Skip to Content

Мар'янчук Н. Публічний виступ: "Поняття політичної нейтральності державної служби. Розмежування адмін та політпосад"

Текст доповіді: 

 

 

 

Тези до публічного виступу на тему

«Поняття політичної нейтральності державної служби. Розмежування адміністративних та політичних посад» 


 

 

 

                                                                                    учасника ІІ туру щорічного Всеукраїнського конкурсу «Кращий державний службовець» 

                                                                                    начальника відділу адміністрування

                                                                                    Державного реєстру виборців

                                                                                    апарату Чернівецької облдержадмністрації 

                                                                                    Мар’янчук Н.А.

 

Чернівці 2010

 

 

                                                                      Найбільш поширеною дисфункцією бюрократичної організації є

                                                                      перенесення її функціонерами акценту з цілей     організації, на її засоби  внаслідок чого засоби

                                                                     (ієрархізація влади, строга дисципліна, безумовне дотримання прав інструкцій і тд.) перетворюються

                                                                     в самоціль.

                                                                     Р.Мертон

 

Актуальність теми: полягає  у “необхідності розбудови  інституту  державної служби, що базується на професіоналізмі, заслугах та компетенціях” (Т.Мотренко), як надавача якісних публічних послуг організаціям та громадянам.

 

Проблема: відсутність в українському законодавстві чітко визначених напрямків реалізації принципу  політичної нейтральності державної служби та критеріїв розмежування адміністративних та політичних посад.

 

Мета та завдання. Метою роботи є:

1) здійснення аналізу можливих та існуючих напрямів   реалізації принципу  політичної нейтральності державної служби;

2) побудова оптимальної з точки зору ефективності та внутрішньої стійкості моделі інституту  державної служби,  яка   б повною мірою забезпечувала реалізацію конституційного принципу  політичної нейтральності державної служби.

 

Опис проблеми.  Довідкова  інформація. 

Політична нейтральність у сенсі політичної незаангажованості є необхідною передумовою для гарантування того, що громадяни незалежно від їх політичних поглядів отримають послуги на засадах справедливості, рівності, неупередженості. На практиці це досягається шляхом посилення уваги до професіоналізму, заслуг та компетенцій державних службовців.

У той же час, державні службовці повинні бути підзвітними перед урядом за результати виконання програми уряду; чутливість адміністрації до чинного уряду в межах закону і Конституції, готовність оперативно відповідати на його потреби є ключовим чинником забезпечення результативної імплементації урядових політик."

Кожна країна пішла своїм шляхом, намагаючись збалансувати, з одного боку, потребу у політичній нейтральності, професіоналізмі та адміністративній безперервності й стабільності на державній службі, а з іншого — політичні інтереси та амбіції партії, яка перебуває при владі.

Баланс між політичною та адміністративною сферами — між професіоналізмом та політичною чутливістю   є також предметом для змін і коригувань, що виникають у зв'язку з новими тенденціями в  України.

Навіть у найбільш розвинених системах державної служби не можна говорити про наявність бездоганної політичної нейтральності на державній службі або „чистої" системи на основі професійних заслуг та здобутків. Наприклад, у Франції визнаються прерогативи та привілеї випускників ENA (Національної Школи державного управління). А в США протягом початкового  100-денного терміну правління новий президент переважно займається відбором та набором тисяч політичних призначенців на посади.

Однак,   незважаючи   на   деякі   винятки,   більшість   країн,   включаючи   і   вищезазначені, підтримують принцип і практику розмежування політичної та адміністративної діяльності.

Задамося запитанням. Чи існує у нашій країні усталена модель визначення адміністративно-політичних   кордонів?   Чи   визначено   ці   межі   у законах та інших нормативних актах?

На сьогодні принцип політичної нейтральності державної служби  знайшов своє відображення  у Конституції України наступним чином.

Відповідно до ч. 3 ст. 37 Конституції України: “Не допускається створення і діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влади і виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, а також на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах і організаціях”. Державні службовці, у разі виконання посадових обов’язків не повинні бути зв’язані рішеннями окремих партій, політичних рухів чи громадських організацій, а мають керуватися виключно законодавством України.

