів. Діяльність таких громадських об’єднань за змістом відрізняється лише тим, що має груповий характер і закономірно спрямована на досягнення спільного блага, вона обмежується системою інтересів громадськості, які й визначають спосіб формування ідентичності та потреби самовираження організації. У складно структурованому суспільстві національно-політичні проблеми розрізняються за масштабом впливу на них різних груп громадськості. Це підтверджує і той факт, що жодна державна проблема не може бути ефективно розв’язана без залучення громадськості (приватних осіб, фахівців, активістів громадських організацій, пересічних громадян). Жоден державно-управлінський проект не може реалізуватися в суспільстві без залучення громадян як самоорганізованих та зацікавлених учасників. В організаційно-функціональному плані громадянське суспільство може протистояти державі лише завдяки активній діяльності громадян та розвиненій громадянській культурі.
38
2.5. Звернення громадян. Важливим механізмом забезпечення діалогу влади і громадськості є формування інституту звернення громадян. У теоретичному плані він має сприяти задоволенню потреб громадськості, слугувати основною умовою забезпечення ефективності державної влади і посилення контролю громадян за її діяльністю, а відповідно й забезпечувати можливості для участі громадян у творенні державної політики. Зважаючи на це, доцільно чітко відпрацювати механізми звернення громадськості до державних органів із заявами, пропозиціями та скаргами. Зрештою, такі механізми сприятимуть розв’язанню низки суспільних проблем, а саме формуванню ефективної держави, її соціально-культурної та політичної сфери, а також зміцненню зв’язків державного апарату з громадськістю. Характеризуючи такий аспект взаємодії влади і громадськості, слід виходити з його законодавчого забезпечення. Стаття 40 Конституції України закріпила право громадян на індивідуальні та колективні звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, які зобов’язані розглянути ці звернення у встановлений законом термін і дати обґрунтовану відповідь. Згідно зі статтею 55 Основного Закону «кожному гарантується право на оскарження в судді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб» 1 . Закон України «Про звернення громадян» 2 безпосередньо врегульовує питання механізмів реалізації громадянами права вносити до органів державної влади, об’єднань громадян пропозиції про поліпшення їх діяльності та, зокрема, оскаржувати дії посадових осіб. Згідно із законом у зверненнях громадян висловлюються поради, рекомендації щодо діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також «висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правових засад
Конституція України: Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. — К.: Преса України, 1997. — 80 с.
2
1
Закон України про звернення громадян // Відомості Верховної Ради України. — 1996. — №47. — Ст. 256. 39
державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави та суспільства» 1 . Отже, щоб забезпечити належний розвиток суспільства, треба суттєво поліпшити механізм адміністративного захисту прав і свобод громадян, виробити ефективну ідеологію їх реалізації органами виконавчої влади. Це вказує на те, що «громадяни потребують нового механізму забезпечення їх прав на звернення, вироблення нових взаємовідносин з державними органами влади, розширення можливостей впливу на рішення цих органів» 2 . Відповідно до статті 20 Закону «Про звернення громадян» такі звернення «розглядаються і вирішуються у термін не більш одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, — невідкладно, але не пізніше п’ятнадцяти днів від їх отримання» 3 . Отже, щоб забезпечити ефективність вирішення скарг (звернень) населення, потрібно скороти термін їх розгляду. При цьому слід виходити із ступеня складності проблем, про які йдеться у зверненнях та скаргах, та можливості їх розв’язання. Характеризуючи законодавче забезпечення формування в Україні інституту звернення громадян, вкажемо на деякі недоліки Закону «Про звернення громадян». Цей законодавчий акт не дає можливості громадянам спрямовувати свої звернення до різних інстанцій, що безпосередньо свідчить про відсутність ефективного механізму розгляду та прийняття рішень. «У законі незбалансовані обов’язки громадян з повноваженнями органів влади. В законі відсутні норми, які б гарантували порядок всебічного розгляду справи. Закон дає змогу державним службовцям розглядати скарги громадян за власним розсудом, а не на підставі чітко визначено процедури» 4 .
Karpen V. Amministrazione di statale in Stato il diritto: organizzare di sfere servizi // Pev de administracion public. — 1999. — №12. — Р. 249–298. Кампо В. Актуальні проблеми впровадження в Україні адміністративної реформи // Укр. прав. часопис. – 1999. — Вип. 5. — С. 9–14.
3 4 2
1
Закон України про звернення громадян // Відомості Верховної Ради України. — 1996. — №47. — С. 246. Деркач І. Забезпечення права громадян на звернення // Укр. прав. часопис. — 1999. — Вип. 5. — С. 6–8. 40
Окреслений аспект має вирішальне значення, оскільки «процес розгляду заяв та скарг громадян включає такі процедури: порядок подання громадянами заяви чи скарги і прийняття їх до розгляду органом влади; порядок порушення справи; порядок розгляду справи, включаючи слухання сторін, ознайомлення з документами, дослідження фактичних обставин справи і проведення відкритих слухань; порядок прийняття обґрунтованого рішення; порядок виконання рішення» 1 . Проте такий технологізм у наданні управлінських послуг не є дієвим за сучасних умов. 2.6. Підвищення ефективності управлінських послуг. Щоб створити ефективну технологію надання державно-управлінських послуг, треба реформувати або раціоналізувати процедури творення та реалізації державної політики і відповідно поліпшити якість послуг, які надаються відповідними інститутами влади. У цьому плані передбачається передусім спростити процедури надання таких послуг, створити обслуговуючі центри, визначити міру відповідальності осіб, які безпосередньо обслуговують населення, надати можливість вибору процедур і послуг, спрямованих на задоволення запитів громадян. Принципово важливим моментом при цьому є необхідність ухвалення та запровадження нових законодавчих актів з метою підвищення ефективності управлінських послуг і процедур у системі виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, виходячи з європейських правових стандартів. У цьому сенсі ефективність технології надання управлінських послуг передбачає певну «маркетингізацію» взаємовідносин громадянина з управлінським персоналом держави, що, у свою чергу, сприяє підвищенню ефективності діяльності державних службовців, а також принципово змінює позицію громадянина з «прохача» — на «клієнта», із «замовника» — на «споживача».
1
Teoria del razionale in amministrasione di stato. — Roma, GSP. — 1997. — 455 p.
41
Підвищення ефективності діяльності управлінського персоналу держави відповідно до вимог громадян спрямовано на зростання якості послуг, які надає кадровий апарат держави, а також на зміцнення довіри громадян до влади. Враховуючи те, що громадська довіра до державної влади є свідченням її високої управлінської спроможності, здатності забезпечити демократичні і толерантні відносини з громадськістю, відзначимо, що саме високий рівень управлінської спроможності забезпечує ефективність послуг, які державна влада надає населенню. Розглянемо технологію надання управлінських послуг, що застосовується в Італії. У цій країні на державному рівні створено інститут, який безпосередньо опікується вивченням проблеми громадської довіри, визначенням чинників, які спричиняють високий рівень довіри до державних організацій. У цьому контексті значна роль відводиться засобам масової інформації, які дають змогу державній владі наблизити свою діяльність до громадян і визначити імперативи поліпшення управлінських послуг. При цьому особливо наголошується на тому, що подолати недовіру громадськості до послуг, що їх надають державно-управлінські структури, можна лише за умови утримання від обіцянок, які неможливо виконати. Визначення реальної мети своєї діяльності є запорукою підвищення довіри громадськості, а отже й її ефективного діалогу з владою. Інша модель налагодження діалогу влади і громадськості — встановлення довіри шляхом створення так званих громадських наглядових та дорадчих комітетів, які широко застосовуються в країнах Центральної та Східної Європи. Адже «демократія діє краще, коли мають місце відкрите обговорення, широке висвітлення проблем і активне залучення громадян» до обслуговування їхніх потреб 1 . Відповідно державні структури передусім повинні ефективно використовувати отриману від населення інформацію,
1
Бйорнланд Л. Залучення громадян до участі в місцевому самоврядуванні на прикладі Угорщини та деяких інших країн Центральної та Східної Європи // Аспекти самоврядування (Часопис українсько-американської програми «Партнерство громад»). — 1999. — №1(3). — С. 3.
42
щоб поліпшити відносини між державою та громадянами і тим самим забезпечити ефективне надання послуг. Варто залучати громадськість і до технології надання послуг. Це, у свою чергу, забезпечить можливість впливу громадськості на прийняття управлінських рішень. Розглядаючи такий аспект, доходимо висновку про те, що основною умовою налагодження діалогу влади з громадськістю є ґрунтовне вивчення потреб громадськості. Важлива складова цього процесу — застосування методів залучення громадськості до вироблення державних рішень. По суті, це пов’язується зі створенням так званих консультативних рад, які безпосередньо формуються з громадян як виразників інтересів різних верств населення. Консультативні ради для країн Східної Європи — явище не нове. Вони дають рекомендації місцевим радам щодо надання окремих послуг, а також інформують населення про створення нових послуг, забезпечують діяльність державної влади відповідно до потреб громадськості і залучають суспільні інститути до планування економічного розвитку. Так, місцева влада має звертатися до населення, щоб дізнатися, який рівень послуг їх задовольняє, яких послуг вони безпосередньо потребують. Відповідно треба створити комплексну загальнонаціональну програму вивчення потреб населення, щоб забезпечити належний рівень послуг. У цьому контексті доцільно розробити механізми налагодження відкритого спілкування громадськості з державними установами та, відповідно, відкритого доступу громадян до отримання основних послуг, серед яких — безпека, охорона здоров’я, освіта, транспорт тощо. Залучення громадськості до процесу надання управлінських послуг має позитивні результати. Зокрема, це стосується прийняття рішень, пов’язаних з безпосереднім скороченням послуг та зміною технології їх надання. З метою вдосконалення технології надання послуг у деяких країнах проводять загальнонаціональні опитування населення, що допомагає владним органам спільно з громадськістю приймати певні рішення та розв’язувати проблеми.
43
Оскільки опитування громадської думки — це критерій оцінки ефективності діяльності державної влади, з`ясування громадської реакції і є своєрідним зондуванням громадських настроїв перед впровадженням певної конструктивно-реформаторської програми в контексті реалізації конкретної управлінської технології. У цьому плані передбачається здійснити оцінювання ефективності певних послуг, надаваних владою, складовою умовою якого є вивчення основних напрямів, за якими надаються управлінські послуги. Це тим самим допоможе відпрацюванню механізмів надання послуг, раціоналізації зв’язків між громадянином та державою, підготовці високоефективного управлінського персоналу держави. Отже, ми визначили, що головним предметом діяльності державноуправлінського апарату є реалізація загальнолюдських та загальнонаціональних потреб. Розробляючи проблеми транснаціональної перспективи, при цьому надаючи великого значення державному апаратові, що покликаний служити задоволенню інтересів громадськості, І. Галтунг зазначав, що саме він має «створити таку сферу людської самореалізації, яка ефективно надаватиме послуги своїм громадянам» 1 . Відсутність механізмів контролю з боку громадян за діяльністю державного апарату робить її непрозорою, гальмує реформаційні процеси. Запорукою подолання такого явища має стати новий поділ влади між державою та громадянським суспільством. Сучасна ефективна держава має реально виявляти свою здатністю задовольняти потреби громадян. Виходячи з цього, в Україні доцільно створити Національну програму підвищення ефективності послуг громадськості, яка сприятиме активізації участі громадян у самоврядуванні, забезпечуватиме їм доступ до інформації, відповідатиме інтересам громадян щодо створення необхідних передумов для плідного партнерства з різними
1
Ghaltung G. Administrativo servizio. — Roma-Ottawa, 1995. — 331 p. 44
неурядовими організаціями, які сприятимуть розробленню ефективної технології надання послуг. Розглянемо докладніше модель надання державно-управлінських послуг населенню як одну з форм налагодження діалогу влади та громадськості, яка, на нашу думку, має цікаві зрізи в контексті окресленої проблеми. У цьому плані важливо підкреслити, що діяльність управлінського апарату завжди потребує застосування владних повноважень; влада збирає та розподіляє інформацію завдяки перебуванню в центрі певної громадської мережі, що й характеризує категорію «центральності» 1 . Між тим, орган влади, відстежуючи політичні реалії, будь-що прагне збирати інформацію якомога дешевше, оскільки поширення інформації завжди впливає на стратегію надання державно-управлінських послуг або й змінює саму модель системи державного управління. Треба відзначити, що «влада не просто вдається до логічного, емоційного та ідеологічного переконування, а намагається встановити норму поведінки громадянина, певний імператив його діяльності» 2 . Органи державного управління здійснюють чимало спроб здобуття підтримки громадськості в запровадженні певних кардинальних зрушень у суспільному розвитку через засоби масової комунікації. Основним механізмом реалізації державної політики є створення постійних комісій, які здійснюють відповідне інформаційне забезпечення і влади, і громадськості. У цьому плані органи державної влади мають провадити політику, спрямовану передусім на «максимізацію суверенітету споживача у сфері державних послуг і на те, щоб зробити їх відповідальними перед споживачем і чутливими до змін його потреб» 3 . Тому влада, попри все, повинна прагнути постійно оновлювати свою сферу послуг та максимально реагувати на потреби споживачів.
1 2 3
Larson C.U. Persuasion: reception and responsibility. — Belmont, 1995. — P. 306. Christopfer C. Hood. Una Gouernmentale. — Roma-London: Macmillan, 1995. — Р. 55. Леслі А. Пал. Аналіз державної політики. — К.: Основи, 1999. — С. 223. 45
Отже, стратегічно і тактично державна політика має постійно змінюватися відповідно до потреб та інтересів громадськості. Теоретично органи влади повинні мати у своєму розпорядженні так зване «меню» варіантів надання державно-управлінських послуг відповідно до потреб громадськості. Вибір цих варіантів здійснюється безпосередньо під впливом «обізнаності, певної управлінської традиції», професійної майстерності та «ідеологічної заангажованості». Враховуючи зазначене, необхідно підкреслити, що механізми налагодження діалогу влади та громадськості передбачають відповідні методи визначення ефективності надання управлінських послуг, забезпечуючи тим самим безперервний контроль за діяльністю влади. З цього приводу Леслі А. Пал зазначає, що «у якийсь час влада і громадянин хочуть знати, чи змінює ситуацію їх форма взаємодії… оскільки більшість державних послуг надається на неприбутковій основі і немає виразних ринкових сигналів (наприклад, прибутку, збитків, збільшення чи зменшення попиту) для вимірювання якості результатів» 1 . 2.7. Консультативні громадські структури. У цьому контексті ефективність державної влади виявляється у створенні альтернатив, увиразненні «простору для рішень», забезпеченні співучасті громадян у виробленні державної політики, розширенні кола потреб та послуг, яких потребує суспільство. Роберт Д. Бен наголошує, що «жодне рішення уряду не може бути об’єктивним, оскільки аналіз не може бути повним, бо підготовчі рішення про те, що брати до уваги, а чим нехтувати, залежать від низки суб’єктивних суджень» 2 . Таким чином, далі продовжує вчений, оскільки загальне рішення в кінцевому підсумку залежить від цих суджень, то
1 2
Леслі А. Пал. Аналіз державної політики. — К.: Основи, 1999. — С. 71.
Robert D. Behn. Management by Groping Along // Journal of policy Analysis Management. — №7. — 1988. — С. 643.
3
Там само. — С. 645. 46
ухвалення рішень є творчим процесом, який однаково залежить і від влади, і від громадськості. У цьому сенсі держава має «стежити за горизонтом інтересів громадськості» 1 , щоб таким чином передбачити виникнення суспільних потреб і заздалегідь визначити механізми їх задоволення. Відповідно до цього ефективний уряд має передбачати виникнення суспільних потреб, а не лише їх вирішувати. До того ж, і це особливо слід підкреслити, влада повинна постійно вибирати, планувати і визначати пріоритети людських потреб. Н. Такарані з цього приводу зауважив, що «коли люди вимагають від свого уряду більше послуг, то його діяльність кардинально ускладнюється пошуком більш ефективних технологій надання таких послуг» 2 . З цією метою при органах влади створюються комісії та спеціальні комітети з конкретних питань, які спрямовують вирішення відповідних завдань і мають широкі консультативні повноваження. У цьому контексті доречно згадати про практику урядового консалтингу, яка надзвичайно розвинена на Заході і є однією з форм налагодження діалогу з громадськістю. Це виявляється в існуванні великої консультативної мережі, яка надає консультації органам державної влади, і системи приватних консультантів, яка також надає їм послуги. Отже, щоб державно-управлінський сектор був ефективним, при ньому потрібно створити громадську раду або комісію, яка збиратиме інформацію та надаватиме йому консультації. Таким чином, йдеться про суттєве розширення функцій уряду, створення нової філософії урядової політики, спрямованої на раціоналізацію та координацію власної діяльності. Відповідно створюються громадські комісії та комітети, які перебирають на себе функцію вироблення державної політики і відповідальності за політичну координацію дій згідно з державними пріоритетами.
1
Takarani N. Teoria de dirito amministrativo. — Roma. — GSP. — 1998. — С. 415.
47
Характерним прикладом є наявні на Заході консультативні комісії та ради, які, хоч і фінансуються державою, є цілком незалежними. Це пов’язано, зокрема, з тим, що державна структура потребує таких консультацій, які не в змозі надати внутрішня консультативно-експертна рада. До компетенції такої самостійної консультативної структури також входить сприяння узгодженості дій різних державних структур та безпосереднє вивчення громадської думки, здатної вплинути на вирішення конкретного питання. Утворення такої громадської структури, уповноваженої надавати урядові експертну оцінку, свідчить про вироблення високоефективної технології громадської експертизи при державних органах. Отже, можемо відзначити, що ті громадські структури, які надають консультації владі, громадянам і приватним компаніям, фактично здійснюють соціально-політичні та економічні функції держави. Вони визначають результати конкретних дій держави, аналізують законопроекти на предмет відповідності потребам суспільства, виробляють варіанти політики, проводять «аналіз ризиків, втрат і вигод», оцінюють конкретні програми розвитку, здійснюють регіональне планування, надають консультації з найважливіших питань життєдіяльності суспільства, які належать до компетенції держави, проводять опитування громадської думки і аналізують тенденції впливу громадськості на державну політику. Окремою формою громадської структури є так зване регулятивне агентство, яке, на відміну від суто консультативної ради, здійснює нагляд за дотриманням законодавства і впроваджує його у певну політичну сферу (тобто на замовлення держави розробляє технологію реалізації законів та концепцій реформування певних сфер суспільного життя). І консультативні, і регулятивні агентства як «постійні громадські структури в рамках уряду» мають незмінні повноваження. Громадські структури, про які йшлося вище, аналізуючи на замовлення органів державної влади громадську думку, тим самим досліджують уподобання споживачів, забезпечуючи таким чином ефективне надання
48
послуг населенню. Враховуючи це, слід наголосити, що для забезпечення ефективності взаємодії влади та громадськості, а також відповідного надання управлінських послуг доцільно створити мережу надання державноуправлінських послуг. Нижче ми пропонуємо модель створення таких мереж, розроблену Римським центром стратегічних досліджень адміністративного управління на замовлення Італійської розвідувальної агенції, на яку було покладено завдання розроблення механізмів ефективного забезпечення потреб громадян. Ця модель покликана поліпшити надання управлінських послуг, а головне — забезпечити декриміналізацію державних структур, які безпосередньо надають послуги 1 . 1. Мережа управлінського плюралізму є першим етапом забезпечення ефективності надання державно-управлінських послуг, на якому має бути здійснена деполітизація державних структур. Особливо небажаним є політичний плюралізм, який, на думку авторів даної моделі, призводить здебільшого до «змагання між політичними партіями за державну владу». Неважко зауважити, що при цьому державні структури відстоюють політику певних політичних угруповань та керуються певними ідеологічними імперативами, які заважають їм брати безпосередню участь у виробленні державної політики. 2. Мережа громадського плюралізму забезпечує державним структурам можливість надавати пріоритет громадськості у виробленні державноуправлінської політики, що дає їм змогу «зосередити свою владу». Для цього при державних органах створюються спеціальні громадські агенції, до повноважень яких належать координування діяльності клієнта, вивчення його інтересів та потреб, вироблення механізму «спрощеного надання управлінських послуг».
1
Інформація про функціонування такої мережі отримана зі Звіту про роботу спецслужб Італії у сфері урядової розвідки Італії за 1999 рік. 49
3. Корпоративна мережа, функціональний зміст якої полягає ось у чому: спеціальні громадські агенції, які надають управлінські послуги, мають складатися з кількох груп (громадських організацій), що представляють інтереси громадськості в такій агенції і мають різні можливості щодо вироблення державно-управлінської політики. 4. Узгоджена мережа передбачає, що спеціальна державна агенція, до якої входять кілька таких груп, має узгоджувати «дії партнерів» у виробленні державної політики стосовно деяких послуг. 5. Керована державою мережа. Державне агентство на основі рекомендацій та розробок груп громадськості (асоціацій) є сильним (централізованим) державним органом, де громадськості завжди належить домінуюча роль над інтересами держави як апарату. В основі такої моделі мереж, що забезпечують ефективне надання управлінських послуг, запропонованої італійськими вченимиадміністративістами та функціонерами-політиками, лежить позиція, що державу потрібно «розосередити», а політичний процес — плюралізувати. Оскільки програма діяльності уряду безумовно має спиратися на підтримку населення, і на її ефективність можна сподіватися лише в разі, якщо вона відповідає інтересам спільноти, уряд завжди залежить від громадськості і не може бути вільним у прийнятті своїх рішень. У цьому значенні технологія прийняття таких рішень визначається за трьома основними механізмами 1 : • зміною загальноприйнятих показників, які безпосередньо потребують ухвалення конкретного рішення, що має запобігти прояву деструктивних явищ у державі (наприклад страйк, різке зростання безробіття, неплатоспроможність держави); • «фокусувальною подією», яка виступає в ролі механізму, що зумовлює швидке прийняття конструктивного рішення. Відповідно уряд
1
Кхол Й. Эффективность управленческих решений: Пер. с чешс. — М.: Прогресс, 1975. — С. 258.
50
завжди має передбачати події, «тримати відкритим політичне вікно», керувати процесом державного управління; • механізмом нормального зворотного зв’язку із здійсненням урядової програми. Як зазначалося вище, тільки на основі «оцінювання та планування потреб» можна здійснити опитування громадської думки, яке в кінцевому підсумку і визначає стратегію діяльності «урядового сектору». Таким чином, державна влада в контексті реалізації свої функцій має вдаватися до так званого посередництва з громадським сектором. Фактично вона передає частину своїх повноважень громадським організаціям, які мають сприяти «поліпшенню» державної політики та підвищенню ефективності державних програм. Також заслуговує на увагу «гібридна модель взаємодії влади та громадськості», де паритетно розподілені функції реалізації влади та громадськості у контексті творення державної політики. На сучасному етапі розбудови Української держави її державний апарат повинен принципово змінити технологію своєї діяльності та виступати в ролі безпосереднього постачальника послуг для громадськості. При цьому має бути вироблено спеціальну інструкцію залучення громадського сектору до надання управлінських послуг, визначено перелік правил, що супроводжуватимуть регуляторну діяльність у сфері надання управлінських послуг, яка при цьому набуде прозорості, а державні службовці нестимуть відповідальність за свої рішення. Сучасний період суспільно-політичного розвитку України характеризується відповідною лібералізацією з боку держави щодо пошуку діалогу з суспільством, особливо стосовно пошуку нових методів залучення громадськості до участі у творенні державної політики, створення відповідних умов, коли громадяни відчувають силу свого реального впливу на політику держави. Держава за таких умов розширила джерела та кількість доступної інформації, дала своєрідний поштовх для участі громадян та створила нові умови для прояву громадської участі. Все це в кінцевому
51
підсумку дає підстави говорити про плюралізм суспільного діалогу, реалізацію цінностей та норм організації громадського життя. Таким чином, єдиним шляхом реалізації загальноусталених для демократичного суспільства правил і норм є діалог та обговорення суспільних проблем, а також спроба домогтися їх безпосереднього розв’язання в контексті реалізації державної політики шляхом безпосередньої громадської участі. Тема 3. Відкритість та прозорість як механізми (принципи) реалізації культури громадської участі Одним з рівнів політичної культури є культура громадської участі, складові елементи якої — прозорість та відкритість. Дискутуючи з проблеми залучення громадськості до участі у творенні державної політики, доцільно говорити про створення відповідної моделі громадської культури, яка чітко увиразнювала б необхідність активного залучення громадськості до функціонування державно-управлінських інституцій. Новий тип політичної культури, побудований на принципі діалогічності та партнерства, має сприяти виробленню у громадян власної ініціативи, громадської відповідальності та громадського контролю за діяльністю влади. Тобто громадяни мають усвідомити, що саме вони виступають реальними суб’єктами прийняття відповідних державно-управлінських рішень, а отже — творять державну політику, реалізовують її та контролюють. У цьому плані першочерговим завданням постає пошук норм регулювання прозорості процедур прийняття та державно-управлінських прозорість — основні рішень вимоги та для можливостей досягнення якнайповнішої громадської участі для контролю за їх реалізацією. Відкритість ефективності державної влади, сформованої демократичним шляхом. У разі недотримання таких вимог суспільний контроль за діями влади є неможливим. Лише тоді, коли влада «прозора», тобто відкрита, публічна у
52
своїх намірах, можна визначити, наскільки її дії відповідають закону та є моральними. Відверто зауважимо, що від свого початку вітчизняна державна політика формувалась як непрозора. Причиною цього було тривале панування тіньових практик, які майже всіх цілком влаштовували. Це певною мірою дозволяло структурувати простір, в якому діяв той чи інший суб’єкт, — бізнес, політика, публічна сфера. У результаті постала потреба створення ефективних механізмів відкритості та прозорості формування державної політики, щоб знизити ризик та невизначеність дій і відповідних наслідків. Слід відзначити, що й досі зростають претензії до влади з боку суспільства, свідченням чого є тривале стереотипне ставлення до влади, закріплене на рівні масової свідомості, як до всуціль корумпованої. Отже, саме це в особливий спосіб увиразнює потребу в більш прозорій, відкритій та відповідно передбачуваній державній політиці, яка забезпечить громадськовладний консенсус, визначить нову технологію творення державної політики. Аналізуючи зміст поняття «прозорість», російські вчені виокремили кілька його значень. Це поняття використовують, коли хочуть підкреслити поширеність превалювання та значущість корпоративних тіньової політики і тіньових груп відносин, еліти над інтересів окремих
загальнонаціональними. У такому розумінні вимога встановлення прозорості влади звучить як прагнення до підвищення рівня її публічності, відкритості, особливо у сфері прийняття важливих політичних рішень. Вона відображає бажання політичного класу, переважної більшості істеблішменту посилити роль офіційних механізмів та каналів взаємодії з владою, з офіційними центрами прийняття рішень. У цьому контексті дана вимога функціонально нагадує установку на велику гласність та відкритість при переході від однієї політичної системи (режиму) до іншої із (іншого). Можливо, закритості
53
тут та
спостерігається авторитарних
певна методів
закономірність: у сучасній політичній історії Росії подібні переходи завжди пов’язуються запереченням
попереднього
правління
і
тому
супроводжуються
появою
очікувань
політичного класу щодо посилення публічності діючої влади. Необхідним складовим елементом прозорості влади є її відкритість, яка насамперед характеризує зрозумілість цілей та функцій влади для громадян, а відповідно і її функціональну здатність задовольняти інтереси громадян та сприймати їх вплив на неї. Відкритість тут має розглядатися передусім як певна форма доступу до інформації про діяльність влади, про процедури прийняття та виконання державно-управлінських рішень, а також як можливість впливу на діяльність органів державної влади — використовувати та змінювати те, до чого вже є доступ. 3.1. Громадські структури як чинник забезпечення відкритості та прозорості державної влади. На нинішньому етапі суспільного розвитку в особливому ракурсі постає питання про готовність структур громадянського суспільства до сучасних умов творення державної політики, про те, наскільки високим є ресурс їхньої довіри до влади, чи зорієнтовані вони на налагодження партнерського діалогу з владою. При цьому слід нагадати майже аксіоматичну формулу: «Без прозорості громадської участі бути не може». Адже саме прозорість гарантує можливість громадської участі, а щоб вона відбулася, потрібно, щоб структури громадянського суспільства також були зацікавлені в цьому. Тобто наскільки структури громадянського суспільства сьогодні мотивовані необхідністю активної участі у творенні державної політики? Чи усвідомлюють вони, що завдяки своїй активності (участь у громадських слуханнях, експертизі, контроль за діяльністю органів влади) спроможні змінити об’єктивний стан справ у державній політиці? У цьому плані важлива роль належить формуванню нового типу культури громадської участі, яка має забезпечити розвиток структур громадянського суспільства, передовсім довівши суспільству особливий статус громадських організацій, на які має покладатися розвиток громадської
54
освіти, громадської просвіти, залучаючи до цього процесу владні структури та створюючи відповідні центри громадської активності. Саме ці центри мають забезпечувати прозорість влади. Відповідно держава як інститут має сприяти виникненню громадської участі, її розвитку, а також дбати про те, щоб вона була більш ефективною у творенні державної політики. Тобто мова йде про необхідність створення відповідних громадських структур (громадських наглядових рад), які візьмуть на себе частку функцій із забезпечення відкритості та прозорості державної влади. Такі структури мають стати основним засобом координації дій державної влади та громадських організацій. Основним інструментом такої координації є інформаційний ресурс (в інформаційному суспільстві цей процес спрощується завдяки технологіям е-урядування), за допомогою якого здійснюються обмін інформацією, узгодження інтересів та координація діяльності. До функцій громадських наглядових рад належать: аналіз ситуації; вироблення рекомендацій для органів державної влади і структур громадянського суспільства; здійснення громадської просвіти; створення нових інститутів — центрів громадської освіти, центрів публічної політики; громадський контроль за доступом до інформації; підтримка незалежних ЗМІ. Аксіома відкритості влади стає одним з варіантів контролю влади з боку громадськості. Так, на думку Е. Тоффлера 1 , «при демократичному управлінні суспільством головною має стати «демасифікація» впливу кожного окремого громадянина на владу... І тут найближчі роки дадуть можливість побачити нові типи взаємодії, зокрема, розвиток зв’язків з громадськістю також демонструє експлуатацію саме зворотного зв’язку від населення до влади, коли влада стає принципово залежною від інтересів населення». При цьому саме комунікативний процес як варіант відкритості забезпечує надання громадянам державно-управлінських послуг та реалізацію політичного
1
Тоффлер Э. Метаморфозы власти: Знание, богатство и сила на пороге ХХІ века. — Пер. с англ. — М.: ООО «Изд-во АСТ», 2004. — С. 345. 55
волевиявлення,
що
може
бути
охарактеризовано
як
нова
форма
демасифікаційного впливу громадськості на політику держави. Одним з факторів забезпечення відкритості та прозорості налагодження діалогу між владою і громадськістю є різні форми інформаційних стратегій. У певному розумінні вони є дзеркальним відображенням демократичності влади, адже під контролем громадськості влада змушена поступитися конфіденційністю і детально розкрити зміст своєї діяльності. Аргументується це тим, що демократія може функціонувати достатньо ефективно лише тоді, коли громадяни країни поінформовані з актуальних питань творення та реалізації державної політики, щоб бути здатними брати участь у компетентному обговоренні дій влади. Залучення громадськості до впливу на процеси творення державної політики також здійснюється завдяки впливу ЗМІ на вирішення державних питань та різноманітності форм інформування громадськості. Ці тенденції створюють умови, за яких політичний тиск і вимоги громадськості спрямовуються безпосередньо на владні структури, в обхід традиційних систем політичного представництва. 3.2. Державна комунікація. Ще одна форма налагодження взаємодії держави і суспільства — державна комунікація. У контексті розгляду даного питання на особливу увагу заслуговує розуміння змісту державної комунікації, яка у своїй діяльності має виходити з двох взаємопов’язаних аспектів: реагувати на запити громадськості і таким чином легітимізувати свої рішення. З огляду на це, принциповим питанням є відстеження громадської думки та створення ефективних і адекватних механізмів впливу на неї. «Відстеження громадської думки є передумовою діяльності уряду, оскільки остання базується на інформації про настрої, сприйняття проблем та запитів громадян. Вплив на громадську думку належить до наслідків діяльності уряду, який вимагає прозорості та виправдання з боку громадськості. Урядова комунікація, попри притаманні їй окремі характеристики міжособистісної комунікації, у вирішенні цих основних
56
завдань зорієнтована на широке коло громадськості, тобто на масову аудиторію. Така природа урядової комунікації неминуче вимагає тісної співпраці з основними каналами спілкування з масовою аудиторією — засобами масової інформації» 1 . Державна комунікація є регулюючим і координуючим механізмом у взаєминах держави й суспільства, забезпечуючи стабільність та ефективність функціонування суспільства в цілому. Державна комунікація покликана виконувати цілий ряд функцій2 : – консервативну (спрямовану на збереження статус-кво державної системи, що сприяє стабільному існуванню соціального організму); – координуючу (покликану забезпечувати координацію владних впливів суб’єкта управління відповідно до параметрів об’єкта управління); – інтегруючу (пов’язану із здійсненням такої державної політики, яка враховує інтереси всіх елементів суспільної системи, сприяє виробленню й прийняттю узгоджених управлінських рішень); – мобілізаційну (спрямовану на забезпечення легітимності чинного громадського порядку, схвалення суспільством прийнятих управлінських рішень); – соціалізуючу (пов’язану із засвоєнням у процесі інформаційного обміну соціально-політичних норм, цінностей і традицій держави, підвищенням рівня політичної компетентності громадян). Всі ці функції мають неоднакове значення в різні періоди творення та реалізації державної політики країни. Для сучасної України найважливішою, на наш погляд, є функція зниження соціальної напруженості, покликана забезпечити подальший рух у сфері демократичних перетворень. Відомий дослідник політико-комунікативних процесів В. Шульц1 виділяє такі канали державної комунікації: 1) комунікація через неформальні канали; 2) комунікація через організації; 3) комунікація через засоби масової інформації.
