Skip to Content

Порядок денний нового міністра

warning: date() [function.date]: It is not safe to rely on the system's timezone settings. You are *required* to use the date.timezone setting or the date_default_timezone_set() function. In case you used any of those methods and you are still getting this warning, you most likely misspelled the timezone identifier. We selected 'America/New_York' for 'EST/-5.0/no DST' instead in /home/zedinuas/public_html/kds.org.ua/modules/ipaper/ipaper.module on line 591.
Текст доповіді: 

Практичні рекомендації щодо ефективного розв’язання першочергових завдань новопризначеними міністрами та керівниками інших органів виконавчої влади

Embedded Scribd iPaper - Requires Javascript and Flash Player
Головне управління державної служби України Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу Школа вищого корпусу державної служби
onp“dnj demmhi mnbncn lPmPqŠp`
Практичні рекомендації щодо ефективного розв’язання першочергових завдань новопризначеними міністрами та керівниками інших органів виконавчої влади
Київ Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу 2010
ББК 35.01(4УКР) П 60 За загальною редакцією Тимофія МОТРЕНКА
Авторський колектив: Андрій ВИШНЕВСЬКИЙ (керівник авторського колективу), Валентина АФАНАСЬЄВА, Людмила БАЙДОХА, Валентина БАЛАНЮК, Андрій БЕГА, Антоніна БОНДАРЕНКО, Володимир ДУНАЄВ, Наталія КИРИЧЕНКО, Тетяна КОВТУН, Фаїна КОЗИРЄВА, Микола КУЧЕРОВ, Сергій КУЧЕРУК, Оксана ОМЕЛЬЧЕНКО, Зоя ПАРІЙ, Юрій ПІЖУК, Анна РУДА, Олександр САЄНКО, Ліна СЕРГІЄВА, Олександр СІТАЛО, Марія СТЕЦЮК, Олена ТЕРТИШНА, Володимир ТКАЧ, Людмила ФІЛАТОВА, Олена ШАПРАН, Олександр ШЕВЧЕНКО, Любов ШЕВЧУК, Юрій ЩЕПОТКО, Микола ЧЕРНИШ, Ігор ЯРЕМЧУК
Порядок денний нового міністра: практ. рекомендації щодо ефективного розв’язання першочергових завдань новопризнач. П 60 міністрами та керівниками ін. органів виконавч. влади / [А. Вишневський (кер. авт. колективу), В. Афанасьєва, В. Баланюк та ін.; за заг. ред. Т. Мотренка]. — К. : Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, 2010. — 192 c. ISBN 978-966-8918-25-4
Зосереджується увага на першочергових завданнях у сфері управління та пропонується набір інструментів для їх ефективного виконання. Стане у нагоді керівному складу органів виконавчої влади, а також буде цікавим широкому колу державних службовців, політиків та експертів у сфері публічної адміністрації. ББК 35.01(4УКР)
ISBN 978-966-8918-25-4
© Т. Мотренко, загальна редакція, 2010 © А. Вишневський та ін., текст, 2010 © Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, 2010
що на порядку денному
ВСТУП НА ПОСАДУ с. 4
чи на користь масштабні кадрові зміни як отримати правдиву інформацію про стан справ деякі юридичні тонкощі
АНАЛІЗ ПОЛІТИКИ с. 12
як визначити проблему та заінтересованих у її розв’язанні чи може рішення задовольнити всіх чому важлива суспільно-політична згода
МІСІЯ, ЗАВДАННЯ, ФУНКЦІЇ с. 20
де закінчуються межі повноважень для чого був утворений орган влади чи всі функції мають підстави
ОРГАНІЗАЦІЙНА СТРУКТУРА с. 24
яка міра гнучкості чи варто проводити реорганізацію кому служить служба керівника
РЕГЛАМЕНТ І ПРОЦЕДУРИ с. 30
як не загубитись у лабіринті планів і програм чекати доручення чи ініціювати рішення як управляти якістю
ПЕРСОНАЛ с. 36
формальне і неформальне лідерство як знайти і утримати професіоналів нюанси державної служби і користь профспілки
КОНФЛІКТ ІНТЕРЕСІВ І КОРУПЦІЯ с. 52
Окреслюється своєрідний цикл діяльності органу влади, основою якого є аналіз політики, стратегічне планування та оцінка впливу політики Акцентується увага на першочергових кроках, які необхідно зробити новопризначеному керівнику Подається базова інформація про інституційну архітектуру органу виконавчої влади: функції, структура, процедури, персонал, а також основні горизонтальні системи державного управління: бюджет, державні закупівлі та фінансовий контроль Пропонуються кращі вітчизняні практики та європейські інструменти
як відділити власний інтерес від суспільного чому керівник зацікавлений у прозорості чи боятися нових антикорупційних законів
СТРАТЕГІЧНЕ ПЛАНУВАННЯ І БЮДЖЕТ с. 56
звідки беруться пріоритети політики як отримати фінансування як поєднати план і бюджет
ДЕРЖАВНІ ЗАКУПІВЛІ с. 64
що таке правильний тендер чому він є механізмом реалізації повноважень як уникнути оскаржень та зауважень контролерів
ФІНАНСОВИЙ КОНТРОЛЬ с. 68
до нас їде ревізор чому важливий дієвий внутрішній контроль перевірка — головний біль чи ліки від нього
КОМУНІКАЦІЇ с. 74
як донести свою думку чи усі після наради знають, що далі робити чи марудна електронна рутина
ОЦІНКА ВПЛИВУ ПОЛІТИКИ с. 88
аналіз досягнень що вийшло, а що ні нові виклики як нові можливості
замість передмови
dnq“c`Šh mednq“fmncn
Доти, доки ти не прийняв остаточне рішення, тебе мучитимуть сумніви, ти будеш увесь час пам’ятати про те, що є шанс повернути назад, і це не даватиме тобі працювати ефективно. Але у ту мить, коли ти наважишся цілком присвятити себе своїй справі, Провидіння пристане на твій бік. Йоган Вольфанг фон ГЕТЕ, німецький поет, мислитель, XVIII ст.
Аркуш, з якого розпочне свою діяльність новопризначений керівник, ніколи не буде чистим. Завдання останнього — не втратити цінних надбань і зберегти інституційну пам’ять, але водночас і зуміти наповнити його новим привабливим змістом, суголосним з вимогами часу. Украй важливо при цьому оминути загрози уривчастості, зібгання, половинчастості, коли поверхневе замінює глибинну суть. Немає і не може бути єдиного шляху, адже кожен із можливих варіантів дій стане в чомусь і для когось болісним, а стратегічно виправданим далеко не завжди є той, що видається кращим на перший погляд. Як прийняти правильне рішення і де та межа, за якою досягнутий із заінтересованими сторонами компроміс зводить нанівець початкову мету? Як наважитися та з максимальною ефективністю реалізувати непопулярні кроки, що неминуче викличуть нерозуміння і нарікання? Як зберегти професійне ядро колективу і мати водночас прихильних і відданих справі людей? Ці та інші непрості питання раз-у-раз постають перед керівником, і в шаленому ритмі роботи іноді складно вчасно зробити правильний вибір. При цьому слід бути добре обізнаним з професійними нюансами, адже їх неврахування нерідко є причиною змарнованого часу і зусиль.
„Порядок денний нового міністра” є переосмисленим та суттєво доповненим з урахуванням набутого досвіду та пропозицій перших користувачів перевиданням „Плану дій для нового міністра”, виданого Центром сприяння інституційному розвитку державної служби при Головному управлінні державної служби України у 2006 році. Без претензії на вичерпність у ньому зосереджується увага на головних завданнях, що становлять загальну робочу рамку, і пропонуються приклади інструментів, за допомогою яких ці завдання можуть бути виконані.
Перші кроки новопризначеного керівника повинні продемонструвати не стільки його професійність, скільки впевненість у собі, стратегічне бачення та активну державницьку позицію: віднайти оптимальну модель діяльності органу влади, поєднати наступництво у роботі і водночас продемонструвати націленість на привнесення нових стандартів, методів та інструментів, бачити за сухим бюрократизмом високі цілі та реалії життя і зуміти розкрити для кожного його внесок у спільну справу. Це стане для персоналу поштовхом до спільного переосмислення місії і пріоритетів діяльності органу влади і зорієнтує колектив на ефективну співпрацю та досягнення поставлених цілей. Розбудова інституційної спроможності органу влади — це динамічний процес переосмислення досягнень і невдач, який дає змогу використати можливості, що їх постійно привносять нові виклики сучасного світу. Це збалансоване поєднання точно визначених функцій, оптимальної структури для їх реалізації, чітких стандартів і процедур діяльності та здатність персоналу їм слідувати, що вимагає адекватного професійного рівня. Одна з основних засад при цьому, про яку так багато говориться і щодо якої так мало реальних зрушень — сприймати персонал як основний капітал і найвищу цінність органу влади, як те людське начало, без належного мотивування і розвитку якого жодні сучасні технології та інструменти не принесуть бажаного результату. Керувати за справді сучасними стандартами означає поєднати сотні й тисячі порад і рекомендацій фахівців, власний досвід та досвід успішних країн світу в одну єдину систему, пов’язати їх цілями, строками і ресурсами. Непросто, проте вкрай необхідно пов’язати стратегічне планування і бюджет, адже це основа у досягненні поставлених цілей, а також зуміти раціонально використати державні закупівлі саме як механізм реалізації владних повноважень, а не просто як механізм витрачання державних коштів. Світ змінюється, вимагаючи більшої дієвості від державних органів, водночас їх більшої прозорості та підзвітності суспільству. Наскрізної уваги потребує налагодження ефективних комунікацій — зовнішніх, які визначають відкритість органу влади, та внутрішніх, які є запорукою достатньої поінформованості персоналу та сприятливого соціально-психологічного клімату в колективі. Навчитися говорити зрозумілою мовою з кожним, не лише інформувати про останні події, а справді доносити свої думки та здобувати підтримку — це те, без чого неможливо уявити сьогодні ефективне державне управління. Шлях до ефективної моделі управління лежить через кардинальне переосмислення повноважень і відповідальності. У непевних українських реаліях успішна робота залежить не стільки від додержання формальних інструкцій та володіння академічними знаннями, скільки від наявності стратегічного бачення у лідерів, гнучкості у сприйнятті речей і пошуку розв’язків складних завдань, відкритості до змін та готовності щоденно навчатися, аби завжди „бути на вістрі”. Одне безсумнівно — без рішучої модернізації механізму країни, без кардинальних болісних і вкрай непопулярних, та конче необхідних реформ Україна не посяде у світі те місце, яке по праву відведене їй історією. Звернути на це увагу ставили за мету і автори пропонованого практичного посібника, намагаючись передати не стільки „вистраждані” власні напрацювання і досвід, скільки загальну націленість на ефективні зміни заради майбутнього.
розділ І
bqŠro m` onq`dr
стан справ та робочі зустрічі обов’язкові юридичні процедури
Величезна небезпека народжується в момент перемоги. Наполеон І БОНАПАРТ, французький імператор, поч. ХІХ ст.
стан справ та робочі зустрічі
1. Зустрітися з попереднім керівництвом для обговорення результатів діяльності органу влади, вдалих рішень, проблем та незавершених справ. 2. Провести робочі зустрічі: — із першим заступником, заступниками керівника та керівниками структурних підрозділів; — з керівником кадрової служби:
щодо стану роботи з персоналом (укомплектованість, якісний та кількісний склад, планування, атестація, щорічна оцінка, плинність кадрів, використання кадрового резерву, підвищення кваліфікації, ведення особових справ та трудових книжок, особливості призначення на посади та звільнення з посад працівників органу влади, а також питання, що потребують першочергового розв’язання);
N.B. Щоб отримати правдиву інформацію про реальний стан справ („без глянцю”, ту, яку обговорюють пошепки у коридорах), з перших днів новий керівник має дати зрозуміти кожному співробітнику, що двері його кабінету відчинені і у нього знайдеться час, щоб вислухати кожного; досить часто неформальне спілкування більш інформативне, ніж забюрократизований звіт. Водночас керівник у жодному разі не має допускати фамільярності та панібратства.
— з головним бухгалтером:
щодо чинних бюджетних програм, бюджетних призначень відповідно до закону про Державний бюджет України на поточний рік, стану виконання кошторису, заборгованості за минулий рік та на поточний момент, стану підготовки пропозицій до проекту Державного бюджету України на наступний рік;
— з головою профспілкового комітету:
щодо обговорення ролі профспілки у захисті трудових прав та інтересів кожного члена профспілки органу влади, а також участі у розв’язанні можливих колективних трудових спорів1;
N.B. Член профспілки не може бути звільненим з роботи з ініціативи роботодавця без згоди профспілкового комітету за винятком випадків, передбачених законом2.
— з керівником режимно-секретного підрозділу або відповідальним працівником:
щодо перевірки наявності спеціального дозволу на провадження діяльності, пов’язаної з державною таємницею; наявності спеціально
1 Детальніше див. у розділі VI „Персонал”. 2 „Статут професійної спілки працівників державних установ України”, зареєстрований у Міністерстві юстиції України 20.01.2000 № 1312.
7
обладнаних приміщень для проведення секретних робіт; переліку посад, зайняття яких потребує допуску до державної таємниці; номенклатури секретних справ; мобілізаційних документів.
3. Переконатися у наявності печаток і штампів із зразками їх відбитків, основних організаційно-розпорядчих документів та ознайомитися з їх змістом:
— положення про орган влади; — регламент роботи органу влади; — структура та штатний розпис органу влади; — розподіл обов’язків між керівником та його заступниками; — положення про структурні підрозділи, територіальні органи, підвідомчі установи; — правила внутрішнього трудового розпорядку.
N.B. Масштабні кадрові зміни, звісно, дають змогу мати на ключових посадах відданих людей, однак перш ніж переупорядкувати на власний розсуд апарат, варто згадати про „правильні” акценти — значно дієвіші не ті, кому довіряєш, а професіонали, котрі якісно і неупереджено роблять свою справу: бюрократичний механізм має численні нюанси, необізнаність з якими (а для цього слід пропрацювати на посаді принаймні 1,5 року) або ігнорування яких стануть завадою своєчасної і якісної реалізації складних завдань.