Проте, в діючому Законі України «Про державну службу»  практично жодним чином не  накреслено напрями та не прописано механізми забезпечення реалізації принципу політичної нейтральності державної служби. Окрім абзацу, де сказано  « Державні службовці не  можуть  брати  участь  у  страйках  та вчиняти  інші  дії,  що  перешкоджають  нормальному функціонуванню державного органу». Проте, ця норма має лише опосередковане відношення до забезпечення політичної нейтральності інституту державної служби. Щодо прямого відображення конституційної норми, то тут можна згадати, хіба що діючі Загальні правила поведінки державного службовця, де  передбачено принцип політичної неупередженості, що означає заборону надавати будь-які переваги та виявляти прихильність до окремих політичних партій чи їхніх представників.

Цей принцип обов’язково мав би закріплюватися і на законодавчому рівні, оскільки він є основою функціонування професійної і політично нейтральної державної служби.

Щодо основних  напрямів законодавчо регламентованої реалізації конституційного принципу нейтральності державної служби то їх взагалі є два.

1.     Встановлення обмежень на політичну діяльність здійснювану державними службовцями.

2.     Розмежування посад державних службовців за критерієм їх політичної заангажованості.

Обидва зазначені напрями неодноразово знаходили відображення, як в проектах Закону України «Про державну службу», так і в різноманітних концепціях та стратегіях   розвитку державної служби. На мою думку немає жодної потреби зупинятися  на цих документах.

Є сенс більш детально розглянути, хіба що, проект  Закону України «Про державну службу» , відхилений 02.10.2008, оскільки він містив максимально припустимі обмеження щодо здійснення політичної діяльності державними службовцями, а саме визначення політичної нейтральності, як основного принципу державної служби  та заборону участі в політичних партіях та політичних акціях.

«Державні службовці не мають права утворювати політичні партії, блоки та бути їх членами, брати участь у страйках та акціях громадської непокори. Державним службовцям забороняється брати участь у передвиборній агітації».

З іншого боку, в зазначеному проекті не було передбачено розбиття посад державних службовців на політичні та адміністративні.

Необхідність модернізації державної служби,  саме за даним напрямком, вперше було обгрунтовано в Концепції адміністративної реформи в Україні, у якій чітко була поставлена проблема розмежування державних посад на політичні й адміністративні відповідно до світових традицій. Крім того, пізніше планувалося ввести  й іншу трьохкатегоріальну типологію посад, відповідно до якої посади державних службовців передбачалося поділити на політичні, адміністративні та патронатні. Розбіжності спостерігалися щоправда  в питанні віднесення до політичної категорії, конкретних посад. Так, до політичних пропонувалося відносити посади, як мінімум міністрів та заступників міністрів, і як максимум голів місцевих державних адміністрацій  та їх  заступників.  Для мене особисто  цілком очевидно, що останні повинні бути віднесені саме до категорії політичних посад. Так, чи інакше всі зазначені пропозиції можна звести до єдиної сукупної пропозиції:  розмежувати посади державних службовців на політичні - керівництво відповідних  органів влади, та адміністративні - основну несучу бюрократичну ланку,  яка власне й покликана реалізовувати функції державного управління.

Отже, на мою думку  ми повинні проаналізувати два зазначені футуристичні напрямки забезпечення реалізації принципу державної служби в рамках однієї альтернативи.

Але спершу, я гадаю, є потреба задати ряд запитань, якими визначатимуться критерії оцінювання альтернативних варіантів.

Запитання

1.                       Чи стане більш  ефективним інститут державної служби, внаслідок зміни напрямів реалізації функцій державного управління?

2.                       Чи буде мінімізовано рівень заангажованості інституту державної служби стосовно політичних структур?

3.                       Чи підвищить вжиття зазначених заходів імідж влади в очах громадськості?

4.                       Чи зросте рівень чутливості державної влади до проблем суспільства?

5.                       Чи буде стабілізовано рівень внутрішньої стійкості системи державної служби?

6.                       Чи не призведе вжиття  подібних заходів до збільшення плинності професійних кадрів у сфері державної служби?

7.                       Чи не відбудеться фіксація та герметизація адміністративного ресурсу відносно суспільства?

8.                       Скільки часу та людських ресурсів вимагатиме здійснення даних заходів?