1 2
Почепцов Г. Теория и практика коммуникации. — М.: Центр, 1998. — 240 с. Bentele G. Politische Öffentlichkeitsarbeit // Politikvermittlung und Demokratie in der Mediengesellschaft. Ulrich Sarcinelli (Hrsg.). — Bonn, 1998. — S. 124–145. 57
Характеризуючи канали інформаційної взаємодії владних структур та громадськості в сучасній Україні, можна відзначити, що основним каналом інформування в системі державного управління стають ЗМІ, які нині, по суті, є потужним інструментом влади, за допомогою якого вона «цілеспрямовано конструює політичні порядки». Проте маємо визнати, що підвищення ролі ЗМІ як каналу державної комунікації відбувається на тлі фактичної відсутності інформаційної взаємодії за допомогою інших каналів. 3.3. Інформування громадськості. Відомі два загальні підходи до інформування громадськості. Згідно з першим влада сама визначає, яку інформацію варто розкрити для широкого загалу і коли. Другий підхід ще називають «свобода інформації»: громадськість має доступ до будь-якої офіційної інформації, за винятком окремих випадків, коли влада висуває вагомі обґрунтовані причини обмеження загального доступу (при потребі представляючи таку інформацію на розгляд незалежних громадських інституцій). Існують переконливі аргументи на користь того, що відкритість влади реально сприяє підвищенню ефективності державної політики, адже лише добре поінформована про діяльність влади громадськість здатна запобігати зловживанням владою, виявляти її некомпетентність. Досягти цього можливо лише шляхом реалізації принципу свободи інформації, який обумовлює запровадження громадських перевірок і аналітичних заходів з метою спостереження та контролю за діяльністю влади, а також заохочення громадян брати участь у прийнятті державно-управлінських рішень. Це також підтверджується світовою практикою: державам, які ефективно реалізовують принцип свободи інформації, вдається мінімізувати прийняття неефективних рішень, підвищити рівень персональної відповідальності за них.
1
Schulz W. Neue Medien — Chancen und Risiken. Tendenzen der Medienentwicklung und ihre Folgen // Aus Politik und Zeitgeschichte.). — 1997. — B42/97. — S. 3–12.
58
Виходячи
з
вищевикладеного,
можемо
визначити
такі
основні
механізми інформування громадськості: широке інформування про цілі, концепції та плани реалізації проекту влади; залучення комунікативних ресурсів, необхідних для реалізації відповідного проекту; добір і навчання виконавців проекту; контроль за реалізацією проекту та інформування суспільства про успіхи і проблеми його реалізації; аналіз результатів та подальше планування роботи з громадськістю. Відповідно процес інформування громадськості можна розділити на три етапи: підготовчий, основний і заключний 1 . Підготовчий етап включає: експертизу й аналіз цілей; аналіз громадської думки; формулювання завдання. Основний етап включає: розробку та планування стратегії інформування; створення «інформаційних приводів»; налагодження зв’язків (контактів) з людьми, групами або соціальними верствами населення, від яких залежить успіх справи; проведення рекламно-інформаційної кампанії; поточний моніторинг (контроль) ефективності дій при проведенні заходів з налагодження зв’язків з громадськістю. Заключний Французький етап включає: оцінку результатів стверджує, що роботи; аналіз перспективи подальшого розвитку встановлених зв’язків з громадськістю. учений Р. Лапревот інформування громадськості підвищує політичну культуру, внаслідок цього держава стає зацікавленою у досягненні соціального консенсусу, а відтак — здатною творити гуманну політику, яка викликає у громадськості симпатію до влади» 2 . Цілі інформування громадськості вчений розділив на дві основні групи:
1
Mertes M. Bundeskanzleramt und Bundespresseamt. Das Informations- und Entscheidungsmanagement der Regierungszentrale // Information und Entscheidung. Kommunikationsmanagement der politischen Führung. — Wiesbaden, 2003. — S. 52–79. Kiefer M.-L. Massenkommunaktion 1995 // Media Perspektiven. — 1996. — №5. — S. 234–248.
2
59
1. Активні дії для досягнення доброзичливості — створення і підтримка доброзичливого ставлення громадськості до діяльності влади з метою забезпечення її відкритого і прозорого функціонування. 2. Внутрішні справах держави. Відповідно інформування громадськості спрямоване на: 1) отримання консультацій від громадськості; 2) виявлення можливих тенденцій наслідків державної політики; 3) вивчення суспільної думки, ставлення та очікувань громадськості з метою моніторингу відповідних змін; 4) налагодження 5) запобігання громадськістю; 6) сприяння формуванню взаємоповаги та соціальної відповідальності; 7) гармонізація особистих і суспільних інтересів. Отже, сьогодні суспільство повинно прийти до усвідомлення необхідності громадського обговорення суспільних проблем, що дасть йому можливість відчути себе не пасивним, а активним учасником творення та реалізації державної політики. Це досить важливий параметр, який має перетворитися на головний пріоритет роботи з громадською думкою, адже, відчувши це, громадськість не буде відсторонюватися від влади чи політичних процесів (наприклад виборів), а відтак зникне так званий «еміграційний погляд» на ті чи інші проблеми суспільного життя. Особливо важливе для побудови громадянського суспільства відчуття того, що ти живеш у власному національно регламентованому суспільнополітичному просторі, де діє тобою обрана, твоя і підконтрольна тобі влада. Такий погляд на відкритість влади має формуватися відповідною інформаційно-комунікативною стратегією. Сьогодні відкритість влади та її
60
відносини

створення
у
громадськості
почуття
відповідальності за процес творення державної політики та зацікавленості у
та
підтримання і
двостороннього між
спілкування, владою та
заснованого на правді й повній поінформованості; конфліктам непорозумінню
доведення до громадськості має формуватися тисячами телевізійних повідомлень про звичайні події, які характеризують функціонально-прозорий зміст влади. Така відкритість має стати результатом фільтрації «масовою свідомістю довготривалої пульсації комунікативного простору держави» 1 . Все це свідчить про те, що діяльність влади та громадськості значною мірою залежить від системи засобів масової інформації. Маються на увазі не лише телебачення, радіо та преса, а й цілий ряд мультимедійних систем зв’язку, серед яких дедалі більшого значення набуває Інтернет, що забезпечує альтернативні можливості для передачі інформації, аналізу й мобілізації громадської участі у творенні державної політики. Для багатьох громадських організацій доведення потрібної інформації безпосередньо до населення, що звертається до їхніх веб-сайтів, відкрило нові шляхи впливу на глобальну суспільну думку і створило умови для мобілізації громадськості на підтримку організованих ними кампаній. Це нові форми демократичної практики взаємин між громадянським суспільством і державою. Діючи через системи масової інформації, зокрема, шляхом організації заходів, які дають можливість передавати яскраві образи та інформацію, громадські організації стимулюють обговорення методів, причин і найактуальніших для суспільства проблем, тим самим забезпечуючи відповідні соціальні перетворення. Таким чином, громадська участь приводить до реальних, а подекуди й кардинальних змін у технології творення державної політики, змінюючи стратегію реалізації державно-управлінської діяльності. Саме тому для громадськості вкрай необхідними є організаційні механізми та процедури громадського представництва у формі суспільних дебатів у публічній сфері, організованій через систему засобів масової інформації.
1
Ackermann E. Mit feinem Gehör. Vierzig Jahre in der Bonner Politik. — Bergisch Gladbach, 1994. — S. 127.
61
Водночас в умовах трансформаційних змін, здійснення системного реформування сфер суспільного життя об’єктивно зростає потреба насамперед еліти у широкій поінформованості про цілі та плани дій влади, особливо коли з точки зору усталених та стереотипних уявлень, які сформувалися у цих еліт раніше, деякі дії є не до кінця зрозумілими і потребують ґрунтовних пояснень. У даному контексті вимога прозорості об’єктивно спрямована на створення та підтримання стійких механізмів узгодження інтересів, у межах яких влада та еліти можуть домовитися про довготривалу співдружність на основі взаємного врахування інтересів. Зміст сучасного переходу об’єктивно визначається необхідністю встановлення єдиних універсальних правил гри для всіх суб’єктів творення державної політики, які забезпечуватимуть громадськості роль арбітра. У цьому сенсі вимога прозорості використовується вже владою як звернення до суспільства та еліти. Істеблішменту пропонується перейти від попередньої системи взаємодії, яка ґрунтувалася на індивідуальних домовленостях, до прозорих універсальних правил гри. Поняття прозорості також пов’язується з комунікацією між владою та суспільством, суспільною думкою. Отож довіра до влади сьогодні багато в чому стає можливою завдяки новому суспільному (громадському) запиту, який орієнтується саме на відтворення дієздатних владних інститутів. Проте влада не може будувати політику, виходячи лише із суспільних очікувань, тому виникає проблема розуміння суспільством цілей та змісту дій влади і раціоналістичного їх сприйняття. Саме в цьому плані в суспільній свідомості актуалізується тема прозорості самих намірів влади. Необхідною умовою реалізації принципу відкритості та прозорості влади є його нормативно-правове втілення. Проте ще з 1999 року у Верховній Раді України знаходиться на розгляді законопроект «Про інформаційну відкритість органів державної влади та вищих посадових осіб України», який визначає умови та порядок забезпечення інформаційної відкритості в питаннях діяльності органів державної влади та вищих посадових осіб
62
України.
Цей
законопроект
спрямований
на
регулювання
відносин,
пов’язаних із наданням органами державної влади відомостей про себе і свою діяльність громадянам України та юридичним особам. Він регламентує обов’язковість оприлюднення інформації про органи державної влади та про вищих посадових осіб України. Інформаційна відкритість органів державної влади та вищих посадових осіб України полягає у створенні для громадян та юридичних осіб України можливості вільно отримувати інформацію про ці органи та їх посадових осіб в обсягах та порядку, визначених законом. Інформація, що оприлюднюється, повинна бути повною, правдивою, точною та реально відображати запитувані факти за станом на відповідну дату або за відповідний період часу. 3.4. Сфера громадянської відкритості. «Держава не має права вважати, що вона краще, ніж будь-хто, знає, що потрібно суспільству. Вона повинна вірити громадянам і давати їм можливість брати на себе значну частку відповідальності за те, як складається ситуація в суспільстві», — відзначав В. Гавел. Проблема налагодження співпраці між державою і громадськістю не є новою, це центральна проблема для будь-яких суспільно-історичних епох. Проте особливої актуальності вона набуває в наші дні, коли трансформаційні процеси виводять на арену суспільного життя нову самодостатню людину, яка, власне, й стає головною метою розвитку посттрансформаційного суспільства. Початок ХХІ століття приніс країнам світу низку викликів, зокрема й Україні. Найсерйознішим викликом для нашої країни є необхідність будувати нову молоду національну державу в умовах розширення глобалізації. Саме глобальні процеси підштовхують нашу державу до вирішення низки внутрішніх питань, до розроблення нової стратегії і тактики розвитку в сучасних умовах. Адже сама країна також змінюється, зокрема й під зовнішнім тиском.
63
Політичні зміни, що відбулися в Україні внаслідок виборів Президента, створили сприятливі умови для переходу від декларацій про співпрацю органів державної влади з громадськістю до реальних дій. Однак для цього має бути розроблена нова національна стратегія співпраці. Органам державної влади необхідно враховувати, що громадськість дебатує, дискутує, критикує уряд і домагається того, щоб її думка була врахована при виробленні державної політики. Такий підхід пропонує Ю. Габермас, називаючи метою своїх аналітично-емпіричних досліджень «пошуки базису джерел неформального формування думки» 1 , що з часом перетворилася на важливий чинник політики та стала своєрідним «цементом» громадянського суспільства. На основі синтезу багатьох спеціальних знань та дисциплін, поєднуючи історичні, соціологічні, економічні, історико-філософські матеріали, вчений робить спробу історичної реконструкції моделей громадянських відносин у час зародження простору відкритого публічного спілкування. Він показує, за яких умов, коли і як раціонально-критичні дебати громадян щодо суспільних проблем, а також аргументи, що народжувалися в цих дебатах, почали становити авторитетну основу для прийняття політичних рішень; яким чином громадськість (публіка) та притаманна їй «громадська думка» перетворилися на чинник політики. Зупинимося на деяких найважливіших, з нашої точки зору, положеннях концепції «сфери громадянської відкритості». Вихідним пунктом дослідження інституційних процесів у суспільстві філософ визначає категорії полярності і взаємодії сфер «приватного» та «громадського» життя, що вперше сформувалися ще за часів античності. «Основною прикметою античності, — зазначає Габермас, — є концентрація панування (владних відносин у сім’ї) лише в приватній сфері, а публічна
Габермас Ю. Структурні перетворення у сфері відкритості: дослідження категорії громадянське суспільство. — Львів: Літопис, 2000. — С. 37. 64
1
сфера — це діяльність вільних громадян у політичному волевиявленні» 1 . Зазнавши певних структурних змін та модернізації, це розмежування, на думку Габермаса, зберігається й донині. Зародження середньовічному і сутність сфери громадянської пов’язує відкритості з у суспільстві Габермас наявністю
«репрезентативної відкритості», що мала придворний характер. З настанням нового часу ця аристократична «репрезентативна відкритість» поступово замінюється новим типом відкритості громадянської, яка формується внаслідок об’єднання приватних осіб, що намагаються протидіяти тиску на громадську думку з боку новітніх капіталістичних товарно-грошових відносин. «Недоторканність приватної власності», яка перебуває в компетенції ні від кого не залежного власника, в період раннього капіталізму починає забезпечуватися за допомогою нових ідейних форм, які сприяють обособленню економічної діяльності як сфери приватного інтересу. Їй протистоїть публічність державного життя. Влада першою «почала використовувати пресу для потреб урядування. А позаяк вона послуговувалась цим інструментом, щоб довести до відома накази та розпорядження, то адресати державної влади стали “публікою”» 2 . Центральне місце в цій «публіці» посідає освічена верства бюргерів: службовці державної адміністрації (головно юристи), лікарі, священики, офіцери і професори — аж до шкільного вчителя і писаря, що зрештою «сягає поняття “народ”» 3 , який у часи Французької революції на мить перетворив освічену відкритість на «плебейську», хоч остання в більш прихованому вигляді існувала й в інші часи та в інших народів (чартизм в Англії, анархізм в Європі тощо).
Габермас Ю. Структурні перетворення у сфері відкритості: дослідження категорії громадянське суспільство. — Львів: Літопис, 2000.— С. 46.
2 3
1
Там само. — С. 65. Там само. — С. 67. 65
Так чи інакше, верстви, що складають публіку, з часом починають усвідомлювати себе супротивником держави, стають «публікою вже зародженої громадянської відкритості» 1 . Напруження між нею і державою, яке постає з приводу різних владних розпоряджень та постанов, що санкціонують «втручання держави в приватні бюджети», призвело до того, що «згуртовані в публіку приватні особи змусили державну владу легітимізувати громадську (öffe№tliche) думку. Публікум розвинувся до рівня публіки, суб’єктум — до суб’єкта, адресат влади — до контрагента, тобто сторони в договорі» 2 . Отже, громадянську відкритість нового часу Габермас визначає «насамперед як сферу згуртованих у публіку приватних осіб» 3 . Всі ці процеси фактичного виникнення, інституціоналізації та легітимації громадськості Ю. Габермас пов’язує з більш широкою панорамою розвитку громадянського суспільства, з оновленням форм держави, державної влади, з розгортанням «лібералізованого ринку». Вчений глибоко аналізує громадянське суспільство зсередини, досліджує гомогенність громадського середовища. Вивчення процесу зародження і розвитку громадянського суспільства, формування його структурного ядра — сфери громадянської відкритості — дає змогу зрозуміти специфіку функціонування інститутів громадського суспільства на сучасному етапі. 3.5. Публічна відкритість. Демократія передбачає створення великої кількості «публічних сфер», які дозволяють громадянам ХХІ століття через відкрите спілкування в суспільних інституціях контролювати державну владу на різних рівнях та на обширній території, що буде гарантом забезпечення їхніх громадянських прав.
Габермас Ю. Структурні перетворення у сфері відкритості: дослідження категорії громадянське суспільство. — Львів: Літопис, 2000.— С. 68.
2 3 1
Там само. — С. 70. Там само. — С. 71. 66
Джон Кін висуває теорію існування трьох типів «публічних сфер» з різним рівнем діяльності та впливу: – мікропублічні — охоплюють десятки, сотні чи тисячі учасників, що взаємодіють переважно на субдержавному рівні; – макропублічні — охоплюють навіть мільярди людей, що беруть участь у глобальних дискусіях на світовому рівні; – мезопублічні, які включають мільйони громадян, які взаємодіють на рівні національних держав 1 . Сучасна Німеччина відповідно до конституції задекларувала себе соціальною державою як вираження всебічної суспільної угоди, що базується на моральних принципах. Держава розглядає співпрацю з неприбутковими громадськими організаціями (НГО) з точки зору комплексних та скоординованих спільних дій, спрямованих на підтримку демократичних громадських ініціатив. Ця співпраця будується на принципах субсидіарності, солідарності, децентралізації, співучасті, соціальної відповідальності та самодопомоги 2 . Досліджуючи сферу публічної відкритості, Габермас ставить її в залежність від створення інститутів громадського мовлення. Серед структур недержавних громадських об’єднань вчений виділяє неформальні, діалектично рухомі структури, а головними небезпеками для спонтанності створення нових інституцій громадської сфери вважає: – проникнення в її структури і процеси егоїстичних, деструктивних та групових інтересів; – загрозу влади бюрократизованої держави, яка прагне повного контролю в суспільстві. Такі негативні процеси одразу позначаються на функціонуванні інститутів громадського мовлення, впливають на якість їхньої продукції, і
1
Кін Дж. Громадянське суспільство. Старі образи, нове бачення: — Київ: АНОД, 2000. — С. 128. Нечаев Д. ФРГ: принципы сотрудничества государства с неправительственными объединениями (90-е годы) // Мировая экономика и международные отношения. — 2002. — № 12.— С. 26–29.
2
67
вони починають втрачати свою активність та спонтанність процесів. Громадські інститути втрачають довіру своїх членів, що скорочує їхню чисельність. Громадяни «стають політично пасивними» і починають звужувати коло своїх громадських інтересів, що значно зменшує вплив громадських структур на владу і становить загрозу для самої демократії. Саме такі процеси характеризують розвиток України з 1998 року, особливо яскраво загострилися протиріччя між громадянами та державою на початку 2000-х років. Для оновлення і розвитку всіх форм демократії потрібні постійна самокритика та самоконтроль. Лише за умов постійного «громадського цензора» демократія зможе відповідно виконувати усі свої функції. Отже, формування органами державної влади та основними суб’єктами громадської думки позитивного ставлення до європейської та євроатлантичної інтеграції України не можливе без активної участі громадян та громадських організацій. По-перше, НГО є «лакмусовим папірцем» суспільних настроїв і приймають на себе критичну масу невдоволення населення наявною ситуацією та низкою державних рішень. По-друге, актив цих структур перебуває набагато ближче до громадян і є доступнішим, ніж державні службовці різних відомств. Відповідно неурядові організації стають об’єктом, що приймає на себе критику системи (виконує роль буфера між державою і громадянами), запити, рекомендації, прохання та вимоги громадян (виконує роль повноцінного комунікаційного каналу між громадянами та державою). По-третє, громадські організації вбачають державний канал впливу найбільш ефективним з точки зору результату. Тому лобізм НГО може забезпечити не лише вирішення конкретних проблем, а й представницькі функції конкретних соціальних груп, що дає можливість громадянам брати участь у процесі розроблення та прийняття рішень. Взаємодія органів державної влади з громадськими організаціями є дієвим механізмом, що сприяє прозорості гілок влади. За участі НГО у
68
значної частини населення формується думка про те, що держава не забула про їхні інтереси. Це сприяє утвердженню у громадян почуттів патріотизму, солідарності з владою, відповідальності за спільно прийняті рішення та долю суспільства в цілому. Зацікавленість громадян державними справами, опікування ними становить основу стійкого демократичного розвитку країни. Так, С. Рябов зазначає, що саме всезагальний інтерес зберігає певний порядок у суспільстві, узгодженість його компонентів, підпорядкованість розрізнених дій людей загальному, спільному на якийсь час правилу 1 . Піклування про цю єдність зосереджується у спеціальних відповідальних за це інституціях, які виконують свої функції за допомогою громадської сили влади. 3.6. Довіра громадян як показник легітимності влади. «Будь-яка влада тільки тоді стає владою, коли її настанови, накази, повеління сприймаються підвладними як дійсно обов’язкові й необхідні від самого єства, а їх невиконання — як порушення правди життя, як злочин. Легітимність влади є її невід’ємною ознакою» 2 . Під легітимністю розуміється визнання або підтвердження законності чиїхось прав та повноважень. Такою, власне, і є згода громадян з правом одних (влади) справляти визначальний вплив на інших (суспільство). Інтегральним показником легітимності влади стає показник рівня довіри громадян до владних інститутів, який був одним з ключових питань моніторингових досліджень Інституту соціології НАН України. Нижче наводяться дані про стан довіри/недовіри українського суспільства до ключових державних інститутів — Президента, парламенту
1 2
Рябов С. Політологічна теорія держави. — К., 1996. — С. 12. Там же. — С. 14. 69
(Верховної Ради) та уряду (Кабінету Міністрів) — протягом 1994–2005 років (таблиці 1, 2, 3, 4) 1 . Аналіз показників довіри/недовіри суспільства до органів влади в Україні вказує на важливість легітимації політичних рішень влади і на небезпеку, що виникає в разі ігнорування інтересів суспільства і може призвести до кризи влади в цілому. Яскравим прикладом такої кризи стала «Помаранчева революція» 2004 року, в ході якої на суспільно-політичну арену в Україні вийшов новий політичний гравець – ГРОМАДЯНИН, і разом з ним заявила про своє народження нова соціальна інституція — ГРОМАДСЬКА ДУМКА. Віднині доля державної політики та її основні рішення напряму стають залежними від новонародженого інституту громадської думки, який дедалі набуватиме досвіду головного елемента соціального контролю та реального механізму стримування дій влади.
Таблиця 1
Показники довіри/недовіри до Президента України
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
(Кучма)
Зовсім не довіряю Переважно не довіряю Важко сказати Переважно довіряю
1
32,2 20,6 27,1 11,6
22,1 14,9 29,0 21,4
29,4 16,5 30,7 16,3
32,0 18,3 31,9 14,3
38,5 22,3 28,7 7,0
37,6 20,3 29,1 10,1
24,4 18,7 29,6 20,3
36,7 23,4 27,4 9,3
34,5 24,7 27,4 10,2
33,6 26,4 28,1 9,9
30,2 27,9 26,7 12,6
8,3 11,4 30,9 32,7
Див.: Паніна Н.В. Українське суспільство 1994–2005: соціологічний моніторинг. — К.: ТОВ «Вид-во Софія», 2005 — С. 51–52; Моніторинг суспільно-політичної ситуації в Україні: Інформаційний бюлетень. Вересень 2005 / За ред. М.М. Слюсаревського. — К., 2005.
70
(Ющенко)
(Кравчук)
1994
2005
Цілком довіряю Не відповіли Середній бал
4,5 3,9 2,3
11,9 0,7 2,9
7,1 0,0 2,6
3,3 0,2 2,4
2,7 0,8 2,1
2,4 0,6 2,2
6,6 0,4 2,7
3,0 0,2 2,2
2,9 0,3 2,2
1,7 0,2 2,2
2,4 0,2 2,3
16,5 0,1 3,4
Таблиця 2
Показники довіри/недовіри до Верховної Ради України
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Зовсім не довіряю Переважно не довіряю Важко сказати Переважно довіряю Цілком довіряю Не відповіли Середній бал
29,1 22,1 35,2 7,4 2,3 3,8 2,3
38,6 22,0 29,2 6,5 3,0 0,7 2,1
39,7 22,3 29,3 6,7 2,0 0,0 2,1
40,9 23,4 28,3 5,1 1,8 0,4 2,0
38,3 26,7 26,8 5,7 1,6 0,8 2,1
37,7 24,8 29,7 6,2 1,3 0,4 2,1
36,8 25,2 30,3 5,7 1,4 0,6 2,1
34,9 29,3 29,1 5,1 1,6 0,2 2,1
34,3 30,8 27,4 6,1 1,3 0,2 2,1
30,8 30,7 31,3 6,3 0,8 0,2 2,2
28,9 34,2 27,7 7,9 1,2 0,2 2,2
10,9 17,8 42,5 24,4 4,1 0,2 2,9
Таблиця 3
Показники довіри/недовіри до Кабінету Міністрів України
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Зовсім не довіряю Переважно не довіряю Важко сказати Переважно
28,2 22,6 33,8 8,6
28,2 21,3 33,9 11,8
32,1 22,2 32,8 9,4
37,0 21,2 31,8 7,5
36,2 25,4 29,9 6,0
35,9 26,0 27,9 8,2
27,1 22,3 36,2 11,2
31,7 24,8 31,8 9,2
30,1 28,7 31,4 8,1
29,6 29,0 33,7 6,4
25,6 32,1 30,9 9,6
10,1 15,0 37,8 28,7
71
довіряю Цілком довіряю Не відповіли Середній бал 2,8 4,0 2,3 4,1 0,7 2,4 3,6 0,0 2,3 2,0 0,4 2,2 1,6 0,9 2,1 1,6 0,4 2,1 2,5 0,6 2,4 2,4 0,2 2,3 1,5 0,3 2,2 0,9 0,4 2,2 1,6 0,3 2,3 7,9 0,4 3,1
Таблиця 4
Показники довіри/недовіри до владних структур, інших суспільних інститутів (1-7 вересня 2005 року)
Владні та суспільні інститути Верховна Рада України Вітчизняні ЗМІ Громадські організації Збройні Сили України Кабінет Міністрів України Міліція Місцеві органи влади Політичні партії Профспілки СБУ Суди Церква Цілком довіряю Скоріше довіряю Скоріше не довіряю Зовсім не довіряю Важко відповісти
5,5 6,3 4,3 10,3 7,3 4,7 2,9 1,6 3,5 9,5 4,1 27
22,8 34,3 27,1 37,9 26,9 17,0 15,8 12,0 17,1 29,0 15,1 34,3
33 26,7 22,0 17,6 27,6 30,3 34,8 38,7 29,6 22,1 30,8 9,5
19,9 13,6 13,6 11,4 18,2 31,6 28,4 21,9 21,9 15,7 27,6 8,2
18,4 19,1 33,0 22,8 20,0 16,4 18,5 25,8 27,9 23,7 22,4 21,0
Аналіз даних моніторингу дає підстави стверджувати, що перший етап реформ і державотворчих процесів у незалежній Україні, конституційно затвердивши 28 червня 1996 року поділ функцій центральної влади на законодавчу, виконавчу і судову, суттєво не змінив радянської природи влади незалежної України, яка до останніх часів продовжувала діяти по-старому, приймаючи рішення згори. Закони, укази, розпорядження, постанови та інші нормативно-правові акти, що їх приймала від імені держави влада, здебільшого «зависали в повітрі», ігноруючись суспільством, а часто-густо й самою владою. Складалося враження, що зростаюча активність владних
72
інститутів (особливо в 1998–2004 роках) спрямована не на суспільно важливу справу, а на імітацію діяльності влади з метою самозбереження. За таких умов найкращим бездіяльність. Судіть самі: з одного боку, Президент і уряди країни нібито й багато робили для налагодження співпраці з громадськістю у творенні та здійсненні державної політики, а з другого, — незмінно (як і за радянських часів) цю співпрацю визначала однобічна спрямованість дій влади згори: «забезпечити», «залучити» тощо. Саме в контексті таких ініціатив, починаючи з 1997 року (коли в м. Комсомольську на Полтавщині відбулися перші громадські слухання з бюджетних питань), в Україні стартував своєрідний марафон «активності влади із залучення громадськості», апогеєм якого стали проведені 16 грудня 2003 року в Українському домі громадські слухання «Рік діяльності уряду: основні досягнення і перспективи» та обговорення проекту Постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у процесі формування та реалізації державної політики органами виконавчої влади». У ході цих обговорень учасники слухань — представники громадських організацій, професійних і творчих спілок, науковці — рекомендували створити на основі зазначеного проекту постанови уряду документ більшої загальнодержавної ваги, в якому були б визначені засади забезпечення участі громадськості у процесі формування та реалізації державної політики. На реалізацію рекомендацій громадських слухань: 17 березня 2004 року Урядовий комітет соціального, науковотехнічного та гуманітарного розвитку розглянув та схвалив проект Указу Президента України «Про забезпечення участі громадськості у процесі формування та реалізації державної політики»; 25 березня 2004 року проект зазначеного Указу передано до Адміністрації Президента України; способом діяльності державних службовців була їхня
73
31 липня 2004 року Президент України Л. Кучма підписав Указ №854/2004 «Про забезпечення умов для більш широкої участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики»; 5 серпня 2004 року Прем’єр-міністр України В. Янукович доручив керівникам центральних органів виконавчої влади, Голові Ради міністрів Автономної Київської та Республіки Крим, головам міських обласних держадміністрацій, здійснити Севастопольської держадміністрацій
додаткові заходи щодо запровадження більш ефективних форм роботи органів виконавчої влади з громадськістю; 11 серпня 2004 року міністр Кабінету Міністрів України А. Толстоухов надіслав листи головам політичних партій, громадських організацій, професійних та творчих спілок, керівникам наукових та експертних організацій з пропозицією обговорити проект Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики та запросив взяти участь у круглому столі «Уряд та громадянське суспільство — соціальне партнерство, ефективна взаємодія»; Протягом серпня 2004 року Секретаріат Кабінету Міністрів України отримав і опрацював 36 листів, в яких містилося 95 пропозицій та зауважень щодо проекту Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики; 30 серпня 2004 року на засіданні урядової робочої групи доопрацьовано пропозиції з формування Громадської ради при Кабінеті Міністрів України та громадських рад при міністерствах, інших органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністраціях і схвалено проект Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевій державній адміністрації (розроблені Центром дослідження та впровадження контролю за органами влади в Україні);
74
8 вересня 2004 року в Українському домі відбувся круглий стіл «Уряд та громадянське суспільство — соціальне партнерство, ефективна взаємодія» за участю міністра Кабінету Міністрів України А. Толстоухова, представників громадських організацій, політичних партій, інших об’єднань громадян, органів виконавчої влади 1 . На виконання вищезазначеного указу Президента України уряд розробив Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики. Для координації заходів щодо проведення консультацій з громадськістю та врахування громадської думки при органах виконавчої влади планувалося утворити консультативно-дорадчі органи — громадські ради (щоправда, і теперішній уряд від цієї думки не відмовляється). «На економічне піднесення в Україні позитивно впливає налагоджений урядом конструктивний діалог з громадськістю, наполегливе здійснення ним політики відкритості. Ця плідна взаємодія сприяє запровадженню стабільної та зрозумілої кожному громадянину державної політики», — проголошено на Урядовому порталі. Насправді: хотіли, як краще, а вийшло, як завжди — про це свідчать моніторингові дані щодо стану довіри/недовіри українського суспільства до органів державної влади. Так званий «налагоджений урядом конструктивний діалог з громадськістю» не став запорукою стабільності влади під час президентських виборчих перегонів 1994 року. Загальна недовіра суспільства до «паперових», «декларативних» (невиконуваних) указів і постанов, до ініційованих владою громадських слухань породила кризу легітимації центральних органів влади і призвела до зміни влади. Після «Помаранчевої революції» стала вибухоподібною ситуація навколо місцевих органів влади. Повсюдний характер нинішнього спалаху напруженості у владно-суспільних відносинах на місцевому рівні, очевидно,
1
Див.: Хід громадського обговорення документів щодо забезпечення участі громадськості у процесі формування та реалізації державної політики // www.kmu.gov.ua/control/. 75
має підстави. Зокрема, він зумовлений передусім формалізованими діями місцевої влади щодо громадськості, відсутністю реальної співпраці у вирішенні питань, що турбують громадян, а найголовніше — моральноправовою, соціально-матеріальною, фінансовою та іншою незахищеністю громадян перед свавіллям корумпованої влади, великого (олігархічного) бізнесу і кримінальних структур. Водночас дослідження Р. Патнамом діяльності громадських об’єднань (хорових гуртків та футбольних клубів) в Італії доводять, що активна участь населення в роботі цих об’єднань стає основним чинником ефективності діяльності урядових інституцій та зростання економічного добробуту населення. Ефективному урядуванню має передувати формування довіри між членами спільноти — слідом за Р. Патнамом вважає і Б. Кравченко. Проведені напередодні «Помаранчевої революції» дослідження 1 засвідчують, що третина населення має сформовану ідентичність і може артикулювати стійкі соціальні інтереси. Отже, громадянська активність цієї частини українського суспільства стає джерелом соціальної політики, формування якої в країні вже не можливе без участі громадян. Досягнення нинішнім українським суспільством необхідного рівня «громадянськості», сформованість самосвідомості у третини українців надає динамізму процесу формування історично нового типу особистості та структур громадянського суспільства в Україні. Водночас взаємовідносини особистості і громадянського суспільства є не лише складною ідейнополітичною проблемою, а й вагомим потенціалом для розв’язання багатьох теоретичних і практичних питань 2 . Участь громадян (представників громади) в обговоренні складних проблем життєдіяльності стає чи не найголовнішим імперативом сьогодення. Крім того, громадська участь легітимізує дії влади. Громадяни, взявши участь
Детальніше про це див.: Афонін Е., Гриненко В. Оцінка кадрів у системі державного управління: проблеми, методологія, методи // Актуальні проблеми внутрішньої політики. — 2004. — №4. — С. 241–250.