4. Ознайомитись з основними нормативно-правовими та програмними документами системного характеру, а також тими, що визначають діяльність у відповідній сфері:
— Конституція України; — Закони України від 16.05.2008 № 279-VI „Про Кабінет Міністрів України”, від 16.12.1993 № 3723-ХІІ „Про державну службу”, від 05.10.1995 № 356/95-ВР „Про боротьбу з корупцією”; — галузеві закони та інші нормативно-правові акти; — Програма діяльності Уряду; — Регламент Кабінету Міністрів України; — державні цільові програми, відповідальним за виконання яких є орган влади; — середньостроковий (стратегічний) та річний плани діяльності органу влади; — паспорти бюджетних програм, помісячний план асигнувань, кошторис; — план державних закупівель.
5. Дати доручення апарату органу влади підготувати інформаційно-аналітичні та звітні матеріали щодо стану справ у органі влади, зокрема:
8
— виконання державних цільових програм та стратегічного плану діяльності; — виконання паспортів бюджетних програм; — фактичної наявності та стану майна згідно з останнім актом інвентаризації; — стану бухгалтерського обліку і звітності (як у головного розпорядника бюджетних коштів, так і у розпорядників нижчого рівня); — матеріали ревізій та перевірок фінансовогосподарської діяльності; — матеріали нарад, що проводилися під головуванням попереднього керівника.
6. Ознайомитись з юридичним статусом та станом приміщень, умовами роботи працівників:
— договір оренди, якщо приміщення не знаходиться у власності органу влади; — план-схема приміщень; — наявна інфраструктура (транспорт, комунікації, охорона приміщень, пожежна безпека, умови для харчування, охорони здоров’я та відпочинку працівників тощо).
7. Провести за можливості загальні збори колективу.
N.B. Слід пам’ятати, що будьякий вакуум в інформаційному просторі завжди заповнюється чутками, якщо є попит на таку інформацію. Спілкування з усім колективом поглиблює довіру співробітників безпосередньо до керівника, зміцнює людські стосунки, персоналізує роботу органу влади та пов’язує очікування персоналу не з чимось невідомим, а з особистою активністю та баченням керівника.
9
обов’язкові юридичні процедури
N.B. Юридичні тонкощі: наказ про звільнення з посади попереднього керівника (про припинення службово-трудових відносин на посаді) видається особисто попереднім керівником, якого звільнено на підставі рішення Президента України, Верховної Ради України або Кабінету Міністрів України.
1. Видати обов’язкові накази:
— про вступ на посаду; — про розподіл обов’язків між керівником та його заступниками; — про внесення змін до наказів для узгодження з рішенням Президента України, Верховної Ради України або Кабінету Міністрів України про призначення міністра (керівника іншого центрального органу виконавчої влади); — про призначення (звільнення) працівників патронатної служби; — про утворення (у разі потреби оновлення складу) конкурсної комісії для проведення відбору кандидатів на заміщення вакантних посад державних службовців у складі голови, секретаря i членів комісії; — про утворення (у разі потреби оновлення складу) тендерного комітету у складі голови, секретаря і членів тендерного комітету; — про проведення внутрішнього аудиту фінансово-господарської діяльності.
N.B. Юридичні тонкощі: до моменту юридичного оформлення змін у Держказначействі України новопризначений керівник не має права підпису фінансових документів.
2. Дати доручення підготувати картки зі зразками підписів, подати їх разом із копією наказу про призначення керівника до відділення Державного казначейства України, в якому обслуговується орган влади. 3. Дати доручення підготувати реєстраційну картку про внесення змін до відомостей, що містяться в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, та подати її разом із копією наказу про призначення керівника до державної адміністрації за місцем знаходження органу влади.
N.B. Фінансовий аудит виявить всі наявні та можливі приховані проблеми, дасть можливість їх зафіксувати для початку нового етапу діяльності органу влади та його керівника.
4. Звернутися з листами до контролюючих органів (Рахункова палата України, Головне контрольно-ревізійне управління України) щодо проведення фінан-
10
сового аудиту органу влади з ініціативи його керівника. 5. Звернутися з листом до Головного управління державної служби України щодо проведення комплексної перевірки стану додержання вимог законодавства про державну службу та з питань запобігання та протидії проявам корупції в органі влади.
N.B. Керівник повинен мати об’єктивну оцінку стану кадрової та організаційної роботи. Крім того, Головдержслужба України надає методично-консультативну допомогу з організаційно-кадрових питань та з питань додержання вимог законодавства щодо запобігання проявам корупції, що дає змогу підвищити ефективність діяльності органу влади.
11
розділ ІІ
`m`kPg onkPŠhjh
аналіз сфери управління вироблення політики залучення заінтересованих сторін
Зроби все, що зможеш, застосовуючи те, що маєш, знаходячись там, де ти є. Теодор РУЗВЕЛЬТ, 26-й президент США, ХХ ст.
аналіз сфери управління
1. Ознайомитися з пріоритетами у сфері управління органу влади та інституційною структурою цієї сфери (які органи влади, підприємства, установи та організації належать до сфери управління).
Джерелами інформації для визначення пріоритетів органу влади є Програма діяльності Уряду, програмно-планові документи, що стосуються сфери управління органу влади1, законодавство, план законопроектних робіт, позиція заінтересованих сторін, ЗМІ та громадськості.
2. Організувати об’єктивне оцінювання стану виконання державних програм, головним виконавцем яких є орган влади.
Важливо отримати як кількісні показники, так і якісну оцінку результатів реалізації програм.
N.B. Круглі столи із заінтересованими сторонами та громадськістю дають можливість отримати оцінку урядових ініціатив суспільством.
3. Проаналізувати розроблені органом влади проекти нормативно-правових актів. Важливо врахувати всі проекти рішень, що знаходяться у розробці, на узгодженні в інших органах влади, на розгляді в Кабінеті Міністрів Україні або у Верховній Раді України.
Закон України від 16.05.2008 № 279-VI „Про Кабінет Міністрів України” визначає роль Кабінету як провідника державної політики, Регламент Кабінету Міністрів України закріплює підходи до вироблення державної політики та прийняття урядових рішень2.
4. Організувати оцінювання стану правового регулювання у сфері управління органу влади щодо наявності прогалин. 5. Визначити суспільні потреби у сфері управління органу влади та необхідний рівень державного втручання.
1 Детальніше див. у розділі VIII „Стратегічне планування і бюджет”. 2 Детальніше див. у розділі V „Регламенти і процедури”.
13
вироблення політики
N.B. Сильний підрозділ з аналізу політики є „мозковим центром” органу влади та опорою керівника. Цей підрозділ працює над визначенням пріоритетів діяльності, пропонує інноваційні підходи в організації управління.
1. Визначити відповідальний структурний підрозділ за організацію проведення аналізу політики в органі влади. 2. Організувати проведення аналізу політики у конкретних сферах діяльності органу влади. Проведений аналіз має чітко визначати: — наявні проблеми у сфері діяльності;
важливо визначити центральну проблему та відділити її від другорядних;
N.B. При плануванні реалізації політики слід враховувати все різноманіття наявних інструментів політики, зокрема, нормативноправового регулювання, фінансові (податки та збори, субсидії), інформаційні, інституціональні, інструменти делегування повноважень.
— цілі політики та вимірювані показники її реалізації;
важливо встановити не лише показники діяльності (наприклад, відсоток населення, охоплений щепленнями від грипу), але й показники впливу політики (наприклад, зміна рівня захворюваності на грип після щеплень);
— альтернативні способи розв’язання проблеми;
Як мінімум, слід розглянути такі варіанти: а) нічого не змінювати, б) покращити наявну систему, в) запровадити нову систему. Слід оцінити наслідки та ризики кожної альтернативи, у тому числі фінансові та політичні;
— оптимальний варіант з точки зору досягнення поставлених цілей; — план реалізації політики з обов’язковим визначенням людських, часових та фінансових ресурсів. 3. Приймати стратегічні рішення на підставі проведеного аналізу політики.
N.B. Для успіху реалізації будьякої ініціативи важливою є наявність суспільно-політичної згоди, яка дасть змогу не лише прийняти політичні рішення, а й уникнути ризиків ускладнення їх реалізації.
Яке із запропонованих альтернативних рішень стане оптимальним, залежить від стратегічних цілей та завдань, які ставить перед собою керівник. Завжди необхідно враховувати такі чинники, як фінансова, адміністративна здійсненність пропонованого рішення, а також його політична прийнятність.
14
4. Для опрацювання складних стратегічних питань державної політики розглянути доцільність утворення в органі влади групи аналізу політики3.
Групи аналізу політики — тимчасові творчі колективи (робочі групи), які працюють над пошуком стратегії та шляхів розв’язання проблеми у пріоритетній для органу влади сфері управління, аналізом проблем та причин їх виникнення, можливими наслідками та перешкодами на шляху реалізації різних варіантів розв’язання проблеми із урахуванням необхідних та наявних ресурсів. Результатом роботи груп аналізу політики може стати політична пропозиція, концепція реалізації державної політики, концепція закону чи державної цільової програми4.
N.B. Участь працівників у групах аналізу політики є можливістю підвищити їхній професійний рівень, налагодити координацію дій, у тому числі з іншими центральними органами виконавчої влади, дізнатися про кращі приклади ЄС у розв’язанні аналогічних проблем. І найголовніше — пропозиції щодо нормативних актів будуть якісними та враховуватимуть думку різних заінтересованих сторін та суспільних груп.
3 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 02.03.2010 № 334-р „Питання діяльності груп аналізу політики у центральних органах виконавчої влади”. 4 Детальніше див. http://www.center.gov.ua/storinki-gap/grupianalizu-politiki.html.
15
залучення заінтересованих сторін
N.B. Найбільш ефективно залучати заінтересовані сторони на ранніх стадіях аналізу політики, коли вони можуть допомогти з уточненням проблем та визначенням цілей, що попередить помилки на етапах прийняття рішення та впровадження політики.
1. Залучити заінтересовані сторони, у тому числі громадськість, до процесу аналізу політики шляхом організації консультацій.
Мета — розуміння намірів органу влади і Уряду загалом суспільством, формування суспільної довіри до них і врахування при підготовці урядових рішень інтересів різних суспільних груп.
2. Передбачити у річному плані діяльності органу влади розділ „Консультації з громадськістю”. 3. Для успішних консультацій з громадськістю слід: — розробити план проведення консультацій5 з конкретними термінами та відповідальними за змістовну та організаційну підготовку, який може бути згаданим розділом річного плану діяльності6; — розмістити інформацію на офіційному веб-сайті органу влади; — визначити предмет для обговорення; — визначити цілі консультацій; — визначити основні групи інтересів; — підготувати консультаційні документи; — висвітлити в засобах масової інформації/провести прес-конференцію щодо початку проведення консультацій. Протягом усього періоду проведення консультацій підтримувати контакти із ЗМІ7.
5 Приклад комунікативного плану див. додаток 11.7. 6 Постанова Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 „Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України”. 7 Детальніше про методи консультацій див. у розділі ХІ „Комунікації”.
16
4. Використовувати кращі практики Європейського Союзу для успішного розв’язання проблем у сфері діяльності органу влади.
Механізмом залучення кращих міжнародних практик, зокрема Європейського Союзу, є організація двостороннього співробітництва з органами влади — аналогами в інших країнах, співпраця та участь у міжнародних організаціях, реалізація проектів міжнародної технічної допомоги тощо. Важливим ресурсом може бути участь України у комітетах Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) як у статусі постійного спостерігача, так і у статусі повноцінного члена. Зокрема, мова йде про комітети економічної, фіскальної, освітньої, транспортної, енергетичної політики тощо8.
8 Перелік комітетів ОЕСР та детальну інформацію про них див. http://webnet3.oecd.org/OECDgroups/.
17
довідкова інформація
1. Сім циклів управлінського процесу:
— аналіз та оцінювання управлінської ситуації; — формулювання цілей щодо розв’язання наявних проблем, аналіз альтернативних шляхів їх розв’язання, можливих негативних наслідків (ризиків); — розроблення необхідних нормативно-правових актів або організаційних заходів; — обговорення та прийняття нормативноправових актів і проведення організаційних заходів; — організація процесу виконання рішення; — контроль за виконанням й оперативне інформування; — узагальнення підсумків виконання й оцінка.
2. Для оцінювання окремих сфер державного управління у країнах — кандидатах на членство у Європейському Союзі застосовуються базові показники9 програми SIGMA.
SIGMA — Support for Improvement in Governance and Management — Програма розвитку державного управління10.
N.B. Проекти нормативно-правових актів досить складно адаптувати для громадського обговорення. N.B. Школа вищого корпусу державної служби при Головдержслужбі України регулярно організовує для груп аналізу політики тренінги з методології аналізу політики та консультацій з громадськістю.
3. Якщо необхідно отримати реакцію заінтересованих сторін і громадськості щодо варіантів розв’язання проблем, готується окремий документ для публічного обговорення11.
У практиці країн — членів ЄС це „зелені” та „білі” книги — консультаційні документи про політику. Завдання „зеленої книги” — допомогти органу влади привернути увагу громадян до проблем у сфері державного управління, а також з’ясувати ставлення громадян до можливих способів розв’язання проблеми.
9 Показники у сфері системи контролю і управління для членства у Європейському Союзі (детальніше див. http://www.oecd.org/ dataoecd/57/32/35007180.pdf ). 10 Детальніше про програму SIGMA див. www.sigmaweb.org. 11 Приклади документів, підготовлених групами аналізу політики, що були створені в центральних органах виконавчої влади, див. http://www.center.gov.ua/storinki-gap/rezultati-roboti.html.
18
Результатом проведення консультацій і врахування пропозицій та рекомендацій, сформульованих громадянами, є „біла книга”. „Біла книга” — це політична пропозиція, яка представляє позицію органу влади.
4. Ефективна підготовка до виконання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС вимагає приведення законодавства у відповідність із європейськими вимогами та розвитку спроможності органу влади до його впровадження. У цьому процесі ключову роль відіграє допомога ЄС у рамках інструментів інституціональної розбудови Twinning і ТАІЕХ.