9.                       Чи існують додаткові негативні фактори та ризики які нівелюють позитиви  від реалізації альтернативних варіантів?

10.                  Чи необхідне вжиття додаткових заходів? 

 Проаналізуємо  наші альтернативні варіанти.

Альтернатива 1. Статус-кво. Це, власне кажучи, існуючий на сьогодні стан: конституційне декларування принципу  політичної нейтральності державної служби, за відсутності законодавчого закріплення  напрямів його  реалізації.

 

Альтернатива 2. Законодавче закріплення  напрямів реалізації принципу політичної нейтральності у формі розмежування посад державних службовців на політичні та адміністративні.  Заборона на членство в політичних партіях державних службовців адміністративного рівня.

 

Порівняно  з першим альтернативним варіантом альтернатива №2, на перший погляд здається  значно привабивішою, проте  насправді, не дає однозначно позитивної відповіді на жодне із перелічених запитань.  Єдине , що можна стверджувати - це те, що у випадку зміни керівництва органів державної влади, у другому альтернативному випадку,   апріорі, повинен відбуватися менш інтенсивний, ніж у першому випадку відтік кадрів за рахунок фахівців з відмінною від керівництва політично приналежністю. Проте, на жаль, і ця  друга альтернатива за зміни політичного керівництва, всеодно    даватиме відтік кадрів фахівців, що перебувають на адміністративнивних посадах. Як і раніше відбуватиметься таке відсіювання державних службовців,  які не задовільнятимуть нову політичну команду, з тих чи інших причин (в першу чергу через їх  приналежність до попердньої команди).

 Щодо зменшення  рівня політичної заангажованості державної служби стосовно політичних структур, то у другому варіанті подібне зниження, очевидно, що матиме місце стосовно політичної системи  загалом. Проте, паралельно ми спостерігатимемо і зростання  заангажованості, стосовно тієї політичної сили, яку власне, і репрезентуватиме політичне керівництво того чи іншого органу влади. Взагалі кажучи, в цьому випадку зростатиме, адмінстративний вплив з боку керівництва на адміністративну ланку. Внутрішньо державна служба, не те, що  наблизиться до загальносвітових стандартів, а навпаки стане ще більш традиційно адміністративно-командною та контрольованою з боку політичної владної ланки. Державні службовці, що обійматимуть адміністративні посади не матимуть навіть гіпотетичної підтримки з боку опозиційних політичних сил.    Крім того, паралельно спостерігатиметься  зниження  рівня чутливості державної влади до суспільних потреб, оскільки зазначені потреби  в громадянському суспільстві так чи інакше легалізуються політичними силами.   Загалом такий варіант вирішення проблеми призведе до зниження темпів стабілізації політичної системи та електоральної структуризації  в Україні  .

Тепер відповімо на наступне запитання. Чому позитивна на перший погляд альтернатива не є такою насправді?  Очевидно, що ми не врахували  певні негативні фактори та ризики, які  нівелюють потенційні позитиви. Отже, що це за фактори?

1.                    Перший і основний фактор, звичайно полягає в процедурі призначення (та звільнення) державних службовців  на посади, які повинні бути віднесеними  до категорії адміністративних.  Такі призначення здійснюються безпосередньо керівництвом органів влади, що очевидно і надалі узалежнюватиме адміністративну  ланку від політичної волі керівництва.

2.                    Наявність  у законодавстві  правових  лазівок, які і надалі надаватимуть   політичному керівництву потужні можливості, для здійснення легалізованих в правовому сенсі звільнень державних службовців з адміністративних посад. Основною такою лазівкою є  реорганізація структурних підрозділів органів (в першу чергу виконавчої) влади     відразу  після зміни керівництва.

3.                    Низька матеріально-психологічна мотивація. Рівень плинності кадрів у державній службі і надалі залишатиметься стабільно високим незалежно від впливу політичних чинників. Зазначений відтік професійних кадрів відбувається   внаслідок низької матеріальної мотивації щодо проходження державної служби в низовій службовій ланці. Більше  того  перехід таких посад до категорії адміністративних, а отже офіційно некар’єрних, лише посилить зазначену тенденцію.