2 1
Див.: Резнік О. Особистість і громадянське суспільство: досвід теоретичного осмислення // Соціологія: теорія, методи, маркетинг. — 2003. — №3. — С. 68–75. 76
у визначенні проблем, шляхів їх розв’язання, стають причетними до прийняття рішень і реально беруть на себе відповідальність за їх виконання. Будучи причетними до прийняття рішень, громадяни підтримують владу щодо виконання цих спільних рішень. На сьогодні українці видали кредит довіри новій владі 1 , який втілено у їх відповідях на запитання: «Чи підтримуєте Ви діяльність таких органів влади і державних інститутів?» Повністю підтримую Президент України Верховна Рада України Кабінет Міністрів України 46,7 28,0 36,4 Підтримую окремі дії 26,9 43,9 35,3 Не підтримую 19,8 19,2 18,8 Не визначився 6,7 8,9 9,6
За умови широкої участі громадськості у визначенні перспектив розвитку суспільства, в обговоренні проблем та шляхів їх розв’язання влада може розраховувати на підтримку громадян при втіленні її рішень у життя, що надзвичайно актуально саме тепер. З іншого боку, громадяни не можуть розраховувати лише на владу. Час позбутися патерналістського мислення і ставлення до держави. Хоча останні події (пікети, протести громадян тощо) наводять на висновок, що активність громадян підвищилася, її потрібно перевести в русло цивілізованої й ефективної дії. І це — завдання громадських організацій, які, використовуючи різноманітні механізми співпраці з органами влади, мають підвищувати якість прийнятих рішень, ефективність їх виконання, а отже — і якість життя. Тема 4. Спілкування як механізм
1
Див.: Дзеркало тижня. – №9. – 12 бер. – 2005.
77
налагодження контактів з громадськістю Загальновідомо, що, піднімаючись високими сходами організації громадської участі у прийнятті державних і управлінських рішень, формуючи позитивні відносини з громадськістю, можна досягти більшого, ніж застосуванням звичайного інформування. Далі зосередимо увагу власне на проблемах спілкування. Спілкування — складний багатоплановий процес налагодження і розвитку контактів між людьми, зумовлений потребою у спільній діяльності, що передбачає обмін інформацією, вироблення єдиної стратегії взаємодії, сприйняття та розуміння іншої сторони. Це одна з основних форм життєдіяльності людей. Одні філософи, наприклад Антуан де Сент-Екзюпері, навіть стверджують, що це — розкіш, інші вважають, що спілкування — основна форма людського буття. Практично всі проблеми управління так чи інакше пов’язані зі спілкуванням. Громадські слухання, зустрічі, бесіди за круглим столом як елементи спілкування між урядовими колами, місцевою владою та громадськістю потрібні для налагодження контактів, але передовсім йдеться про якість спілкування, тобто про його культуру. У сучасному суспільстві дедалі важливішим стає опосередковане спілкування — через посередників, телефоном, телефаксом, електронною поштою тощо. Безпосереднє (контактне) спілкування має виняткову перевагу — воно дає змогу безпосередньо сприймати партнерів та їхню поведінку. Однак для того, щоб «один раз побачити» було справді краще й ефективніше, ніж «сто разів почути», потрібно серйозно готуватися. Серед етапів підготовки можна виділити такі. 4.1. Визначення мети спілкування. Процес спілкування
розпочинається з формулювання ідеї. Тут можливі два напрями. Відповідно до першого мету зустрічі визначає безпосередньо громадськість, і в такому
78
разі роль організаторів полягає в обговоренні сформульованої мети, з’ясуванні мотивів та оцінці настрою партнерів. В іншому варіанті ви визначаєте мету зустрічі — скажімо, обговорення проекту освітньої політики міста. Не переоцініть своїх можливостей! Якщо ваша репутація в минулому була не ідеальна, то спробуйте вгамувати свої амбіції і сформулювати мету так, щоб було зрозуміло: ви готові на контакт, бажаєте повідомити інформацію про себе і не маєте наміру диктувати правила гри. 4.2. Аналіз інформації про учасників спілкування. Для
конструктивного діалогу важливо оцінити аудиторію, докласти необхідних зусиль для збору якнайповнішої інформації про мотивацію діяльності, інтереси і потреби аудиторії. Якщо йдеться про громадську організацію — це просто, адже вони часто поширюють буклети, публікують статті в місцевій пресі, легко йдуть на контакт. Якщо ж Ви плануєте зустрітися з мешканцями мікрорайону, то на етапі підготовки маєте з високим ступенем достовірності знати, чого слід очікувати — недовіри, упередженості чи, навпаки, зацікавленості, доброзичливості. 4.3. Оцінка конфліктності ситуації. Конфлікт — явище тонке, а тому, на перший погляд, може бути непомітним. Однак інколи конфлікт корисний. Потрібно пам’ятати, що кожен конфлікт має своє джерело, причину. 4.4. Визначення стратегії і тактики спілкування. На цьому етапі потрібно скоригувати попередню мету зустрічі, якнайповніше враховуючи результати оцінки ситуації і, навпаки, виявляючи другорядні аспекти, якими можна пожертвувати. Слід уникати винятково наступальної стратегії хоча б тому, що на практиці її ще нікому не вдалося реалізувати. 4.5. Вибір можливих альтернатив. Треба продумати, як Ви будете поводитись, якщо запрошені на зустріч:
79
• • •
переважно з Вами погодяться (чи зроблять вигляд, що згідні); рішуче заперечуватимуть і перейдуть на підвищений тон; ніяк не відреагують на ваші аргументи.
Це складно і потребує чималих зусиль, але дасть змогу проаналізувати помилки та розробити стратегію майбутнього успішного спілкування з опонентами. 4.6. Визначення форми спілкування з громадськістю та уточнення програми. Яка сторона не була б ініціатором спілкування, програму слід формувати спільними зусиллями, адже одностороннього діалогу не буває. Важливо виходити з розуміння, що діалог — це спілкування з приводу виявлених суперечностей. Отже, готуючись до діалогу, слід подбати, щоб під рукою була максимально можлива кількість матеріалів стосовно програми зустрічі. Однак це не означає, що, відповідаючи на запитання, міський голова розмахуватиме томом з якоюсь поважною назвою! Цей том має бути під рукою, а не в руках. До речі, якщо в аудиторії будуть присутні особи, які побажають подивитися оригінал того чи іншого документа, а не лише вивішені плакати зі схемами та розрахунками, Вам буде значно комфортніше, якщо захопите цей документ із собою. Форма спілкування визначається програмою, хоча й тут можуть бути варіанти. Єдина вимога: форма спілкування має бути коректною. Не плануйте тривалих монотонних виступів, навіть якщо тема — «козир» Ваш чи ваших гостей. 4.7. Вибір місця зустрічі. Якщо, звичайно, у Вас є вибір, то краще обрати нейтральну територію: зустріч за круглим столом із страйковим комітетом не повинна відбуватися в кабінеті начальника управління освіти. Щодо громадських слухань, то вони можуть бути організовані в актовій залі середньої школи: нам всім корисно повчитися у вчителів терпінню та вмінню використовувати педагогічні прийоми для розв’язання конфліктів.
80
4.8. Вибір методів та засобів подачі інформації. Отже, ви узгодили час, місце, мету проведення зустрічі та обговорили робочий варіант програми. Цікавий, актуальний, сприятливий для змістовного обміну інформацією початковий виступ чи промова можуть бути побудовані в різний спосіб. Враховуючи пристрасть певної (доволі значної!) групи українських громадян до телевізійних серіалів, можна почати з інтригуючої історії, яка, безумовно, має стосуватися справи. Наприклад, так повівся керівник одного із заводів на громадських слуханнях, присвячених перспективам розроблення відкритої екологічної політики підприємства. Він розповів аудиторії про знайомство на престижній виставці з пані, яка дуже добре знала проблеми впливу цього заводу на навколишнє середовище. Пані виявилася не просто інженером-екологом, а й спеціалістом з розроблення регіональної системи моніторингу. Ця історія була потрібна ораторові не лише як привід для початку розмови, а щоб чітко задекларувати свої наміри: «Я від стороннього спеціаліста не приховував проблем заводу, а від вас — і поготів не буду приховувати!» Сподіваємося, таким чином Вам вдасться досить швидко привабити увагу слухачів. Основна частина зустрічі відтепер має будуватися на простих та практично рівнозначних елементах:
• • • • •
інформування слухачів; постановка (формулювання) запитань; вислуховування аудиторії; спостереження за реакцією зали; аналіз реакції та коригування власної тактики.
Центральна частина Вашого виступу має бути спрямована власне на інформування слухачів. Ми вже торкалися форм подачі інформації для різноманітних аудиторій. Візуальна демонстрація тих закономірностей, на яких Ви хочете сконцентрувати увагу слухачів, просто необхідна. Корисно використовувати плакати, прозірки, відеофільми — будь-яку форму зорового
81
та аудіо впливу, яку Ви тільки можете собі дозволити. Перевірте попередньо, чи зможуть слухачі роздивитися плакати і прозірки в залі, який Ви вибрали для зустрічі. Можливо, потрібно буде виготувати роздаткові матеріали: копії важливих схем, діаграм, графіків. Незайве роздати і програму зустрічі. Образність мови, доступність викладу інформації також надзвичайно важливі. Тільки не перестарайтеся! І пам’ятайте: маніпулювання категорично неприйнятне. 4.9. Техніка постановки запитань. Запитання повинні бути: по-перше, ввічливими; по-друге, конкретними; по-третє, не провокаційними і не двозначними. Не сумнівайтеся: двозначне запитання, яким Ви хочете довести, що опонент не знає суті проблеми, повернеться до Вас бумерангом. Знати все — неможливо! Повчати аудиторію і «ставити пастки» для опонентів — справа не просто безнадійна, а й украй небезпечна. Ставлячи запитання, обов’язково уважно вислуховуйте та фіксуйте відповіді. І не забудьте подякувати тому, хто відповідав. Манера ставити запитання та вміння слухати є чи не найважливішими, коли зустріч ініційована громадськістю. Східна мудрість каже: «Істина не в устах того, хто говорить, а у вухах того, хто слухає». Кожна людина хоче бачити у своєму співрозмовникові уважного слухача. Рекомендації щодо того, як виявити свою увагу, добре відомі:
• •
вислуховуючи доповідачів, робіть відповідні помітки на папері; намагайтеся розпізнати раціональне зерно, найціннішу інформацію, не обдумуйте наступне запитання і не шукайте контраргументів, не відволікайтесь на другорядні подразливі чинники і не дозволяйте
що міститься у висловах присутніх;

слухаючи чергового доповідача;

взяти гору емоціям.
82
4.10. Спостереження за реакцією зали та коригування тактики — завдання тісно пов’язані. Слід пам’ятати, що втома аудиторії завжди впливає на реакцію зали і визначає успіх обговорення. Не завжди вдається організувати щогодинні перерви на каву, але не можна й сподіватися, що дорослі люди зосередяться і впродовж чотирьох годин терпляче очікуватимуть моменту прийняття рішення. Варто зауважити, що в період від’ємної активності зали — приблизно за півтори-дві години від початку зустрічі — люди переважно стають некерованими, до всього ставляться нервово та з недовірою. Це об’єктивний психологічний закон. До речі, рішення, що приймаються в цей період, зазвичай вирізняються крайнім екстремізмом. Якщо ж громадські слухання чи обговорення за круглим столом тривають без перерви дві години й довше, то понад 90% присутніх готові піти на все, аби тільки зустріч якнайшвидше закінчилася. Серед індикаторів послаблення уваги зали можна зазначити такі: • нормальна активність учасників зустрічі; • послаблення уваги; • втома; • від’ємна активність; • байдуже ставлення. Оптимальна тривалість зустрічі — година, якщо обставини вимагають тривалішої роботи, то після кожних 40 хвилин треба оголошувати перерву як мінімум на 10 хвилин. І неухильно дотримуйтеся регламенту: затягнута зустріч майже завжди приречена на провал. Заключна нота зустрічі з громадськістю має прозвучати чітко та яскраво. Обов’язково потрібно домовитися про терміни підбиття підсумків. Пам’ятайте про принципи партнерства і готуйте рішення спільними зусиллями. Не забудьте узгодити терміни організації наступної зустрічі, громадських слухань.
83
РОЗДІЛ ІІ ПРАКТИКА ГРОМАДСЬКОЇ УЧАСТІ У ПРОЦЕСІ ПРИЙНЯТТЯ РІШЕНЬ Тема 5. Громадські організації як виразники соціальних інтересів Громадські організації (третій сектор) завдяки тісним зв’язкам з населенням добре знають, чого саме насправді бажають споживачі, виборці, громадяни. Зі свого боку, організації третього сектору полегшують тиск, що припадає на органи управління, оскільки надають послуги, які органи управління в даній сфері на даний час не можуть надати. До того ж ці послуги є більш якісними. В ідеалі організації третього сектору — це виразники думок громадян і постачальники інформації. Доводячи до законодавців думки народу, вони фактично здійснюють вплив на політику держави та знімають напруженість у суспільстві. Головною справою громадських об’єднань є забезпечення можливостей громадянам вияву ініціативи (почуття політичної дієздатності), здатності до розгляду політичних питань на суспільну користь. Велике значення тут має набуття громадянами політичної культури, що можливо за умови укорінення в суспільстві демократичних традицій, у тому числі готовності влади діяти демократично й відкрито, її налаштованості на публічне обговорення та компроміс. Так, у «Посібнику з участі громадськості» наголошується, що громадська участь є процесом, що відбувається в межах громади для організації громадян на реалізацію їхніх цілей через діяльність недержавних організацій з метою здійснення впливу на процес прийняття рішень. Громадяни переймаються справами тоді, коли проблема стосується їх безпосередньо. На участь громадян також впливає зацікавленість органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Якщо всі зацікавлені
84
сторони працюють задля змін, то відчувається позитивний результат, інакше зібрання здійснюватиметься задля «галочки» 1 . Отже, всі зацікавлені сторони державного, регіонального, місцевого розвитку мають усвідомити життєву необхідність участі громади у вирішенні питань управління. Важливо також зрозуміти, що необхідною передумовою такої участі є довіра громадськості до влади і бажання співпрацювати з нею. При цьому якщо громада буде пасивною, то обговорення важливих суспільних проблем перетвориться на формальність. Якщо уряд чи місцева влада не бажатиме реальної участі громади у прийнятті рішень, а громада активно домагатиметься реалізації цього права, то роль громадських організацій, які є посередниками громадської участі, стає критичною. Тож першорядним завданням громадських організацій є навчання громадян методам участі громади в управлінні та лобіювання власних інтересів. У демократичних західноєвропейських державах, як зазначалося в розділі І, найбільш поширеними є такі форми співпраці громадськості та влади: інформування громадськості, консультації з громадськістю, громадські дорадчі комітети, круглі столи, опитування громадської думки, фокус-групи, соціальний моніторинг, громадські слухання, громадська просвіта, організація громади, створення громадських коаліцій тощо. З них найчастіше застосовується опитування громадської думки, яке є відносно пасивною формою вивчення побажань громадян через анкетування. Як правило, таку форму використовують при потребі з’ясувати якість наданих державними (бюджетними) установами послуг чи з метою вивчення доцільності прийняття певного управлінського рішення. При здійсненні опитування конкретизується його мета, конструюється інструментарій (здебільшого у вигляді запитань анкети), обирається метод анкетування (за допомогою інтерв’юерів, поштою, телефоном), визначаються цільові
1
групи
населення,
які
необхідно
опитати,
та
безпосередньо
Посібник з участі громадськості / Проект «Голос громадськості», Міжнародний центр перспективних досліджень. — К., 2002. — 149 с.
85
здійснюється анкетування. Також аналізуються та оголошуються результати опитування, приймається управлінське рішення. Ініціаторами опитування стають переважно місцеві органи влади та інші організації, що опікуються вирішенням даного питання 1 . Фокус-групи — це інтерв’ювання невеликих груп населення (дібраних за принципом однорідності) щодо питань, які цікавлять усю громаду. Принцип однорідності означає, що у фокус-групу добираються громадяни однієї категорії (наприклад жінки, підприємці, пенсіонери тощо). Причому категорії респондентів є не випадковими — у своїй сукупності вони мають представляти якнайширшу частину громади. Фокус-групи, як і опитування громадської думки, призначені для збору інформації щодо інтересів населення. Водночас вони виступають своєрідним інструментом усунення конфліктів з цілими категоріями громади, надають можливість з’ясувати шляхи досягнення згоди населення щодо вирішення актуальних питань. Одна й та сама тема може обговорюватися в різних фокус-групах. Робота в фокусгрупі загалом нагадує обговорення нової покупки чи наміру її здійснити. Змістовно в фокус-групах фіксуються: моменти згоди та розбіжності у точках зору; питання, вирішення яких є критично важливим для розв’язання проблеми в цілому; пропозиції кожного учасника групи. Засідання групи не може бути тривалим, найкращою є так звана «природна реакція» на проблему та шляхи її розв’язання. Побоювання щодо непрофесійності марні, адже в фокус-групах цінується точка зору «споживача», а не «виконавця» — щоб оцінити якість ремонту крана, не обов’язково бути сантехніком. Ініціатором фокус-груп є переважно місцева влада чи організації, які опікуються вирішенням даного питання. Фокус-групи є оперативним і недорогим методом з’ясування загальних інтересів тих чи інших груп громадськості. Громадські слухання — зазвичай це офіційне засідання місцевого органу влади щодо проведення певного заходу чи вирішення певної
1
Бебик В. Політологія для політика і громадянина. — К., 2003. — С. 337–340.
86
проблеми, що стосується всієї громади, і її вирішення є неминучим. Хоча після «Помаранчевої революції» ця форма вже практично постає як громадська ініціатива, що дає можливість територіальній громаді впливати на хід важливих для неї справ. Напередодні громадських слухань місцева влада має ознайомитися з міркуваннями громади щодо проблеми, яка зачіпає її інтереси. Громадські слухання є ключовим інструментом обговорення рішень, які приймаються місцевою владою. Посадові особи повинні прислухатися до пропозицій громадян та груп громадськості, які беруть участь у цьому форумі. Їхні коментарі та виступи мають ретельно аналізуватися при прийнятті рішення. Цей принцип є важливим для створення атмосфери легітимності й успіху громадських слухань. Ініціювати громадські слухання можуть і органи місцевої влади, і представники громади. Всі сторони, які беруть у них участь, мають можливість обмінятися інформацією і тим самим підвищити свою поінформованість. Спільна участь представників громадськості і влади створює атмосферу відповідальності та легітимності рішень влади, посилює соціально-політичну спроможність громадськості. Як правило, громадські слухання готуються заздалегідь, розраховуються на широку аудиторію (з самого початку необхідно заявити, що форум є відкритим для всіх бажаючих) і вимагають значної підготовки. Важливо провадити підготовку послідовно, чітко визначити цілі громадських слухань, щоб всі сторони знали, що від них очікують. Це допоможе залучити до обговорення справді зацікавлених осіб. Ще одним важливим моментом проведення громадських слухань є планування комунікаційної кампанії з громадськістю. Необхідно так подавати інформацію, щоб громадянам було зрозуміло, з яких питань будуть проводитися консультації (перед громадськими слуханнями) і як буде використано інформацію, отриману від громадськості.
87
Напередодні громадських слухань треба підготувати та оприлюднити додаткову інформацію про проблему — це підвищить інтерес до неї і вплине на кількість учасників слухань та якість обговорення проблеми. Громадян необхідно спрямувати на якомога якісніше вирішення питання. Важливу роль у якості комунікативного менеджменту відіграють фінансові та трудові ресурси. Від організації громадських слухань залежить успіх прийняття рішення. За планування та проведення заходу доцільно призначити відповідальною одну (або кілька) з громадських організацій або дорадчу групу чи спеціальний комітет, що складається з представників громадськості та влади. Державні службовці мають забезпечити доступ громадськості до необхідної інформації та ресурсів, що зробить якіснішою підготовку слухань. Заздалегідь необхідно укласти порядок денний та розробити правила участі в заході. Це потрібно для запобігання заполітизованості з боку влади та проявам агресивності з боку представників громадськості. Необхідно чітко визначити ролі, що відводяться учасникам заходу, регламент виступів, а також порядок опрацювання пропозицій. Важлива роль голови зборів — фасилітатора. Професійний та неупереджений фасилітатор стежитиме за дотриманням регламенту слухань, нейтрально вестиме дебати, оперативно реагуватиме на конфліктні ситуації. Професійність голови зборів позитивно впливає на посадовців1 . Оскільки громадські слухання — захід масштабний і недешевий, їх проводять тільки з надзвичайно важливих питань, які зачіпають життєво важливі інтереси всіх громадян. Правовий аспект громадських слухань урегульований Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» 2 , статтею 13 якого, власне, й
1
Посібник з участі громадськості / Проект «Голос громадськості», Міжнародний центр перспективних досліджень. — К., 2002. — С. 32–36.
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» // Відомості Верховної Ради України. — 1997. — №24. — Ст. 170.
2
88
запроваджено цей інститут: «Територіальна громада має право проводити громадські слухання — зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування». У законі визначено, що громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Тим самим законодавець намагається зробити цей механізм співпраці громадськості та місцевого самоврядування постійно діючим і стабільним. Закон також містить норму, згідно з якою пропозиції, що вносяться Загалом за успіх результатами громадських громадських слухань слухань, від підлягають досконало обов’язковому розгляду органами місцевого самоврядування. залежить розробленого порядку денного, повного і регулярного висвітлення перебігу підготовки і проведення заходу, вчасного початку та завершення засідання, змістовного врахування в роботі пропозицій учасників, реалізації прийнятих рішень. Дорадчі комітети — це групи волонтерів з представників громади, які працюють на постійній основі в режимі проведення засідань і допомагають з’ясовувати інтереси громади в тих питаннях, вирішенням яких займається дана організація чи орган місцевої влади. Дорадчі комітети — це одна з найактивніших форм участі громади, яка водночас потребує від учасників — представників громади неабиякої самовідданості громадській справі. Такий орган включає дещо обмежене коло громадян, які спроможні повно й адекватно відобразити думку громади. Дорадчі комітети є надзвичайно ефективними у поєднанні з формою опитування громадської думки. Вони виконують місію своєрідного пілота у вирішенні актуальних проблем громади. Створення дорадчих комітетів ініціюється, як правило, місцевими органами влади, органами місцевого самоврядування або профільними недержавними організаціями.
89
Вибір конкретної форми залучення громадськості до вироблення управлінських рішень залежить від проблеми, щодо якої обговорюється рішення, демократичності місцевої влади й активності громади, а також від професіоналізму недержавних організацій, які безпосередньо трансформують участь громадськості та сприяють розвитку громади. При формуванні органами державної влади та основними суб’єктами громадської думки позитивного ставлення, наприклад до європейської та євроатлантичної інтеграції України, опитування громадської думки дасть змогу побачити об’єктивну ситуацію, а також динаміку зміни ставлення громадян до даної проблеми. Вагома роль належить організаціям, що проводять опитування, оскільки водночас вони виконують важливу місію інформування населення. Отже, ставити запитання треба грамотно й коректно, адже питання, що вже пролунало, змушує респондента замислитися. Саме тому необхідно, щоб опитування громадської думки проводили зацікавлені сторони. Потрібно також враховувати ситуацію та середовище, в якому працюють опитувачі. Наше населення є достатньо поінформованим (отримує позитивну або негативну інформації, повну або неповну) і чутливим до маніпулювання. Будь-які спроби маніпулювати громадською думкою викликають несприйняття і спротив.
Тема 6. Вибір форм громадської участі у процесі прийняття рішень
У співпраці з громадськістю треба добирати такі методи й форми роботи, які адекватні ситуації та прийнятні для нас і наших партнерів з громадського діалогу. Ця робота — надзвичайно творча, вона не має загальних рішень, а тому потребує індивідуального планування. Для коректної організації діалогу з громадськістю та громадської участі потрібна початкова інформація. Її
90
можна
отримати
неформальними
прийомами
(наприклад,
у
результаті
експертної
оцінки
чи
аналізу
документації), можна звернутися до формальних методів соціології та соціальної психології. Однак інколи відбувається заміщення понять — результати вивчення громадської думки використовуються замість організації суспільного діалогу. Тому варто ще раз наголосити, що вивчення громадської думки є лише джерелом інформації. Що Ви знаєте про форми роботи з громадськістю? Це, скажете, публікації в газетах? Безумовно! Громадські слухання? Так, зрозуміло. І ще що? Звичайно, зустрічі з громадськістю. Цей список доволі рідко буває більшим. Насправді ж, як Ви довідалися з розділу І, є кілька десятків різноманітних форм, які можна успішно використовувати. Форми співпраці органів державної влади з громадськістю різняться широтою охоплення, методами організації та завданнями, які можуть вирішуватися за їх допомогою. Отже, якщо ви очікуєте від громадськості підтримки рішень — важливо вибрати доцільні форми і дотримуватися формальних процедур.
6.1. Інформування. Спочатку слід надати інформацію — і не просто дещицю, а стільки, щоб Ваші партнери могли вести аргументований діалог. Потім дати час, достатній для переосмислення цієї інформації. Дуже поширена серед інформаторів помилка полягає в тому, що поінформувавши громадськість у день слухання, організатори сподіваються отримати негайну підтримку. Так, у місті № планувалися другі громадські слухання, присвячені оцінці впливу на довкілля спроектованого промислового об’єкта. Незважаючи на численні запити, до дня початку слухань громадськості не була надана відповідна інформація, внаслідок чого в міській газеті з’явилася публікація «Секретні слухання».
91
Тому найперше завдання — інформування громадян. Ви поширюєте матеріали через засоби масової інформації? Прекрасно. Підготували і розповсюджуєте інформаційні листки, буклети, аналітичні брошури? Дуже добре. Однак коли йдеться про соціально вагомі проекти, цього замало. Дослідження соціально-психологічних властивостей українців доводять, що нам сьогодні притаманна сенсорність1 . Тож треба пам’ятати, що сучасний українець не помацає — не повірить, і тому важливими формами інформаційної роботи можуть стати оглядові екскурсії, інформаційні семінари, теле- й радіорепортажі тощо. Спланувати роботу з інформування громадськості — це значить передбачити умови, в яких спілкування між органами влади і громадянами буде розвиватися. План має враховувати законне право громадян на отримання інформації, консультування та активну участь у прийнятті рішень. Він повинен містити не лише порядок дій, а й їхню оцінку та можливості виконання. Основна частина плану безпосередньо стосується інформування, яке необхідно розглядати як важливий крок до зміцнення відносин з громадськістю та створення основи для плідної співпраці. На думку М. Грембергера 2 , інформування складається з нижченазваних компонентів. Правові складові інформування. Кожна країна має свої закони про доступ громадян до інформації (про свободу інформації). У Швеції, наприклад, такий закон з’явився ще 1766 року, а Фінляндія стала першою країною, яка ухвалила закон про інформацію в сучасному вигляді (1951). Австрія, Нідерланди, Угорщина, Польща передбачили право громадян на отримання інформації у конституціях. Національне законодавство, як правило, визначає принципи подачі інформації (регулюються відкритість, доступність та секретність інформації).
1
Див.: Афонін Е., Гриненко В. Оцінка кадрів у системі державного управління: проблеми, методологія, методи // Актуальні проблеми внутрішньої політики. — 2004. — №4. — С. 241. 2 Грембергер М. Граждане как партнеры. — М.: Весь мир, 2002. — С. 30–34. 92
Передбачається обмеження на отримання громадянами інформації в галузях національної безпеки, підприємництва, приватного життя, судочинства тощо. Важливою складовою законодавства про інформацію є гарантії збереження конфіденційної інформації та невтручання у приватне життя (наприклад, 2000 року ухвалено закон Канади «Про захист інформації приватного характеру та електронних документів у Канаді»). Необхідно визначитися щодо шляхів отримання інформації. У деяких країнах ще й досі діють закони, за якими громадяни зобов’язані засвідчити свою особу або довести, що їхня зацікавленість інформацією має законний характер. Це, безумовно, обмежує можливості доступу громадян до інформації. Важливо довести до громадян чітко сформульовану відмову у наданні інформації та можливість її оскаржити. А також визначитися з мовою інформації, що надається. У країнах з кількома офіційними мовами законодавчо гарантоване надання інформації на будь-якій з них (Канада, Фінляндія, Люксембург, Швейцарія). І нарешті, мають бути чітко визначені терміни надання інформації. Політичні компоненти інформування — визначення оптимального часу для надання відповіді; визначення вартості інформації; чітке структурування проходження інформації, що скоротить строки її надання. Однією з ключових умов процесу інформування є виконання закону про доступ до інформації. Аби положення цього закону виконувалися ефективно, необхідно вміло управляти інформацією. З цією метою треба вдосконалювати внутрішню спроможність забезпечувати якість та захист інформації. Важливим аспектом інформаційної політики є активна публікація інформації. Ця діяльність охоплює інформаційні державні підприємства, що здійснюють регулярний випуск друкованих матеріалів (наприклад офіційні бюлетені та щорічні звіти, брошури та листівки), а також можливості поширення інформації за допомогою радіо і телебачення.
93
Щоб інформування дало необхідний результат, важливо знати, як зробити його доступним та зрозумілим громадянам. Основне правило — чіткість і ясність викладу. Деякі країни розробили основні принципи та інструкції щодо стилю оформлення публікацій державних службовців, які готують матеріали для громадськості (Італія, Іспанія). Головний принцип здійснення інформування громадськості —
взаємоповага. Наприклад, уряд Великої Британії вимагає від своїх службовців делікатності, тактовності, своєчасності у виконанні прохань, а також надання чіткої інформації про порядок подання скарг. Не менш важливою складовою інформування стає момент
відповідальності за дотриманням закону в цій галузі. Суб’єктом такого контролю раніше була виключно держава. Нині цю функцію дедалі активніше перебирає на себе громадськість. Комунікаційні зусилля у сфері зв’язків органів державної влади з громадськістю в Україні багато в чому й надалі залишаються своєрідним додатковим атрибутом адміністрування, нездатного подолати межі моделі односторонньої комунікації. До середини 1990-х років поняття «зв’язки з громадськістю» і «комунікація» в діяльності органів державної влади майже не використовували, хоча де-факто, як певна форма комунікації, вони існували. Комунікації, особливо інформаційні, з’являються, коли процес формування політики органом влади вже завершено, всі адміністративні рішення прийнято, розпорядження вироблено і потрібно лише повідомити про них зовнішньому світу, широкій громадськості. Основний зміст такої комунікації полягає в тому, що вже сам факт загального інформування сприймається як певний результат. При цьому не особливо переймаються змістом повідомлень, а також тим, як і кому їх
94
адресувати 1 . Доки не з’явилася потреба громадян бути поінформованими, не сформувався запит на якісну інформацію, не було й потреби розробляти спеціальну інформаційну політику та систему контролю за ефективністю її реалізації. До інструментів зв’язків з громадськістю належать звіти про роботу організації (річні, квартальні тощо); різного ґатунку інформаційні матеріали (виступи на телебаченні й радіо, статті у друкованих ЗМІ, аудіо- та відеоматеріали, оголошення, листівки, брошури, факт-листи, панно, дисплеї); збори, зустрічі та бесіди з громадою; поширення прес-релізів та проведення прес-конференцій; демонстрації, мітинги, марші (тобто масові заходи); дні відкритих дверей; виставки, спеціальні події, акції тощо.