Twinning (від англ. „twin” — „близнюк”) спрямований на побудову сучасного та ефективного державного управління у різних секторах, у тому числі на розвиток структури органу влади, персоналу, управлінських якостей, необхідних для адаптації національного законодавства до норм та стандартів ЄС12. ТАІЕХ (Technical Assistance Information Exchange — технічна допомога для обміну інформацією) — швидкий та мобільний інструмент технічної допомоги у сфері обміну інформацією, який фінансується ЄС. У рамках інструменту ТАІЕХ може бути надана експертиза щодо європейських практик через різні види заходів, зокрема семінари, експертні місії, навчальні візити13.
5. Для прийняття рішення можуть застосовуватись такі методи, як SWOT-аналіз, аналіз вигід і витрат.
SWOT (strengths, weaknesses, opportunities, threats)-аналіз — аналіз сильних сторін, слабких місць, можливостей та загроз).
12 Детальніше див. додаток 2.3 та на сайті http://www.twinning. com. ua 13 Детальніше див. додаток 2.4 та на сайті http://www.center.gov. ua/storinki-taiex/taiex.-zagalna-informaciya.html.
19
розділ ІІІ
lPqP“, g`bd`mm“, trmj0PЇ
орган влади у системі державного управління уточнення призначення органу влади
Для досягнення успіху потрібно ставити цілі вищі, ніж ті, які можуть бути досягнуті. Макс ПЛАНК, німецький фізик, кін. XIX — поч. XXст.
орган влади у системі державного управління
1. Звернутися до Закону України від 16.05.2008 № 279-VI „Про Кабінет Міністрів України” та Регламенту Кабінету Міністрів України1, що дасть змогу: — чітко окреслити місце органу влади в системі державного управління;
важливо усвідомлювати порядок спрямування та координації органу влади Кабінетом Міністрів через відповідного міністра2; а також які органи влади, установи, організації та підприємства знаходяться в сфері управління;
N.B. Керівникові важливо осягнути свій сектор державного управління та зрозуміти межі повноважень органу влади, який він очолює. Незайвим буде ідентифікувати потенційні конфлікти повноважень з іншими органами влади, а також органи влади, спільно з якими доведеться розв’язувати проблеми комплексного характеру.
— ознайомитися з процедурними питаннями організації діяльності Уряду та органу влади.
Варто пам’ятати, що до основних повноважень керівника органу влади належать взаємодія з іншими державними органами, законодавча ініціатива та внесення на розгляд Уряду політичних пропозицій для розв’язання важливих суспільних проблем3.
2. Звернутися до спеціальних законів, актів Президента України та Уряду України, що визначають завдання та функції органу влади. 3. Організувати секторне функціональне обстеження сфери державного управління, що дасть змогу виявити: — функціональне поле, яке охоплює орган влади у своїй сфері державного управління; — які функції є притаманними, а які — надлишковими;
1 Постанова Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 „Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України”. 2 Постанова Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 № 965 „Про затвердження Порядку спрямування і координації діяльності центральних органів виконавчої влади через відповідних міністрів”. 3 Детальніше див. у розділі V „Регламент і процедури”.
N.B. Функціональне обстеження дає змогу розв’язати різні управлінські проблеми органу влади, зокрема упорядкувати надання органом влади послуг, у тому числі платних. Під час функціонального обстеження варто організувати опитування працівників щодо розподілу функцій всередині органу влади.
21
— перелік послуг, які надаються органом влади; — дублювання функцій з іншими центральними органами виконавчої влади; — рівень повноважень у сфері державного управління; — розподіл функцій всередині органу влади.
Для проведення функціонального обстеження треба утворити робочу групу під керівництвом заступника керівника органу влади відповідно до розподілу обов’язків. Консультативно-методичну допомогу в проведенні функціональних обстежень4 надає Головдержслужба України відповідно до свого Положення. Її фахівці розробляють методики та інструментарій обстеження, допомагають аналізувати функції та розробляти рекомендації щодо удосконалення структури органів влади.
4 Наказ Головдержслужби України від 29.07.2005 № 189 „Про затвердження Порядку проведення функціонального обстеження органів виконавчої влади” (зареєстрований в Міністерстві юстиції України 17.08.2005 за № 901/11181).
22
уточнення призначення органу влади
1. Уточнити місію, завдання та функції органу влади:
місія (головна мета діяльності) органу виконавчої влади — призначення органу влади для розв’язання суспільних проблем (соціальних, економічних, гуманітарних та інших); завдання — комплекс заходів, які випливають із головної мети і підлягають розв’язанню для її досягнення, конкретизують місію органу влади і становлять основну функцію структурного підрозділу; функція — це діяльність, пов’язана з отриманням чітко визначеного кінцевого результату, який прямо відображає досягнення місії та виконання завдань органу виконавчої влади.
N.B. Місія, завдання та функції окреслюють основне призначення органу влади у суспільстві, забезпечують якісне виконання його пріоритетів та чітко позиціонують орган влади у системі державного управління. Невизначеність або взаємна неузгодженість місії, завдань і функцій розбалансовує роботу органу влади, призводить до невиправданого збільшення затрат людських та матеріальних ресурсів. Наприклад, при наданні інформації до Реєстру державних та адміністративних послуг багато органів влади не могли визначитися із суттю своєї діяльності — якими є державні послуги, які вони надають, та хто є споживачем цих послуг. N.B. Реєстр державних та адміністративних послуг у відкритому доступі функціонує на вебсайті Головдержслужби України та містить вичерпні переліки послуг органів виконавчої влади в усіх сферах державного управління.
2. Удосконалити організаційні процедури діяльності органу влади: — затвердити перелік функцій та послуг органу влади за результатами функціонального обстеження та з допомогою Реєстру державних та адміністративних послуг5; — уточнити Положення про орган влади, його структурні підрозділи та розподіл обов’язків між заступниками керівника6; — налагодити інформаційні потоки всередині органу влади, розвивати внутрішню комунікацію7; — удосконалити систему управління якістю8.
5 Постанова Кабінету Міністрів України від 27.05.2009 № 532 „Про затвердження Положення про Реєстр державних та адміністративних послуг”; постанова Кабінету Міністрів України від 17.07.2009 № 737 „Про заходи щодо удосконалення порядку надання державних, у тому числі адміністративних послуг”; Наказ Головдержслужби України від 26.11.2009 № 351 „Про затвердження Порядку формування та ведення Реєстру державних та адміністративних послуг” (зареєстрований в Міністерстві юстиції України 19.01.2010 за № 13/17338). 6 Детальніше див. розділ ІV „Організаційна структура”. 7 Детальніше див. розділ ХІ „Комунікації”. 8 Детальніше див. розділ V „Регламент і процедури”.
23
розділ ІV
npc`mPg`0Pim` qŠprjŠrp`
основні засади відповідність завданням і функціям основні і допоміжні структурні підрозділи місце і роль патронатної служби
Суспільство — це та ж машина. У ній тоді буває нелад, коли її частини відходять від того, до чого вони створені своїм Майстром. Григорій СКОВОРОДА, український письменник, філософ, XVIII ст.
основні засади
1. Проаналізувати структуру органу влади на відповідність нормативним вимогам.
Структура органу влади має виходити з граничної чисельності органу влади1, у тому числі граничної чисельності заступників керівника, та вимог щодо мінімально можливого складу (штатної чисельності) його окремих структурних підрозділів2. Слід зважити, наскільки враховані вимоги щодо особливостей юридичної та кадрової служби3, а також підрозділів з питань контролю4, внутрішнього фінансового контролю та запобігання корупції5.
N.B. Іноді у структурі органу влади кадрова робота поєднана в одному структурному підрозділі з правовою або організаційною. Практика свідчить, що ці функції краще інституціоналізувати у різних структурних підрозділах.
2. Визначити зони потенційного інституціонального (структурного) конфлікту інтересів.
Нерідко у структурі центральних органів виконавчої влади в одних структурних підрозділах поєднуються функції, виконання яких у взаємній залежності може призводити до втрати об’єктивності, неупередженості, і в результаті — ефективності роботи органу влади в цілому. Наприклад, завжди інституціонально (структурно) розділеними мають бути функції планування і контролю, організації виконання бюджету і внутрішнього фінансового контролю, правотворчості (вироблення норм) і правозастосування (інспекційна діяльність і контроль за додержанням норм суб’єктами, на яких вони поширюються).
1 Постанова Кабінету Міністрів України від 13.05.2009 № 464 „Про затвердження граничної чисельності працівників апарату центральних органів виконавчої влади і підпорядкованих їм територіальних органів та інших державних органів”. 2 Постанова Кабінету Міністрів України від 12.03.2005 № 179 „Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій”. 3 Постанови Кабінету Міністрів України від 26.11.2008 № 1040 „Про затвердження Загального положення про юридичну службу міністерства, іншого органу виконавчої влади, державного підприємства, установи та організації” та від 02.08.2006 № 912 „Про затвердження Типового положення про кадрову службу органу виконавчої влади”. 4 Постанова Кабінету Міністрів України від 26.12.2003 № 2037 „Про затвердження Типового положення про структурний підрозділ з контролю апарату міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади”. 5 Постанови Кабінету Міністрів України від 22.05.2002 № 685 „Про здійснення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади внутрішнього фінансового контролю” та від 08.12.2009 № 1422 „Питання запобігання та протидії корупції в органах виконавчої влади”.
N.B. Практика свідчить, що іноді та чи інакша структура органу є саме такою в силу впливу низки суб’єктивних чинників, таких як власні і не завжди правильні уявлення попередніх „архітекторів”, кар’єрні прагнення та „апаратна гра” окремих співробітників, що мають вплив на прийняття рішень, корпоративна традиція. Водночас структура має бути точним відбитком завдань і функцій, визначених у законодавстві для органу влади — лише тоді вона стає дієвим інструментом виконання повноважень, а не громіздким і неповоротким молохом, що переважно задовольняє власні інтереси окремих спритників і лише віддалено відповідає на реальні виклики і суспільні потреби. Слід пам’ятати, що структура — це організація людських ресурсів для виконання поставлених завдань органу влади.
25
відповідність завданням і функціям
1. Провести функціональний аналіз, який дасть змогу оцінити:
N.B. Структура організації, як спис, повинна заточуватись перед досягненням кожної нової великої цілі.
N.B. Наприклад, сформована на підставі функціонального обстеження карта функцій та управлінських зв’язків у сфері надання соціальних послуг дала змогу ідентифікувати основні проблеми, зокрема, відсутність у Мінпраці України структурного підрозділу, відповідального за управління системою соціальних послуг та організацію роботи з усіма цільовими групами. За результатами проведення функціонального обстеження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, залучених до підготовки та проведення в Україні фінальної частини Чемпіонату Європи 2012 року з футболу, в усіх заінтересованих органах були створені окремі структурні підрозділи, відповідальні за Євро-20127.
— наскільки структура органу влади відповідає завданням і функціям, покладеним на нього; — між якими структурними підрозділами спостерігається дублювання функцій; — які важливі завдання і функції органу влади не відображені у структурі, тобто де є інституціональні (структурні) прогалини; — які структурні підрозділи виконують „нечинні” функції, тобто є зайвими або надмірно чисельними. 2. Визначити перелік послуг, які орган влади надає назовні6. Метод проектування структури органу влади відповідно до переліку надаваних ним послуг є доволі ефективним.
Структура центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та скоординовується міністром, затверджується міністром.
6 Постанова Кабінету Міністрів України від 17.07.2009 № 737 „Про заходи щодо упорядкування державних, у тому числі адміністративних послуг”. 7 Постанова Кабінету Міністрів України від 03.12.08 № 1063 „Про затвердження Типового положення про управління (відділ) з питань підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу обласної державної адміністрації та доповнення додатка 1 до постанови Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2007 року № 996”.
26
основні і допоміжні структурні підрозділи
1. Оцінити, чи адекватним є чисельне співвідношення основних структурних підрозділів, тобто тих, що виконують власне завдання і функції, покладені на орган влади, та допоміжних, тобто тих, що виконують так звані „обслуговуючі функції”. 2. При затвердженні розподілу обов’язків між керівником та його заступниками передбачити координацію усіх або більшості допоміжних підрозділів одним заступником керівника, так званим „керівником апарату”, щоб створити злагоджений умовний „секретаріат міністерства”. 3. Утворити „структурний авангард”:
— структурний підрозділ у справах модернізації як сфери управління органу влади в цілому, так і управлінської системи як такої; — структурний підрозділ з аналізу та координації політики, який дасть змогу ефективно організувати процес стратегічного аналізу та планування діяльності органу влади.
N.B. Допоміжні підрозділи, як правило, мають тенденцію до поступового „розростання”, а їхні керівники та інші працівники навіть можуть робити спроби домінування над основними підрозділами, користуючись об’єктивною залежністю останніх від матеріально-технічного забезпечення, реєстрації та поштового відправлення документів, нарахування заробітної плати тощо. Керівник мусить слідкувати за цим, попереджати та припиняти такі спроби, орієнтуючи допоміжні підрозділи на якісне і „непомітне” для усіх виконання не менш важливої для ефективності роботи органу влади в цілому, але все ж таки лише сервісної стосовно основних структурних підрозділів, місії.
4. Мати на увазі нормативні обмеження щодо чисельності підрозділів у структурі органу влади:
— у відділі: не менше ніж 5 посад; — в управлінні: не менше ніж 2 відділи і одна посада заступника начальника управління — начальника відділу; — у департаменті: не менше ніж 4 відділи, не більше ніж 2 посади заступника директора департаменту, один з яких не очолює відділ; — сектор у відділі, в управлінні, у департаменті: не менше ніж 2 посади, але понад встановлену чисельність відділу, управління, департаменту.
N.B. Не треба боятись реорганізації, якщо керівник розглядає її як процес регулярної передислокації та мобілізації персоналу відповідно до нових завдань та викликів, а не як процес очищення апарату від „неугодних” йому працівників. У такому разі переведення працівників до нової структури має бути „надшвидким” — усіх, кого можливо за законодавством, у перші ж дні після затвердження нової структури і штатного розпису. Такий принцип стане яскравим доказом того, що причина реорганізації — саме у необхідності оптимізації перерозподілу людських ресурсів.