Будь-яка спроба, за тим чи іншими напрямом, реалізувати принцип політичної нейтральності державної  служби без врахування зазначених факторів є неперспективною. Законодавче закріплення  розмежування політичних та адміністративних посад, а також посилення обмежень щодо політичної діяльності державних службовців адміністративної ланки не призведе до позитивних результатів. Подібну негативну практику ми мали на початку 2000-х років з введенням інституту державних секретарів.

Отже, за своєю суттю зазначена форма реалізації принципу політичної нейтральності державної служби є класичною (відповідно до типології Р.Мертона) дисфункцією побудови бюрократичної  організації.

Лише мінімізація перерахованих негативних факторів і дозволить побудувати дійсно ефективну модель політично-нейтрального інституту державної служби.

Отже, розглянемо цю модель, раціональну та ідеально-утопічну  (суто у Веберівському сенсі),  в рамках  третьої,  пропонованої до реалізації альтернативи.

Альтернатива №3 (пропонується до впровадження)

1.                       Обов’язкове законодавче закріплення  напрямів реалізації принципу політичної нейтральності у формі розмежування посад державних службовців на політичні, патронатні  та адміністративні.

2.                       Законодавче закріплення обмежень  на політичну діяльність здійснювану державними службовцями (необов’язково у формі прямої заборони членства в політичних організаціях).

3.                       Мінімізація адміністративного впливу з боку політичного керівництва  на виконавську ланку за рахунок вжиття ряду наступних заходів.

а) повна заміна процедури призначення державних службовців  на посади, що належатимуть до адміністративних. Ідеальним у цьому випадку є запозичення канадського досвіду, коли  призначення на адміністративні посади здійснюється винятково відповідним територіальним підрозділом управління державної служби (а не керівництвом органів влади) за результатами конкурсного відбору.

г) оскільки, все ж таки, не всі призначення (надто на посади керівників профільних підрозділів органів влади) доцільно здійснювати за результатами такого конкурсу, є сенс не поширювати процедуру такого прийому на певну категорію адміністративних посад.  Більше того,  варто законодавчо віднести такі посади  до ще однієї, четвертої категорії посад державних службовців. Цю категорію посад умовно можна назвати адміністративно-керівною. До такої категорії  повинні належати, наприклад, керівники відповідних територіальних підрозділів ЦОВ.     

в) нормативне регламентування механізмів, процедур та умов  проведення зазначеного  конкурсу відбору. Ідеальний варіант – це здійснення такого відбору за результатами комп’ютерного тестування рандомізованим вибором тестових питань із загально- національного банку даних.

4.                       Перекриття лазівок, що дозволяють здійснювати тиск з боку політичного керівництва на низову адміністративну ланку. Обов’язковою в цьому сенсі є заборона на здійснення структурної реорганізації органів влади, принаймі, впродовж одного року після зміни політичного керівництва.

5.                        Підвищення рівня матеріально-психологічної мотивації громадян щодо проходження державної служби. В першу чергу, за рахунок  збільшення розміру заробітної плати  державних службовців низової адміністративної ланки.  Також, з метою, підвищення психологічної мотивації та  унеможливлення внутрішньої герметизації управлінського апарату запровадити напрацьовану у західних демократіях модель „обертових дверей"— систему переходу працівників із сектору державного управління у політику або бізнес і часто назад на державну службу.  

 

Embedded Scribd iPaper - Requires Javascript and Flash Player
«
.
.
»
«
»

2010
. .
( . :
: ,
), .
,
,
. .
 
: ; , .
1) 2) , ,
. .3 . 37 :
, , . , , .
, ,

, ?
        
? ? ? ? ? ? ? ? ?
2 1 ( )
(
-
)
, . -
.
.
: , .

1. ) . . ,
( , ,

2. , ) ( , . . . , .
,
. .

3.
,
3(

)
. (
1. ,

2. ).

3. ) , ) ( , , , , . ) , . . , , . ) ( ,
. ,
.
)
. .
3(

)
4.
,
. .
,
,

5. . , ,
, .
" .
This document is © 2011 by Надія Мар'янчук - all rights reserved.
0
Ваш голос: Ні


Отдых с детьми на море, Крым, Севастополь, Любимовка.