6.2. Різноманітні форми консультацій (очні й телефонні, відповіді на письмові запитання, «гарячі лінії» тощо) цілим спектром доповнюють роботу з громадськістю. Консультаційні форми роботи з громадськістю вже своїм змістом вносять певний елемент активного сприйняття предмета співпраці. Вони надають громадськості можливість висловити свою думку, а урядовцеві чи посадовій особі місцевого самоврядування — її вислухати. Це важлива складова процесу розробки політичного курсу. У таких країнах, як Фінляндія, Ісландія, Норвегія, Швеція консультації на державному рівні і зворотний зв’язок з громадянами є загально усталеною практикою. У конституції Швейцарії передбачено консультування щодо особливо важливих проектів та міжнародних угод. Консультування з громадянами, на думку М. Грембергера, має правові, інституційні та політичні компоненти. До законодавчих компонентів консультування належать закони про референдуми, про право подачі петиції тощо. Референдуми можуть мати
1
Стратегія і тактика комунікацій із громадськістю для організацій третього сектора: методичний посібник / За ред. В.Г. Королька. — К., 2003. — С. 16. 95
обов’язковий для виконання характер або консультативний. Результати консультативних референдумів справляють переважно моральний вплив на переконаність громадян у своїй спроможності впливати на прийняття державних рішень. Обов’язкові референдуми передбачають безпосереднє прийняття рішень громадянами. Ці рішення можуть вносити суттєві зміни до системи управління з серйозними наслідками для політичного керівництва (в Україні рішення референдуму 2000 року так і не були імплементовані). Разом з тим найкращі закони та політичні курси не працюють, якщо не визначено державної установи, відповідальної за їх виконання. Саме державні установи є першою інстанцією, куди звертаються громадяни зі скаргами та зауваженнями. Уряд може створювати постійні або спеціальні консультаційні органи, які мають надавати йому допомогу в консультуванні громадян та отриманні всебічної інформації від населення та громадських організацій з питань вибору політичного курсу в певних галузях. В Ірландії, Люксембурзі, Польщі діє система тристоронніх форумів представників урядових, комерційних та профспілкових організацій. Дорадчі комітети — це групи волонтерів з представників громади, які працюють на постійній основі в режимі проведення засідань і допомагають з’ясовувати інтереси громади в тих питаннях, вирішенням яких опікується громадська організація, місцевий орган влади чи орган місцевого самоврядування. Це одна з найактивніших форм участі громади, яка водночас потребує від учасників — представників громади неабиякої самовідданості громадській справі. Такий орган включає дещо обмежене коло громадян, які спроможні повно й адекватно відобразити думку громади. Дорадчі комітети надзвичайно ефективні в поєднанні з формою опитування громадської думки. Вони виконують місію своєрідного пілота у вирішенні актуальних проблем
96
громади. Створення дорадчих комітетів ініціюється, як правило, органами місцевого самоврядування або профільними недержавними організаціями. Діяльність дорадчого комітету безпосередньо пов’язана із здійсненням виконкомом повноважень, передбачених підпунктами 7 і 8 пункту «а» частини першої статті 27 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме: «залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності до участі в комплексному соціально-економічному розвитку сіл, селищ, міст, координація цієї роботи на відповідній території» та «розміщення на договірних засадах замовлень на виробництво продукції, виконання робіт (послуг), необхідних для територіальної громади, на підприємствах, в установах та організаціях» 1 . Дорадчий комітет покликаний спостерігати, аналізувати та формувати висновки щодо ходу реалізації стратегічного плану формування органами державної влади та основними суб’єктами громадської думки позитивного ставлення до європейської та євроатлантичної інтеграції України. Комітет також виконує консультативно-методичні функції стосовно суб’єктів реалізації плану. Його завдання — сприяти членам територіальної громади, громадським організаціям у реалізації наглядових функцій у ході виконання стратегічного плану, підготовка обов’язкових до розгляду рекомендацій органам місцевого самоврядування тощо. Отже, дорадчий комітет (робоча група) — це, як правило, тимчасовий колектив представників територіальної громади та органів місцевого самоврядування, створений задля вирішення тих питань, які потребують поєднання різних функцій та залучення фахівців у різних галузях. Метою утворення дорадчих комітетів є допомога в розв’язанні місцевих проблем і вдосконаленні функцій системи управління місцевих органів влади, впорядкування управління, оптимізація прямих і зворотних зв’язків з
1
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» // Відомості Верховної Ради України. — 1997. — №24. — Ст. 170.
97
населенням через роботу з громадськістю. Дорадчі комітети виконують місію пілотних груп у вирішенні питань із залученням громадян. Створивши дорадчий комітет, розпочинати роботу слід з підготовки до співпраці з територіальною громадою чи її окремою частиною (консультації учасників розроблення плану дій). Передовсім треба визначити мету залучення громадян до управління територією та сформулювати проблему, яку ви маєте намір розв’язати в такий спосіб. Слід також вивчити причини й еволюцію проблеми. Від того, хто є ініціатором порушення проблеми (орган влади, неурядова організація чи члени територіальної громади), в який спосіб вона порушена, як сформульована, які можливі шляхи її розв’язання, залежить успіх процесу залучення громадян 1 . Якщо ваш проект потенційно може стати (чи вже став) джерелом соціальної напруженості, категорично не радимо обмежуватися лише формами консультацій. Такі форми орієнтовані переважно на пасивне сприйняття інформації, а тому можуть забезпечити лише найнижчий рівень громадської участі. Активна участь базується на розумінні того, що громадяни можуть зробити особистий внесок у процес розробки життєво важливих для них питань. З цією метою мають використовуватися якнайширші можливості суспільства. Одначе саме уряд країни, регіональна та місцева влада повинні виступати ініціатором плану дій, відповідно до якого бізнес-структури, громадянське суспільство, фізичні особи та групи осіб можуть організовувати свою діяльність та будувати власні стосунки. Такі відносини між урядом і суспільством перетворюються на партнерські. Однак перш ніж активно залучати громадян до співпраці, необхідно врахувати дві умови. Насамперед влада має визнати можливість громадян самостійно обговорювати рішення і генерувати ідеї в ході розроблення важливих державних програм. Треба навчитися «ділитися» своїми планами.
1
Рада та громада (або як залучити громадян до місцевого самоврядування). Посібник для працівників органів місцевого самоврядування. — К.: Академпрес, 2003. — С. 28–31. 98
Це зобов’язує владу враховувати пропозиції громадян з розробки певного напряму державної (національної чи регіональної) політики під час прийняття остаточного рішення. Зрозуміло, що й громадяни мають відчувати велику відповідальність за можливість участі у процесі вироблення політики. Активна участь — це новий рівень відносин між владою та суспільством. Для глибшого залучення громадськості та переведення співпраці на рівень соціального партнерства важливі й інші форми обговорення проблем. 6.3. Громадські слухання — найбільш формалізована і структурована форма роботи з громадськістю. Мета громадських слухань — інформування широких кіл громадськості, вільне обговорення різних точок зору на проблеми, ухвалення компромісних, взаємоприйнятних рішень. Громадські слухання передбачають чітке формулювання теми обговорення, обов’язкове поширення попередньої інформації, доступність документованої інформації з конкретної проблеми, складення підсумкового документа, який відображає згоду учасників і, що особливо важливо, фіксує розбіжності. Якщо всі суперечності не були відображені в підсумковому документі, то в очах громадськості ваша робота опускається до рівня маніпуляцій. За результатами слухань зазвичай виробляються рекомендації для владних структур різного рівня.
6.4. Круглий стіл — менш формалізована процедура, призначена передусім для організації відкритої дискусії. Завдання громадських слухань та зустрічей за круглим столом подібні. Їх відмінності полягають хіба що у масштабах та характері підсумкових документів.
6.5. Неформальні зустрічі. Поряд із вищезазначеними формами, важливі для співпраці й діалогу з громадськістю неформальні зустрічі в малих
99
групах. Ці форми роботи характеризується високим ступенем громадської довіри. Більше того, неформальні контакти, що налагоджуються під час таких зустрічей, часто дають змогу знизити загальну напруженість і конфліктність, а при спільному прагненні до компромісу — значно полегшують формування певної сфери співпраці.
6.6. Громадська освіта. Важливою складовою формування органами державної влади та основними суб’єктами громадської думки позитивного ставлення до співпраці є громадська освіта. Існують певні стереотипи мислення громадян та дій органів влади, проблеми співіснування цих двох сторін. І цілком природно постає запитання: що потрібно зробити, щоб усунути ці суперечності? Якщо очевидно, що тільки шляхом співпраці можна досягти бажаних результатів, то як змусити ці дві сторони працювати спільно і не переступати межу, за якою — боротьба та протистояння? І тут ми знову повертаємося до ролі освіти в суспільстві. Треба усвідомити, що саме через освіту можна знайти цю золоту середину — стримуючий центр між двома таборами. Саме освіта може вирішити дуже важливу проблему, пов’язану з різним рівнем поінформованості людей. Іноді тим, хто має певні знання, буває дуже складно знайти порозуміння з тими, хто перебуває на іншому рівні розуміння ситуації. Різний рівень знань завжди спричиняє виникнення непорозумінь або ще гірше — несприйняття чиїхось поглядів та думок. Доволі часто більш освічений та поінформований партнер вдається до прийомів маніпулювання і приховування інформації. Саме тому питання про освіту та навчання стосується і владців, і членів територіальної громади. Згадується, як у 1990-х роках на одній з науково-практичних конференцій автор запитав у тодішнього народного депутата України Івана Салія, що він тут робить. Відповідь була відверто вражаюча: ума набираюся! Отже, ґрунтовні знання сьогодні стають найважливішою передумовою ефективного пошуку механізмів вирішення проблем.
100
Коли ж ми порушуємо питання про значення освіти для розвитку самоврядування, то маємо на увазі не просто навчання, а саме школу соціального і громадського виховання. Бо нехтування центральною владою інтегруючими зусиллями призводить до того, що самоврядування починає трактуватися як «самоуправство» або «самодіяльність» у негативному сенсі цього слова (аж до «сепаратизму»). Тож питання освіти є надзвичайно серйозним і для посадових осіб органів місцевого самоврядування, і для представників центральної і регіональної державної влади. Це саме та сила, яка показує напрям руху, і значною мірою від освіти цієї сили залежить, щоб цей напрям не змінювався під тиском особистих інтересів та застарілих переконань. Виходячи з викладеного, можемо зробити висновок, що саме освіта є тим підґрунтям, на якому постане співпраця громадян, представників органів державної влади та органів місцевого самоврядування, саме вона допоможе подолати всі труднощі та проблеми у побудові нового — нормального життя, у побудові громадянського суспільства 1 . Політична освіта — це практика системного поширення і засвоєння громадянами знань про їхні права, свободи та механізми їх реалізації, про шляхи розв’язання проблем суспільного життя, політичну систему та інститути публічного урядування, процедури їхнього функціонування і способи впливу на них, що має наслідком компетентну участь громадян у суспільному житті. До системи політичної освіти належать заклади, діяльність яких спрямована на навчання й виховання майбутніх громадян (громадська освіта). Різновидом політичної освіти є політичне інформування, спрямоване на пересічних громадян і покликане надати їм необхідні знання про наявні суспільні проблеми та способи їх розв’язання. Завдання політичного
1
Рада та громада (або як залучити громадян до місцевого самоврядування). Посібник для працівників органів місцевого самоврядування. — К.: Академпрес, 2003. — С. 96–97. 101
інформування — навчити громадян брати участь у розв’язанні важливих суспільних проблем і мотивувати їх до цього. Самостійною ланкою політичної освіти є навчання тих, хто здійснює професійне керування процесами суспільно-політичного життя — державних службовців та політиків, які виборюють право визначально впливати на розв’язання проблем громад і націй. У даному разі йдеться про політичну просвіту і її різновид — політичне навчання. Складовою політичної освіти є академічне навчання. Досвід політичної активності здобувається шляхом засвоєння норм та опанування способів соціальної взаємодії, набуття вмінь захищати власні інтереси, протистояти тиску і маніпуляціям, аналізувати власні очікування, мотиви та можливі дії 1 . Щодо форм освіти, то в багатьох випадках надзвичайно ефективними на практиці є семінари-тренінги — надто тоді, коли на часі постає новий складний проект. Під час таких семінарів є нагода не лише дати необхідну інформацію про майбутній проект, а й виробити певні «правила гри». Як один з варіантів тренінгів цікавою і привабливою формою співпраці може стати ділова гра, учасники якої випробовують свої сили в нових ролях (можливо, навіть як урядовці).
6.7. Демонстраційні
проекти. Значного
ефекту
можна досягти
застосуванням демонстраційних проектів. І хоча ця форма загалом не є властивою роботі з громадськістю, її просвітницька роль може виявитися неабиякою. Успішна демонстрація — дуже серйозний крок до майбутнього успіху. Більше того, якщо ви розраховуєте на широкий соціальний резонанс проекту, потрібно дотримуватися принципу максимальної відкритості та активного поширення інформації.
Політична освіта в Україні: проблеми та перспективи розвитку // За заг. ред. С.Г. Рябова. — К., 2005. — С. 3–5. 102
1
6.8. Референдум. І, нарешті, найвагомішою серед форм громадської участі, що передбачають безпосередній вплив громадськості на прийняття рішень, тобто участь на рівні громадського управління, є референдум. Його проведення регламентується Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» 1 . Референдум — захід досить дорогий та надзвичайно формалізований. Він передбачає не зближення позицій сторін і можливість партнерства, а лише пряме підпорядкування меншості більшості. Тому, звертаючись до референдуму, потрібно цілком усвідомлювати, що меншість не завжди не має рації! Цю форму роботи рекомендуємо використовувати лише в крайньому разі, винятково для розв’язання гострих соціальних суперечностей. Обов’язкові референдуми, ініційовані громадянами, є елементом прямої демократії у поєднанні з представницькою демократією. Референдуми можуть спричинити відставку уряду або зниження авторитету влади. У 1958 році більшість французів проголосували за нову конституцію, і 13 травня 1958 року генерал Ш. де Голль був обраний президентом Франції. Політик-генерал для посилення своєї влади досить часто користувався формою прямої демократії — референдумом. А 1969 року він змушений був піти у відставку після загальнонаціонального референдуму, коли 52,4% французів сказали «ні» запропонованій президентом адміністративній реформі і проекту реорганізації сенату. Наступник де Голля на посаді президента Франції Ж. Помпіду провів лише один референдум — 23 квітня 1972 року, з питання розширення «Спільного ринку». Проте ця спроба також була невдалою: 40% французів не взяли участі в голосуванні. Кількість тих, хто не брав участі в голосуванні (11,5 млн), перевищила кількість тих, хто відповів «так» (10,5 млн).
1
Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» // Відомості Верховної Ради України. — 1991. — №33. — Ст. 443. 103
А вже В. Жискар д’Естен, обраний президентом у 1974 році з мінімальною перевагою у 0,8% голосів, взагалі не ризикував звертатися до референдуму 1 .
6.9. Консультаційні та координаційні ради. Важливою формою громадської участі у прийнятті державних рішень є так звані консультаційні чи координаційні ради при органах влади. Порядок їх створення та функціонування актами. регламентований спеціальними нормативно-правовими
Тема 7. Правові аспекти громадської участі
Законодавство, що гарантує участь громадян у прийнятті рішень, базується на міжнародних договорах України. Відповідно до статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України 2 . Зокрема, стаття 25 Міжнародного пакту ООН про громадянські і політичні права (ратифікованого Указом Президії Верховної Ради Української РСР №2148-VIII від 19 жовтня 1973 року) проголошує: «Кожний громадянин повинен мати без будь-якої дискримінації… і без необґрунтованих обмежень право і можливість: а) брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і за посередництвом вільно обраних представників…» Стаття 11 Конвенції про захист прав людини та основних свобод (Європейської конвенції з прав людини), ратифікованої Верховною Радою
Бебик В. Як стати популярним, перемогти на виборах і утриматись на політичному олімпі. – К.: Абрис, 1993. – С. 109.
2 1
Конституція України // Відомості Верховної Ради України. — 1996. — N30. — Ст. 141. 104
України 17 липня 1997 року, збігається з нормами, закріпленими у статті 36 Конституції України: «Громадяни України мають право на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей. Політичні партії в Україні сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян, беруть участь у виборах. Членами політичних партій можуть бути лише громадяни України. Обмеження щодо членства у політичних партіях встановлюються виключно цією Конституцією і законами України. Громадяни мають право на участь у професійних спілках з метою захисту своїх трудових і соціально-економічних прав та інтересів. Професійні спілки є громадськими організаціями, що об’єднують громадян, пов’язаних спільними інтересами за родом їх професійної діяльності. Професійні спілки утворюються без попереднього дозволу на основі вільного вибору їх членів. Усі професійні спілки мають рівні права. Обмеження щодо членства у професійних спілках встановлюються виключно цією Конституцією і законами України. Ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об’єднання громадян чи обмежений у правах за належність чи неналежність до політичних партій або громадських організацій. Усі об’єднання громадян рівні перед законом» 1 . Конституція України, прийнята 28 червня 1996 року, визнана Європейською комісією «За демократію через право» (Венеціанською
1
Конституція України // Відомості Верховної Ради України. — 1996. — N30. — Ст. 141. 105
комісією) однією з найкращих конституцій у Європі, особливо щодо питань захисту прав людини та основних свобод. Основний Закон України містить статті, які забезпечують право громадян на участь в управлінні державними справами. Зокрема, це статті 5, 36, 38, 40, 55, 69. Так, частина друга статті 5 проголошує: «Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування». Стаття 69 закріплює форми виявлення народної волі: «Народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії». Загалом, аналіз Конституції дає підстави зробити висновок, що громадяни України мають достатньо широкі права та можливості в різних формах брати участь у процесі прийняття рішень державними органами. Реальним поштовхом для розвитку питань забезпечення участі громадян в управлінні державними справами була ратифікація Україною 6 липня 1999 року Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля1 . Конвенція зобов’язує держави-учасниці забезпечити на національному рівні питання участі громадськості: у прийнятті рішень щодо конкретних видів діяльності (стаття 6); в питаннях розробки планів, програм і політичних документів, пов’язаних з навколишнім середовищем (стаття 7); у підготовці нормативних актів виконавчої влади і/або загальнообов’язкових юридичних актів (стаття 8).
1
Закон України «Про ратифікацію Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля» // Відомості Верховної Ради України. — 1999. — N34. — Ст. 296. 106
Ратифікація Україною міжнародних договорів свідчить про її бажання розвивати демократію із забезпеченням міжнародно-правових стандартів у питаннях участі громадськості в управлінні державними справами. У найбільш відкритому режимі функціонують органи місцевого самоврядування, оскільки за своєю природою вони є місцевими органами представницької влади. Діяльність органів місцевого самоврядування регламентують Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», ухвалений 21 травня 1997 року, та Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 року. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплює повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад стосовно забезпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян, здійснення контролю за станом цієї роботи на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності (стаття 38). Робота зі зверненнями громадян ведеться відповідно до вимог Закону України «Про звернення громадян», але Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» запроваджує й інші форми, за допомогою яких громадяни можуть реалізувати своє право на участь у роботі органів місцевого самоврядування. Так, статтею 9 цього закону запроваджено інститут місцевих ініціатив: «Члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування… Місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов’язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи. Рішення ради, прийняте з питання, внесеного на її розгляд шляхом місцевої ініціативи, обнародується в порядку, встановленому
107
представницьким
органом
місцевого
самоврядування
або
статутом
територіальної громади». Статтею 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» запроваджено інститут громадських слухань: «Територіальна громада має право проводити громадські слухання — зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, що вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов’язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади». Серед інших форм прямої демократії — загальних зборів громадян за місцем проживання, місцевих ініціатив, місцевих референдумів — громадські слухання є чи не найактивнішою формою контролю громадян над місцевою владою, гарантованою Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». Стаття 4 цього закону визначає основні принципи місцевого самоврядування: • народовладдя; • законності; • гласності; • колегіальності; • поєднання місцевих і державних інтересів; • виборності; • правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами;
108
• підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; • державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; • судового захисту прав місцевого самоврядування. Стаття 6 «Територіальні громади» проголошує: «Первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об’єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову. Добровільне об’єднання територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об’єднання комунального майна. Вихід із складу сільської громади здійснюється за рішенням референдуму відповідної територіальної громади. У містах з районним поділом територіальні громади районів у містах діють як суб’єкти права власності». Стаття 9 регламентує право територіальної громади на внесення місцевих ініціатив: «Члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування. Порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади.
109
Місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов’язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи. Рішення ради, прийняте з питання, внесеного на її розгляд шляхом місцевої ініціативи, обнародується місцевого ухвалено в порядку, встановленому або статутом органи представницьким 11 липня органом 2001 року самоврядування Закон України
територіальної громади». «Про самоорганізації населення» 1 . Відповідно до статті 3 цього закону орган самоорганізації населення є однією з форм участі членів територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах у вирішенні окремих питань місцевого значення. Такими органами є будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, комітети районів у містах, сільські, селищні комітети. Основними завданнями органів самоорганізації населення є: 1) створення умов для участі жителів у вирішенні питань місцевого значення в межах Конституції і законів України; 2) задоволення соціальних, культурних, побутових та інших потреб жителів шляхом сприяння у наданні їм відповідних послуг; 3) участь у реалізації соціально-економічного, культурного розвитку відповідної території, інших місцевих програм. Серед повноважень органів самоорганізації населення, визначених статтею 14 закону, містяться, зокрема, такі: «1) представляти разом з депутатами інтереси жителів будинку, вулиці, мікрорайону, села, селища, міста у відповідній місцевій раді та її органах, місцевих органах виконавчої влади… 3) вносити у встановленому порядку пропозиції до проектів місцевих програм
1
соціально-економічного
і
культурного
розвитку
відповідних
Закон України «Про органи самоорганізації населення» // Відомості Верховної Ради України. — 2001. — N48. — Ст. 254. 110
адміністративно-територіальних бюджетів…
одиниць
та
проектів
місцевих
11) розглядати звернення громадян, вести прийом громадян… 13) сприяти депутатам відповідних місцевих рад в організації їх зустрічей з виборцями, прийому громадян і проведенні іншої роботи у виборчих округах; 14) інформувати громадян про діяльність органу самоорганізації населення, організовувати обговорення проектів його рішень з найважливіших питань». Члени органу самоорганізації населення також мають право брати участь у засіданнях відповідних місцевих рад та їх виконавчих органів, що стосуються їх діяльності, а також при розгляді питань, ініційованих органом самоорганізації населення, з правом дорадчого голосу (стаття 27). Законодавець прагне дедалі чіткіше регламентувати форми спілкування органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Це стосується, зокрема, звернень громадян. Закон України «Про звернення громадян», ухвалений 1996 року 1 , регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення. Проте, на жаль, маємо констатувати, що далеко не всі громадяни використовують своє право щодо розгляду звернень громадян. Як правило,
1
Закон України «Про звернення громадян» // Відомості Верховної Ради України. — 1996. — N47. — Ст. 256. 111
ним користуються найактивніші члени громади, і не завжди ті, які справді потребують допомоги або мають вплив на громаду. Стаття 69 Конституції України визначає форми народного волевиявлення, до яких належить референдум як форма прямої демократії, що в сучасному світі доповнює представницьку демократію. Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» Верховна Рада України прийняла ще 1991 року 1 . Головною метою цього закону є забезпечення народовладдя і безпосередньої участі громадян в управлінні державними та місцевими справами в Україні. У статті 1 закону визначено: «…Референдум — це спосіб прийняття громадянами України шляхом голосування законів до України, інших рішень з важливих питань загальнодержавного і місцевого значення. Відповідно референдуми, Конституції України проводяться та місцеві всеукраїнські (в межах референдуми Республіки Крим
адміністративно-територіальних одиниць) референдуми. Закони, інші рішення, прийняті всеукраїнським референдумом, мають вищу юридичну силу по відношенню до законодавчих актів Верховної Ради України, Верховної Ради Республіки Крим, нормативних актів Президента України, Кабінету Міністрів України, вищих виконавчих і розпорядчих органів державної влади Республіки Крим… Рішення, прийняті місцевим референдумом, мають вищу юридичну силу по відношенню до рішень Рад народних депутатів, на території яких він проводиться». Законом чітко регулюються питання, що виносяться на всеукраїнський (стаття 5) та місцеві (стаття 6) референдуми. Сучасне законодавство чіткіше визначає механізми співпраці громадян з органами влади. Наприклад, Закон України «Про засади державної
1
Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» // Відомості Верховної Ради України. — 1991. — N33. — Ст. 443. 112
регуляторної політики у сфері господарської діяльності» 2 серед принципів державної регуляторної політики визначає: «збалансованість — забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб’єктів господарювання, громадян та держави» і «прозорість та врахування громадської думки — відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об’єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов’язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об’єднаннями, обов’язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об’єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності» (стаття 4). Стаття 6 визначає права громадян, суб’єктів господарювання, їх об’єднань, наукових установ та консультативно-дорадчих органів у здійсненні державної регуляторної політики. Отже, громадяни мають право: • подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду; • у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів; • подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов’язаних з регуляторною діяльністю; • бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів; • самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати
Закон України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності // Відомості Верховної Ради України. — 2004. — N9. — Ст. 79. 113
2
результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду;

одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення,
подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності. 15 вересня 2005 року Президент України Віктор Ющенко видав Указ «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» (№1276/2005). З метою налагодження ефективних механізмів партнерства держави з інститутами громадянського суспільства, вдосконалення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, забезпечення її прозорості та відкритості Президент постановив: «1. Підтримати ініціативу громадськості щодо створення системи постійного діалогу та взаємодії інститутів громадянського суспільства і органів державної влади та органів місцевого самоврядування. 2. Запровадити практику проведення щорічних Президентських слухань як постійно діючого механізму громадських консультацій, оцінки діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, приурочивши перші Президентські слухання у 2005 році до річниці початку революційних подій у місті Києві в листопаді 2004 року. Запропонувати Національні доповіді інститутам зі громадянського важливих суспільства питань в ході підготовки та проведення щорічних Президентських слухань оприлюднювати стратегічно соціальноекономічного розвитку держави і громадянського суспільства, налагодження партнерства між державою та суспільством, зміцнення засад демократії в Україні, боротьби з корупцією, забезпечення відкритості та прозорості діяльності органів державної влади.