27
місце і роль патронатної служби
N.B. Право на патронатну службу у системі виконавчої влади мають члени Уряду, голови місцевих державних адміністрацій, але керівники інших центральних органів виконавчої влади, які не є членами Уряду, можуть створити підрозділ, що юридично не матиме статусу патронатної служби, але фактично виконуватиме функції організаційно-аналітичного забезпечення роботи керівника8.
1. Для максимально швидкого і ефективного початку і подальшої роботи керівника доцільно невідкладно створити свою патронатну службу, яка повинна забезпечити організацію:
— роботи його приймальні; — попереднього розгляду і опрацювання його вхідної і вихідної кореспонденції; — підготовки матеріалів до його участі у засіданнях Верховної Ради України, Уряду України, нарадах, робочих зустрічах, інших публічних заходах, відряджень тощо; — його взаємодії із засобами масової інформації та протоколу.
2. Для роботи у патронатній службі керівникові доцільно підібрати людей, яким він особисто довіряє або зможе довіряти.
Їхній професіоналізм важливий, але все ж на першому місці має стояти чесність, порядність, відданість справі та персонально керівникові, об’єктивність і неупередженість, достатні організаційні, аналітичні та комунікативні здібності. Корисним є поєднання у патронатній службі людей, які до цього працювали у цьому органі влади, з людьми, які раніше працювали з новим керівником.
N.B. Одна з найважливіших місій патронатної служби — забезпечення єдності, узгодженості та послідовності політики органу, визначеної керівником.
3. Принаймні на початковому етапі доцільно, щоб усі документи, які готуються в апараті органу влади і мають бути підписані керівником, попередньо опрацьовувалися, візувалися і подавалися на підпис саме патронатною службою.
Це дасть змогу скоординувати політику органу влади і убезпечити керівника від можливих неприємностей.
8 Постанова Кабінету Міністрів України від 12.03.2005 № 179 „Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій”.
28
4. Керівник з самого початку має правильно позиціонувати патронатну службу в апараті як „своє продовження”.
Очевидно, необхідною умовою для цього є довіра до патронатної служби з боку керівника та відданість, чесність і професійність у протилежному напрямку. У разі дотримання цієї умови та відповідної санкції керівника патронатна служба може ставити завдання перед будь-яким працівником апарату органу влади і навіть перед заступниками керівника органу влади від імені керівника. У будь-якому разі ступінь делегування прав патронатній службі — справа чутлива і є виключною прерогативою керівника. Керівник завжди повинен приділяти увагу якості відносин між його патронатною службою та рештою апарату.
29
розділ V
peck`lemŠh P opn0edrph
процедури загальнодержавного планування Регламент Кабінету Міністрів України регламент центрального органу виконавчої влади система управління якістю
Той, хто чекає можливості зробити відразу багато доброго, ніколи нічого не зробить. Життя складається з дрібниць. Вкрай рідко з’являється можливість зробити відразу дуже багато чого. Справжня велич полягає у тому, щоб бути великим у дрібницях. Семюел ДЖОНСОН, англійський критик, лексикограф, поет, XVIII ст.
процедури загальнодержавного планування
1. З перших днів на посаді керівника важливо усвідомити, що найбільш загальними і важливими для функціонування органу влади є бюджетний процес і бюджетні процедури, а також пов’язані з ними процеси державного прогнозування та програмування. 2. Ознайомитися з основними актами законодавства, які регулюють бюджетний процес i процес планування державної політики, насамперед із:
— Бюджетним кодексом України; — Законом України від 23.03.2000 № 1602-ІІІ „Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України”; — Законом України від 18.03.2004 № 1621-IV „Про державні цільові програми”; — постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2003 № 621 „Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету”; — постановою Кабінету Міністрів України від 31.01.2007 № 106 „Про затвердження Порядку розроблення та виконання державних цільових програм”.
N.B. Регламенти і процедури є „рейками”, по яких рухаються як урядова машина в цілому, так і її окремі складові — органи влади, а також є розкладом такого руху.
3. На найбільш загальному рівні здійснювати планування та організацію поточної роботи, виходячи насамперед з графіка бюджетного процесу.
Законодавством передбачена наявність значної кількості різнострокових програмних і планових документів, які іноді напряму один з іншим не пов’язані, хоча в сукупності мали б становити організаційну основу для скоординованої реалізації взаємоузгоджених політик з чітко визначеними термінами, виконавцями і фінансовими ресурсами. Керівникові важливо знати, які це документи, які терміни і порядок їх підготовки, аби принаймні на рівні органу влади, який він очолює, уникнути суперечностей при їх підготовці та неузгодженості у процесі їх виконання.
N.B. Добре орієнтуватися у бюджетних процедурах важливо, оскільки яку б вагому і корисну справу не задумав керівник, вдасться її реалізувати чи ні залежить насамперед від того, передбачені для цього в бюджеті кошти чи ні. Перш ніж планувати будь-які заходи, реалізація яких передбачає витрати, потрібно визначитися, чи заплановані вони у кошторисі, чи є у кошторисі резерви, які можна використати для таких заходів, чи є можливість відмовитися від інших заходів і перерозподілити кошти, що вивільняються, чи все ж таки доведеться відкласти заплановане на наступний рік, оскільки здійснити задумане у рамках бюджету поточного року немає жодних можливостей. Для реалізації кожної з перелічених альтернатив потрібно здійснити точні і своєчасні кроки у рамках бюджетного процесу за допомогою бюджетних процедур.
31
Регламент Кабінету Міністрів України
1. Планувати свій графік роботи, насамперед виходячи з графіку проведення засідань Кабінету Міністрів України, урядових комітетів, інших робочих органів Уряду. 2. Особисто брати участь у засіданнях Кабінету Міністрів України та урядових комітетів, членом яких є керівник або до участі у засіданнях яких він запрошується.
N.B. Важливо розуміти, що для внесення політичної пропозиції зовсім необов’язково, як це прийнято за традицією, отримати „доручення зверху”. Навпаки, перш ніж розробляти конкретні нормативно-правові акти, варто починати з розроблення саме політичної пропозиції.
3. Активно використовувати право внесення політичної пропозиції щодо реалізації державної політики (§§ 68—72 Регламенту КМУ1).
Кожен центральний орган виконавчої влади має право ініціювати розроблення політичної пропозиції щодо реалізації державної політики у своїй сфері та внести її через відповідного міністра на розгляд Кабінету Міністрів України.
4. Вчасно та на достатньому якісному рівні брати участь у формуванні та коригуванні перспективних та поточних планів законопроектних робіт (§§ 78— 81 Регламенту КМУ).
N.B. Рівень дотримання термінів виконання поставлених Урядом завдань центральним органом виконавчої влади та кількість клопотань про перенесення терміну серйозно впливають на репутацію органу влади і його керівника в очах Прем’єрміністра, віце-прем’єр-міністра, Секретаріату Кабінету Міністрів України, свідчать про загальний рівень організації роботи.
5. Забезпечувати належне планування організації виконання актів законодавства, дотримання встановлених строків виконання відповідних завдань та своєчасне інформування Кабінету Міністрів України (§§ 88—93 Регламенту КМУ). 6. Не допускати порушень вимог Регламенту КМУ при підготовці проектів актів Уряду України (§§ 39—67 Регламенту
1 Постанова Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 „Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України”.
32
КМУ), проектів законів України (§ 82) та проектів актів Президента України (§ 84)2, звертаючи особливу увагу на такі етапи та складові процесу: — визначення заінтересованих органів влади; — визначення необхідності утворення робочої групи; — аналіз стану справ у відповідній сфері правового регулювання та фінансово-економічні розрахунки; — опрацювання на відповідність acquis communautaire та європейським стандартам у сфері додержання прав людини; — процедуру погодження; — громадське обговорення; — правову експертизу; — порядок внесення до Кабінету Міністрів України; — фахову та юридичну експертизу і редагування у Секретаріаті Кабінету Міністрів України; — підготовку до розгляду на засіданнях урядового комітету та Кабінету Міністрів України; — у разі необхідності доопрацювання та/або додаткове погодження; — оформлення прийнятого та підписаного акта.
N.B. Будь-які проекти актів в обов’язковому порядку погоджуються з Міністерством фінансів України та Міністерством економіки України.
N.B. У разі наявності серйозних суперечностей між заінтересованими органами влади, виявлених під час погодження, головному розробникові доцільно ініціювати та провести узгоджувальну нараду на рівні керівництва для їх урегулювання.
N.B. До Міністерства юстиції України для проведення правової експертизи проект акта надсилається в останню чергу, коли проведено громадські обговорення і пройдено процедуру погодження. При цьому від Мін’юсту України потрібно отримати позицію виключно у формі правового висновку, без наявності якого проект акта неможливо внести до Кабінету Міністрів України.
2 Слід взяти до уваги Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затверджений Указом Президента України від 15.11.2006 № 970.
33
регламент центрального органу виконавчої влади
N.B. Важливо забезпечити вільний доступ до регламенту в режимі реального часу як будь-якого співробітника, так і будь-якого потенційного споживача його послуг. Найпростіший спосіб досягти цього — розмістити регламент на офіційному веб-сайті. N.B. Обсяг предмету регулювання регламенту та рівень його деталізації — справа смаку і залежить від організаційної культури. Відштовхнутись можна від затвердженого Урядом типового регламенту центрального органу виконавчої влади, а розвивати його можна максимально творчо. Важливо, щоб регламент був не простою формальністю, а реальним, „живим” документом, робочою рамкою бюрократичного середовища, документом, зміни до якого можуть вноситися у міру потреби, виходячи з практики, яка повинна постійно аналізуватися і удосконалюватися.
1. Переконатися у наявності затвердженого регламенту органу влади, у разі відсутності доручити невідкладно розробити відповідний проект, керуючись при цьому Типовим регламентом центрального органу виконавчої влади3. 2. Проаналізувати чинний регламент і у разі необхідності доручити внести пропозиції щодо змін до нього. 3. Звернути увагу та врегулювання у регламенті, зокрема, таких питань: — планування роботи; — визначення повноважень керівництва та інших працівників апарату центрального органу виконавчої влади; — консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи; — управління персоналом та проходження державної служби; — нормотворча діяльність; — організація роботи з документами; — порядок проведення нарад; — взаємодія центрального органу виконавчої влади з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування; — взаємодія із засобами масової інформації та громадськістю; — організація роботи із зверненнями громадян.
3 Затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19.09.2007 № 1143.
N.B. Важливим чинником успіху є ефективне впровадження нововведень, яке має досягатися за рахунок оперативного інформування про зміни та постійного внутрішнього навчання регламентним вимогам.
34
система управління якістю
1. Проаналізувати стан справ щодо розроблення та функціонування системи управління якістю.
Обов’язкове запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади визначене постановою Кабінету Міністрів України від 11.05.2006 № 614 „Про затвердження Програми запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади”.
N.B. Система управління якістю дає можливість: — покращити якість послуг, які надаються населенню та іншим категоріям споживачів, забезпечити їх стабільний рівень; — підвищити ефективність використання бюджетних коштів; — збільшити прозорість діяльності та рішень, що приймаються, як для населення, так і для органів влади вищого рівня; — збільшити мотивацію та задоволеність персоналу за рахунок кращої організації роботи; — підвищити керованість роботи, можливість управління нею та її удосконалення. N.B. Важливо, щоб створена (створювана) система управління якістю працювала, а не просто дублювала регламент органу влади і внутрішні процедури, і, таким чином, існувала „для галочки”. Якщо було діагностовано таку ситуацію, потрібні рішучі, але обґрунтовані кроки для її виправлення.
2. Переконатися в наявності та актуальності основних організаційно-розпорядчих документів з питань запровадження системи управління якістю.
Усі необхідні кроки щодо організації розроблення системи управління якістю наведені у Настанові щодо застосування ДСТУ ISO 9001:2001 „Системи управління якістю. Вимоги” в центральних органах виконавчої влади, затвердженій Наказом Держспоживстандарту України від 30.06.2009 № 235 та у державному стандарті ДСТУ ISO 9001:2009 „Системи управління якістю. Вимоги”.
3. Постійно удосконалювати систему управління якістю. Особливу увагу приділити: — розумінню та виконанню вимог; — отриманню результатів функціонування процесу для досягнення результативності; — постійному поліпшенню процесів на основі об’єктивного вимірювання.
Впровадження процесного підходу забезпечує неперервний контроль зв’язків процесів у межах системи, а також їх поєднань і взаємодії; розвиток управління на „горизонтальному” рівні при наявності вертикальної ієрархії.
N.B. Цикл Демінга (PDCA): „плануй — виконуй — перевіряй — поліпшуй”. N.B. На етапі впровадження системи управління якістю саме керівник має бути лідером цього процесу, а під час удосконалення впровадженої системи — постійно „тримати руку на пульсі”.
35
розділ VІ
oepqnm`k
роль керівника в управлінні персоналом лідерство забезпечення людськими ресурсами мотивація персоналу професійний розвиток
Секрет японських досягнень не в технології, а в особливому способі керування людьми — стилі, сфокусованому на філософії сильної компанії, особливій корпоративній культурі, довгостроковому розвитку кадрів і досягненні консенсусу в прийнятті рішень. Вільям ОУЧІ, сучасний американський професор, спеціаліст у сфері менеджменту організацій
роль кадрової служби роль профспілкової організації
роль керівника в управлінні персоналом
1. Вивчити стан справ щодо управління персоналом та на підставі цього аналізу дати доручення сформувати програмний документ щодо розвитку трудового колективу.
Важливо, щоб цей документ готувався за участі всього колективу та відображав широкий спектр питань: від забезпечення трудової та виконавської дисципліни до застосування сучасних HR-методів (наприклад, цілеспрямоване анкетування персоналу). Слід приділити особливу увагу таким заходам, як обладнання (поліпшення) місця для харчування, регулярне оновлення медичних аптечок, впровадження виробничої гімнастики, за мож ливості — створення власного медпункту і невеличкого спортзалу.
N.B. Таке рішення сприятиме формуванню атмосфери довіри до керівника та стабільності, стимулюватиме персонал постійно підвищувати ефективність своєї роботи.
2. Дати доручення щодо поглибленого вивчення умов праці персоналу та за результатами визначити довго- і короткострокові цілі та заходи з їх поліпшення.
При цьому мають бути передбачені як заходи з дотримання порядку (наприклад, систематичні обходи приміщень із залученням представників профспілки), так і ремонти, оновлення техніки тощо. Слід пам’ятати, що такі заходи не можна передбачати без відповідного планування фінансових ресурсів. Робота у вказаному напрямі, зокрема, передбачає забезпечення: 1) достатніх розмірів робочих приміщень, їх раціонального планування, виділення ізольованих кабінетів з урахуванням характеру й форм праці, гігієнічних та естетичних вимог; 2) достатньої кількості повітря, світла, правильного сполучення фарбування та інтер’єрів приміщень з їх освітленістю; 3) нормального температурного режиму та вентиляції в приміщеннях; 4) спокійної та безшумної обстановки в робочий час; 5) зручного розміщення необхідних технічних засобів, документів, довідкових матеріалів; 6) наявності в службових приміщеннях зручних меблів, пристосованих до характеру праці і фізичних даних працівника.
N.B. Роботодавці несуть відповідальність за створення безпечних і здорових умов праці для робітників і службовців, попередження випадків травматизму, профзахворювань, аварій і пожеж.
37
лідерство
1. Провести стратегічну нараду за участі заступників керівника органу влади та за потребою — із залученням незалежного експерта для обговорення та формування ключових елементів стратегії органу влади, місії та цінностей. Така нарада покликана мобілізувати управлінську команду.
N.B. Індикаторами ефективності щотижневої наради має стати поступове зменшення доручень за її результатами та скорочення її тривалості. Проведення такої наради цінне як систематичний тренінг для керівництва органу влади.
2. Запровадити щотижневі наради за участі керівництва органу влади (заступники керівника органу влади, керуючий справами, керівник патронатної служби, за необхідності — керівники підвідомчих установ) з обговорення результатів реалізації пріоритетів діяльності органу влади і поточних завдань.
Важливо, щоб під час такої наради: — учасники мали можливість поінформувати керівника і колег про стан справ і найважливіші поточні проекти у своїй сфері відповідальності; — порушувалися, обговорювалися та розв’язувалися найбільш гострі та проблемні питання діяльності органу влади; — були можливості для розв’язання будь-якої чутливої чи конфліктної ситуації в органі влади. Контроль за прийнятими на цій нараді рішеннями слід здійснювати окремо від загального контролю і виключно особисто керівником органу влади. Така практика дає можливості: — для корпоратизації вищого керівництва органу влади, налагодження ефективної комунікації та створення атмосфери взаємної довіри і взаємодопомоги у середовищі вищого керівництва; — відверто, але: з одного боку — не на широкому загалі, з іншого — не наодинці, робити зауваження своїм заступникам; — чітко окреслювати „межі самостійності” заступників керівника у прийнятті ними рішень;
38
— конкретному заступнику керівника органу влади — нічого не упустити та бути в курсі подій, які не належать до сфери власних повноважень, що особливо корисно і актуально у разі якщо потрібно раптово замістити когось із своїх колег; — поступово розвантажувати керівника від розв’язання рутинних та дрібних питань.
3. Розробити стратегію формування високопрофесійної управлінської команди відомства.
N.B. Школа вищого корпусу державної служби при Головному управлінні державної служби України пропонує річну Програму розвитку лідерства для державних службовців І та ІІ категорій посад (вищий корпус державної служби) для посилення ключових управлінських та лідерських компетенцій, зокрема, стратегічного менеджменту, переговорів, комунікацій, командного менеджменту, аналізу урядової політики, ведення змін, та короткостроковий курс для новопризначених керівників для швидкої адаптації до державної служби та отримання найнеобхідніших управлінських знань і навичок.
39
забезпечення людськими ресурсами
1. Визначити блок кадрових питань, які потребують першочергового розв’язання. 2. Провести аналіз кадрового забезпечення органу влади та оцінити спроможність персоналу забезпечити реалізацію функцій і завдань, поставлених перед органом влади.
N.B. Врахувати необхідність продовження терміну перебування на державній службі високопрофесійним фахівцям, що можуть відіграти ключову роль у забезпеченні реалізації поставлених перед органом влади завдань. N.B. Визначити потребу щодо направлення за державним замовленням на навчання до ВНЗ, які готують державних службовців за освітньо-кваліфікаційним рівнем магістр у галузі знань „Державне управління”. N.B. Дуже важливо обрати оптимальний спосіб призначення на посаду. Наприклад, у разі якщо особа перебуває на державній службі і пропонується для зайняття посади майбутнім безпосереднім керівником, може бути застосована процедура проходження стажування або переведення (у разі якщо посади, з якої та на яку переходить особа, рівнозначні за категорією або та, на яку переходять, нижча).
3. Надати необхідні доручення щодо визначення реальної потреби в кадрах державних службовців усіх категорій з урахуванням наявних вакансій та очікуваного вивільнення працівників у зв’язку із досягненням ними граничного віку перебування на державній службі. 4. Затвердити комплекс заходів щодо комплектування кадрами шляхом пошуку перспективних фахівців, що вже працюють в органі влади, та просування їх по службі, а також шляхом добору на ринку праці.
При прийняті кадрових рішень слід врахувати, що є такі способи призначення на посади державних службовців: — конкурсний відбір1; — стажування2; — кадровий резерв3; — інші процедури, визначені законами України, актами Кабінету Міністрів України
1 Постанова Кабінету Міністрів України від 15.02.2002 № 169 „Про затвердження Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців”. 2 Постанова Кабінету Міністрів України від 01.12.1994 № 804 „Про затвердження Положення про порядок стажування у державних органах”. 3 Постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2001 № 199 „Про затвердження Положення про формування кадрового резерву для державної служби” та від 21.02.2007 № 272 „Про затвердження Порядку проведення конкурсу із зарахування до кадрового резерву на посади державних службовців першої — третьої категорії, призначення на які здійснюється Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України та Кабінетом Міністрів України”.
40
(наприклад, відповідно до Закону України від 16.05.2008 № 279-VI „Про Кабінет Міністрів України” перші заступники і заступники міністрів призначаються на посаду Кабінетом Міністрів України за поданням міністрів). Слід пам’ятати, що у положеннях про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, про їх урядові та територіальні органи, як правило, визначено окрему процедуру призначення на посади керівників зазначених органів влади та їх заступників. Застосування окремих процедур призначення на посади державних службовців визначено також постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.1994 № 423 „Про деякі питання застосування статей 4, 15 і 27 Закону України від 16.12.1993 № 3723-ХІ „Про державну службу”.
N.B. Підсилюючи кадровий потенціал органу влади новими фахівцями, важливо: — зберегти інституційну пам’ять! — не допустити до державної служби осіб, що мають установлені законом обмеження щодо прийняття на державну службу.
5. Сформулювати бачення щодо добору персоналу з урахуванням вимог до рівня освіти претендентів, їхньої професійної підготовки, володіння необхідними знаннями та навичками, етики поведінки, сумлінності та чесності. 6. Надати доручення щодо перегляду кадрового резерву на предмет його дієвості, особливо в частині реальної спроможності заміщення працівників, що вивільнятимуться у зв’язку із досягненням ними граничного віку перебування на державній службі, організації професійної підготовки осіб, зарахованих до кадрового резерву.
Приділити увагу первинній адаптації новопризначених працівників: — доручити систематично організовувати навчання для новопризначених працівників; — закріпити за новопризначеними працівниками досвідчених працівників (наставників).
N.B. Одним із елементів набуття статусу державного службовця є складання присяги. Як свідчить досвід Головдержслужби України, оптимальним способом перетворення її з передбаченої законодавством формальності у механізм стимулювання належної поведінки та усвідомлення статусу і обов’язків є урочисте складання присяги перед колективом, її підписання та отримання з рук керівника посвідчення працівника встановленого зразка.
N.B. Зарубіжний досвід свідчить, що підвищену увагу приділяють первинній адаптації молодих працівників, оскільки ця категорія персоналу потребує особливої турботи з боку керівника. Професійна адаптація розглядається не тільки як оволодіння знаннями та вміннями, необхідними для виконання посадових обов’язків. Вона передбачає також пристосування новопризначеного працівника до соціальних норм поведінки, що діють в колективі. Обов’язковий курс початкової підготовки зводиться до знайомства новачків з організацією, принципами взаємовідносин працівників, корпоративною культурою: традиціями, звичаями, тобто моральної підготовки до роботи.
41
мотивація персоналу
N.B. Види заохочення: — преміювання; — встановлення (збільшення розміру) надбавок; — виплата грошової винагороди за зразкове виконання трудових обов’язків; — просування по службі (зайняття більш високої посади, присвоєння більш високого рангу, зокрема достроково за виконання особливо відповідальних завдань); — представлення до державних нагород і присвоєння почесних звань; — нагородження відомчими відзнаками тощо.
1. Ознайомитися з результатами оцінювання діяльності персоналу. Проаналізувати наявну систему мотивації та заохочення працівників. Визначити проблеми.
Співробітники мають власні інтереси, тому об’єктивне сумлінне виконання ними своїх завдань вимагає пильної уваги керівника. Навіть чітко відпрацьовані виробничі операції та висока заробітна плата не означають автоматичного адекватного зростання продуктивності праці, у зв’язку з чим варто пам’ятати про таку важливу функцію управління, як мотивація. Важливим чинником мотивації є розроблення стратегії щодо професійного навчання персоналу та його впливу на кар’єрне просування.
N.B. Необхідно ставити перед кожним працівником конкретні цілі та визначати конкретні результати, яких необхідно досягти.
2. При оцінюванні діяльності державних службовців враховувати результати кожного працівника та його особистий внесок у досягнення результатів діяльності органу влади. 3. Проаналізувати Положення про преміювання та у разі необхідності доручити внести пропозиції щодо змін до нього.
Вказане Положення є головним внутрішнім документом, який дає змогу мотивувати персонал до сумлінного виконання обов’язків. Слід пам’ятати, що механізм преміювання (від внесення пропозицій керівниками державних службовців до прийняття остаточного рішення керівником) має бути прозорим. Але найголовніше та водночас найскладніше — диференціювати розмір премії працівників залежно від обсягу виконуваних завдань та їх конкретного внеску у результати діяльності органу влади у цілому. Положення про преміювання має готуватися з урахуванням пропозицій профспілкової організації та працівників органу влади.
N.B. Важливо, щоб у Положенні про преміювання, з одного боку, встановлювалися конкретні умови, дотримання яких гарантує отримання максимальної премії (включають у себе не лише сумлінне виконання посадових обов’язків, додержання трудової дисципліни, забезпечення належної якості роботи, але й ініціативність, виконання понаднормових та особливо відповідальних завдань тощо). З іншого боку, Положення має гарантувати за неналежні дії невідворотність депреміювання, що саме по собі не є видом дисциплінарної відповідальності, разом з тим, може відігравати більш стимулюючу функцію у майбутньому, ніж стягнення.
42
професійний розвиток
1. Ознайомитися з планом-графіком підвищення кваліфікації та іншими нормами професійного навчання на поточний рік і проконтролювати формування пропозицій на наступний рік.
У пропозиціях зазначається: — кількість осіб, яким необхідно пройти навчання; — кількість осіб, які мають завершити навчання; — середньорічна потреба у навчанні працівників; — орієнтовна середня вартість підготовки або підвищення кваліфікації одного працівника; — орієнтовні загальні обсяги фінансування витрат на освітні послуги.
N.B. Аналіз навчальних потреб здійснюється до 15 квітня попереднього року та враховується при формуванні проекту державного замовлення на підготовку і підвищення кваліфікації працівників з відповідними пропозиціями до Проектів програми економічного і соціального розвитку України та Державного бюджету України на відповідний рік.
2. Особливу увагу приділяти розвитку лідерських та управлінських компетенцій керівників. 3. Сприяти управлінському розвитку ключового персоналу органу влади.
Міжнародний досвід став основою для розроблення Головдержслужбою України профілів компетенцій керівників4, які визначають якості, необхідні для успішної роботи керівників на державній службі, й водночас сприяють формуванню нової культури управління. Профілі компетенцій, зокрема, використовуватимуться для оцінювання навчальних потреб.
N.B. Заохочувати слухачів Школи вищого корпусу державної служби ставати тренерами для ключового персоналу відомства і таким чином, через мультиплікацію знань і досвіду, ефективно розвивати потенціал органу влади.
4. Надати можливість для гармонійного розвитку всіх працівників органу влади:
— забезпечувати ефективне використання професійної підготовки державних службовців5;
4 Проект профілю компетенцій лідерства див. у додатку 6.1. 5 Постанова Кабінету Міністрів України від 14.04.2004 № 468 „Про затвердження положень про прийом, стажування слухачів та працевлаштування випускників Національної академії державного управління при Президентові України, а також переліку органів, де проводиться стажування слухачів Національної академії” та постанова Кабінету Міністрів України від 29.07.2009 № 789 „Про затвердження Порядку прийому на навчання за освітньо-професійною програмою підготовки магістрів за спеціальністю „Державна служба” галузі знань „Державне управління” та працевлаштування випускників”.
N.B. Підготовка державних службовців здійснюється за освітньопрофесійною програмою підготовки магістрів за спеціальностями галузі знань „Державне управління” вищими навчальними закладами, відібраними на конкурсній основі для реалізації державного замовлення.
43
N.B. Метою проведення Всеукраїнського конкурсу „Кращий державний службовець” є зростання професіоналізму, відкритості, інституційної спроможності державної служби, підвищення її авторитету.
N.B. Школа вищого корпусу державної служби формує групи з мовної підготовки в рамках виконання Державної цільової програми підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців.