114
3. Утворити при Президентові України Стратегічну раду з розвитку державної політики як консультативно-дорадчий орган для визначення стратегічних напрямів розвитку держави, сприяння підготовці Національних доповідей та організації Президентських слухань…» Тема 8. Програма-мінімум та методичні рекомендації з організації громадських слухань 8.1. Програма-мінімум. Як приступити до роботи з таким невизначеним та аморфним утворенням, як громадськість? Як організувати процес громадських обговорень, щоб отримати практичний результат? Як зробити громадський діалог максимально ефективним? Ці та багато інших запитань практично постають після знайомства з можливостями застосування тих чи інших форм роботи з громадськістю. Зорієнтувавшись щодо них, Ви можете працювати далі за Програмою-мінімум, реалізація якої допоможе отримати бажаний ефект, не опускаючись до рівня маніпуляцій: 1. Визначте проблему. 2. Визначте зацікавлену аудиторію. 3. Підготуйте необхідну та достатню (з огляду на всі можливі групи аудиторії) інформацію. 4. Зробіть все для того, щоб коректно організувати процедури громадського обговорення. 5. Організуйте зворотний зв’язок, який дасть змогу об’єктивно врахувати результати дискусій під час прийняття управлінських рішень. 6. Протоколюйте та фіксуйте суттєві розбіжності в думках учасників (якщо такі будуть виявлені під час виступів та обговорення). Прокоментуємо найважливіші з положень Програми-мінімум. Визначення проблеми — це перший крок, який передбачає зондування та моніторинг ситуації, дослідження громадської думки, з’ясування точок
115
зору, установок і поведінки тих груп громадськості, на які справляє вплив політика організацій, органів влади та органів місцевого самоврядування. Проблема формулюється на підставі дослідження, аналізу всього того, що стало відомо про проблемну ситуацію. Проблему описують у вигляді відповідей на низку запитань: • що викликало занепокоєння? • що є джерелом напруження, хвилювання? • у чому полягає проблема? • для яких категорій населення ця проблема актуальна? • коли загострилася проблема? • за яких умов? • хто причетний або хто від неї потерпає? • як ці категорії населення виявилися причетними до проблеми або потрапили під її вплив? • чому це хвилює громадськість та органи місцевого самоврядування? Визначення зацікавленої аудиторії. Після визначення щодо Програмимінімум та проблеми для обговорення і розв’язання постає практичне запитання: як визначити зацікавлену аудиторію? Основна рекомендація полягає у виявленні цільових груп, що зацікавлені в обговоренні та розв’язанні проблем, які порушуватимуться на громадських слуханнях. Це й буде шукана зацікавлена громадськість. Визначення зацікавленої громадськості — завдання непросте, особливо якщо проблема нова, а реакція соціуму на неї ще не сформована. Для ефективного проведення суспільного діалогу надзвичайно важливо виявити всі зацікавлені групи, інакше процес може піти по колу: наприкінці обговорення обов’язково з’явиться якась галаслива і непоступлива організація, яка заявить, що проект абсолютно неприйнятний. Ваша цільова аудиторія — місцеве населення, на яке цей проект потенційно впливатиме, місцеві громадські організації, популярні серед
116
населення (і не важливо, працюють вони у сфері освіти чи охорони природи, культури чи правового захисту), освітяни, представники ЗМІ, а також «клуби за інтересами», дитячі освітні організації, релігійні конфесії, представники місцевих органів влади та інші формальні й неформальні об’єднання, що реально впливають на суспільну думку. Залежно від конкретної ситуації в районі, місті, області, країні цей список можна продовжувати. Як працювати з такою різнорідною та важко формалізованою аудиторією? Чи варто щоразу звертатися до всіх громадських організацій (що потребує величезних затрат праці) і влаштовувати громадські слухання для величезної громади (що нереально)? Як обмежити цей процес, водночас не порушуючи фундаментальних принципів громадської участі? Тобто як визначити всі зацікавлені групи, які слід залучити до процесу громадського обговорення? Це завдання складне, але його можна і треба вирішити! Частково — через логічний аналіз. Знаючи місцеві умови, можна досить точно окреслити коло потенційно зацікавлених осіб. У деяких випадках для уточнення цільових груп та ступеня їх зацікавленості слід звернутися до формальних методів (наприклад анкетування). Інколи достатньо просто повідомити через засоби масової інформації про початок громадських слухань (важливо вказати номер телефону, за яким можна отримати додаткову інформацію, висловити критичні зауваження та пропозиції). Типовою помилкою є спроба штучно обмежити коло організацій та осіб, які візьмуть участь в обговоренні. Така тактика не тільки зводить суспільний діалог до рівня маніпуляцій, а ще й має серйозну ваду з суто ділового погляду — вона нераціональна. Від самого початку втрачається можливість виявити (повно окреслити) конфлікт та намітити адекватні кроки щодо його розв’язання. Більше того, будь-які штучні обмеження конфліктного поля абсолютно не захищають від втручання найагресивніших сил і можуть призвести до того, що значна частина людей, здатних висловити раціональні зауваження, фактично буде виключена з процесу, а навмисна
117
дискримінація частини зацікавлених груп з великою вірогідністю зведе нанівець увесь проект. Наступний крок — інформування. Якою повинна бути «інформація для громадськості»? Напевно, кожен з вас вже має певний досвід у створенні подібних матеріалів. Проте чи завжди поширення інформаційних матеріалів давало очікуваний результат? Якщо ні, то в чому причина їх низької ефективності? Звернімося до поняття інформації та її функцій. Відомо, що інформація накопичується, аналізується та передається з метою зменшення невизначеності щодо певних предметів, явищ та подій. Отже, інформація для громадськості має містити відомості про стан та можливості розв’язання проблеми в достовірній, повній та зрозумілій формі. У чому полягає специфіка сприйняття інформації громадськістю, і чому інформацію для неї потрібно готувати спеціально? Громадськість початково аморфна, але якщо потрібно, вона швидко структурується. У своїй масі вона непрофесійна, але часто вражає глибиною та різноманітністю спеціальних знань. І все ж обговорення з широкою громадськістю вимагає безкінечного спрощення інформаційних матеріалів, звільнення від технічних деталей та спеціальних термінів, водночас не можна випустити жодного важливого аспекту. Якщо потрібно, громадськість здатна здійснити глибокий аналіз проблеми, приваблюючи своїми «скромними» починаннями світил наук, вирішуючи питання, які часто непосильні для могутніх державних організацій. Отже, головна риса громадськості — її багатоликість. І якщо громадськість висловлює стосовно актуальної для обговорення проблеми не ту думку, на яку ви сподівалися, ймовірно, порушено якийсь об’єктивний зв’язок. Для громадських слухань часто готують інформаційні матеріали чотирьох рівнів:
118
а) листівка-заклик з невеликою кількістю фактичного матеріалу — щоб зацікавити людей обговоренням актуальної проблеми; б) коротке резюме (прес-реліз), що містить деякі кількісні дані, основні тези — для тих, хто хоче ознайомитися з проблемою детальніше; в) брошура, що містить повний фактичний матеріал, аналіз всієї інформації, доступної з місцевих та центральних джерел — для громадських організацій, що професійно займаються актуальною проблемою та питаннями, пов’язаними з нею. г) брошура-звіт, доповнена інформацією за результатами спеціальних досліджень, їх детальним аналізом — для обговорення з офіційними особами та для використання зацікавленими громадськими організаціями. Однак не для всіх слухань потрібно розробляти інформацію чотирьох рівнів. Спробуємо визначити мінімально необхідний набір документів на підставі оцінки структури аудиторії, яка може виявити інтерес до вашої інформації. Мета роботи з громадськістю в будь-якій державній ланці — налагодження партнерських відносин, формування атмосфери співпраці та порозуміння, необхідних для безконфліктної та продуктивної діяльності владної структури. Для урядових організацій на даний момент однією з найпринциповіших проблем є низький рівень довіри громадян, поширення серед громадськості їх іміджу як всуціль корумпованих. Для громадських організацій актуальною є проблема низького рівня поінформованості громадян про їхню діяльність, як наслідок — низький рівень довіри до них. Останнім часом на муніципальному рівні виникають ситуації, що потребують відкритого діалогу між владою, бізнесом та населенням, однак внутрішній голос та й результати досліджень громадської думки переконують, що владі не вірять загалом або не вірять у конкретному питанні. Тоді запитайте себе: що треба зробити задля відновлення довіри? Відповідно зробіть це, а також докладіть всіх зусиль, щоб залучити до розроблення інформаційних матеріалів зацікавлені у вирішенні проблеми організації, які
119
користуються повною довірою населення (нехай навіть сьогодні вони не бачать у вас свого союзника). Активісти цих організацій підкажуть, яку інформацію вони хотіли б отримати, щоб об’єктивно зрозуміти та проаналізувати ту чи іншу проблему, а також допоможуть підготувати й видати простий буклет чи дещо складнішу інформаційну брошуру. Ще раз варто нагадати, що загальний освітній рівень української громадськості надзвичайно високий, тому не можна залишати підготовану збірку матеріалів без аналітичної частини та коментарів. Вимоги до інформаційних матеріалів всіх рівнів: Повнота. У найлаконічнішому документі має бути подана вся пріоритетна інформація. Достовірність. Жоден матеріал не рекомендуємо використовувати як заспокійливі краплі. Достовірність інформації підлягає жорсткій громадській перевірці. Треба пам’ятати, що заяви про винятковість та абсолютність тих чи інших даних, які часто-густо виявляються недостовірними, тільки дратують громадськість. Доступність. По-перше, поширювані матеріали мають бути доступними для користування (як це вимагають бібліотечні правила): потрібні тобі — бери з полиці й читай! Крім того, буклети і брошури треба активно поширювати, а основний зміст викладати в публікаціях місцевої преси. Подруге, всі матеріали мають бути написані мовою, доступною для цієї аудиторії. Взаємопов’язаність та прозорість. Кожну сформульовану Вами тезу слід ретельно перевірити. Інформаційна нитка, що переривається посиланням на закритий звіт, несподівано може стати джерелом ескалації соціального конфлікту. І ще одне правило: інформація має найвищу довіру за умови бездоганної репутації джерела, що її поширює. Згідно із законом громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Коло проблем, що пропонуються до обговорення, обмежується
120
питаннями, які належать до компетенції місцевої влади і не мають відверто політичного забарвлення. Мета проведення громадських слухань: – дізнатися думку громадян про правильність рішень місцевої влади; – ознайомити громадян з планами, тактикою і стратегією місцевої влади, результатами її діяльності; – отримати поради від мешканців міста — споживачів послуг, як краще розв’язати наявну проблему; – отримати можливість лобіювати інтереси громади перед вищими владними структурами; – забезпечити прозорість дій влади з метою досягнення довіри мешканців до владних структур. 8.2. Досвід перших громадських слухань в Україні Перші громадські слухання в Україні відбулися в м. Комсомольську Полтавської області. Міський голова Олександр Попов 15 липня 1997 року отримав рішення конференції трудових колективів працівників охорони здоров’я та освітян з попередженням про намір розпочати безстроковий страйк. Бюджетники вимагали погашення заборгованості із заробітної плати за п’ять місяців, з допомоги у зв’язку з тимчасовою непрацездатністю, оплати відпусток. На той час у місті, як і в країні загалом, склалася напружена соціально-економічна ситуація. Державний бюджет не було затверджено, і міська влада сподівалася, що з його прийняттям і відповідно затвердженням бюджету області ситуацію вдасться врятувати, уникнувши страйків. 8 серпня X сесія Полтавської обласної ради прийняла рішення «Про обласний бюджет на 1997 рік». Окремі положення цього нормативного акта грубо порушували Конституцію, Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закон «Про бюджетну систему України» — на порушення чинного законодавства передбачалося вилучення коштів з міського бюджету до обласного. Наслідком такого рішення стало обмеження фінансування
121
загальноосвітніх шкіл — до 1 жовтня, дитячих садків — до 1 листопада, охорони здоров’я — до 15 листопада 1997 року. Згідно із затвердженим обласним бюджетом місто було забезпечено фінансуванням лише на 23,3% потреби (фінансування бюджетних організацій на 1997 рік потребувало 31 728,5 тис. грн, погашення заборгованості за минулий рік — 10 979,7 тис. грн, а бюджет місто отримало в розмірі 9882 тис. грн). Тільки на сплату податку на прибуток комунальних підприємств до обласного бюджету місто втрачало 4347 тис. грн (область вирішила забирати собі 86% податку). Обласна рада прийняла своє рішення, навіть не дочекавшись, коли набере чинності Закон України «Про Державний бюджет України на 1997 рік». Перед міською владою постала дилема: змиритися зі смертю міста чи змагатися з обласною радою за свій бюджет? Окремі пункти рішення обласної ради суперечили чинному законодавству, а тому було вирішено звернутися до Вищого арбітражного суду України з позовною заявою про визнання частково недійсним рішення Полтавської обласної ради «Про обласний бюджет на 1997 рік» (такий позов було подано 12 серпня 1997 року). Розуміючи всю складність ситуації, неординарність поданого позову, соціальну й економічну напруженість, в якій перебувало місто, міський голова О. Попов вирішив порадитися з громадянами про подальші кроки, з’ясувати, чи підтримує громада дії міської влади щодо опротестування рішення обласної ради. Так, використовуючи можливості Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» було вирішено провести громадські слухання «Про політику Комсомольської міської ради на сучасному етапі у вирішенні міських проблем, що склалися у сфері життєдіяльності міста в період економічної кризи», які відбулися 15 вересня. Громада Комсомольська підтримала міську владу і ухвалила звернення до обласної ради, Кабінету Міністрів, Верховної Ради та Вищого арбітражного суду України, який 4 вересня 1997 року виніс рішення про
122
скасування окремих пунктів рішення Полтавської обласної ради «Про обласний бюджет на 1997 рік» щодо нормативів відрахувань податку на прибуток підприємств та плати за торговий патент стосовно міста Комсомольська. Місто отримало необхідні кошти, і заборгованість перед бюджетниками була ліквідована за три місяці. Результат. Дії міської ради визнані громадськістю правильними. Звернення, підтримані учасниками слухання, до депутатів обласної ради та народних депутатів України, до Президента України та Кабінету Міністрів України дали позитивний результат — громада відстояла сприятливий для міста бюджет на 1997 рік, за три місяці було погашено заборгованість перед бюджетними установами за попередні п’ять місяців. Отже, громадські слухання продемонстрували міській владі, якою могутньою силою є громада, і як важливо залучати її до вирішення нагальних проблем. Відтоді громадські слухання є постійним механізмом зв’язку влади з громадою. Прикладом значної підготовчої і роз’яснювальної роботи перед громадськими слуханнями стали Черкаси, де було проведено низку громадських слухань на найбільш значних підприємствах, у закладах та установах міста для одержання підтримки громади щодо відстоювання частки міста у проекті Державного бюджету на 2000 рік. Цим громадським слуханням передували такі заходи: • визначення мети проведення слухань; • здійснення аналізу проблеми; • підготовка презентаційних матеріалів щодо пропозицій міста, виготовлення відповідних діаграм, графіків, таблиць, схем тощо; • проведення сесій міської та районних у місті рад, на яких ухвалено Звернення до громадськості міста Черкаси; • визначення підприємств, установ, закладів, організацій і мікрорайонів, в яких належало провести наради і локальні громадські слухання щодо проекту бюджету;
123
• розроблення графіків проведення громадських слухань та нарад з визначенням місця і часу; • проведення нарад у заступника міського голови і начальників відділів та управлінь виконкому, на які були запрошені керівники кількох галузевих відділів, до відання яких належали напрями діяльності організацій, у яких проводилися локальні громадські слухання; про результати нарад і слухань поінформовано міського голову; • організовано виступи по місцевому радіо, телебаченню та в інших засобах масової інформації для роз’яснення проблеми, запрошено населення до участі в її обговоренні; • для запрошення населення до участі у слуханнях та коротких повідомлень про суть проблеми використовувався міський транспорт. За час тритижневої кампанії у Черкасах була проведена ціла низка громадських слухань і нарад із загальною кількістю учасників більш як 20 тисяч осіб, серед них — керівники закладів освіти, охорони здоров’я та культури, представники політичних партій, у громадських школах і організацій, лікарнях, на релігійних конфесій, міські голови та голови районних рад області. Громадські слухання проводились підприємствах міста, в ПТУ, у драматичному театрі, в райвиконкомах міста, з представниками 25 садово-городніх товариств, у мікрорайонах міста. Рішення громадських слухань та нарад направлялися міському голові, голові обласної ради. У результаті всіх цих заходів міське керівництво отримало бажану підтримку, що позитивно вплинуло на визначення фінансових надходжень до бюджету міста. Бюджетні слухання проводилися також у Бердянську та ІваноФранківську. У деяких містах, зокрема в Черкасах, Львові, Комсомольську, щорічні бюджетні слухання стали традиційними. Мають досвід проведення громадських слухань з різноманітних питань також Ромни, Сєверодонецьк, Хмельницький, Кам’янець-Подільський та інші міста.
124
У 1999 році в Івано-Франківську відбулися слухання «Вибір проектів, що будуть фінансуватися USAID». У 2000 році в Нікополі Миколаївської області громадські слухання були присвячені темі «Розвиток житловокомунального господарства та покращення екологічної ситуації в місті». У Хотині Чернівецької області в 2000 році обговорювали питання підготовки до святкування 1000-ліття міста. У Кам’янці-Подільському 2001 року предметом розгляду на громадських слуханнях стала проблема «Реконструкція історичної центральної частини міста». У 2002 році в Черкасах відбулися громадські слухання «Стратегічний план дій водоканалу м. Черкаси» 1 . У додатках наведено сценарій проведення громадських слухань, який може стати читачеві у нагоді при розробленні власного сценарію. Питання співпраці громадськості, місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування обговорювалися на міжнародній конференції «Порядність. Прозорість. Професіоналізм», організованій 2005 року в Києві Програмою «Партнерство громад». У рамках конференції було продемонстровано чимало вдалих результатів співпраці громадськості і влади у містах Кам’янець-Подільському (Хмельницька обл.), Комсомольську (Полтавська обл.), Бердянську (Запорізька обл.) та інших.
Тема 9. Навчальна програма короткотермінового семінару — ділової гри «Транспарентність влади в дії»
9.1. Пояснювальна записка. Програму тематичного короткотермінового семінару — навчальної ділової гри «Транспарентність влади в дії» розроблено на реалізацію положень Послання Президента України до Верховної Ради України «Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного і
1
Рада та громада (або як залучити громадян до місцевого самоврядування). Посібник для працівників органів місцевого самоврядування. — К.: Академпрес, 2003. — С. 51–56
125
соціального розвитку України на 2002–2011 роки», Указу Президента України «Про Концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу» № 278 від 5 березня 2004 року та Програми діяльності державного Кабінету управління, Міністрів України «Відкритість. процесу Дієвість. прийняття Результативність» від 17 березня 2003 року в частині удосконалення забезпечення прозорості державних рішень, зокрема, шляхом залучення інститутів громадянського суспільства до підготовки проектів та аналізу виконання рішень, а також регулярного інформування громадськості про діяльність центральних органів влади та органів місцевого самоврядування. Навчальна ділова гра орієнтована на: • державних службовців, які займають посади першої — четвертої категорій; • осіб, включених до кадрового резерву на зазначені посади; • керівників державних підприємств, установ та організацій. Розробка навчальної ділової гри здійснювалася з урахуванням вимог законодавчих та нормативно-правових актів, що регламентують питання державного управління, організації та функціонування системи освіти в Україні, зокрема підвищення кваліфікації державних службовців та керівників державних підприємств, установ і організацій. Мета навчальної ділової гри — виробити/розвинути у слухачів практичні вміння відбору та застосування сучасних інституційних форм залучення громадськості до аналізу, розробки та впровадження державної політики. Зміст навчального матеріалу розроблено з урахуванням результатів вивчення потреб у навчанні керівних кадрів та аналізу професійнокваліфікаційних характеристик посад державних службовців першої — четвертої категорій. Він передбачає знайомство слухачів з інваріантними характеристиками сучасних демократичних інститутів, практикою їх
126
використання в інтересах аналізу, розробки та впровадження державної політики, зокрема з такими їх різновидами, як парламентські (громадські) слухання, експертні (дорадчі) ради, прес-брифінг (прес-конференція). Результатом участі слухачів у діловій грі має стати оволодіння ними такими комплексами складних умінь: • вибір та планування сучасних форм зв’язку з громадськістю; • оволодіння аналізом проблем сучасної державної політики із залученням представників політичних партій, мас-медіа, експертівнауковців та широкої громадськості з метою вироблення проекту рішення; • організація проведення громадських слухань; • організація проведення засідань експертних (консультативнодорадчих) рад; • організація проведення прес-брифінгів (прес-конференцій); • критична оцінка ефективності заходів за участю громадськості. • У процесі підготовки та реалізації ділової гри передбачається використання таких засобів навчання: • документальні добірки — опорні структурно-логічні схеми проведення громадських слухань, експертних (консультативнодорадчих) рад, прес-брифінгів (прес-конференцій); • тестові завдання для визначення соціально-психологічних властивостей слухачів; • критеріальні ряди-ознаки для вибору сучасних інституційних форм залучення громадськості до аналізу проблем державної політики та оцінювання ефективності їх застосування; • аудіо- (кілька мікрофонів у залі) та проекційні засоби. Для забезпечення мотивації активності і успішного оволодіння слухачами навчальними комплексами вмінь доцільно:
127
1) на
вступному
етапі
заняття
здійснити
психодіагностичне
тестування всіх слухачів і за його результатами скомплектувати ігрові групи, визначити лідерів та розподілити ролі між учасниками; 2) пропорційно до збільшення кількості слухачів збільшувати номенклатуру ігрових ролей та відповідно до встановлених нормативів — кількість викладачів, які залучаються до організації проведення гри; 3) на ігровому етапі заняття домогтися максимально повної реалізації слухачами розподілених між ними ігрових ролей; 4) визначити регламент відповідно до кількості слухачів — учасників гри та чітко дотримуватися його; 5) не акцентувати увагу учасників на ігровому характері дійства; 6) на заключному етапі заняття здійснити аналіз досягнутих результатів і загалом підсумків гри (спільно з учасниками); 7) визначити (не оцінюючи акторські здібності учасників) причини ефективності/неефективності реалізації ігрових ролей, сильних/слабких місць у теоретичній і практичній підготовленості/непідготовленості слухачів. 9.2. Орієнтовний тематичний план . Загальна кількість годин — 6, з них: аудиторних занять — 4, самостійної навчальної роботи слухачів — 2.
Кількість годин № 1. 2. 3. Назва теми Громадські слухання Експертна (консультативно-дорадча) рада Прес-брифінг (прес-конференція) аудиторни самостійн х занять 4 4 4 ої роботи 2 2 2
128
9.3. Зміст програми. Генеральна Асамблея ООН у своїй Резолюції №51/191 висловила впевненість у тому, що стабільність і транспарентність умов у всіх країнах нагально необхідні для мобілізації транскордонних потоків інвестицій, фінансових ресурсів, технологій, кваліфікованих кадрів та інших важливих ресурсів з метою, зокрема, сприяння економічному і соціальному розвитку, охороні навколишнього середовища. Тема 1. Громадські слухання. Громадські слухання — це одна з форм зв’язку центральних органів влади і органів місцевого самоврядування з громадськістю, представників що різних дає можливість максимально до широко залучати сфер суспільства змістовного обговорення
актуальних проблем суспільного життя. Представництво для участі в заході формується за принципом репрезентативності — представленості за територіальною, політичною, економічною та соціально-демографічною ознаками — та відповідно до змісту проблеми, що обговорюється. Потребує налаштованості учасників на критичну і водночас конструктивну співпрацю представників громадськості і влади. Тема 2. Експертні (консультативно-дорадчі) ради. Експертна (консультативно-дорадча) рада — це одна з форм науково-експертного консультування, що використовується в органах державної влади і управління для визначення або уточнення актуальної суспільної проблеми. Представництво для участі в роботі ради формується на разовій або на постійній основі за принципом репрезентативності — представленості фахівців з відповідних галузей науки і техніки, культури і мистецтва. Тематику засідань ради можуть складати як поточні, так і стратегічні суспільні проблеми з метою їх уточнення та визначення шляхів розв’язання. Потребує налаштованості учасників на неупередженість та чітку аргументованість позиції. Тема 3. Прес-конференція (прес-брифінг). Прес-конференція (пресбрифінг) — це одна з форм інформування громадськості з використанням каналів мас-медіа. Прес-конференція — це офіційний інформаційний захід
129
для поширення інформації з одного чи кількох взаємопов’язаних суспільноважливих питань. Прес-брифінг — переважно неофіційний інформаційний захід, що проводиться з метою роз’яснення (уточнення) суспільно-важливої інформації. Потребують підготовки спеціальних документів: прес-релізу, інформаційного бюлетеня, інформації про орган, про стан питання, що обговорюється, тощо.
130
РЕКОМЕНДОВАНА ЛІТЕРАТУРА 1. Конституція України: Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради
України 28 червня 1996 року із змінами, внесеними Законом України від 8 грудня 2004 року. Станом на 1 січня 2006 року. — К.: Мін-во юстиції, 2006. — 126 с. 2. Законом Європейська хартія місцевого самоврядування (прийнята 15 жовтня України «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого
1985 року, підписана від імені України 6 листопада 1996 року та ратифікована самоврядування» №452/97-ВР від 15 липня 1997 року) // Відомості Верховної Ради України. — 1997. — №38. — Ст. 249. 3. Закон України Про внесення змін і доповнень до Закону
Української РСР «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» №2481-XII від 19 червня 1992 року із змінами, внесеними згідно із Законом України Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям законів «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» і «Про вибори Президента Української РСР» №3039-XII від 3 березня 1993 року, Законом України 280/97-ВР від 21 травня 1997 року, Кодексами №2341-III від 5 квітня 2001 року і №1618-IV від 18 березня 2004 року // Відомості Верховної Ради України. — 1992. — №35. — Ст. 515; 1993. — №18. — Ст. 189; 1997. — №24. — Ст. 170; 2001. — №25–26. — Ст. 131; 2004. — №40– 41, 42. — Ст. 492. 4. Закон України «Про засади державної регуляторної політики у
сфері господарської діяльності» №1160-IV від 11 вересня 2003 року // Відомості Верховної Ради України. — 2004. — №9. — Ст. 79. 5. Закон України «Про звернення громадян» із змінами, внесеними
згідно із законами №653-XIV від 13 травня 1999 року, №1294-IV від 20 листопада 2003 року і №2384-IV від 20 січня 2005 року // Відомості
131
Верховної Ради України. — 1996. — №47. — Ст. 256; 1999. — №26. — Ст. 219; 2004. — №13. — Ст. 181; 2005. — №11. — Ст. 200. 6. Закон України «Про місцеве самоврядування від Україні» №280/97-
ВР від 21 травня 1997 року // Відомості Верховної Ради України. — 1997. — №24. — Ст. 170. 7. Закон України «Про органи самоорганізації населення» № 2625-ІІІ
від 11 липня 2001 року // Відомості Верховної Ради України. — 2001. — №48. — Ст. 254. 8. Закон України «Про ратифікацію Конвенції про доступ до
інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля» №832-XIV від 6 липня 1999 року // Відомості Верховної Ради України. — 1999. — №34. — Ст. 296. 9. Закон України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав
людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів №2, 4, 7 та 11 до Конвенції» №475/97-ВР від 17 липня 1997 року // Відомості Верховної Ради України. — 1997. — №40. — Ст. 263. 10. Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» №93-IV від 11 липня 2002 року із змінами, внесеними згідно із Законами України №1314IV від 20 листопада 2003 року, №1522-IV від 19 лютого 2004 року, №2854-IV від 8 вересня 2005 року, №3266-IV від 22 грудня 2005 року // Відомості Верховної Ради України. — 2002. — №40. — Ст. 290; 2004. — №14. — Ст. 196; 2004. — №22. — Ст. 316; 2005. — №51. — Ст. 552. 11. Постанова Верховної Ради Української РСР «Про приєднання Української Радянської Соціалістичної Республіки до Факультативного протоколу до Міжнародного пакту про громадянські та політичні права» №582-ХІІ від 25 грудня 1990 року // Відомості Верховної Ради УРСР. — 1991. — №5.
132
12. Указ Президента України «Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості діяльності органів державної влади» від 1 серпня 2002 року №683 // Офіційний вісник України. — 2002. — №31. — С. 192–194. 13. Указ Президента України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 15 вересня 2005 року №1276 // Офіційний вісник України. — 2005. — №38. — С. 17. 14. Апресян Р.Г. Ценности гражданского общества и личность. — М., 2001. 15. Афонін Е., Гриненко В. Оцінка кадрів у системі державного управління: проблеми, методологія, методи // Актуальні проблеми внутрішньої політики. — 2004. — №4. — С. 241–250. 16. Бебик В. Як стати популярним, перемогти на виборах і утриматись на політичному олімпі. — К., 1993. — 126 с. 17. Бебик В. Політологія для політика і громадянина: [Монографія]. — К.: МАУП, 2003. — 424 с. 18. Бйорнланд Л. Східної Європи // Залучення Аспекти громадян до участі (Часопис в місцевому українсько-
самоврядуванні на прикладі Угорщини та деяких інших країн Центральної та самоврядування американської програми «Партнерство громад»). — 1999. — №1(3). — С. 3. 19. Влада і громада: співпраця влади і громадськості у вирішенні місцевих проблем / А. Ткачук, В. Артеменко, Р. Рукомеда. — К.: [Ін-т громад. сусп-ва], 2004. — 88 с. 20. Габермас Ю. Структурні перетворення у сфері відкритості: дослідження категорії громадянське суспільство. — Львів: Літопис, 2000. 21. Головаха Е.И., Бекешкина И.Э., Небоженко В.С. Демократизация общества и развитие личности. От тоталитаризма к демократии / Ин-т социологии АН Украины. — К.: Наук. думка, 1992. — 128 с.
133
22. Горний М. 23. Грембергер М. Граждане как партнеры. — М.: Весь мир, 2002. 24. Денисенко Л. Аналітичний огляд національного законодавства у сфері доступу громадян до участі в управлінні державними справами: існуюча ситуація та шляхи її вдосконалення. — http:// www.pgp.kiev.ua. 25. Деркач І. Забезпечення права громадян на звернення // Укр. прав. часопис. — 1999. — Вип. 5. — С. 6–8. 26. Дружбинський В. Чи стане Україна Державою самоврядних громад? // Дзеркало тижня. — №9. — 12 бер. — 2005. 27. Європейська хартія місцевого самоврядування та розвиток місцевої і регіональної демократії в Україні: Наук.-практ. посіб. / За заг. ред. М.О. Пухтинського, В.В. Толкованова. — К.: Крамар, 2003. — 396 с. 28. Кампо В. Актуальні проблеми впровадження в Україні
адміністративної реформи // Укр. прав. часопис. – 1999. — Вип. 5. — С. 9–14. 29. Кін Дж. Громадянське суспільство. Старі образи, нове бачення. — Київ: Анод, 2000. — С. 128. 30. Кхол Й. Эффективность управленческих решений: Пер. с чешс. — М.: Прогресс, 1975. 31. Леслі А. Пал. Аналіз державної політики. — К.: Основи, 1999. — 422 с. 32. Місцеве самоврядування в сучасній політичній системі в Україні і Білорусі: Зб. док. міжнар. конф. — К.: Ін-т соціології НАН України, 1997. — 128 с. 33. Місцеве самоврядування в Україні: проблеми і прогнози / Саєнко Ю.І., Ткачук А.Ф., Привалов Ю.О. — К.: Ін-т соціології НАН України, 1997. — 148 с.
134
34. Місцеве самоврядування у громаді: практ. посіб. для депутатів місц. рад та активістів громад / За ред. А. Ткачука. — К.: Ін-т громад. сусп-ва, 2004. — 304 с. 35. Моніторинг К., 2005. 36. Нечаев Д. ФРГ: принципы сотрудничества государства с суспільно-політичної ситуації в Україні:
Інформаційний бюлетень. Вересень 2005 / За ред. М.М. Слюсаревського. —
неправительственными объединениями (90-е годы) // Мировая экономика и международные отношения. — 2002. — №12.— С. 26–29. 37. Панарин А.С. 1996. 38. Паніна Н.В. Українське суспільство 1994–2005: соціологічний моніторинг. — К.: Софія, 2005 — 160 с. 39. Питання відкритості влади: Посібник / Програма сприяння парламентові України. — К.: Заповіт, 1997. — 88 с. 40. Політична освіта в Україні: проблеми та перспективи розвитку // За заг. ред. С.Г. Рябова. — 2005. — С. 3–5. 41. Посібник з участі громадськості / Проект «Голос громадськості», Міжнародний центр перспективних досліджень. — К., 2002. — 149 с. 42. Почепцов Г. Теория и практика коммуникации. — М.: Центр, 1998. — 240 с. 43. Рада та громада (або як залучати громадян до місцевого самоврядування): Посібник для працівників органів місцевого самоврядування. — К.: Академпрес, 2003. — 132 с. Философия политики: Учебное пособие для
политологических факультетов и гуманитарных вузов. — М.: Новая школа,
135
44. Резнік О. №3. — С. 68–75.
Особистість
і
громадянське
суспільство:
досвід
теоретичного осмислення // Соціологія: теорія, методи, маркетинг. — 2003. —
45. Рябов С. Політологічна теорія держави. — К.: Тандем, 1996. — 240 с. 46. Стратегія і тактика комунікацій із громадськістю для організацій третього сектора: метод. посіб. / За ред. В.Г. Королька. — К., 2003. — 216 с. 47. Сунгуров А. Общественное участие в принятии властных решений // http://www.citystrategy.leontief.ru/?u=material/sem/public.htm 48. Сунгуров А. Общественное участие как условие формирования гражданского общества // http://www.prof.msu.ru/publ/conf/conf05.htm. 49. Територіальна громада та органи місцевого самоврядування. Шляхи взаємодії. — Черкаси, 2002. 50. Ткачук А. Населення чи Громада? Або Як впливати на місцеву владу. — К., 2003. — 72 с. 51. Тоффлер Э. Метаморфозы власти: Знание, богатство и сила на пороге ХХІ века. — Пер. с англ. — М.: АСТ, 2004. — 669 с. 52. Хід громадського обговорення документів щодо забезпечення участі громадськості у процесі формування та реалізації державної політики. — http://www.kmu.gov.ua. 53. Ющенко В. Звернення Президента України до Верховної Ради України у зв’язку з Посланням Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2005 році» // Урядовий кур’єр. — 2006. — №28. — 10 лют. — С. 1–4. 54. Ющенко В. Не розподіл влади, а гармонізація управління: З виступу Президента України на Всеукраїнських зборах представників
136
місцевого самоврядування 26 квіт. 2005 р. // Урядовий кур’єр. — 2005. — 29 квіт. — С. 4–5. 55. Ackermann E. Mit feinem Gehör. Vierzig Jahre i№ der Bonner Politik. — Bergisch Gladbach, 1994. 56. Arnstein S. A ladder of citizen participation in the USA // Journal of the Royal Town Planning Institute. — Vol.57. — №4. — P. 176–182. 57. Behn R.D. Management by Groping Along // Journal of policy Analysis Management. — №7. — 1988. — С. 643. 58. Bentele G. Politische Öffentlichkeitsarbeit // Politikvermittlung und Demokratie in der Mediengesellschaft. Ulrich Sarcinelli (Hrsg.). — Bonn, 1998. — S. 124–145. 59. Ghaltung G. Administrativo servizio. — Roma-Ottawa, 2005. — 331 p. 60. Good C.V. Dictionary of education. — New York: McGraw Hill, 1993. 61. Hood C.C. Una Gouernmentale. — Roma-London: Macmillan, 1995. — 55 р. 62. Karpen V. Amministrazione di statale in Stato il diritto: organizzare di sfere servizi // Pev de administracion public. — 1999. — №12. — Р. 249–298. 63. Kiefer M.-L. Massenkommunaktion 1995 // Media Perspektiven. — 1996. — №5. — S. 234–248. 64. Lacestare G. Social del tecnologia: “Tecnologia oggi”. — Roma: “L”, 1998. — 486 р. 65. Larson C.U. Persuasion: reception and responsibility. — Belmont, 1995. — P. 306. 66. Losano M., Bobbio I. Ideologico processo in Stato efficace. — Roma. — SDN. — 255 p. 67. Mertes M. Bundeskanzleramt und Bundespresseamt. Das Informationsund Entscheidungsmanagement der Regierungszentrale // Information und
137
Entscheidung.
Kommunikationsmanagement
der
politischen
Führung.

Wiesbaden, 2003. — S. 52–79. 68. Morghentau H. Politico del nazionni. — Roma-New York, 1998. — 235 р. 69. Neumann W. Russell. Political Communications Infrastructure // The Annals. — Bd.546 (1996). — S. 9–21. 70. Palombara G. La Ideologia e di teoria scientifica. — Roma-New York, 1997. — 395 p. 71. Sarcinelli U. Politikvermittlung und Demokratie: Zum Wandel der politischen Kommunikationskultur // Politikvermittlung und Demokratie in der Mediengesellschaft. Ulrich Sarcinelli (Hrsg.). — Bonn, 1998. 72. Schulz W. Neue Medien — Chancen und Risiken. Tendenzen der Medienentwicklung und ihre Folgen // Aus Politik und Zeitgeschichte.). — 1997. — B42/97. — S. 3–12. 73. Scilegell K. Complesso de Ideologia in sistema politico. — Milano, 1991. — 311 р. 74. Takarani N. Teoria de dirito amministrativo. — Roma, GSP. — 1998. — Р. 415. 75. Teoria del razionale in amministrasione di stato. — Roma, GSP. — 1997. — 455 p. 76. Tosi P., Visconti E. Teoria de dirito amministrativo. — Milano, 1995. — 689 p. 77. Veccio del G. Pilosophie du state. — R. PZ, 1993. — 252 р.