— сприяти участі співробітників — державних службовців у Всеукраїнському конкурсі „Кращий державний службовець”, що став надійним національним інструментом реалізації новітнього підходу до системи підвищення кваліфікації державних службовців, залучення молоді до державної служби, створення корпоративної культури в колективах шляхом узагальнення досвіду роботи кращих державних службовців. Ресурсні можливості конкурсу: – раціональне використання бюджетних коштів, спрямованих на організацію підвищення кваліфікації персоналу; – кар‘єрна мотивація учасників; – запровадження безперервного навчання державних службовців під час здійснення ними службових обов‘язків. — звернути увагу на належне володіння іноземними мовами, особливо тих фахівців, які безпосередньо залучені до питань європейської та євроатлантичної інтеграції; — використовувати європейські інструменти Twinning та ТАІЕХ, які дають можливість українським державним службовцям отримати досвід у різних сферах державного управління „з перших рук”6.
N.B. Освітній рівень та професійний розвиток персоналу є нетотожними та взаємодоповнюючими поняттями. Рівень освіти визначає фундаментальні знання, культурні та соціальні цінності та вміння. Водночас постійне оновлення навичок, умінь та інструментарію роботи є критичним для ефективного виконання завдань. Тому професійний розвиток персоналу має включати як освітній, так і практично-орієнтований розвиток. Державна система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців повинна забезпечувати потреби органів влади у працівниках з високим рівнем професіоналізму та культури, здатних компетентно і відповідально виконувати управлінські функції.
5. За результатами проведеного оцінювання і відповідно до виявлених навчальних потреб забезпечити організацію підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.
Державну систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців становлять освітньо-професійні програми підготовки, перепідготовки і професійні програми підвищення кваліфікації державних службовців, додаткові програми функціональної спеціалізації „Державне управління”, акредитовані навчальні заклади, що реалізують зазначені програми, та органи, що здійснюють управління підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфікації державних службовців7.
6 Детальніше див. пункт „Довідкова інформація” розділу ІІ „Аналіз політики” та додатки 2.3, 2.4. 7 Постанова Кабінету Міністрів України від 08.02.1997 №167 „Про затвердження Положення про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і Положення про єдиний порядок підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації керівників державних підприємств, установ і організацій”.
44
роль кадрової служби
1. З самого початку роботи визначити роль та місце кадрової служби в органі виконавчої влади, ознайомитися з положенням про кадрову службу8 та у разі необхідності переглянути її основні завдання і функції9.
Необхідно, щоб кадрова служба напряму підпорядковувалася керівнику, слід виключити можливість надання доручень кадровому підрозділу іншими посадовими особами. Мають бути створені належні умови праці та умови для професійного розвитку співробітників кадрової служби. Особливу увагу у цьому зв’язку необхідно звернути на те, що у приміщенні кадрового підрозділу циркулює інформація з обмеженим доступом, тому слід забезпечити відповідне обладнання цих приміщень.
N.B. Важливо розглядати кадрову службу як інструмент управління людськими ресурсами, а розпоряджатися ресурсами має виключно керівник.
N.B. Покладення на кадрову службу обов’язків, не передбачених Типовим положенням про кадрову службу і таких, що не стосуються питань кадрової роботи та державної служби, не допускається.
2. У сучасному розумінні призначення кадрових служб полягає у:
— ефективному плануванні людських ресурсів для забезпечення потреби у кадрах; — професійному доборі персоналу, що включає пошук, відбір і залучення на роботу досвідчених спеціалістів; — прогнозуванні та плануванні розвитку персоналу, заохоченні працівників до службової кар’єри; — забезпеченні підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів, а також разом з іншими структурними підрозділами організації регулярного навчання. Кадрова служба має залучатися до формування структури та штатного розпису органу влади, тому що після введення їх у дію наступним кроком завжди є кадрові ротації.
8 У міністерстві, іншому центральному та місцевому органі виконавчої влади залежно від чисельності працівників апарату, підпорядкованих органів, підприємств, установ і організацій, що належать до сфери його управління, а також від обсягу, характеру та складності кадрової роботи утворюється відповідний структурний підрозділ — департамент, управління, відділ, сектор, служба кадрів або вводиться посада спеціаліста з цих питань. 9 Типове положення про кадрову службу затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 02.08.1996 № 912 „Про затвердження Типового положення про кадрову службу органу виконавчої влади”. Головдержслужбою України розроблено нове Типове положення про службу управління персоналом органу виконавчої влади, яким буде визначено вичерпний перелік обов’язків та завдань такого підрозділу.
N.B. Важливим моментом є організація системи внутрішнього навчання, план-графік організації якого має враховувати результати анкетування персоналу щодо потреб у навчанні та пропозиції керівників структурних підрозділів.
45
N.B. Керівник кадрової служби має стати головним радником керівника органу влади з питань управління персоналом. Він, зокрема, розробляє річні плани роботи з кадрами, які враховують формування потреб на підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації державних службовців і керівників підвідомчих установ.
3. Відвести в особистому плані роботи щоденно час для роботи з керівником кадрової служби.
Розглядати його пропозиції щодо поточної і перспективної потреби у персоналі, планування роботи з ним, добору на посади державних службовців, стимулювання роботи персоналу, організації його навчання тощо.
4. Включити керівника кадрової служби до складу колегії органу влади та запрошувати на наради, що проводяться в під головуванням керівника. 5. Керівник кадрової служби центрального органу виконавчої влади за посадою є членом Ради керівників кадрових служб центральних органів виконавчої влади10.
Основними завданнями цієї Ради є: — участь у визначенні пріоритетів та механізму інституційного, інформаційного та іншого забезпечення реалізації єдиної державної політики у сфері державної служби та з питань кадрової роботи; — аналіз діяльності кадрових служб центральних органів виконавчої влади та підвищення ефективності їх роботи; — підготовка і подання Кабінетові Міністрів України та центральним органам виконавчої влади пропозицій, зокрема, щодо впровадження передового вітчизняного та міжнародного досвіду з питань державної служби і державного кадрового управління, забезпечення прозорості діяльності, пов’язаної з добором, розстановкою кадрів та роботою з персоналом, удосконалення системи обліку кадрів з використанням сучасних інформаційних технологій; удосконалення нормативно-правової бази у сфері державної служби та з питань кадрової роботи. Необхідно систематично розглядати питання з управління персоналом на засіданнях колегії, галузевої ради по роботі з кадрами11.
10 Постанова Кабінету Міністрів України від 21.01.2009 № 18 „Про утворення Ради керівників кадрових служб центральних органів виконавчої влади”. 11 Указ Президента України від 10.11.1995 № 1035/95 „Про затвердження Програми кадрового забезпечення державної служби та Програми роботи з керівниками державних підприємств, установ і організацій”.
N.B. При міністерствах і відомствах діють галузеві ради роботи з кадрами.
46
роль профспілкової організації
1. Ознайомитися з колективним договором12 і станом його реалізації. У разі його відсутності дати доручення терміново підготувати13 колективний договір і затвердити його в установленому порядку.
Одним із напрямів соціально-партнерських відносин з профспілкою є укладення колективних договорів і колективних угод. Колективний договір — це локальний нормативноправовий акт, який регулює виробничі, трудові, соціально-економічні відносини між власником і працівниками і служить стабілізатором прав роботодавця і працівників. Зміст колективного договору визначають сторони. Статті 7 та 8 Закону України від 01.07.1993 № 3356-ХІІ „Про колективні договори і угоди” визначають перелік обов’язкових компонентів такого договору: питання зайнятості, організації праці, оплати праці, охорони праці, пільг і соціальних виплат, соціально-культурного обслуговування, оздоровлення і відпочинку працівників, створення умов для діяльності профспілок, визначення розмірів, систем і форм оплати праці.
2. Поцікавитися думкою працівників про діяльність профспілки14, її позитивний та негативний досвід і питання, які потребують розв’язання. Варто зміцнювати зв’язки з профспілкою, знайти ефективні форми співпраці, а у разі відсутності профспілкової організації — ініціювати її створення.
Основним завданням профспілок є представництво і захист інтересів працівників перед власником. Виходячи з цих завдань, основними функціями діяльності профспілок виступають захисна і представницька, які доповнюються
12 Колективний договір укладається відповідно до вимог Закону України від 01.07.1993 № 3356-ХІІ „Про колективні договори і угоди” . 13 Поради щодо підготовки колективного договору див. нижче у пункті „Довідкова інформація”. 14 Обов’язок власника або уповноваженого ним органу щодо створення умов для діяльності профспілок передбачено ст. 249 КЗпП.
47
контрольними повноваженнями за додержанням законодавства про працю. Без погодження з профспілкою адміністрація не має права вирішувати питання введення, перегляду та зміни норм праці, робочого часу і часу відпочинку. Адміністрація зобов’язана погоджувати з профспілкою графіки надання відпусток. Профспілка може не давати дозволу на проведення надурочних робіт чи роботи у вихідні дні. Також профспілка бере участь у розробленні правил внутрішнього трудового розпорядку органу влади, контролює додержання норм законодавства про працю та охорону праці в установі, бере участь у розслідуванні нещасних випадків, профзахворювань і аварій, має право вимагати від роботодавця негайного припинення роботи на період, необхідний для усунення загрози, при цьому з обов’язковою виплатою повного розміру заробітної плати за цей період.
N.B. Порада: — зініціюйте обговорення сильних та слабких сторін співпраці між профспілкою та адміністрацією органу влади у попередній період; — обговоріть можливі кроки та терміни початку переговорів щодо укладання нового колективного договору; — закличте до діалогу щодо обговорення актуальних питань та внесення пропозицій для їх розв’язання.
3. Дати доручення щодо підготовки блоку питань для обговорення з профактивом.
Можливості профспілки у розвитку персоналу органу влади: — організація занять спортом; — придбання путівок на лікування, відпочинок та оздоровлення працівників і членів їх сімей; — послуги профспілкових кредитних організацій; — надання працівникам матеріальної допомоги з фондів профспілки; — використання майна профспілки (послуги палаців і будинків культури, підліткових клубів, спортивних споруд, баз відпочинку, дитячих оздоровчих таборів за наявності) для потреб трудового колективу; — підтримка працівників під час тимчасової та довготривалої втрати працездатності; — організація корпоративних розважальних заходів.
4. Провести робочу зустріч з головою та членами профспілкового комітету. 5. Сприяти створенню умов для ефективної діяльності профспілки.
48
довідкова інформація
1. Прийняття, проходження та припинення державної служби:
1. Особи, які вперше претендують на зайняття посад третьої — сьомої категорії, проходять конкурс згідно з Порядком проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців15. Конкурс є гарантією забезпечення органу влади висококваліфікованими фахівцями, реалізації права громадян на рівний доступ до державної служби. 2. Державним службовцям, які працюють у відповідних державних органах та претендують на вакантну посаду державного службовця у цьому або іншому органі влади, може проводитися стажування терміном до двох місяців із збереженням заробітної плати за основним місцем роботи16. 3. Для зайняття посад державних службовців, а також для просування по службі у державних органах створюється кадровий резерв17. 4. Особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця третьої — сьомої категорії посад, подає за місцем майбутньої служби відомості18 про доходи та зобов’язання фінансового характеру. Зазначені відомості подаються державним службовцем щорічно до 15 квітня. 5. Громадянин України, який вперше зараховується на державну службу, складає Присягу державного службовця19, текст якої підписує власноручно. Присяга зберігається за місцем роботи та про прийняття Присяги робиться запис у трудовій книжці.
15 Постанова Кабінету Міністрів України від 15.02.2002 № 169 „Про затвердження Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців”. 16 Відповідно до Положення про порядок стажування у державних органах, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.12.1994 № 804. 17 Порядок формування і організація роботи з кадровим резервом регулюються Положенням про формування кадрового резерву для державної служби, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2001 № 199. 18 Порядок подання, зберігання і використання цих відомостей визначений наказом Міністерства фінансів України від 06.03.1997 № 58. 19 Зміст Присяги державного службовця викладений у статті 17 Закону України від 16.12.1993 № 3723-ХІІ „Про державну службу”.
N.B. Стажування проводиться з метою набуття практичного досвіду, перевірки професійного рівня і ділових якостей працівника.
49
N.B. За сумлінну працю державному службовцю при виході на пенсію може бути присвоєно черговий ранг поза межами відповідної категорії посад.
6. При прийнятті на державну службу керівник державного органу може встановити випробування терміном до шести місяців20. Випробування встановлюється з метою виявлення відповідності державного службовця займаній ним посаді, професійного рівня і ділових якостей. 7. На державну службу не можуть бути прийнятими або обраними особи, щодо яких законодавством України встановлені обмеження. Такими обмеженнями згідно зі статтею 12 Закону України від 16.12.1993 № 3723-ХІ „Про державну службу” є: визнані у судовому порядку недієздатними; мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади; у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками; в інших випадках, встановлених законами України. 8. Ранги державному службовцю присвоюються відповідно до займаної посади, рівня професійної кваліфікації та результатів роботи21. При прийнятті на державну службу службовцю присвоюється ранг у межах відповідної категорії посад. Для присвоєння чергового рангу в межах відповідної категорії посад державний службовець повинен успішно відпрацювати на займаній посаді два роки. За виконання особливо відповідальних завдань державному службовцю може бути присвоєно черговий ранг достроково в межах відповідної категорії посад. 9. Просування по службі державного службовця здійснюється шляхом зайняття більш високої посади на конкурсній основі, крім випадків, коли інше встановлено законами України та Кабінетом Міністрів України, або шляхом присвоєння державному службовцю більш високого рангу. Переважне право на просування по службі мають державні службовці, які досягли найкращих результатів у роботі, виявляють ініціативність, постійно підвищують свій професійний рівень та зараховані до кадрового резерву. 10. Обмеження, пов’язані з проходженням державної служби.
20 Ст. 19 Закону України від 16.12.1993 № 3723-XII „Про державну службу” . 21 Постанова Кабінету Міністрів України від 19.06.1996 № 658 „Про затвердження Положення про ранги державних службовців”.
50
11. Державна служба припиняється виключно з підстав, визначених у ст. 30 Закону України від 16.12.1993 № 3723-ХІ „Про державну службу” або у ст. 36 Кодексу законів про працю України. 12. Окремою підставою припинення державної служби є відставка службовця першої — другої категорії посад за його заявою22. Такими підставами є: — принципова незгода з рішенням державного органу чи посадової особи, а також етичні перешкоди для перебування на державній службі; — примушування державного службовця до виконання рішення державного органу чи посадової особи, яке суперечить чинному законодавству, що може заподіяти значної матеріальної або моральної шкоди країні, підприємствам, установам, організаціям або об’єднанням громадян, громадянину; — стан здоров’я, що перешкоджає виконанню службових повноважень (за наявності медичного висновку). Рішення про прийняття відставки або відмову в ній приймається у місячний термін.
N.B. Законодавство України не допускає випадків довільного розширення підстав щодо припинення державної служби.
2. Деяка корисна інформація23:
— площа приміщень, в яких розташовують персональні комп’ютери, визначається згідно з чинними нормативними документами з розрахунку на одне робоче місце, обладнане персональним комп‘ютером — не менше ніж 6,0 кв. м, об’єм — не менше ніж 20,0 куб. м, з урахуванням максимальної кількості осіб, які одночасно працюють у кабінеті; — рівень освітленості на робочому столі в зоні розташування документів має бути в межах 300—500 лк; — параметри мікроклімату робочих приміщень: температура — 21—25 °С; відносна вологість повітря — 40—60%; швидкість руху повітря — 0,1—0,2 м/с.
22 Ст. 31 Закону України від 16.12.1993 № 3723-XII „Про державну службу”. 23 Закон України від 14.10.1992 № 2694-ХІІ „Про охорону праці”, Правила охорони праці під час експлуатації електроннообчислювальних машин, затверджені наказом Комітету по нагляду за охороною праці України Міністерства праці та соціальної політики України від 10.02.1999 № 21.
51
розділ VІІ
jnmtkPjŠ PmŠepeqPb P jnpro0P“
стан справ та настанови для першочергових дій прозорість діяльності
Як тільки служіння суспільству перестає бути головною справою громадян і вони надають перевагу служити йому своїми гаманцями, а не особисто, — країна вже близька до зруйнування. Жан-Жак РУССО, французький філософ, письменник, XVIIІ cт.
стан справ та настанови для першочергових дій
1. Наказом про розподіл обов’язків між керівником та його заступниками визначити відповідального заступника за координацію роботи з питань запобігання проявам корупції, утворити та забезпечити функціонування підрозділу з питань запобігання та протидії корупції1. 2. Визначити посади державних службовців, які працюють у сферах, де існує високий ризик прояву корупції та конфлікту інтересів.
При вивченні структури органу влади звернути увагу на структурні підрозділи, діяльність яких може бути пов’язана з ризиком корупції.
N.B. Важливу роль у запобіганні ризику конфлікту інтересів відіграє також підрозділ з управління персоналом.
N.B. Керівнику може бути невідомий реальний стан справ щодо доброчесності своїх співробітників, це створює підґрунтя для поширення проявів корупції в органі влади.
3. Затвердити для осіб, які працюють у сферах, де існує високий ризик конфлікту інтересів, правила поведінки у ситуаціях ризику, та відповідний план навчання.
Конфлікт інтересів випливає з ситуації, коли державний службовець має приватний інтерес, тобто переваги для нього або його родини, близьких родичів, друзів чи осіб та організацій, з якими він має або мав спільні ділові чи політичні інтереси, що впливає або може впливати на неупереджене та об’єктивне виконання службових обов’язків.
N.B. Важливим є гарантування на стратегічному рівні підтримки політики щодо упередження конфлікту інтересів. N.B. Слід організувати тренінги і консультації з метою поінформованості і розуміння працівниками політики з урегулювання конфлікту інтересів. Головдержслужба України організовує регулярне підвищення квалфікації державних службовців з питань запобігання проявам корупції. N.B. Як приклад, можна ознайомитися з настановами ОЕСР щодо запобігання конфлікту інтересів www.center.gov.ua/ docman/download-document. html?gid=101
4. Сприяти розвитку організаційної культури, що не толерує проявів корупції. Затвердити відомчий кодекс етики державного службовця2.
Накази щодо закріплення правил поведінки не повинні передбачати заходів відповідальності за їх порушення, оскільки це суперечить Конституції України (дисциплінарні правопорушення та відповідальність за них визначається виключно законами України).
1 Відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 08.12.2009 № 1422 „Питання запобігання та протидії корупції в органах виконавчої влади”. 2 Наказ Головдержслужби України від 23.10.2000 № 58 „Про затвердження Загальних правил поведінки державного службовця”.
53
N.B. Необхідно визначити превентивні заходи щодо появи ситуацій конфлікту інтересів, зокрема, ретельний контроль при призначенні на посаду. Не має значення, чи отримала особа безпосередню матеріальну вигоду (благо, послугу), але наявність конфлікту інтересів потенційно загрожує вчиненням корупційного правопорушення.
5. Уникати будь-яких дій, які можуть бути розцінені як використання службового становища у власних інтересах або можуть негативно вплинути на Вашу репутацію як керівника. 6. Регулярно організовувати тренінги, спрямовані на формування знань, морально-психологічних установок щодо неприпустимості вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних із корупцією. 7. Запровадити обов’язковий періодичний розгляд на засіданнях колегії питань щодо виконання законодавства боротьбу з корупцією, здійснення превентивних антикорупційних заходів.
N.B. Подарунки, отримані під час проведення офіційних заходів, мають бути у триденний термін передані в орган влади, в якому працює державний службовець, та відображені в бухгалтерському обліку. Можуть прийматися особисті подарунки, які відповідають загальновизнаним уявленням про гостинність, за умови, що вартість одного подарунка не перевищує розміру однієї податкової соціальної пільги. N.B. 11 червня 2009 року Верховна Рада України схвалила пакет нового антикорупційного законодавства: Закон України від 11.06.2009 № 1506-VI „Про засади запобігання та протидії корупції”, Закон України від 11.06.2009 № 1507-VI „Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень”, Закон України від 11.06.2009 № 1508-VI „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення”.
8. Забезпечити виконання вимог законодавства щодо процедури передачі подарунків під час проведення офіційних заходів3. 9. Забезпечити організацію декларування доходів державних службовців, зокрема шляхом інформування державних службовців щодо необхідності обліку своїх додаткових доходів4. 10. Здійснювати заходи, передбачені чинним законодавством, у разі порушення державним службовцем етики поведінки, вчинення корупційного злочину5.
3 Постанова Кабінету Міністрів України від 08.12.2009 № 1337 „Про затвердження Порядку передачі подарунків, отриманих під час проведення офіційних заходів”. 4 Закон України від 16.12.1993 № 3723-ХІІ „Про державну службу” (насамперед стаття 13 — фінансовий контроль, зокрема, подання відомостей про доходи, зобов’язання фінансового характеру щодо себе та членів своєї сім’ї, підпункт 7 статті 30 щодо подання інформації при декларуванні доходів державним службовцем). 5 Закон України від 05.10.1995 № 356/95-ВР„Про боротьбу з корупцією”.
54
прозорість діяльності
1. Забезпечити прозорість у діяльності органу влади, запровадивши або удосконаливши процедури:
— оприлюднення проектів нормативноправових актів, прийнятих нормативноправових актів та правових актів індивідуального характеру; — вільного доступ до інформації довідкового характеру; — розгляду звернень громадян до органу влади6.
N.B. Прозорість діяльності органу влади є основою для попередження проявів корупції та репутації органу влади і його керівника в очах громадськості.
2. Провести опитування громадськості та бізнес-структур з метою встановлення їх сприйняття рівня корупції у сфері діяльності органу влади. 3. Роботу внутрішнього фінансового контролю використовувати як аудит ефективного використання бюджетних коштів. Оприлюднювати звіти про використання бюджетних коштів на веб-сайті. Регулярно на засіданнях колегії органу влади заслуховувати підсумки роботи внутрішнього фінансового контролю7. 4. Забезпечити проведення моніторингу коментарів у ЗМІ, в тому числі електронних, щодо діяльності органу влади, а також вироблення на цій основі пропозицій щодо покращення іміджу органу влади.
N.B. Справа не в тому, чи справедлива критика ЗМІ, а в тому, якою є реакція на неї і як буде розв’язуватися порушена проблема.
6 Детальніше див. у розділі ХІ „Комунікації”. 7 Детальніше див. у розділі Х „Фінансовий контроль”.
55
розділ VІІІ
qŠp`ŠecP)me ok`mrb`mm“ P a~dfeŠ
державне прогнозування та планування планування діяльності органу влади бюджет і бюджетний процес
Країна — це насамперед план дії, програма будівництва. Вона закликає людей до певної спільної роботи. Країна не кревне споріднення, не спільність мови або території, не сусідство. Це завжди заклик, який одна група людей звертає до інших груп, аби гуртом щось робити. Справа ця, хоч би якою були б її проміжні ступені, зводиться до створення якоїсь нової форми життя. Країна невіддільна від проектів життя, програми справ чи поведінки. Хосе ОРТЕГА-І-ГАССЕТ, іспанський філософ, кін.ХІХ — поч. ХХ ст.
державне прогнозування та планування
1. Керівник має розуміти, що є значний обсяг рутинної поточної роботи — це ті функції, які орган влади має виконувати відповідно до свого положення. Ця поточна робота буде завжди і її необхідно виконувати, але це не має бути виключною роботою органу влади. Більш важливою буде робота, спрямована на стратегічний розвиток сфери управління органу влади.
Існує три джерела формування державної політики і стратегічного плану діяльності окремого органу влади1. По-перше, це зовнішні політичні програмні документи: програма діяльності Уряду, програми розвитку окремих галузей економіки тощо. По-друге, це накопичений досвід та масив аналітики всередині органу влади, професійне бачення фахівців, які в ньому працюють. По-третє, це власна політична позиція керівника.
N.B. Важливо зрозуміти, на яких напрямах діяльності органу влади зосереджена найбільша кількість фінансових і людських ресурсів, які напрями і якою мірою фінансуються, як напрями діяльності органу влади відображені в основних програмних документах Уряду. N.B. Найголовніше, що має усвідомити керівник — це те, що він функціонує у рамках бюджетного процесу.
2. Ознайомитись із загальними програмно-плановими документами та тими, що стосуються сфери управління органу влади:
— Програма діяльності Кабінету Міністрів України; — Програма соціально-економічного розвитку України на відповідний рік; — Загальнодержавна програма адаптації законодавства до законодавства ЄС; — державні цільові програми: загальнодержавні та інші галузеві програми; — щорічний План дій щодо виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України; — перспективний план законопроектних робіт строком на п’ять років; — орієнтовний план законопроектних робіт на рік; — стратегічний (середньостроковий) план діяльності органу влади; — річний план діяльності органу влади.
1
Схема наведена в додатку 8.1. 57
N.B. Для того аби державна цільова програма була підставою для отримання фінансування з Державного бюджету України, вона має бути затверджена не пізніше І півріччя року, що передує плановому.
3. У разі необхідності ініціювати розроблення необхідних програмно-планових документів, що стосуються сфери управління органу влади, або внесення змін до них.
Основними нормативно-правовими актами, що визначають необхідність та порядок розроблення програмно-планових документів, є: — Закони України від 23.03.2000 № 1602-ІІІ „Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України”, від 18.03.2004 № 1621-ІV „Про державні цільові програми”; — постанови Кабінету Міністрів України від 26.04.2003 № 621 „Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету” та від 25.03.2009 № 266 „Про затвердження Порядку розроблення та виконання державних цільових програм”.
58
планування діяльності органу
1. Відповідно до чинних загальних програмно-планових документів та тих, що стосуються сфери управління органу, необхідно визначити пріоритети діяльності органу на наступний рік. 2. Відповідно до системи управління якістю ДСТУ ISO 9001:2009 на основі визначених пріоритетів забезпечити формування політики діяльності органу влади на відповідний рік1.
Обов’язково мають бути визначені показники реалізації політики та забезпечено щоквартальний моніторинг їх виконання.
3. З метою виконання політики органу забезпечити розроблення річного плану діяльності органу влади із зазначенням: пріоритетів діяльності (цілей); завдань відповідно до стратегічних та функціональних пріоритетів діяльності; заходів, передбачених для реалізації завдань, з термінами їх виконання; необхідних людських та фінансових ресурсів та кількісних показників, що свідчать про виконання завдань2.
Показники, що свідчать про виконання завдань, мають кореспондуватися із показниками реалізації політики та показниками виконання паспортів бюджетних програм з щоквартальним їх моніторингом.
1 Приклад політики діяльності Головдержслужби України на 2010 рік див. у додатку 8.5. 2 Приклад форми річного плану центрального органу виконавчої влади див. у додатку 8.6.
59
бюджет і бюджетний процес
N.B. Ці процеси не можуть бути повністю делеговані і так само не можуть бути повністю сконцентровані на керівнику чи керівництві — це процеси, в рамках яких має функціонувати і брати активну участь весь колектив органу влади.
1. Слід пам’ятати, що неможливо планувати у відриві від бюджету. План, побудований таким чином, ніколи не стане живим інструментом і завідомо буде „мертвонародженим”.
Поєднання цих двох процесів у часі та просторі допоможе ефективно спланувати заходи та фінансові ресурси, отримати заплановані результати та мінімізувати витрати.
N.B. Якщо до початку нового року не набрав чинності закон про Державний бюджет України, Кабінет Міністрів України має право здійснювати витрати Державного бюджету України з обмеженнями, визначеними статтею 46 Бюджетного кодексу України.
2. Ознайомитися з Бюджетним кодексом України, Державним бюджетом України на відповідний рік та основними фінансовими документами органу влади:
— паспорти бюджетних програм; — кошторис і помісячний план асигнувань; — план державних закупівель.
3. У разі необхідності ініціювати внесення змін до Державного бюджету України на відповідний рік та до основних фінансових документів органу влади.
Зміни до закону про Державний бюджет України подаються у формі проекту закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України (частина друга статті 52 Бюджетного Кодексу України2). Зміни до паспортів бюджетних програм уносяться протягом бюджетного періоду шляхом затвердження їх у новій редакції в порядку, установленому для складання паспортів бюджетних програм3.