138
ДОДАТКИ Додаток 1 ГРОМАДСЬКІ СЛУХАННЯ В М. КОМСОМОЛЬСЬКУ ПОЛТАВСЬКОЇ ОБЛАСТІ З ПРОБЛЕМ НАДАННЯ ЯКІСНИХ МЕДИЧНИХ ПОСЛУГ НАСЕЛЕННЮ м. Комсомольськ Полтавської області засноване 29 листопада
1960 року. Населення 54 тис. Комсомольськ одним з перших в Україні прийняв Статут міста (1998), затвердив Стратегічний план соціально-економічного розвитку до 2010 року (2001). У місті успішно запроваджуються нові підходи до муніципального управління. У квітні 2005 року місто отримало Сертифікат відповідності стандарту ІSО 9001:2000 системи управління якістю муніципальних послуг. Опис проблеми. Активні пошуки шляхів реформування галузі охорони здоров’я у Комсомольську почалися ще 1997 року. Місто одним з перших в Україні розпочало запровадження сімейної медицини та інших інноваційних технологій організації надання медичної допомоги. Розвиток охорони здоров’я є одним з пріоритетних напрямів Стратегічного плану соціальноекономічного розвитку м. Комсомольська до 2010 року. Процеси реформування потребували, з одного боку, об’єднання зусиль міської влади, фахівців-медиків та власне споживачів медичних послуг — городян, а з другого, — постійного аналізу дієвості нововведень. Рішення проблеми. Міська влада започаткувала активну співпрацю з громадськими організаціями, які спрямовують свою діяльність на поліпшення роботи галузі охорони здоров’я та мають можливість залучати кошти донорів на власні проекти і програми. Так, у 2001 році створено громадську
139
організацію Асоціація «Сімейна медицина» (АСІМЕД) і при ній медичний інформаційно-аналітичний підтримка реформи центр «Медіна». За ініціативою АСІМЕД фонду внаслідок реалізації проекту «Громадський нагляд за медициною і громадська охорони здоров’я» (грант Міжнародного «Відродження» 2001–2002 років) створені громадські комітети нагляду за охороною здоров’я та підтримки охорони здоров’я, які діють на підставі Положення про ці комітети, а також Положення про організацію громадської ради з питань охорони здоров’я при міському голові. Комітети, власне, і склали основу громадської ради. Діяльність комітетів забезпечили на волонтерських засадах близько 40 активних волонтерів. Ряд проектів отримали фінансування від міжнародних донорських організацій (Міжнародний фонд «Відродження», Каунтерпарт Інтернешнл, ТАСІS). Комітети взяли участь у реалізації проекту «Створення сучасної інноваційної моделі надання якісних медичних послуг населенню», який виконувався виконкомом Комсомольської міської ради і став переможцем конкурсу проектів від Фонду сприяння розвитку місцевого самоврядування при Президентові України. Результати. Комітети за власної ініціативою і на замовлення міської влади здійснили ряд опитувань громадської думки та досліджень стану надання медичної допомоги первинної і вторинної ланки, роботи міських лікувальних закладів (пологового будинку, стаціонару міської лікарні). Результатом спільної діяльності АСІМЕД, громадських комітетів, управління охорони здоров’я міста, провідних фахівців-медиків стало затвердження сесією міської ради Концепції другого етапу реформування медичної галузі м. Комсомольська. У місті також розроблена і затверджена Програма налагодження взаємодії громадськості та органів місцевого самоврядування в управлінні охороною здоров’я м. Комсомольська на 2000–2004 роки. Опитування і дослідження, проведені комітетами та АСІМЕД, спонукали міську владу до прийняття результативних рішень, спрямованих на подальше
140
реформування медичної галузі, запровадження ринкових механізмів у сфері охорони здоров’я, вдосконалення підходу до кадрів, підвищення економічної ефективності роботи галузі, поліпшення якості послуг, які надають споживачам медичні установи різних організаційних форм. Завдяки системній співпраці міської влади з громадськістю місто Комсомольськ залишається лідером у галузі реформування охорони здоров’я. Контактні особи: Потока Олена Миколаївна — відповідальний секретар комітетів громадського нагляду за медициною та підтримки охорони здоров’я; Надута Галина Миколаївна — заступник з інноваційного розвитку та зв’язків з громадськістю начальника управління охорони здоров’я Комсомольського міськвиконкому.
Додаток 2 ГРОМАДСЬКІ СЛУХАННЯ В М. КАМ’ЯНЦІ-ПОДІЛЬСЬКОМУ ХМЕЛЬНИЦЬКОЇ ОБЛАСТІ З ПРОБЛЕМИ УЧАСТІ ГРОМАДСЬКОСТІ У ФОРМУВАННІ МІСЦЕВОЇ ПОЛІТИКИ ЧЕРЕЗ ПРОВЕДЕННЯ ГРОМАДСЬКИХ СЛУХАНЬ м. Кам’янець-Подільський — місто обласного підпорядкування,
чисельність населення — близько 100 тис. осіб. Місто має давню історію, на його території розташований Національний історикоархітектурний заповідник, який об’єднує близько 170 пам’яток історії, архітектури та середній бізнес. Кам’янець-Подільський має також давню історію розвитку місцевого самоврядування. Повний обсяг Магдебурзького права був наданий
141
мистецтва. Це
сприяє розвиткові
міста
як
туристичного центру. Розвиваються промислові підприємства, малий і
Кам’янцю у 1432 році. Місто вирізняється значною активністю громадян, тут зареєстровано понад 140 громадських організацій, які беруть активну участь у житті громади. Міська влада всебічно підтримує розвиток цих організацій шляхом надання приміщень, пільг та фінансової підтримки. Опис проблеми. Внаслідок проведення демократичних реформ в Україні відбувається становлення нового способу місцевого управління — місцевого самоврядування. На нинішньому етапі формування громадянського суспільства в Україні не створено належних умов для розвитку місцевої демократії, підвищення здатності територіальних громад самостійно і відповідально вирішувати проблеми їх соціально-економічного та культурного розвитку. Державна практика залучення громадськості до прийняття рішень досить поширена в усьому світі, особливо через те, що це приносить владі цілий ряд вигод. Конвенція про доступ до інформації, участі громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля, підписана від імені України 25 червня 1998 року в м. Орхус (Данія), передбачає, що після набрання нею чинності країни-учасниці мають прийняти закони, що дозволяють громадську участь у прийнятті рішень щодо конкретних видів діяльності — у формуванні планів, програм і політики, у підготовці нормативних положень (статті 6, 7, 8). Хоча Орхуська конвенція націлена в основному на питання навколишнього середовища, принципи, які вона встановлює, можуть застосовуватися при вирішенні інших проблем. Зокрема, вона може бути використана як керівництво для створення механізмів громадської участі. Основним законодавчим актом, який регламентує повноваження громад, є Закон України «Пре місцеве самоврядування в Україні». Статті 7, 8, 9, 13, 14 даного закону надають право територіальним громадам проводити місцеві референдуми, загальні збори громадян, громадські слухання та
142
створювати
органи
самоорганізації
населення
для
забезпечення
безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення і врахування місцевих ініціатив. У даному законі не визначено механізми залучення громадськості до прийняття рішень і врахування інтересів громади, вони, як правило, виробляються не мають стихійно. розроблених Більшість і українських чином територіальних положень. Рішення проблеми. Громадськість та влада нашого міста реально розуміють, що його економічний та соціальний розвиток залежить від підвищення суспільної активності населення та впровадження прозорих процедур прийняття управлінських рішень, і для цього створюються відповідні механізми. У Кам’янці-Подільському в 2002 році були прийняті місцеві положення «Про загальні збори громадян за місцем проживання» та «Про громадські слухання». Дані місцеві регуляторні акти є законодавчим підґрунтям безпосередньої участі громадян у вирішенні місцевих проблем. Є кілька основних причин, чому необхідно залучати громадськість до управління розвитком державу, територій. де кожна Насамперед людина ми хочемо права і збудувати обов’язки. демократичну має громад належним
затверджених статутів територіальних громад та відповідних місцевих
Усвідомлюючи обов’язки і відповідальність, необхідно реалізовувати свої права, які полягатимуть у можливості висловлення кожної особистої думки, напрацювання колективної згоди і врахування пропозицій людей щодо того, як вони хочуть жити. Також необхідно, щоб перетворення нашого життя справді відбувалися в конкретному селі, містечку, місті, на нашій вулиці. У Кам’янці-Подільському напрацьовано певний досвід проведення громадських слухань. Перші громадські слухання з обговорення бюджету міста на 2000 рік відбулися 27 січня 2000 року. Ініціатором проведення цих слухань виступила громадська організація «Партія відродження Кам’янцяПодільського». Було розроблено анкету для проведення соціологічного
143
опитування під час слухань з метою визначення пріоритетів розвитку міста та фінансування окремих напрямів та галузей його господарського комплексу. Тепер громадські слухання з обговорення бюджету міста проводяться щороку. Специфічною особливістю процесу стратегічного планування в Кам’янці-Подільському стало те, що головним ініціатором і виконавцем даного проекту виступила громадська організація «Партія відродження Кам’янця-Подільського». Стратегічний план міста розроблявся протягом 2001 року із залученням широких кіл громадськості через проведення різноманітних круглих столів та громадських слухань. Громадські слухання можна розглядати як форум, на якому збираються окремі громадяни, групи громадян та посадові особи для обміну думками й інформацією щодо конкретного питання перед прийняттям рішення. Велику кількість громадських слухань було проведено за останні п’ять років з різноманітних проблем розвитку окремих районів міста та з питань житловокомунального господарства. Значну увагу органи міської влади разом з громадськими організаціями приділяють обговоренню проблемних питань розвитку підприємництва. У процесі спільної роботи виокремлюються проблемні питання і шляхом прийняття відповідних регуляторних актів більшість цих проблем вирішується. Всі проекти рішень попередньо розглядаються на засіданні постійної робочої групи з питань підприємництва та обговорюються на громадських слуханнях. Щороку міська рада розглядає і затверджує ставки єдиного і фіксованого податків. Це робиться цілком відкрито через діяльність узгоджувальної комісії (з представників влади, фінансового управління, податкової інспекції, неурядових організацій, підприємців), проведення круглих столів та громадських обговорень. Усі зацікавлені сторони регіонального розвитку повинні бажати залучення громади до вирішення питань управління. При відсутності взаємного бажання процес не відбудеться. Головним у цьому є розробка на законодавчому рівні єдиних правил організації та проведення громадських
144
слухань. Саме тому 21 листопада 2002 року Кам’янець-Подільською міською радою прийнято рішення «Про затвердження Положення про громадські слухання в місті Кам’янці-Подільському». Всі сторони, які беруть участь у громадських слуханнях, мають можливість обмінятися інформацією, створити атмосферу відповідальності та легітимності рішень влади, підвищити власну поінформованість, посилити спроможність громадськості та дати громаді більше влади. Громадські слухання — це методологія участі громадськості, яка забезпечує довіру між громадянами та місцевою владою, що є необхідним елементом стабільної демократії. Для успіху громадських слухань важливою є їх послідовна підготовка. Необхідно чітко визначити цілі громадських слухань, щоб всі сторони знали, що від них очікують. З початку планування процесу громадських слухань необхідно заявити, що форум для обговорення є відкритим для всіх, аби громадяни знали, що їхня думка буде врахована. Громадські слухання слід проводити у зручний для громадян час та у зручному місці і приміщенні. Для заохочення громадян взяти участь у слуханнях необхідно провести відповідну рекламну кампанію. У громадських місцевих слуханнях органів повинні влади, брати засобів участь масової громадяни, інформації, представники
недержавних організацій, науковці, підприємці тощо. Відповідно до Положення суб’єктами права ініціювання громадських слухань є: мешканці міста, умовного району, кварталу, міська рада, міський голова, депутати міської ради; міськвиконком. Крім громадських слухань, у нашому місті застосовуються й інші методи співпраці громади та влади з метою вирішення місцевих проблем — вивчення громадської думки, створення дорадчих органів та органів самоорганізації населення тощо. Вибір виду залучення громади до прийняття управлінських рішень залежить від проблем, щодо яких вони повинні бути прийняті, від прогресивності місцевої влади і активності громади.
145
Результати: – підвищення активності громадян, їх участь у формуванні місцевої політики та залучення до процесів місцевого самоврядування; – підвищення рівня зацікавленості громадськості та її безпосередня участь у вирішенні існуючих місцевих проблем; – підвищення прозорості діяльності та відкритості органів місцевої влади; – забезпечення довіри населення до місцевої влади та підтримка її дій; – спрямування діяльності місцевих органів влади на відстоювання інтересів громади міста та вирішення найбільш актуальних місцевих проблем. Контактна особа: Лепьошкін Ігор Іванович — керівник Агенції економічного відродження Кам’янця-Подільського; тел.: (03849) 3-0855, 39993.
Додаток 3 РІШЕННЯ ШОСТОЇ СЕСІЇ КАМ’ЯНЕЦЬ-ПОДІЛЬСЬКОЇ МІСЬКОЇ РАДИ IV СКЛИКАННЯ ВІД 21 ЛИСТОПАДА 2002 РОКУ №11 ПРО ЗАТВЕРДЖЕННЯ ПОЛОЖЕННЯ ПРО ГРОМАДСЬКІ СЛУХАННЯ В МІСТІ КАМ’ЯНЦІ-ПОДІЛЬСЬКОМУ На виконання рішення V сесії міської ради від 24 вересня 2002 року «Про підготовку проекту Статуту територіальної громади міста Кам’янцяПодільського, положень «Про самоорганізацію громадян», «Про загальні збори громадян за місцем проживання», «Про порядок реалізації права на місцеві ініціативи», «Про громадські слухання» міська рада вирішила:
146
Затвердити Положення про громадські слухання в місті Кам’янціПодільському (додається). Положення про громадські слухання в місті Кам’янці-Подільському 1. Загальні положення 1.1. Громадські слухання є формою участі громадськості в здійсненні повноважень місцевого самоврядування, які передбачені Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», статутом міста (за його наявності). 1.2. Метою проведення громадських слухань є ознайомлення громадськості міста з позицією міської влади з актуальних проблем міста та отримання від мешканців міста пропозицій та зауважень з цих питань у формі безпосереднього спілкування. 1.3. Слухання проводяться на засадах добровільності, гласності, відкритості та свободи висловлювань. 1.4. Результати ради. 1.5. Громадські слухання не можуть проводитися з питань, що стосуються: – питань, не віднесених до компетенції місцевого самоврядування; – ініціатив, значення. 1.6. Громадські слухання не можуть проводитися менш як за три місяці до проведення виборів органів та посадових осіб місцевого самоврядування. 1.7. Наступні громадські слухання з одного й того самого питання на відповідній території проводяться не раніше місяця після проведення попередніх.
147
проведення
громадських
слухань
мають
рекомендаційний характер для міської ради та виконавчих органів міської
що
мають
політичний
характер
загальнодержавного
1.8. В обов’язковому порядку проводяться загальноміські громадські слухання, де обговорюються питання підготовки бюджету. 1.9. Громадські слухання проводяться у термін, що не перевищує місяця з дня реєстрації ініціативи щодо проведення таких слухань. 1.10. Громадські слухання проводяться щодо питань, які стосуються мешканців: – усього міста; – умовного району міста за умови його конституювання в установленому законом порядку; – міського кварталу за умови його конституювання через створення квартального комітету. 1.11. Питання організації й проведення громадських слухань регулюються законодавством, статутом міста і цим Положенням. 2. Ініціювання громадських слухань 2.1. Суб’єктами права ініціювання громадських слухань у порядку, визначеному цим Положенням (далі — Ініціатор), є: – мешканці міста, умовного району, кварталу; – міська рада; – міський голова; – депутати міської ради; – міськвиконком. 2.2. Для реєстрації ініціативи з проведення громадських слухань до міської ради подається підписний лист з підписами ініціаторів громадських слухань. 2.3. Реєстрація ініціативи здійснюється секретаріатом міської ради у випадках, якщо ініціативу підтримано: – не менш як однією п’ятою від чисельного складу міської ради; – міським головою;
148
– не менш як однією п’ятисотою від усіх мешканців, котрі мають виборче право, якщо проблема стосується всього міста; – не менш як однією сотою від усіх мешканців умовного району міста, які мають виборче право; – не менш як однією двадцятою від мешканців кварталу. 2.4. У разі ініціювання громадських слухань мешканцями міста, умовного району міста, кварталу секретаріат міської ради реєструє ініціативну групу в кількості не менше двадцяти осіб, які мають виборче право, у разі ініціювання громадських слухань з проблем, що стосуються всього міста чи умовного району міста. 2.5. У разі ініціювання громадських слухань мешканцями міста, умовного району міста, кварталу секретаріат ради реєструє ініціативну групу в кількості не менше десяти осіб, які мають виборче право, у разі ініціювання громадських слухань з проблем, що стосуються кварталу. 2.6. Для реєстрації подання (заяви) проведення громадських слухань до секретаріату подається заява суб’єкта ініціативи, підписана міським головою, міським головою від імені міської ради, виконкому міської ради, відповідною кількістю депутатів міської ради чи всіма членами ініціативної групи, в якій зазначаються: – проблема, винесена на обговорення на громадські слухання; – територія, на яку поширюється проблематика, що її виносять на обговорення на громадські слухання; – особа чи особи, уповноважені представляти ініціативну групу, групу депутатів. 2.7. Секретаріат міської ради реєструє заяву в Книзі реєстрації місцевих ініціатив, зборів та громадських слухань міської ради. 2.8. Протягом семи днів секретар міської ради організовує зустріч членів ініціативної групи з відповідальними працівниками міськвиконкому для розгляду питань, порушених у заяві на проведення слухань, на предмет їхнього вирішення органами місцевого самоврядування відповідно до власної
149
компетенції у встановлені терміни. У разі якщо така зустріч не відбулася з причин, не залежних від ініціативної групи, або коли в результаті зустрічі не було досягнуто узгодженого рішення, ініціативна група розпочинає збір підписів на підтримку ініціативи для проведення громадських слухань. 2.9. Секретар міської ради затверджує форму підписного листа. 2.9.1. Підписний лист повинен містити такі дані: – назва теми проведення громадських слухань; – прізвище, ім’я та по-батькові особи, яка підписує лист; – дата народження; – місце постійного проживання; – підпис. 2.10. Секретаріат міської ради видає підписний лист, який може копіюватись ініціативною групою способом, що забезпечує автентичне відображення зразка підписного листа. 2.11. Кількість необхідних для реєстрації ініціативи підписів розраховується секретаріатом міської ради і фіксується за підписом секретаря міської ради на копії заяви про ініціювання громадських слухань. 2.12. Підписи на підтримку ініціативи подаються до міської ради протягом п’ятнадцяти днів з дня видачі підписних листів. 2.13. Рішення про реєстрацію ініціативи приймається секретарем міської ради, у його відсутність — заступником секретаря, протягом п’яти робочих днів з дня подання заяви (для міської ради, міського голови, міськвиконкому та депутатів міської ради) чи підписних листів (для ініціативної групи громадян), про що ініціатора повідомляють не пізніше трьох календарних днів після прийняття рішення. 2.14. Секретаріат міської ради може перевірити достовірність підписів у підписному листі, який подається ініціативною групою, і повідомити про недостовірність деяких з них. У такому разі ініціативна група може додатково протягом трьох днів зібрати відповідну кількість підписів.
150
2.15. Рішення про реєстрацію ініціативи оприлюднюється у міських засобах масової інформації протягом семи днів. 3. Підготовка громадських слухань 3.1. Протягом п’яти робочих днів після реєстрації ініціативи виконавчий орган міської ради за участю ініціаторів громадських слухань затверджує план проведення заходів з організації та проведення громадських слухань. 3.2. План проведення заходів з організації та проведення громадських слухань повинен передбачати: – створення дорадчого комітету з проведення громадських слухань; – створення в разі необхідності експертних груп з проблем, що пропонуються до розгляду на громадських слуханнях; – календарний план проведення заходів з організації та проведення громадських слухань. 3.3. Дорадчий комітет створюється розпорядженням міського голови та включає: – посадову особу, яка відповідає за підготовку громадських слухань; – представників Ініціатора громадських слухань; – депутатів міської ради (за згодою); – представників громадських організацій (за згодою). Кількість членів дорадчого комітету визначається з розрахунку 7– 15 осіб з урахуванням різних точок зору на проблему, що розглядається. 3.4. Дорадчий комітет відповідає за вироблення рекомендацій з питань, що виносяться на громадські слухання. 3.5. Дорадчий комітет очолює представник Ініціатора громадських слухань. 3.6. Регламент проведення засідань дорадчого комітету визначається самим комітетом.
151
3.7. Експертні групи утворюються розпорядженням міського голови за рекомендацією дорадчого комітету. 3.8. Експертні групи відповідають за підготовку експертних висновків з питань, які виносяться на розгляд, та доповідають про них на громадських слуханнях. 3.9. Виконавчий комітет міської ради забезпечує роботу дорадчого комітету та експертних груп з підготовки громадських слухань. 3.10. Органи і посадові особи місцевого самоврядування, адміністрація підприємств, установ та організацій, що перебувають у комунальній власності, сприяють проведенню громадських слухань і надають дорадчому комітету, на його прохання, необхідні інформаційні матеріали. 4. Проведення громадських слухань 4.1. Громадські слухання проводяться протягом одного місяця з дня реєстрації ініціативи про їх проведення або в інший час, запропонований Ініціатором слухань. 4.2. Час та місце проведення громадських слухань визначаються розпорядженням міського голови за рекомендацією дорадчого комітету. 4.3. Про час та місце проведення громадських слухань повідомляють у засобах масової інформації не пізніше як за п’ять днів до їхнього проведення. 4.4. Проводить громадські слухання голова дорадчого комітету або уповноважена ним особа. 4.5. На громадських слуханнях приймається регламент його роботи, який обов’язково передбачає доповідь представника Ініціатора слухань, доповідь від дорадчого комітету, виступи від експертних груп, відповідальних осіб. 4.6. Не допускається розгляд питань та прийняття рішень, які не стосуються теми слухань та не були внесені до порядку денного громадських слухань.
152
4.7. Всі пропозиції учасників громадських слухань заносяться до протоколу засідання, за яке відповідає секретар слухань. 4.8. Секретарем слухань є представник дорадчого комітету. 4.9. Головуючий може перервати оратора, якщо його виступ не стосується теми слухань. 5. Документування та правові наслідки 5.1. Протокол громадських слухань готується головою дорадчого комітету та секретарем і подається секретаріату міської ради не пізніше трьох робочих днів після проведення громадських слухань. 5.2. Протокол повинен містити: – тему, час і місце проведення слухань; – пропозиції дорадчого комітету; – кількість учасників громадських слухань, у т.ч. мешканців відповідної території; – пропозиції, висловлені учасниками слухань; – результати голосування. 5.2.1. Протокол готують у трьох примірниках, один з яких передається на зберігання секретаріату міської ради, другий — представнику Ініціатора, третій примірник вивішують на інформаційному стенді міської ради для ознайомлення. 5.3. За результатами громадських слухань секретар міської ради подає для розгляду на найближчу сесію міської ради висновки та пропозиції. 5.4. Висновки та пропозиції за результатами громадських слухань підлягають опублікуванню в засобах масової інформації, засновником яких є міська рада, після їх оприлюднення на сесії міської ради. 5.5. Сесія міської ради може прийняти окреме рішення за результатами проведення громадських слухань. 6. Перехідні та прикінцеві положення
153
6.1. Дане Положення набуває чинності з дня його оприлюднення. 6.2. Виконкому міської ради виготовити Книгу реєстрації місцевих ініціатив, зборів та громадських слухань відповідно до цього Положення.
Додаток 4 ГРОМАДСЬКІ СЛУХАННЯ В М. СЛАВУТИЧІ КИЇВСЬКОЇ ОБЛАСТІ З ІНІЦІАТИВИ ГРОМАДСЬКОЇ РАДИ З РОЗВИТКУ МІСТА Славутич — наймолодше місто України, яке виникло у зв’язку з рішенням про післяаварійний запуск енергоблоків Чорнобильської АЕС та непридатністю для проживання міста Прип’ять, де до аварії 26 квітня 1986 року переважно проживали експлуатаційники атомної електростанції. Нині населення Славутича сягає 26 тисяч осіб. Це люди 45 національностей, переважно молоді (середній вік — приблизно 30 років), з високим освітнім рівнем. Місто має розвинену інженерну та соціальну інфраструктуру. Головна проблема Славутича нині пов’язана з майбутнім повним припиненням експлуатації Чорнобильської АЕС, тобто втратою сутності монопрофільного міста та необхідністю пошуку і створення нових економічних основ життя міста. З 1997 року місто має статус спеціальної економічної зони, головною метою діяльності якої є створення робочих місць для персоналу, що вивільняється у зв’язку з виведенням з експлуатації потужностей ЧАЕС. Опис проблеми. Населення Славутича складається з переселенців — із зони відчуження, що виникла після аварії на ЧАЕС, із різних куточків колишнього Радянського Союзу — нового експлуатаційного персоналу
154
станції. Ці люди принесли з собою різноманітні суспільно-культурний досвід і традиції, очікування і вимоги. Перед міською владою одразу постала проблема якомога повнішого вивчення і врахування потреб населення, пошуку «спільного знаменника» для згуртування новоселів у громаду. З іншого боку, постала необхідність налагодження ефективного й оперативного механізму інформування громади про діяльність влади. Рішення проблеми. Спочатку вирішення проблеми розглядалося крізь призму формування депутатського корпусу міської ради, а саме через максимальне збільшення кількості депутатів. Цей шлях має свої обмеження. Натомість виявилося, що зміст та ефективність діяльності міського голови, депутатів і міської ради можуть бути значно поліпшені за рахунок залучення ширших кіл громадськості. Тому в 1998 році за ініціативою міського голови Олександра Удовиченка була створена Громадська рада з розвитку міста. Очолює її безпосередньо міський голова. Членом громадської ради може стати будь-який повнолітній (старший 18 років) мешканець Славутича, написавши відповідну заяву. Окрім того, в обговоренні питань, що виносяться на засідання громадської ради, можуть брати участь всі бажаючі, без обмеження віку. Тому досить часто активними учасниками засідань стають школярі. Рада збирається щотижня, кожного понеділка, о шостій вечора в залі засідань виконкому. На засіданні ради обговорюються питання, які будуть виноситися на розгляд ради чи виконкому, поточні стратегічні проблеми міста. Засідання веде міський голова або, в разі його відсутності, хтось із заступників. Хоча членство вільне, з часом сформувалася постійна група міської політичної еліти — керівники великих підприємств, приватні підприємці, пенсіонери, діяльність яких була пов’язана з розвитком міста, тощо. Нині до складу громадської ради входять близько 30 осіб. Відбувається жвавий обмін думками, важливі пропозиції оформлюються у вигляді доручень міського голови працівникам виконкому, про розгляд пропозиції,
155
висловленої під час зустрічі, обов’язково доповідають на наступних засіданнях. Робота громадської ради потребує мінімальних матеріальних ресурсів, якими її забезпечує міська влада — виготовлення певної кількості довідкових матеріалів для обговорення, приміщення для засідань, друк протоколів тощо. Протягом досить короткого терміну завдяки регулярній роботі відпала необхідність в певних організаційних зусиллях — члени ради й інші городяни знають, що засідання громадської ради відбуваються щопонеділка о 18 годині. У своїй діяльності громадська рада керується Статутом. Результати. Для керівництва міста громадська рада стала
інструментом ефективного зворотного зв’язку з громадою, оскільки формат її роботи передбачає оприлюднення найрізноманітніших думок з приводу найрізноманітніших проблем міського життя. Рекомендації громадської ради, що самі по собі не мають обов’язкового характеру, часто покладаються в основу рішень міськвиконкому та міської ради. Окрім того, громадська рада є неформальним ради минулого механізмом року перевірки обґрунтованості та суспільної тарифів на прийнятності рішень керівництва міста. Наприклад, на засіданнях громадської детально обговорювалося питання обслуговування житла. Тоді було прийнято рішення про їх підвищення. Нині проблема комунальних тарифів в місті постає знову, і громадське обговорення може стати перешкодою надання їй зайвого політичного забарвлення. Для громади Славутича громадська рада є додатковою, неформальною можливістю отримання інформації про діяльність і наміри міського керівництва, виявлення проблем і внесення пропозицій. Рекомендації до впровадження. За роки діяльності Славутицька Громадська рада з розвитку міста довела свою доцільність та користь. У Славутичі вона — не єдиний засіб залучення громадян до активної участі в
156
міському житті та напрацювання важливих для міста рішень. У місті часто відбуваються громадські слухання, встановлені спеціальні скриньки для бажаючих поставити запитання міському голові та керівникам підрозділів міськвиконкому. Цей комплекс засобів для співпраці з громадськістю, як і кожний інструмент у ньому, є досить гнучким і придатним для застосування як для міст, так і для окремих мікрорайонів. Дієвість його, як свідчить приклад Славутича, обумовлюється насамперед зваженим, добросовісним ставленням ініціаторів — керівництва міста до громадської думки. Контактна особа: Готсдінер Марк Наумович — секретар міської ради, тел.: (04479) 266-56, 275-55.
Додаток 5 ОРІЄНТОВНИЙ СЦЕНАРІЙ ПРОВЕДЕННЯ ГРОМАДСЬКИХ СЛУХАНЬ Зал засідань райвиконкому (або нейтральна територія: школа,
громадська приймальня тощо) 10.00 — 10.20. Реєстрація представників територіальної громади та запрошених на громадські слухання. 10.30. Головуючий: Згідно з реєстрацією на громадські слухання прибуло __представників територіальної громади, __ запрошених, серед яких: _____________________. Пропоную розпочати роботу громадських слухань. Прошу проголосувати за цю пропозицію. «За» — ____; «Проти» —.____; « Утрималось» — ____. Збори територіальної громади (міста, села, району) оголошуються відкритими.
157
Для подальшої роботи потрібно обрати керівні органи загальних зборів громади, а саме президію зборів, редакційну та лічильну комісії. Переходимо до обрання робочої президії. Які будуть пропозиції? (Пропозиції із залу). Інші пропозиції? Голосування. Переходимо до обрання лічильної комісії. Які будуть пропозиції? (Пропозиції із залу). Інші пропозиції? Голосування. Переходимо до обрання редакційної комісії. Які будуть пропозиції? (Пропозиції із залу). Інші пропозиції? Голосування. Пропонується затвердити такий порядок денного наших зборів (на прикладі громадських слухань у Соснівському р-ні м. Черкаси 3 березня 2000 року): 1. Про діяльність державних та правоохоронних органів з дотримання Конституції України, прав і свобод громадян на території міста. Виступають: голова Черкаської облдержадміністрації В.Л. Лук’янець, прокурор області П.Г. Кушнір, начальник УМВС України в Черкаській області О.Д. Кочегаров, генеральний директор обласної телерадіомовної компанії М.М. Калініченко. 2. 3. Чи будуть доповнення або зміни до порядку денного? Голосування. Нам потрібно затвердити регламент роботи зборів. Для доповідей (інформації) з питань порядку денного пропонується відвести __ хвилин, для виступів — __ хвилин, для довідок __ хвилин. Чи є зауваження?
158
Голосування. Голова Секретар
Додаток 6 ТИПОВЕ ПОЛОЖЕННЯ «ПРО ЗАГАЛЬНІ ЗБОРИ ГРОМАДЯН ЗА МІСЦЕМ ПРОЖИВАННЯ У МІСТІ X» 1 І. Загальні положення 1. Загальні збори громадян за місцем проживання (далі — Збори) є формою їхньої безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. 2. Збори проводять на засадах добровільності, гласності, вільного та неупередженого обговорення питань місцевого значення, гарантій прав місцевого самоврядування та законності. 3. Збори проводять за місцем проживання громадян. (Тут зазначається, за якими територіальними ознаками в даному населеному пункті можуть бути проведені збори: у кожному з них ці ознаки різні). На території міськради Збори можуть проводитися за такими ознаками і визначеним представництвом: 3.1. Збори мікрорайону (Південного, Центрального, Лісового, Зарічного — назви умовні): не менше одного представника від багатоквартирного будинку та не менше одного — від 10 будинків індивідуальної забудови;
1
Рада та громада (або як залучити громадян до місцевого самоврядування): Посібник для працівників органів місцевого самоврядування. — К.: Академпрес, 2003. — С. 114–119. 159
3.2. Збори сіл, що належать до юрисдикції міськради (Глибокого, Піщаного — назви умовні): не менше одного представника від двох будинків індивідуальної забудови; 3.3. Збори вулиць (відповідно до назв вулиць): не менше п’яти представників від багатоквартирного будинку та не менше одного — від трьох будинків індивідуальної забудови; 3.4. Збори кварталів — відповідно до плану забудови: не менше десяти представників від багатоквартирного будинку та не менше одного — від трьох будинків індивідуальної забудови; 3.5. Збори будинків багатоповерхової забудови. 4. Рішення Зборів підлягають розгляду для врахування у своїй діяльності виконкомом, міською радою та органами самоорганізації населення за місцем проживання відповідно до цього Положення. 5. Питання організації та проведення Зборів регулюються чинним законодавством України, статутом громади міста X (за його наявності) та цим Положенням. 6. Обмеження права ініціювання та проведення Зборів може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку — з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей — за поданням міськвиконкому або інших державних органів чи посадових осіб у межах і в порядку, визначеному законами України. ІІ. Ініціювання та підготовка Зборів 7. Суб’єктами права ініціювання Зборів (далі — Ініціативна група) у порядку, визначеному цим Положенням, є: 7.1. Ініціативна група у складі не менш як 5 громадян, які мають виборчі права і проживають у місті X (селі, селищі — залежно від ради, яка ухвалила Положення);
160
7.2. міський осередок політичної партії чи громадська організація, легалізовані в місті відповідно до законодавства; 7.3. депутати міської ради, депутати сільських рад сіл, розташованих на території юрисдикції міськради; 7.4. міський голова, сільські голови сіл Глибоке та Піщане; 7.5. органи самоорганізації населення, утворені в місті відповідно до Положення «Про органи самоорганізації населення в місті X» від 01.04.2001. (У кожному населеному пункті перелік суб’єктів права ініціювання Зборів може бути різний). 8. Ініціативна група заявою сповіщає про Збори міську раду не пізніше як за 15 робочих днів до пропонованої дати проведення Зборів, визначених у п 3.1, і не пізніше як за 5 робочих днів для Зборів, визначених у п. 3.2–3.5 цього Положення. 9. Заява подається на ім’я секретаря ради і має бути підписана суб’єктами Ініціативної групи. У Заяві зазначають вид зборів відповідно до п. 3 цього Положення, дані про ініціаторів, час, дату, порядок денний і місце проведення Зборів, коло запрошених учасників Зборів. Неподання такої заяви та інформації про Збори у строки, визначені цим Положенням, є підставою для визнання їх місцевою радою нечинними, а ухвалені ними рішення — такими, що не мають юридичних наслідків. 10. Секретар ради реєструє заяву у Книзі реєстрації місцевих ініціатив, зборів та громадських слухань міської ради та повідомляє номер реєстрації Ініціативній групі. 11. Секретар ради або (за його поданням) керуючий справами виконкому протягом трьох днів з часу подання заяви організовує зустріч членів Ініціативної групи з відповідальними працівниками виконкому щодо розгляду питань, поставлених у заяві на проведення Зборів на предмет їхнього вирішення органами місцевого самоврядування відповідно до власної компетенції в узгоджені строки. У разі, коли така зустріч не відбувається з причин, не залежних від Ініціативної групи, або коли в результаті зустрічі не
161
досягнуто узгодженого рішення, Ініціативна група, якщо це визначено цим Положенням, розпочинає збір підписів на підтримку ініціативи для проведення Зборів. 12. Для проведення Зборів, ініційованих громадянами, місцевим осередком політичної партії чи громадською організацією, протягом не більш як п’яти днів слід зібрати та подати секретарю ради підписи мешканців на підтримку проведення Зборів під заявою, визначеною п. 9, кількістю не менше: 12.1. – 200 підписів для Зборів мікрорайонів; 12.2. – 1% мешканців села для Зборів села; 12.3. – 2% мешканців вулиці для Зборів вулиці; 12.4. – 3% мешканців кварталу для Зборів кварталу; 12.5. – 10% мешканців будинку для Зборів будинку. 12.6. Необхідну кількість підписів для реєстрації ініціативи залежно від виду зборів розраховує секретар ради і фіксує за своїм підписом на заяві, під якою збираються підписи. 12.7. У разі ініціювання Зборів міським головою та депутатами міської ради у кількості не менше трьох осіб збирання підписів громадян на підтримку ініціативи не вимагається. Це правило поширюється також на ініціювання Зборів сіл відповідно сільським головою і депутатами сільської ради. 12.8. Днем реєстрації ініціативи проведення Зборів вважається день подачі секретареві ради документів, визначених п. 9 та п. 12 цього Положення. 13. У разі неможливості організувати проведення зборів у визначений в заяві термін міський голова або секретар ради можуть запропонувати Ініціативній групі інший час чи місце проведення зборів. Остаточне рішення у цьому випадку може бути ухвалене за згодою Ініціативної групи, про що оформляється відповідний протокол, який підписують члени Ініціативної групи та міський голова (або секретар ради).
162
14. Не пізніш як за два дні після реєстрації ініціативи Зборів та з урахуванням п. 13 Положення секретар ради офіційно оголошує дату, місце проведення та порядок денний Зборів, про що вивішуються відповідні повідомлення на стенді оголошень міської ради та на будинку — місці проведення Зборів. 15. Відповідальні виконкому. 16. Органи і посадові особи місцевого самоврядування, адміністрації підприємств, установ та організацій, що перебувають у комунальній власності, сприяють проведенню Зборів та надають на прохання Ініціативної групи необхідні інформаційні матеріали. 17. Ініціативна група у процесі підготовки Зборів подає секретареві ради пропозиції щодо присутності на Зборах посадових осіб органів місцевого самоврядування, керівників управлінь, відділів, служб виконкому, комунальних підприємств чи організацій, депутатів ради, а також готує доповіді й співдоповіді, провадить громадські та інші експертизи місцевих актів (їхніх проектів), здійснює іншу підготовчу роботу. III. Повноваження і порядок проведення Зборів 18. Збори мають право обговорювати та приймати рішення з усіх питань місцевого значення, віднесених до компетенції територіальної громади та її органів. 26. Органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право за власною ініціативою виступити із співдоповідями з питань, що обговорюються на Зборах. 27. Результати проведення Зборів оформлюються протоколом Зборів, що має містити дані про ініціаторів, дату й місце проведення Зборів, їхній керівний і персональний склад, про присутність на Зборах представників засобів масової інформації, органів місцевого самоврядування, про перебіг
163
за
організаційне
та
матеріальне
забезпечення
підготовки та проведення Зборів — секретар ради та керуючий справами
Зборів, результати розгляду питань тощо. Реєстраційний лист учасників Зборів додається до протоколу. 28. Протокол оформляється у трьох примірниках. Один примірник протоколу Зборів разом з реєстраційним листом учасників Зборів передають на зберігання секретареві сільської, селищної, міської ради, голові районної у місті ради; другий примірник протоколу залишають Ініціативній групі, третій вивішують на інформаційному стенді міськради для ознайомлення. Секретар ради виготовляє кілька копій протоколу для їхнього розміщення в районі проведення зборів. 29. Для Зборів, які проводять під відкритим небом, охорону й порядок забезпечують сили муніципальної міліції або добровільних громадських формувань. IV. Рішення Зборів 30. Проекти рішень Зборів для ознайомлення громадськості Ініціативна група, інші суб’єкти ініціювання Зборів можуть оприлюднити в засобах масової інформації або іншим способом. 31. Рішення Зборів приймається більшістю голосів від зареєстрованої кількості учасників. 32. Думка меншості легально зібраних учасників Зборів обов’язково заноситься до протоколу Зборів. 33. Рішення Зборів підписується головою та секретарем Зборів та оприлюднюється в засобах масової інформації та у спосіб, визначений для протоколу Зборів п. 28 цього Положення, а також будь-якими іншими способами. 34. Контроль за врахуванням рішень Зборів органами і посадовими особами місцевого самоврядування покладається на міського голову, Ініціативну групу, інших суб’єктів ініціювання цих Зборів.
164
35. Рішення
Зборів
може
бути
опротестоване
або
оскаржене
громадянами, органами і посадовими особами державної влади та місцевого самоврядування у встановленому законом порядку. V. Порядок реалізації рішень Зборів 36. Про рішення Зборів секретар ради повідомляє міського голову, виконком та депутатів ради в порядку, визначеному правилами діловодства. 37. Рішення Зборів органи та посадові особи місцевого самоврядування розглядають відповідно до власної компетенції. 38. Органи та посадові особи місцевого самоврядування враховують у своїй діяльності рішення Зборів. 39. Якщо орган чи посадова особа місцевого самоврядування не вважають за можливе врахувати рішення Зборів, то повинні підготувати про це вмотивовану заяву і передати її на розгляд міського голови та міської ради, а також Ініціативної групи. VI. Перехідні та прикінцеві положення 40. Дане Положення набуває чинності через місяць після його офіційного оприлюднення. 41. Виконкому ради до дня набуття чинності Положенням виготовити Книгу реєстрації місцевих ініціатив, зборів та громадських слухань міської ради відповідно до цього Положення. 42. Рішення Зборів, проведених до введення в дію цього Положення, визнаються чинними в частині, що не суперечить чинному законодавству та цьому Положенню.
Додаток 7 ТИПОВЕ ПОЛОЖЕННЯ
165
«ПРО ПОРЯДОК РЕАЛІЗАЦІЇ ПРАВА НА МІСЦЕВІ ІНІЦІАТИВИ У МІСТІ X» 1 1. Місцева ініціатива є одним із способів реалізації громадянами свого права на участь у місцевому самоврядуванні на території міста X. (Місцеві ініціативи можуть здійснюватися на території сільських, селищних, міських, районних у містах рад). 2. Предметом місцевої ініціативи можуть бути будь-які питання, віднесені до відання міської ради. 3. Не можуть бути предметом місцевої ініціативи питання, що суперечать Конституції України, ратифікованим міжнародним договорам, чинному законодавству та введеним в установленому порядку нормативним актам органів державної виконавчої влади, а також питання, заборонені чинним законодавством для винесення на місцевий референдум. Не можуть бути предметом місцевої ініціативи питання, реалізація яких зачіпає інтереси територій поза межами юрисдикції відповідної ради. Не можуть також бути предметом місцевої ініціативи питання, які порушують встановлені законом комерційні таємниці або права особистості. 4. Місцеві ініціативи реалізуються через ініціативні групи. Ініціативні групи створюються з громадян, які постійно проживають на території даної територіальної громади і складаються: (тут визначаються вимоги до ініціативної групи для конкретного населеного пункту. У нашому випадку — як варіант — запропоновано чисельні обмеження для різних населених пунктів. У реальному Положенні цього передбачати не слід. Як виняток, для міст, що мають районний поділ, або до складу яких входять інші населені пункти, можна передбачити необхідну кількість членів ініціативної групи для
1
Рада та громада (або як залучити громадян до місцевого самоврядування): Посібник для працівників органів місцевого самоврядування. — К.: Академпрес, 2003. — С. 120–122.
166
реалізації місцевої ініціативи відповідно в районних радах чи радах населених пунктів) 4.1) у селах та селищах — не менш як із 10 громадян, які мають право голосу на виборах депутатів відповідних сільської, селищної рад; 4.) у містах районного значення — не менш як із 20 громадян, які мають право голосу на виборах депутатів міської ради; 4.3) у містах обласного значення з населенням до 200 000 мешканців та районах міст з районним поділом — не менш як із 30 громадян, які мають право голосу на виборах депутатів міської ради; 4.4) у містах з населенням понад 200 000 мешканців — не менш як із 50 громадян, які мають право голосу на виборах депутатів міської ради. 5. Ініціативна група легалізується шляхом подання до відповідної ради заяви про місцеву ініціативу, написаної в довільній формі. До заяви додаються: 5.1) протокол установчих зборів ініціативної групи із зазначенням прізвищ обраного голови, заступника голови та секретаря ініціативної групи, контактного телефону та адреси для листування; 5.2) список членів групи із зазначеними прізвищами, іменами, побатькові, домашніми адресами та особистими підписами всіх членів ініціативної групи; 5.3) документ, що висвітлює предмет місцевої ініціативи. 6. Документ, що висвітлює предмет ініціативи, повинен бути логічним та закінченим. Він повинен мати форму проекту рішення відповідної ради, за необхідності — з усіма потрібними додатками. Якщо здійснення предмета ініціативи потребує додаткового бюджетного фінансування, до документа треба додати проект рішення ради про внесення необхідних змін до відповідного бюджету та кошторис витрат. Якщо реалізація місцевої ініціативи спричинить зменшення чи збільшення надходжень до місцевого бюджету, мають бути надані необхідні розрахунки. Проект рішення ради про внесення змін до бюджету, кошторис та розрахунки про зміни дохідної
167
частини бюджету є невід’ємними складовими документа про місцеву ініціативу. 7. Протягом десяти календарних днів після отримання заяви про місцеву ініціативу міський голова (сільський, селищний голова, голова районної в місті ради) після необхідних консультацій може відхилити її на підставі невідповідності вимогам п. 2 цього Положення. 8. Заяву не може бути відхилено з причини її неналежного оформлення (у разі наявності всіх зазначених у п. 5 та 6 документів); для приведення її формулювань до належного вигляду секретар міської ради провадить консультації з представниками ініціативної групи. До таких консультацій з ініціативи групи можуть бути залучені сторонні фахівці, причому оплата їхньої праці здійснюється за рахунок ініціативної групи. Відхилення заяви може бути оскаржене в суді. 9. Протягом двох місяців з дня подання заяви про місцеву ініціативу міська рада може: 9.1. Розглянути та прийняти на сесійному засіданні рішення у формулюванні, запропонованому ініціативною групою. У такому разі ініціативна група вважається автоматично розпущеною з моменту введення рішення в дію. 9.2. Провести консультації з ініціативною групою та прийняти рішення за компромісним, узгодженим формулюванням або, якщо узгодженого формулювання виробити не вдалося, за формулюванням, яке рада вважає необхідним для вирішення питання, що є предметом місцевої ініціативи. У такому разі ініціативна група приймає рішення про саморозпуск або вважається розпущеною автоматично, якщо протягом наступних десяти календарних днів не повідомляє раду про свою подальшу діяльність. 9.3. Не прийняти рішення по суті місцевої ініціативи або прийняти рішення, яке не задовольняє ініціативну групу. 10. Якщо ініціативну групу не задовольняє рішення, прийняте радою, або рада не прийняла рішення по суті місцевої ініціативи (п. 9.2 або 9.3),
168
ініціативна група протягом перших десяти днів третього місяця з дня подачі заяви повідомляє раду про початок збирання підписів на підтримку місцевої ініціативи. 11. Збір підписів на підтримку місцевої ініціативи здійснюється ініціативною групою за процедурою, передбаченою чинним законодавством про місцеві референдуми. Мінімальна кількість підписів, необхідна для продовження процесу місцевої ініціативи, становить 25% кількості, необхідної для проведення місцевого референдуму відповідно до чинного законодавства. Оригінали підписних листів мають бути передані до ради до закінчення третього місяця з дня подачі заяви про місцеву ініціативу. Всі витрати, пов’язані з процедурою збирання підписів, несе ініціативна група. 12. Протягом десяти перших днів четвертого місяця з дня подачі заяви про місцеву ініціативу міський голова (сільський, селищний голова, голова районної в місті ради) здійснює перевірку підписних листів і в разі їхньої відповідності вимогам п. 11 скликає позачергову спеціальну сесію ради. 13. Спеціальна сесія ради скликається не пізніше як на десятий день п’ятого місяця з дня подачі заяви про місцеву ініціативу. Не пізніше як за десять днів до сесії про час та місце її проведення повідомляються члени територіальної громади. До відома членів громади рада доводить також суть місцевої ініціативи (у формулюванні ініціативної групи). Таке доведення здійснюється через місцеву пресу, а в разі відсутності місцевих засобів масової інформації — через бюлетені, оголошення в доступних для громади місцях, в інший спосіб. Ініціативна група має право поширювати матеріали про місцеву ініціативу самостійно. 14. Спеціальна сесія ради відбувається відкрито, із забезпеченням можливості бути на ній присутнім усім, хто цього забажає. Якщо такої можливості забезпечити не вдається, організовують радіо- й телетрансляції сесії. З основною доповіддю по суті місцевої ініціативи виступає визначений ініціативною групою представник. Членам групи забезпечується можливість виступити в дебатах на умовах, передбачених регламентом відповідної ради
169
для депутатів. Голосування за фактом місцевої ініціативи здійснюється поіменно. Завірені копії протоколу сесійного засідання та результатів голосування передаються голові ініціативної групи та оприлюднюються радою. 15. У разі незгоди з рішенням спеціальної сесії ініціативна група може розпочати процедуру місцевого референдуму відповідно до законодавства України.
Додаток 8 ТИПОВЕ ПОЛОЖЕННЯ «ПРО ГРОМАДСЬКІ СЛУХАННЯ В МІСТІ X» 1 1. Загальні положення 1.1. Громадські слухання є формою участі громадськості у здійсненні повноважень місцевого самоврядування, які передбачені Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», статутом міста (за його наявності). 1.2. Метою проведення громадських слухань є ознайомлення громадськості міста з позицією міської влади з актуальних проблем міста та отримання від мешканців міста пропозицій і зауважень з цих питань у формі безпосереднього спілкування. 1.3. Слухання провадяться на засадах добровільності, гласності, відкритості та свободи висловлювань. 1.4. Результати громадських слухань мають рекомендаційний характер для міської ради та виконавчих органів міської ради. 1.5. Громадські слухання не можуть проводитися з питань:
1
Рада та громада (або як залучити громадян до місцевого самоврядування): Посібник для працівників органів місцевого самоврядування. — К.: Академпрес, 2003. — С. 123–127.
170
– не віднесених до компетенції місцевого самоврядування; – що мають політичний характер загальнодержавного значення. 1.3. Громадські слухання не можуть проводитися менш як за три місяці до проведення виборів органів та посадових осіб місцевого самоврядування. 1.4. Наступні громадські слухання з одного й того самого питання на відповідній території провадяться не раніше трьох місяців після попередніх. 1.5. В обов’язковому порядку провадяться загальноміські громадські слухання з питань підготовки бюджету (можна включити до порядку денного й інші питання). 1.6. Громадські слухання провадяться у термін, що не перевищує двох місяців з дня реєстрації ініціативи щодо проведення таких слухань. 1.7. Громадські стосуються мешканців: – усього міста; – міського району за умови його конституювання в установленому законом порядку; – міського кварталу за умови його конституювання через створення квартального комітету. 1.8. Питання організації і проведення громадських слухань регулюються законодавством, статутом міста і цим Положенням. 2. Ініціювання громадських слухань 2.1. Суб’єктами права ініціювання громадських слухань у порядку, визначеному цим Положенням (далі — Ініціатор), є: – депутати міської ради; – міськвиконком (за умови його створення); – мешканці міста, району, кварталу; – районна в місті рада (для міст з поділом на райони). (Перелік суб’єктів права ініціювання визначає місцева рада). слухання провадяться щодо питань, які мають
171
2.2. Для реєстрації ініціативи з проведення громадських слухань до міської ради подається підписний лист з підписами ініціаторів громадських слухань. 2.3. Реєстрація ініціативи здійснюється секретарем ради, якщо ініціативу підтримано (встановлює ці обмеження рада): – не менш як однією п’ятою від облікового складу міської ради; – міським головою; – не менш як однією п’ятисотою від кількості мешканців, які мають виборче право, якщо проблема стосується всього міста; – не менш як однією сотою від кількості мешканців міського району, які мають виборче право; – не менш як однією двадцятою від кількості мешканців кварталу. 2.4. У разі ініціювання громадських слухань мешканцями міста, району, кварталу секретар ради реєструє ініціативну групу в кількості не менше двадцяти осіб, які мають виборче право, якщо громадські слухання ініціюються з проблем, що стосуються всього міста чи міського району. 2.5. У разі ініціювання громадських слухань мешканцями міста, району, кварталу секретар ради реєструє ініціативну групу в кількості не менше десяти осіб, які мають виборче право, якщо громадські слухання ініціюються з проблем, що стосуються кварталу. 2.6. Для реєстрації ініціативи проведення громадських слухань до секретаріату подається заява суб’єкта ініціативи, підписана міським головою від імені виконкому міської ради, відповідною кількістю депутатів, депутатами міської ради чи всіма членами ініціативної групи, в якій зазначаються: – проблема, винесена на обговорення на громадські слухання; – територія, на яку поширюється проблематика, що її виносять на обговорення на громадські слухання; – особа чи особи, уповноважені представляти ініціативну групу, групу депутатів.
172
2.7. Секретар ради реєструє заяву в Книзі реєстрації місцевих ініціатив, зборів та громадських слухань міської ради. 2.8. Протягом трьох робочих днів секретар ради організовує зустріч членів ініціативної групи з відповідальними працівниками міської ради для розгляду питань, порушених у заяві про проведення громадських слухань, на предмет їхнього вирішення органами місцевого самоврядування відповідно до власної компетенції у встановлені терміни. У разі, якщо така зустріч не відбулася з причин, не залежних від ініціативної групи, або коли в результаті зустрічі не було досягнуто узгодженого рішення, ініціативна група розпочинає збір підписів на підтримку ініціативи для проведення громадських слухань. 2.9. Секретар ради затверджує форму підписного листа та видає його зразок, який може копіюватись ініціативною групою способом, що забезпечує автентичне відображення зразка підписного листа. 2.10. Підписний лист повинен містити такі дані: – назва теми провадження громадських слухань; – прізвище, ім’я та по-батькові особи, яка підписує лист; – дата народження; – місце постійного проживання; – підпис. 2.11. Кількість необхідних для реєстрації ініціативи підписів розраховується секретарем ради і фіксується за його підписом на копії заяви про ініціювання громадських слухань. 2.12. Підписи на підтримку ініціативи подаються до міської ради протягом п’ятнадцяти днів з дня затвердження форми підписного листа. 2.13. Рішення про реєстрацію ініціативи приймається секретарем ради протягом п’яти робочих днів з дня подання заяви (для міськвиконкому та групи депутатів) чи підписних листів (для ініціативної групи громадян), про що ініціатора повідомляють не пізніше як за три календарних дні.
173
2.14. Секретар може перевірити достовірність підписів у підписному листі, який подається ініціативною групою, і прийняти рішення про недостовірність деяких з них. У такому разі ініціативна група може додатково протягом трьох днів зібрати відповідну кількість підписів. 2.15. Рішення про реєстрацію ініціативи оприлюднюється у встановленому законом чи регламентом міської ради порядку (можна розшифрувати, як і протягом якого часу). 3. Підготовка громадських слухань 3.1. Протягом п’яти робочих днів після реєстрації ініціативи виконавчий орган міської ради (варіант: секретар ради за погодженням з ініціатором громадських слухань) затверджує план проведення заходів з організації та проведення громадських слухань. 3.2. План проведення заходів з організації та проведення громадських слухань має передбачати: – створення дорадчого комітету з проведення громадських слухань; – створення, в разі необхідності, експертних груп з проблем, що пропонуються до розгляди на громадських слуханнях; – календарний план проведення заходів з організації та проведення громадських слухань. 3.3. Дорадчий комітет створюється розпорядженням міського голови та включає: – посадову особу, яка відповідає за підготовку громадських слухань; – представників Ініціатора громадських слухань; – депутатів міської ради (за згодою); – представників громадських організацій (за згодою). Кількість членів дорадчого комітету визначається з розрахунку 7– 15 осіб з урахуванням різних точок зору на проблему, що розглядається. 3.4. Дорадчий комітет відповідає за вироблення рекомендацій з питань, що виносяться на громадські слухання.
174
3.5. Очолює дорадчий комітет представник Ініціатора громадських слухань. 3.6. Регламент проведення засідань дорадчого комітету визначається самим комітетом. 3.7. Експертні групи утворюються розпорядженням міського голови за рекомендацією дорадчого комітету. 3.8. Експертні групи відповідають за підготовку експертних висновків з питань, що виносяться на громадські слухання. 3.9. Виконавчий комітет міської ради забезпечує роботу дорадчого комітету та експертних груп з підготовки громадських слухань. 3.10. Органи і посадові особи місцевого самоврядування, адміністрація підприємств, установ та організацій, що перебувають у комунальній власності, сприяють проведенню громадських слухань і надають дорадчому комітету, на його прохання, необхідні інформаційні матеріали. 3.11. Пропозиції дорадчого комітету публікуються в засобах масової інформації. 3.12. Матеріально-технічне та фінансове забезпечення громадських слухань здійснюється засобами міської ради за рахунок фонду непередбачених видатків міського бюджету. Якщо йдеться про перевищення 50% фонду непередбачених видатків або про планові громадські слухання, ці видатки передбачають у бюджеті. 4. Проведення громадських слухань 4.1. Громадські слухання проводяться не пізніше як через місяць після реєстрації ініціативи про їх проведення або в інший час, запропонований ініціатором слухань, але не пізніше як через три місяці з дня реєстрації ініціативи. 4.2. Час та місце проведення громадських слухань визначаються розпорядженням міського голови за рекомендацією дорадчого комітету.
175
4.3. Про час та місце проведення громадських слухань повідомляють у засобах масової інформації не пізніше як за п’ять днів до їхнього проведення. 4.4. Веде громадські слухання голова дорадчого комітету. 4.5. На громадських слуханнях затверджується їх регламент, який обов’язково передбачає доповідь представника Ініціатора слухань, доповідь від дорадчого комітету, виступи від експертних груп. 4.6. Не допускається розгляд питань та прийняття рішень, які не стосуються теми громадських слухань і не були внесені до порядку денного. 4.7. Всі пропозиції учасників громадських слухань заносяться до протоколу засідання, за який відповідає секретар слухань. 4.8. Секретарем слухань є секретар дорадчого комітету чи інша особа, яку обирають учасники громадських слухань. 4.9. Головуючий може перервати оратора, якщо його виступ не стосується теми слухань. 4.10. Головуючий зобов’язаний надати слово представникам усіх груп, які висловили свою позицію під час підготовки громадських слухань через ЗМІ чи під час роботи дорадчого комітету. 4.11. При обговоренні кількох проектів рішення може проводитися рейтингове голосування, в якому беруть участь жителі відповідної території. 5. Документування та правові наслідки 5.1. Протокол громадських слухань готують голова дорадчого комітету та секретар і подають секретарю ради не пізніше трьох робочих днів після проведення громадських слухань. 5.2. Протокол повинен відображати: – тему, час і місце проведення громадських слухань; – пропозиції дорадчого комітету; – кількість учасників громадських слухань, у т.ч. мешканців відповідної території; – пропозиції, висловлені учасниками громадських слухань;
176
– результати рейтингового голосування за наявності різних проектів. 5.2.1. Протокол готують у трьох примірниках, один з яких передається на зберігання секретарю ради, другий — представнику Ініціатора, третій примірник вивішують на інформаційному стенді міської ради для ознайомлення. 5.3. За результатами громадських слухань секретар ради готує висновки та пропозиції, які підлягають розгляду на найближчій сесії ради. 5.4. Висновки та пропозиції за результатами громадських слухань підлягають опублікуванню в засобах масової інформації, засновником яких є міська рада, протягом тижня з дня їх оприлюднення на сесії міської ради. 5.5. Депутати міської ради можуть прийняти окреме рішення за результатами проведення громадських слухань. 6. Перехідні та прикінцеві положення 6.1. Дане Положення набуває чинності через місяць після його оприлюднення. 6.2. Виконкому міської ради в місячний термін виготовити Книгу реєстрації місцевих ініціатив, зборів та громадських слухань відповідно до цього Положення.
Додаток 9 МАТЕРІАЛИ ДО ГРОМАДСЬКИХ СЛУХАНЬ З ПРОБЛЕМ ЗАХИСТУ ПРАВ ГРОМАДЯН ПРИ ЗДІЙСНЕННІ МІСТОБУДУВАННЯ (на прикладі київського інвестиційного будівельного проекту «Липська зірка»)
177
Перелік законодавчих та нормативно-правових актів, що регулюють відносини бізнесу, влади і громадськості при здійсненні містобудівної діяльності Конституція України (стаття 41); Житловий кодекс України (статті 110–113, 155, 174); Земельний кодекс України (статті 20, 50, 198); Цивільний кодекс України (статті 386, 393, 1166, 1167); Закони України: «Про власність»; «Про землеустрій»; «Про основи містобудування» (стаття 4 «Суб’єкти містобудування», стаття 5 «Основні вимоги про до містобудівної діяльності», стаття 18 стаття 6 «Законодавство України містобудування», «Реалізація
містобудівної документації», стаття 19 «Забезпечення сталого розвитку населених пунктів та екологічної безпеки територій при здійсненні планування і забудови територій», стаття 20 «Регулювання земельних відносин у містобудуванні», стаття 21 «Визначення територій та використання земель для містобудівних потреб», стаття 22 «Право на забудову земельних ділянок, наданих для містобудівних потреб», стаття 24 «Державний контроль у сфері містобудування», стаття 25 «Відповідальність за порушення містобудівного законодавства», стаття 26 «Вирішення спорів з питань містобудування»); «Про планування і забудову територій» (стаття 3 «Організація планування територій», стаття 12 «Генеральний план населеного пункту», стаття 13 «Детальний план території», стаття 18 «Врахування громадських і приватних інтересів під час планування і забудови територій на місцевому рівні», стаття 19 «Режим забудови та іншого використання земель, визначених для містобудівних потреб», стаття 20 «Нормативне регулювання планування, забудови та іншого використання територій», стаття 21 «Регіональні правила забудови», стаття 22 «Місцеві правила забудови»,
178
стаття 24 «Дозвіл на будівництво об’єктів містобудування», стаття 29 «Дозвіл на виконання будівельних робіт», стаття 30 «Моніторинг забудови та іншого використання територій»); «Про архітектурну діяльність» (стаття 5 «Вихідні дані на проектування», стаття 7 «Розроблення та затвердження проекту», стаття 8 «Робоча документація для будівництва», стаття 9 «Будівництво об’єкта архітектури», стаття 10 «Державний архітектурно-будівельний контроль») «Про столицю України — місто-герой Київ»; «Про місцеві державні адміністрації»; «Про місцеве самоврядування в Україні» (стаття 4 «Основні принципи місцевого самоврядування», стаття 6 «Територіальні громади», стаття 9 «Місцеві ініціативи», стаття 13 «Громадські слухання»). Постанови Кабінету Міністрів України: «Про порядок надання архітектурно-планувального завдання та технічних умов щодо інженерного забезпечення об’єкта архітектури і визначення розміру плати за їх видачу» від 20 грудня 1999 року №2328; «Про затвердження Порядку проведення експертизи містобудівної документації» від 20 жовтня 2000 року №1577; «Про затвердження Порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб» від 11 квітня 2002 року №502. • Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо посилення контролю за проектуванням, новим будівництвом, реконструкцією, капітальним ремонтом та експлуатацією будинків і споруд» від 1 березня 2004 року №100. • Наказ Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України «Про затвердження Положення про порядок надання дозволу на виконання будівельних робіт» від 5 грудня 2000 року №273. • Наказ/Норми Державного комітету України з будівництва та архітектури «Державні будівельні норми України. Проектування. Склад,
179
порядок, розроблення, погодження та затвердження проектної документації для будівництва ДБН А.2.2-3-2004» від 20 січня 2004 року №8 (пункт 9 «Погодження, експертиза та затвердження проектної документації»). • Рішення Київської міської ради «Про Правила забудови м. Києва» від 27 січня 2005 року №11/2587. Юридична консультація При будівництві нового будинку завдається шкода сусідньому будинку, а саме: будинок зазнає пошкодження, набуває аварійного стану і, як наслідок, підлягає знесенню чи капітальному ремонту. Як у такому випадку захистити право власності власників квартир у будинку, якому завдано шкоди? Чи достатні підстави в органів державної влади для відселення власників квартир з метою проведення капітального ремонту будинку або для виселення власників квартир і надання їм у власність рівноцінного житла у зв’язку із знесенням будинку, який перебуває в аварійному стані чи загрожує обвалом? 1. Захистити права власників квартир будинку, якому може бути завдана шкода, можна ще до моменту фактичного будівництва, на стадіях погодження забудовниками проектної документації, отримання дозволів на будівництво тощо. Це можна зробити також і на стадії розпочатого будівництва, коли стане зрозуміло, що таке будівництво загрожує обвалом чи руйнацією сусідньому будинку. Так, відповідно до статті 386 Цивільного кодексу України (далі — ЦК України), власник, який має підстави передбачати можливість порушення свого права власності іншою особою, може звернутися до суду з вимогою про заборону вчинення нею дій, які можуть порушити його право, або з вимогою про вчинення певних дій для запобігання такому порушенню. Отже, якщо є підстави вважати, що будівництво нового будинку якоюсь мірою може порушити права власників квартир у сусідньому будинку (наприклад, спричинити аварійний стан сусіднього будинку, квартири якого зазнають суттєвих пошкоджень, чи сам будинок почне руйнуватися тощо), то
180
кожен із таких власників має право звернутися до суду з позовом про заборону вчинення дій, які можуть порушити право власності, або з позовом про вчинення певних дій для запобігання такому порушенню. Однак для обрання такого способу захисту власник квартири, права якого порушені, повинен довести реальність загрози порушення його права власності. Доказом, який підтвердить загрозу руйнації будинку, може бути висновок (довідка), рішення уповноваженого органу чи установи, які вправі визначати, що будівництво будинку з технічної, архітектурної сторони є неможливим. 2. Право приватної власності в Україні охороняється Конституцією України (стаття 41), Цивільним кодексом України, Законом України «Про власність». Крім того, у статті 155 Житлового кодексу України (далі — ЖК України) визначено, що житлові будинки (квартири), які перебувають у приватній власності громадян, не може бути в них вилучено, власника не може бути 3. Якщо позбавлено будівництво права користування і після житловим введення будинком будинку в (квартирою), крім випадків, установлених законодавством України. відбулося, експлуатацію з’ясувалося, що сусідній будинок внаслідок цього перебуває в аварійному стані, то в такому випадку жителі будинку, квартири яких належать до державного житлового фонду, можуть бути тимчасово виселені з метою проведення капітального ремонту будинку або в разі знесення будинку їм надається в користування інше рівноцінне житло. На жаль, ЖК України не містить норм, що чітко регулювали б відносини, пов’язані з переселенням громадян, яким житло належить на праві приватної власності. У ЖК України зазначається лише про виселення громадян з житлових будинків державного та громадського житлового фондів (статті 110–113). Однак у разі, якщо будинок загрожуватиме обвалом, органи державної влади вправі вживати заходів щодо виселення мешканців такого будинку. Відповідно за аналогією будуть застосовуватися норми ЖК України, що регулюють виселення громадян з житлових будинків державного та громадського житлового фондів (статті 110–113).
181
Відповідно до статті 110 ЖК України громадяни виселяються з житлових будинків державного і громадського житлового фонду з наданням іншого упорядженого житлового приміщення, якщо: • будинок, у якому знаходиться житлове приміщення, підлягає знесенню; • будинок (житлове приміщення) загрожує обвалом. Згідно з частиною другою статті 111 ЖК України якщо будинок, у якому знаходиться житлове приміщення, у зв’язку з непридатністю для проживання підлягає знесенню, інше упоряджене житлове приміщення надається виселюваним державною, кооперативною або іншою громадською організацією, якій належить будинок, що підлягає знесенню, або якій призначається підлягаючий переобладнанню будинок (житлове приміщення), а в разі відсутності цієї організації чи неможливості надання нею житлового приміщення — виконавчим комітетом місцевої ради. Відповідно до статті 112 ЖК України якщо будинок (житлове приміщення) загрожує обвалом, громадянам, виселюваним з цього будинку (житлового приміщення), надається інше упоряджене житлове приміщення залежно від належності будинку — виконавчим комітетом місцевої ради чи державною, кооперативною або іншою громадською організацією, а в разі неможливості надання житлового приміщення цією організацією — виконавчим комітетом місцевої ради. До приміщення, яке надається у зв’язку з виселенням, висуваються вимоги, передбачені статтею 113 ЖК України. Надане громадянам у зв’язку з виселенням інше упоряджене житлове приміщення має знаходитися в межах даного населеного пункту і відповідати вимогам, встановленим законодавством. За розміром житлове приміщення має бути не меншим за те, яке займав наймач, однак у межах норми житлової площі. У разі виселення з житлового приміщення, меншого за розміром, ніж це передбачено для надання житла в даному населеному пункті, виселюваному надається житлове приміщення відповідно до встановленого розміру.
182
У статті 174 ЖК України зазначається, що відповідно до Основ житлового законодавства Союзу РСР і союзних республік порядок надання квартир, розміри і порядок відшкодування вартості будинків (квартир), будівель та пристроїв, що зносяться, і умови, за яких провадиться їх перенесення, встановлюються Радою Міністрів СРСР. Діє Інструкція про порядок і умови розрахунків, пов’язаних із знесенням, перенесенням і відновленням жилих будинків, будов, які знаходяться в індивідуальній власності громадян від 29 грудня 1984 року №72-Д, яка регулює відносини, пов’язані із знесенням будинків, що належать громадянам на праві приватної власності, у зв’язку з вилученням земельної ділянки для державних чи суспільних потреб. 4. Відповідно до статті 393 ЦК України правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, який не відповідає закону і порушує права власника, за позовом власника майна визнається судом незаконним та скасовується. Власник майна, права якого порушені внаслідок видання правового акта органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, має право вимагати відновлення того становища, яке існувало до видання цього акта. У разі неможливості відновлення попереднього становища власник має право на відшкодування майнової та моральної шкоди. Такий спосіб захисту можна використовувати, коли органами державної влади, органами місцевого самоврядування прийнято правовий акт, що порушує права власників будинку. Даний акт може бути прийнятий як на початку будівництва, так і під час будівництва чи після його завершення. 5. На підставі частини третьої статті 386 ЦК України власник, права якого порушені, має право на відшкодування завданої йому майнової та моральної шкоди. Відповідно до статті 1166 ЦК України майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим
183
правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала. Згідно із статтею 1167 ЦК України моральна шкода, завдана фізичній особі неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю, відшкодовується особою, яка її завдала, за наявності її вини, крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті. Отже, власники квартир у будинку, якому може загрожувати обвал чи аварійний стан внаслідок будівництва нового будинку, можуть використовувати вищезазначені способи захисту своїх прав на різних стадіях будівництва нового будинку: погодження проекту забудови, отримання дозволів на будівництво, будівництва тощо. Відкритий лист професора Національної академії державного управління при Президентові України Едуарда Афоніна до Прем’єрміністра України Ю.В. Тимошенко Вельмишановна Юліє Володимировно! Звертаюся до Вас з приводу волаючих порушень прав громадян і правил забудови міста, що від них буквально кипить сьогодні Київ. Адже ця проблема нині торкнулася практично всіх районів міста — на будмайданчиках стоять пікети і палатки, а мешканці самоорганізовуються для захисту своїх територій. Фактично триває війна будівельних корпорацій з киянами. Здається, після виборів Президента України і Помаранчевої революції на Майдані Незалежності для будівельних компаній Києва мав би нарешті з’явитися закон замість «хребетного права». Проте я і сотні інших мешканців мого провулку переконалися в тому, що безкрай продовжується, коли перед нашими вікнами 18 лютого 2005 року раптом почалися зведення добротного металевого паркану і стрімкі будівельні роботи. Виявляється, що замість
184
двоповерхового приміщення Інституту педагогіки АПН України (керівник В. Кремінь) по пров. Чекістів, 6 має піднестися до неба 14-поверхове елітне житло з двоярусним підземним паркінгом під назвою «Липська зірка». Звичайно, проблема не в тому, що нова споруда перекриватиме сонячне світло для мешканців оточуючих будинків, і навіть не в тому, що зведення цієї споруди не відповідає духу і букві прийнятих нещодавно Київрадою Правил забудови міста (див.: Хаотичне будівництво заборонено // Столиця. — 2005. — 23 лют. — 3 бер.). Головною проблемою залишається незахищеність (правова, майнова, моральна та ін.) мешканців навколишніх будинків перед свавіллям олігархічного бізнесу і корумпованої влади. Є також реальна загроза нашій безпеці, адже, згідно з висновками спеціалістів, будівництво будинку-велета на схилах Кловської гори може спричинити зсув ґрунту і руйнацію п’ятиповерхівок-«сталінок», забудованих у дуже вузькому коридорі, на насипних терасах, на місці колишніх смітних звалищ, під якими знаходяться плавуни схованої тут річки Клов. Особливо мешканців пров. Чекістів обурюють дії Київської міськдержадміністрації, зокрема її голови О. Омельченка, за особистим розпорядженням якого від 29 грудня 2004 року №2411 (здається, підписаного заднім числом), власне, й здійснюється цей загрозливий експеримент, який порушує і вимоги чинного законодавства (зокрема, частину третю статті 18 Закону України «Про планування і забудову територій», частини шосту — дев’яту статті 5 Закону України «Про основи містобудування»), і загалом громадянські та приватні права мешканців Клова. Адже не було громадського обговорення проекту, узгодження спірних питань з мешканцями, укріплення фундаментів прилеглих будинків, надання їх мешканцям необхідних гарантій щодо збереження їхніх будинків тощо. Здається, українські громадяни все ще залишаються беззахисними і можуть розраховувати лише на себе, захищаючи свої Громадянські права, Законність і Справедливість в Україні.
185
Багато з тих, хто відстоював громадянські права на Майдані Незалежності, знову були вимушені вдатися до пікетів (23 лютого — 23 березня — біля місця новобудови; 24 лютого, 17 березня — біля Київміськдержадміністрації), звернутися з листами до Президента України В. Ющенка, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Н. Карпачової, Генеральної та Печерської районної прокуратур, МВС, МЧС, Держбуду України, до народних депутатів України О. Бандурки, В. Бондаренка, Ю. Кармазіна, А. Матвієнка, В. Нечипорука, Г. Омельченка, В. Пустовойтенка, С. Ратушняка, В. Семенюк, С. Сташевського, депутатів Київміськради Р. Карандєєва, А. Миргородського, голови КМДА О. Омельченка і департаменту Держархбудконтролю КМДА. Подано також скаргу до Шевченківського райсуду в м. Києві про скасування розпорядження голови Київської міської держадміністрації від 30 грудня 2004 року №2411. Однак всі наші звернення поки що залишаються марними. Будівництво невпинно продовжується. Наші будинки незабаром можуть прийти в аварійний стан, а ми — опинитися заручниками незважених, протизаконних рішень пана Омельченка. Окрім того, ми постійно стикаємося з шантажем і брутальною поведінкою з боку представників замовника — ПП «Верлен», що знаходиться за адресою: м. Київ, вул. О. Гончара, 55, тел.: 537-1396, 537-2633. Доходить навіть до погроз фізичної розправи та знищення наших домівок. А працівники Печерського РУГУ МВС в м. Києві, схоже, залишаються безсилими реально нас захистити. Шановна Юліє Володимирівно, дуже просимо Вас втрутитися у цю справу, допомогти зупинити цей безглуздий і надто небезпечний проект, вжити дієвих заходів щодо захисту законних прав та інтересів громадян, перевірки достовірності документації, підготовленої за старого режиму. Від імені мешканців будинків №2-а, 3, 4, 5, 8, 10 по пров. Чекістів, №5, 7 по пров. Мар’яненка — всього 307 підписів (список додається) професор Е. Афонін. 9.03.2005.
186
Прес-реліз 13.03.2005 16 березня 2005 року о 18 год. 30 хв. у приміщені актової зали Ліцею міжнародних відносин № 51 (м. Київ, вул. Пилипа Орлика, 13) відбудуться громадські слухання мешканців пров. Чекістів та Мар’яненка, присвячені проблемам захисту громадян від свавілля будівельного бізнесу і муніципальної влади Києва. Серед запрошених — народні депутати України, депутати Печерської районної і Київської міської рад, політичних і громадських організацій, ЗМІ, громадські експерти, представники підрозділів Печерської районної та Київської міської державних адміністрацій, Кабінету Міністрів України, замовника-будівельника ПП «Верлен». Проблема порушення прав громадян і правил забудови міста, що від них буквально кипить сьогодні Київ, торкнулася нині практично всіх районів міста — на будмайданчиках стоять пікети і палатки, а мешканці самоорганізовуються для захисту своїх територій. Фактично триває війна будівельних корпорацій з киянами. Здається, після виборів Президента України і Помаранчевої революції на Майдані Незалежності для будівельних компаній Києва мав би нарешті з’явитися закон замість «хребетного права». Проте я і сотні інших мешканців мого провулку переконалися в тому, що безкрай продовжується, коли перед нашими вікнами 18 лютого 2005 року раптом почалися зведення добротного металевого паркану і стрімкі будівельні роботи. Виявляється, що замість двоповерхового приміщення Інституту педагогіки АПН України (керівник В. Кремінь) по пров. Чекістів, 6 має піднестися до неба 14-поверхове елітне житло з двоярусним підземним паркінгом під назвою «Липська зірка». Головна проблема, що спричиняє напруженість, — незахищеність (правова, майнова, моральна та ін.) мешканців навколишніх будинків перед свавіллям корпоративного будівельного бізнесу і муніципальної влади. Є також реальна загроза безпеці людей, адже, згідно з висновками спеціалістів, будівництво будинку-велета на схилах Кловської гори може спричинити зсув
187
ґрунту і руйнацію п’ятиповерхівок-«сталінок», забудованих у дуже вузькому коридорі, на насипних терасах, на місці колишніх смітних звалищ, під якими знаходяться плавуни схованої тут річки Клов. Акредитація журналістів проводиться до 15 березня (включно) за електронною адресою: bpafonin@adamant.net, тел.: 253-7647 (питати Карташеву Людмилу Олександрівну). Громадський комітет захисту Клова. Телеграма-повідомлення про проведення громадських слухань Відповідно до чинного законодавства запрошуємо Вас взяти участь у громадських слуханнях з проблем захисту прав громадян при здійсненні містобудування (з приводу конфлікту навколо новобудови по пров. Чекістів, 6). Для участі у слуханнях запрошені: громада мікрорайону Клова, представники замовника-забудовника, народні депутати України, депутати Київської міської та Печерської районної рад, урядовці і службовці підрозділів КМУ, КМДА, Печерської райдержадміністрації, представники політичних та громадських організацій, ЗМІ. Слухання відбудуться 16.03.05 о 18.30 у приміщені Ліцею міжнародних відносин №51 (Київ, вул. П. Орлика, 13). Просимо повідомити про участь за тел.: 253-7647. Громадський комітет захисту Клова. Список запрошених до участі в громадських слуханнях • Мешканці будинків №1-а, 2-а, 3, 4, 5, 8, 10 по пров. Чекістів та буд. №5, 7 по пров. Мар’яненка. • Представники замовника проекту «Липська зірка» (ПП «Верлен», Київ, вул. О. Гончара, 55, тел.: 537-1396, факс: 230-9327).
188
• Народні депутати України: Бондаренко В.Д., голова підкомітету з питань виборчого законодавства та об’єднання громадян Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, член депутатської фракції «Наша Україна»; Кармазін Ю.А., голова підкомітету з питань законотворчості, систематизації законодавства України та узгодження його з міжнародним правом Комітету Верховної Ради України з питань правової політики, член депутатської фракції «Наша Україна»; Нечипорук В.П., голова підкомітету з питань парламентського контролю за діяльністю правоохоронних органів Комітету Верховної Ради України з питань законодавчого фракції забезпечення партії «Єдина комісії правоохоронної Україна»; Ради діяльності, з член голова питань депутатської Спеціальної Семенюк В.П., України
контрольної
Верховної
приватизації, член депутатської фракції Соціалістичної партії України; Сташевський С.Т., народний депутат від Печерського виборчого округу №217 м. Києва, член депутатської фракції «Центр». • Депутати Київської міської ради Карандєєв Р.В., Миргородський А.С. (Печерський виборчий округ м. Києва). • Депутат Печерської районної в м. Києві ради Сабанін В.В. • Уповноважений Карпачова Н.І. • Кабінет Міністрів України: Жванія Д.В., міністр з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; Головащук П.Й., заст. нач. Відділу по роботі з місцевими органами виконавчої влади Управління з питань взаємодії з місцевими органами влади Секретаріату Кабінету Міністрів України — куратор м. Києва. • Представники політичних партій: Матвієнко А.С., голова партії «Собор»; Місюра В.Я., керівник Київського міськкому Соціал-демократичної партії України (об’єднаної); Мороз О.О., голова Соціалістичної партії Верховної Ради України з прав людини
189
України; Нечипорук В.П., голова партії «Народна влада»; Оробець Ю.М., представник партії «Народний союз Наша Україна». • Представники громадських організацій: Афонін Е.А., президент Українського товариства сприяння соціальним інноваціям; Буднікова В.М., керівник органу самоорганізації населення — Комітету мікрорайону «Липки»; Греков В.П., представник громадської організації «Форум порятунку Києва»; Кремінь В.Г., президент Академії педагогічних соціального наук України; та Пухтинський М.О., голова Фонду сприяння місцевому самоврядуванню; Хмільовський В.М., президент Фонду захисту постприватизаційної підтримки колективних та приватних власників. Представники мас-медіа: телебачення («1+1», «Інтер», «Новий канал», «НТН», ТРК «Київ»); радіо («Всесвітнє українське радіо», «Свобода»); періодичні видання («Вечірній Київ», «День», «Економічний вісник», «Имеем право», «Інвест-газета», «Інтерфакс», «Київпресінформ», «Нерухомість Києва», «Печерськ», «Столиця», «Уик-енд», «Українська газета»). • Київська міська державна адміністрація: Омельченко О.О., голова Київської міської державної адміністрації, Поляченко В.А., голова постійної комісії з питань містобудування та архітектури КМДА, Ребицький О.О., начальник Управління державного архітектурно-будівельного контролю КМДА, представники Головного управління земельних ресурсів, Головного управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища, Головного управління охорони культурної спадщини та реставраційновідновлювальних робіт, Управління охорони навколишнього природного середовища, Управління державного архітектурно-будівельного контролю, Міської санітарно-епідеміологічної станції, Інспекції державного технічного нагляду КМДА. • Заступник голови Печерської в м. Києві районної державної адміністрації Колпакова Н.М. • Начальник КП «Липкижитлосервіс» (ЖЕО 602) Павлик І.В.
190
• Дільничний Захарченко Ю.В.
інспектор
Печерського
РУГУ
МВС
у
м. Києві
• Громадські експерти. Рішення громадських слухань за участю мешканців будинків, розташованих на пров. Чекістів (К. Гордієнка) та І. Мар’яненка Печерського району м. Києва від 16 березня 2005 року У ході громадських слухань, що відбулися з приводу конфлікту навколо будівництва багатоповерхового будинку з підземним паркінгом на пров. Чекістів (К. Гордієнка), 6, мешканці будинків №1-а, 2, 2-а, 3, 4, 5, 8, 10 по пров. Чекістів (К. Гордієнка) та №5, 7, 14 по пров. І. Мар’яненка обговорили стан захисту їхніх прав. Були заслухані думки експертів у галузі містобудування та архітектури, а також юристів. Зокрема, констатовано, що Київська міська державна адміністрація 30 грудня 2004 року видала розпорядження «Про надання Інституту педагогіки Академії педагогічних наук України дозволу на проектування та будівництво будинку з підземним паркінгом на пров. К. Гордієнка, 6 у Печерському районі м. Києва» №2411, а 18 лютого 2005 року фактично розпочалися будівельні роботи. Мешканці прилеглих будинків звертають увагу на таке: 1. Власник вищезазначеного будинку належним чином не обговорив проект новобудівлі з мешканцями та співвласниками прилеглих будинків, чиї права в ході будівництва можуть бути порушені. 2. Через складні геологічні та інші природні умови будівництво багатоповерхового будинку з підземним паркінгом може спричинити аварійний стан будинків №4, 8, 3, 5, 10 по пров. Чекістів (К. Гордієнка). При цьому їх мешканці не мають жодних вагомих гарантій захищеності своїх прав власності та права на життя, гарантованих Конституцією України.
191
3. Будівництво багатоповерхівки з підземним паркінгом у тому вигляді, як пропонує замовник будівельних робіт, призведе до руйнування архітектурно-історичного стилю, що склався в цьому районі міста, а сам ескіз новобудівлі не відповідає вимогам блочно-лінійної забудови між будинками №4 та 8 по пров. Чекістів (К. Гордієнка) в історичній частині м. Києва. 4. Будівництво багатоповерхівки з підземним паркінгом призведе до погіршення санітарних умов у провулку. А саме: цей будинок повністю блокуватиме проникнення прямих сонячних променів на значну частину будинків №8, 3 по пров. Чекістів (К. Гордієнка) та його двору, що призведе до виникнення постійної підвищеної вологості, порушення інсоляції, появи грибків. Це, в свою чергу, може спричинити погіршення здоров’я мешканців, особливо літніх людей та дітей. Також це повністю унеможливить вирощування декоративних рослин (квітів, кущів тощо). Будинки №4, 8, 3, 5 позбавлені подвір’я, а нова висотна будівля з великим транспортним навантаженням перетворить пров. Чекістів (К. Гордієнка) на кільцеву автостраду, яка охопить будинки №3, 5 і повністю будинок №8, що також створить екологічно-шкідливе для здоров’я мешканців середовище. 5. Будівництво багатоповерхівки з підземним паркінгом повністю знищить рекреаційну зону провулку, яка й зараз не відповідає сучасним нормам. Слід зазначити, що відповідно до статті 50 Земельного кодексу України землі рекреаційного призначення використовуються для організації відпочинку населення. 6. При отриманні дозволу на будівництво власник будинку порушив низку законів та нормативно-правових актів (в частині зміни використання земельної ділянки за цільовим призначенням та порядку зміни й погодження зміни цільового призначення, в частині погодження з суміжними землекористувачами, в частині термінів початку проведення будівельних робіт /за проектом землеустрою відсутні основні погодження, цей проект не затверджено Київською міською радою/, в частині некоректного врахування громадської думки щодо проведення такого будівництва тощо), а саме:
192
Земельний кодекс України (статті 20, 50, 198), Закони України «Про основи містобудування» (стаття 5), «Про планування і забудову територій» (статті 12, 13, 18, 24), «Про землеустрій», Державні будівельні норми, Положення про порядок зміни цільового призначення земель, що перебувають у власності громадян або юридичних осіб (затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2002 року за №502). Виходячи з вищевикладеного, учасники громадських слухань ухвалили: 1. Заявити рішучій протест проти будівництва багатоповерхового будинку за адресою: пров. Чекістів (К. Гордієнка), 6. 2. Вимагати від Київської міської державної адміністрації скасування розпорядження «Про надання Інституту педагогіки Академії педагогічних наук України дозволу на проектування та будівництво будинку з підземним паркінгом на пров. К. Гордієнка, 6 у Печерському районі м. Києва» від 30 грудня 2004 року за №2411, оскільки воно не відповідає вимогам чинного законодавства, а саме: 1) Земельному кодексу України (статті 20, 50, 198); 2) Закону України «Про основи містобудування» (стаття 5); 3) Закону України «Про планування і забудову територій» (статті 12, 13, 18, 24); 4) Закону України «Про землеустрій»; 4) Державним будівельним нормам; 5) Положенню про порядок зміни цільового призначення земель, що перебувають у власності громадян або юридичних осіб (затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2002 року за №502). 3. Вимагати припинення будівельних та передпроектних робіт за адресою: пров. Чекістів (К. Гордієнка), 6 та заборони видачі дозволу на будівництво до затвердження Генерального плану м. Києва і детального плану територій з дотриманням вимог чинного законодавства. 4. Звернутися до Головного управління земельних ресурсів Київської міської державної адміністрації з проханням про додаткове вивчення
193
можливості та доцільності відведення земельної ділянки по пров. Чекістів (К. Гордієнка), 6 для будівництва багатоповерхового будинку з підземним паркінгом, враховуючи складний рельєф місцевості, щільність забудови, відсутність затвердженого детального плану територій та протест мешканців. 5. Вимагати від народних депутатів України, депутатів Київської міської та Печерської районної рад внесення змін до чинного законодавства стосовно пріоритетності рішень громадських слухань (громадськості) при наданні дозволу на будівництво, а також щодо збереження історичного та соціального середовища при реконструкції кварталів або окремих будинків. Законодавчо закріпити вимогу, згідно з якою за рахунок інвестиційних коштів мають бути відшкодовані збитки мешканцям, які постраждали від нового будівництва. А саме: має надаватися адекватне житло виключно в межах мікрорайону, де відбувається нове будівництво, та відшкодовуватися моральні збитки, пов’язані з втратою старого помешкання. 6. Звернутися до народного депутата України Нечипорука В.П. з пропозицією щодо винесення на парламентські слухання питання про хаотичну забудову історичного центру Києва. 7. Направити відповідні матеріали до компетентних органів для надання правової оцінки діям посадових осіб органів державної влади, Академії педагогічних наук України, працівників та керівництва ПП «Верлен», а також інших установ та організацій, які були причетні до цієї справи. Зобов’язати народного депутата України Сташевського С.Т., депутата Київської міської ради Миргородського А.С. здійснити та депутата Печерської за районної ради Сабаніна В.В. депутатський нагляд ходом виконання
компетентними органами своїх обов’язків. 8. Зобов’язати народного депутата України Сташевського С.Т. порушити перед органами державної виконавчої влади питання про виділення з бюджету коштів для реконструкції будівлі Інституту педагогіки Академії педагогічних наук України, яка розташована за адресою пров. Чекістів (К. Гордієнка), 6.
194
9. Висловити підтримку мешканцям будинків №15 на Печерському узвозі та №14/24 на Кловському узвозі в їхніх законних вимогах щодо скасування рішення Київської міської ради від 18 листопада 2004 року за №754/2164 та розпорядження Київської міської державної адміністрації від 7 жовтня 2003 року за №1858. 10. Направити рішення громадських слухань до Київської міської ради, зобов’язавши депутата Київміськради Миргородського А.С. ознайомити депутатів та голову Київміськради з рішенням громадських слухань на сесії Київміськради 17 березня 2005 року. 11. Зобов’язати Політичну раду Печерського району взяти до уваги рішення громадських слухань та вжити всіх необхідних заходів щодо забезпечення його виконання. Головуючий (Підпис) Е. Афонін Секретар (Підпис) Г. Гайдарова. Стаття в газеті «Вечерние вести» №35(1531) від 10–16 березня 2006 року Подкоп под Луценко. Кто заинтересован завалить здание МВД и втюхать богатым жилье на оползнеопасном участке? По обилию зелени, городской планировке, ширине улиц, обширной перспективе Киев прежде часто сравнивали с Парижем. Сегодня это сравнение явно хромает. Киев — уже давно не Париж, во многом из-за своей бесконтрольной хаотической застройки. Между прочим, процесс такой же спорадической застройки Парижа был взят под контроль властями еще в 1528 г., когда король Франциск I официально объявил его столицей. Тогда родилась «городская политика», первые жесткие правила градостроения, позволившие французской столице сохранить свой неповторимый облик до наших дней.
195
Наша ситуация куда печальнее. «Шарм» нынешнего Киева — это полное отсутствие градостроительной стратегии и набор высотных «тычек», назойливо маячащих среди островков зелени и исторических кварталов. Город-сад, город-памятник — увы! — остался лишь на старых открытках да в воспоминаниях. «Пожили на Липках — поживете на Харьковском» Весь минувший год киевляне, забросив домашние и бизнесовые дела, занимались тем, что вовсю боролись с этими уродливыми «тычками», насаждаемыми городскими властями прямо под их окнами. Поддались этому «увлекательнейшему» занятию и жители переулка К. Гордиенко (бывший переулок Чекистов). Кстати, вот еще одно любопытное отличие нас от парижан: за все послевоенное время в Париже было переименовано... три улицы! Итак, все началось с маленькой бумажки — распоряжения КГГА от 30 декабря 2004 г. о предоставлении Институту педагогики Академии педагогических наук Украины разрешения на проектирование и строительство шикарного 14-этажного жилищно-офисного комплекса с двухъярусным подземным паркингом по адресу пер. Гордиенко, 6. Сколько при этом было попрано законов, природоохранных и строительных норм — тема отдельного разговора. Интересно другое: по этому адресу находится двухэтажное здание издательства «Педагогічна думка», принадлежащее Институту педагогики Академии педагогических наук, которое намертво втиснуто между двумя жилыми пятиэтажками-сталинками. Следовательно, перед началом строительства сначала нужно очень осторожно демонтировать двухэтажку, чтобы не «посыпались» вплотную примыкающие дома, а уж потом с еще большей осторожностью возвести на этом месте элитную высотку с паркингом. Согласитесь, задачка из нереальных. Естественно, что ответ местных жителей, обеспокоенных тем, чтобы крыша над их головой в одночасье не стала аварийной, был самый решительный: «Нет!»
196
Говорит Галина Гайдарова, руководитель общественного комитета защиты Клова: «Переулок Чекистов, улицы Богомольца и Марьяненко расположены на насыпных террасах, под которыми несет свои воды подземная река Клов. Территория — оползнеопасная, потому там такое строительство просто невозможно. Кроме того, там все настолько компактно, что у зданий даже нет придомовых территорий. Строительная техника заехать не сможет, ни один кран не развернется. Если строить, то разве что с вертолета. Какой архитектор, если он в здравом уме, на это пойдет? Да он только начнет рыть котлован, как дома №4 и 8 просто рухнут». А может, именно на такой сценарий и рассчитывают застройщики? Слишком глубоко «зарыться» в землю, вызвать подвижки грунта... А там, глядишь, кто-нибудь из «соседей» завалится, что-то пойдет трещинами. Земля Печерска — лакомый кусочек, и ее освоение — дело довольно циничное. Застройщик жильцам в открытую говорил: «Пожили на Липках — поживете на Харьковском. Будете много возмущаться, отселим по аварийной ситуации. Получите шесть квадратов на всю семью». Но почему они должны терять свое имущество? Действительно, такое чувство, что сегодня этот элитный район атакован строительными компаниями, словно Америка завоевателями 300 лет назад. Конец тех печальных событий известен: всех аборигенов выселили подальше, в резервации. Мертвая хватка бывалого инвестора Хотите узнать, кто этот неуемный застройщик, не выбирающий выражений? Пожалуй, это наиболее колоритная фигура во всей нашей истории. Инвестором строительства элитной высотки выступает некое ЧП «Верлен» (правда, на сегодняшний день по тому юридическому адресу, который с большим трудом удалось найти в Интернете, такая «контора» не числится, а ее телефон давно не существует). Директор и основатель «Верлена» — Николай Годван, личность во многом легендарная. Особенно он
197
запомнился в КСП «Митницкое», что в Киевской области, да в межрайонной Васильковской прокуратуре. Но обо всем по порядку. В свое время последний руководитель КСП «Митницкое» Павел Зозуля умудрился довести вверенное ему хозяйство до полного разорения и банкротства. Якобы за долги, хотя на балансе колхоза находилось к тому времени 6,5 млн грн, реализовывать имущество обанкротившегося КСП согласно постановлению Хозяйственного суда Киевской области в 2002 г. взялась фирма Николая Годвана. И с поставленной задачей справилась: от тракторов, комбайнов и другого имущества не осталось и следа. Возмущенные беспределом местные жители в поисках справедливости дошли до районной Васильковской прокуратуры. Там выяснили, что бурная деятельность фирмы Годвана по распродаже колхозного добра была незаконной, поскольку соответствующее постановление Хозяйственного суда оказалось поддельным. В конечном счете, как следует из документа, присланного Васильковской межрайонной прокуратурой, в настоящее время у них в ведении находится уголовное дело по обвинению гражданина Годвана Н.Н по ст. 190. ч. 3, ст. 15 ч. 2, ст. 191 ч. 5, ст. 209 ч. 1, ст. 209 ч. 2 Уголовного кодекса Украины. Поясняем: это мошенничество в особо крупных размерах, попытка совершения преступления, легализация доходов, полученных преступным путем, злоупотребление служебным положением, подделка государственных документов. Вот такому бывалому человеку Институт педагогики выдал доверенность на пять лет, с тем чтобы тот представлял их интересы и возвел на оговоренном участке будущий шедевр архитектурного зодчества с громким названием «Липская звезда». Как такое стало возможным? А как все в нашей стране. Поясняет Галина Гайдарова: «Директор Института педагогики Василий Мадзигон признался в частной беседе, что он ни при чем. Дескать, его вызвали «наверх» и предупредили открытым текстом: или вообще заберем у тебя это здание, или здесь будет строительство». — «Он не уточнил, кто вызывал?» — «Кто-то
198
из Киевсовета. Кто именно — не сказал. «Поймите, я не хочу лишаться здания,— говорил он мне. — Как-никак, оно у нас на балансе». А ведь сколько инвесторов хотело освоить этот участок! Но после осмотра площадки все в один голос твердили: здесь строить нельзя. И только «Верлен» уцепился мертвой хваткой». В Киевсовете с людьми говорить не хотят За что, собственно, так ухватился «Верлен», понятно: за 14 двухуровневых квартир так называемой повышенной комфортности с видом на МВД средней площадью 700 м2 и стоимостью более $1млн. Кто в Украине может себе позволить купить такое жилье, это уже другой вопрос. Он, скорее, для налоговой и компетентных органов. Равно как и тот, почему застройщик, еще не вырыв котлован, уже пытался через СМИ и Интернет продать квартиры в будущем доме. Вам эта ситуация ничего не напоминает? А вот за что уцепился начальник жэка «Липкижитлосервис» Игорь Павлык, когда заверял фальшивые подписи согласных на строительство жильцов соседних домов, выяснить сложнее. Кстати, возмущенные люди свои подписи незамедлительно отозвали, тогда как Игорь Климович никем отозван не был и дальше продолжает плодотворно трудиться на ниве Печерского ЖКХ. Тем временем жители злосчастного переулка и близлежащих улиц, неоднократно пикетировавшие Киевгоргосадминистрацию и протестовавшие против возведения «Липской звезды», сдаваться не намерены. К Владимиру Яловому и Александру Омельченко в прошлом году они шесть раз записывались на прием. Их не принимают. С ними говорить не хотят. У активистов общественного комитета защиты Клова скопилась куча отписок из различных ведомств с обещанием разобраться в вопросе. Кому только они ни писали, даже в Секретариат Президента. Все безрезультатно. Людей успокаивают: дескать, участок проблемный, решение по нему снято с рассмотрения. Да где же снято, если в начале декабря прошлого года из
199
Главного управления земельных ресурсов КГГА пришел очередной ответ, что согласно решению Киевсовета от 6 октября 2005 г. землеотводу дан ход?! Едва ли не единственный, кто оказывал и оказывает большую помощь общественному комитету защиты Клова — депутат Киевсовета Виктор Петрович Иванченко. Самое странное в этой истории — отсутствие реакции на происходящее со стороны МВД. При том, что нынче после скандала с компанией «ЭлитаЦентр» столичные правоохранители активно проверяют земельные участки под строительство и фирмы-застройщики на предмет предотвращения возможного мошенничества на рынке недвижимости, к ЧП «Верлен» и его подследственному директору у них почему-то вопросов нет. Хотя должны бы возникнуть просто из чувства самосохранения. Ведь «Верлен» намерен «вгрызаться» в землю на сложном эрозийно-оползневом участке, расположенном как раз у подножия холма, на котором высится здание МВД. Есть шанс, что после такого «уплотнения» склон «оживет», тогда вместе с ним «поплывет» вниз и ведомство Луценко. Киевские грунты тем и уникальны, что подчас совершенно непредсказуемы. Ученые и специалисты это понимают. Понимают ли это городские власти и будущие «крутые» новоселы, готовые заплатить за опасный «комфорт» более миллиона долларов, — не факт. Селезнева Инна
200
This document is © 2011 by Леонід Марушевський - all rights reserved.
0
Ваш голос: Ні


Отдых с детьми на море, Крым, Севастополь, Любимовка.