4. Організувати процес підготовки бюджету на наступний рік відповідно до визначених пріоритетів діяльності.
Бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему, становить один календарний рік, який починається 1 січня
2 Офіційне тлумачення положення частини другої статті 52 див. у Рішенні Конституційного Суду від 13.01.2009 № 1-рп/2009 (v001p710-09). 3 Наказ Міністерства фінансів України від 29.12.2002 № 1098. Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 21.01.2003 за № 47/7368.
60
кожного року і закінчується 31 грудня того ж року. Бюджетний процес включає чотири стадії: — складання проекту бюджету; — розгляд та ухвалення Закону України про Державний бюджет України; — виконання бюджету, в тому числі у разі необхідності внесення змін до Закону про Державний бюджет України; — підготовку, розгляд та оцінку звіту про виконання бюджету та прийняття рішення щодо нього. Одним із головних питань побудови бюджетного процесу є його структурне і нормативне відображення в часі. Бюджетний кодекс встановлює граничні терміни прийняття відповідальних рішень у ході бюджетного процесу4.
N.B. Неприйняття Верховною Радою України закону про Державний бюджет України до 1 січня не є підставою для встановлення іншого бюджетного періоду.
5. Складання та виконання Державного бюджету України здійснюється за допомогою програмно-цільового методу, який передбачає групування різних видів бюджетних видатків в окремі бюджетні програми.
Ідея програмно-цільового методу полягає у тому, щоб зосереджувати увагу не тільки на можливостях бюджету (чинних ресурсах), а й на тому як найефективніше їх використати з метою досягнення конкретних результатів. Необхідно забезпечити відповідність бюджетної програми з функціями розпорядника бюджетних коштів, а також узгодженість показників паспортів бюджетних програм із показниками стратегічного плану та політики діяльності органу влади. Одним із завдань запровадження програмноцільового методу було уможливлення оцінки результативності державної політики, на відміну від контролю за виконанням фінансових зобов’язань.
4 Див. додаток 8.2.
61
довідкова інформація
1. Етапи формування бюджетного процесу головного розпорядника бюджетних коштів:
1. Аналіз політики та визначення проблем, які потребують розв‘язання: — визначення напрямів ефективного використання коштів. 2. Формування попередніх показників державного бюджету: — початок підготовки проекту річного плану діяльності; — визначення у необхідності розробки додаткової нормативної бази. 3. Підготовка бюджетного запиту: — завершення формування нормативної бази; — розгляд проекту річного плану. 4. Моніторинг та аудит ходу виконання бюджетних програм: — облік доходів та видатків. 5. Після затвердження Закону України „Про Державний бюджет України”: — розпис бюджету; — формування плану бюджетних асигнувань та затвердження кошторису; — внесення коректив у довгострокові програми; — затвердження річного плану діяльності.
2. Бюджетна класифікація
Бюджетна класифікація України застосовується для здійснення контролю за фінансовою діяльністю органів влади, інших розпорядників бюджетних коштів, проведення необхідного аналізу в розрізі доходів, а також організаційних, функціональних та економічних категорій видатків. З метою досягнення цілісності бюджетних категорій доходів і видатків та для забезпечення взаємозв’язку між функціональними призначеннями і економічним характером видатків бюджету Міністр фінансів України затверджує бюджетну класифікацію, а також зміни до неї та інформує про це в обов’язковому порядку Верховну Раду України. Бюджетна класифікація має такі складові частини: — класифікація доходів бюджету; 62
— класифікація видатків (у тому числі кредитування за вирахуванням погашення) бюджету; — класифікація фінансування бюджету; — класифікація боргу. Видатки бюджету класифікуються за: — функціями, з виконанням яких пов’язані видатки (функціональна класифікація видатків); — економічною характеристикою операцій, при проведенні яких здійснюються ці видатки (економічна класифікація видатків); — ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація видатків); — за бюджетними програмами (програмна класифікація видатків).
63
розділ ІХ
depf`bmP g`jroPbkP
суть і правова основа тендерний комітет та план державних закупівель ризики оскарження та зауважень при перевірці контролюючими органами
Я б зволів, щоб мій народ глузував з моєї скупості, ніж плакав від моєї марнотратності. ОСКАР II, король Швеції, кін. ХІХ — поч. ХХ ст.
суть і правова основа
1. Пам’ятати, що державні закупівлі містять у собі елемент управління бюджетними ресурсами та по суті є засобом реалізації політики і повноважень органу влади.
Державні закупівлі — придбання товарів, робіт і послуг за рахунок державних коштів в установленому порядку. Питання як здійснюються державні закупівлі не можна відокремлювати від питань на що витрачаються кошти, з якою метою придбаваються товари, послуги і роботи.
2. Ознайомитися з нормативно-правовими актами1, які визначають порядок здійснення державних закупівель товарів, робіт і послуг за рахунок державних коштів та забезпечити їх додержання членами тендерного комітету2. 3. Ознайомитися з основними внутрішніми нормативно-правовими та організаційно-розпорядчими документами органу влади з питань здійснення державних закупівель та у разі необхідності внести у них зміни: — наказ про визначення складу тендерного комітету; — план державних закупівель.
N.B. Світова практика свідчить, що більшість країн з розвиненою економікою вже давно законодавчо врегулювують витрачання державних коштів, додержуючись при цьому принципів: — створення конкурентного середовища; — запобігання проявам корупції; — забезпечення прозорості процедур закупівель товарів, робіт і послуг за рахунок державних коштів; — досягнення оптимального і раціонального використання державних коштів.
1 Наразі таким нормативно-правовим актом є Положенням про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2008 № 921. 2 Група спеціалістів, призначених замовником відповідальними за проведення процедур закупівлі.
65
тендерний комітет та план державних закупівель
N.B. Для глибинного розуміння суті процедур закупівель, недопущення помилок, якомога швидшого завершення виконання процедурних вимог, аналізу причин затримки проведення торгів та вжиття відповідних заходів у складі тендерного комітету потрібні хоча б два кваліфікованих спеціалісти — фахівці з державних закупівель.
1. Керівник розпорядчим актом створює тендерний комітет на засадах колегіальності в прийнятті рішень, відсутності конфлікту інтересів членів тендерного комітету3 та їх неупередженості.
Головна мета діяльності тендерного комітету — забезпечення прозорості, відкритості, неупередженості в прийнятті рішень, відсутність конфлікту інтересів.
2. Затвердити відповідним розпорядчим актом склад тендерного комітету.
N.B. Членами тендерного комітету є працівники органу влади у складі не менше ніж п’ять осіб. Керівництво роботою тендерного комітету здійснює його голова, який призначається рішенням керівника та є особою, що має право на підписання договорів про закупівлю. До складу тендерного комітету не можуть входити посадові особи та представники учасників, їх близькі родичі, посадові особи об’єднань, підприємств, їх представники і близькі родичі. До роботи тендерного комітету можуть залучатися незалежні кваліфіковані (технічні) експерти та консультанти, але вони не можуть бути членами тендерного комітету і не несуть відповідальності за рішення, дії або бездіяльність тендерного комітету та службових осіб замовника, учасника чи інших осіб, за виконання (невиконання) договорів про закупівлю, а також за наслідки, спричинені такими рішеннями, діями або бездіяльністю.
3. Створити всі необхідні умови для набуття професійних навичок всіма членами тендерного комітету.
Керівник мусить розуміти, що залучати до такої праці, а потім відправляти на навчання будького „вільного” з працівників — марна трата часу та коштів. Нові знання повинні лягати на тверде підґрунтя початкової, але засвоєної інформації. Тільки постійна планомірна праця, опанування нормативного матеріалу, творчий і водночас зважений підхід крок за кроком дають змогу тендерному комітету швидко і правильно розв’язувати найскладніші задачі та долати прогалини у законодавстві.
4. Протягом місяця після затвердження кошторису має бути складено річний план закупівель товарів, робіт та послуг.
Він узгоджується з фінансовим підрозділом, схвалюється тендерним комітетом і затверджується його головою.
5. Річний план державних закупівель і зміни до нього оприлюднюються шляхом розміщення на офіційному веб-сайті.
За його відсутності — на веб-сайті головного розпорядника державних коштів протягом 10 календарних днів з дати їх затвердження.
3 Наказ Міністерства економіки України від 20.05.2009 № 470 „Про затвердження Типового положення про тендерний комітет”, зареєстрований у Міністерстві юстиції України від 07.08.2009 за № 740/16756.
66
ризики оскарження та зауважень при перевірці контролюючими органами
1. Проведення тендеру з додержанням положень нормативно-правових актів, що визначають порядок здійснення державних закупівель, а також приділення особливої уваги до процесу підготовки тендерної документації дасть змогу: — мінімізувати кількість небажаних оскаржень з боку учасників; — уникнути зауважень з боку контролюючих органів при проведенні відповідної перевірки.
Кожне слово та навіть кома в тендерній документації, зокрема в технічному завданні, проекті договору, а також в тендерній пропозиції може негативно вплинути на результат проведення процедури торгів та економічну ефективність здійснення державних закупівель. Керівник може стати заручником ситуації, коли тендер необхідно проводити, оскільки немає часу на повторне проведення торгів (наприклад, наближається кінець бюджетного періоду), а результати його проведення вже будуть не тими, на які очікували — помилки у державних закупівлях коштують мільйони!
N.B. При розміщенні річного плану державних закупівель на офіційному веб-сайті сума запланованих закупівель не зазначається, а після проведення торгів зазначається сума, на яку було укладено договір.
N.B. Будь-який учасник, який вважає, що він зазнав або може зазнати збитків внаслідок порушення замовником процедур закупівель, може оскаржити дії, рішення, бездіяльність замовника. Будь-яке оскарження негативно вплине на процес здійснення державних закупівель, оскільки розв’язання цього питання триватиме певний час. Навіть незначне відхилення від норм законодавства спричиняє за собою притягнення уповноважених осіб замовника до адміністративної3 або кримінальної4 відповідальності.
3 Ст. 164-14 Кодексу України про адміністративні правопорушення. 4 Ст. 364 Кримінального кодексу України.
67
розділ Х
tPm`mqnbhi jnmŠpnk|
внутрішній контроль зовнішній контроль
Витрачаючи гроші марно, не матимеш їх на необхідне. ХІЛОН, давньогрецький філософ, поет, VI ст. до н.е.
внутрішній контроль
1. Для забезпечення фінансової дисципліни в органі влади і в підпорядкованих організаціях необхідна дієва система внутрішнього фінансового контролю.
Фінансовий контроль — це комплекс цілеспрямованих заходів, спрямованих на упередження, виявлення та припинення фінансових правопорушень на підконтрольному об‘єкті, а також забезпечення законності, фінансової дисципліни та ефективності формування і витрачання бюджетних коштів.
N.B. Керівник має чітко усвідомити, що саме він, а не бухгалтер чи ревізор персонально відповідає за стан фінансово-бюджетної дисципліни, збереження та ефективне використання державних ресурсів у відповідній сфері, що давно вже стало правилом у країнах — членах ЄС.
2. Забезпечити постійний моніторинг виконання бюджету.
Контрольно-ревізійна робота в органі повинна здійснюватися внутрішнім контрольно-ревізійним підрозділом1, який має: — бути функціонально незалежним; — мати адекватні повноваження на проведення аудиту (перевірок); — використовувати визнані у світі стандарти аудиту.
N.B. Показник SIGMA у сфері фінансового контролю визначає, що повинен існувати функціонально незалежний механізм внутрішнього аудиту/перевірок з відповідною компетенцією і повноваженнями.
3. Внутрішня контрольно-ревізійна робота проводиться за планом, що затверджується керівником органу виконавчої влади за погодженням з відповідним органом державної контрольно-ревізійної служби. 4. Не рідше одного разу на півріччя на засіданні колегії органу влади мають розглядатися питання щодо стану додержання фінансово-бюджетної дисципліни, збереження та використання державного майна, результатів проведення внутрішньої контрольно-ревізійної роботи та усунення недоліків2.
1 Постанова Кабінету Міністрів України від 22.05.2002 № 685 „Про здійснення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади внутрішнього фінансового контролю”. 2 Постанова Кабінету Міністрів України від 06.01.2010 № 2 „Про проведення внутрішньої контрольно-ревізійної роботи в системі центрального органу виконавчої влади”..
N.B. Предметом контролю є всі етапи формування та виконання бюджету. Фінансовий контроль на стадії формування бюджетного процесу включає в себе такі питання: — обґрунтованість потреби в бюджетних асигнуваннях; — визначення пріоритетних бюджетних програм та напрямів діяльності органу влади; — досягнення узгодженості в бюджетному процесі річних і стратегічних завдань; — сприяє ефективному та раціональному плануванню необхідних видатків.
69
зовнішній контроль
N.B. У більшості країн світу фінансовий контроль на державному рівні здійснюють незалежні органи, створені поза системою виконавчої влади: рахункові палати, вищі палати контролю, державні контрольні палати, національні аудиторські офіси, аудиторські суди.
1. Зовнішній контроль полягає у перевірці фінансової діяльності того чи іншого суб’єкта відповідними уповноваженими органами контролю. Метою цього контролю є перевірка відповідності фінансової діяльності чинному фінансовому законодавству.
В Україні зовнішній контроль та аудит фінансової та господарської діяльності бюджетних установ здійснюється Рахунковою палатою України — в частині контролю за використанням коштів Державного бюджету України, Головним контрольно-ревізійним управлінням України — відповідно до його повноважень, визначених законом3.
N.B. Це важливо, оскільки фінансовий аудит виявить всі наявні та можливі приховані проблеми, дасть можливість їх зафіксувати для початку нового етапу діяльності органу влади та його керівника.
2. У разі якщо за результатами ознайомлення з підсумками фінансово-господарської діяльності у керівника залишаються нез‘ясовані питання, слід звернутися до Рахункової палати України4 або Головного контрольно-ревізійного управління України5 для проведення фінансового аудиту за певним напрямом діяльності або комплексного аудиту.
За результатами аудиту керівник отримає інформацію щодо повноти досягнення запланованих цілей, виявлення проблем у виконанні бюджетної програми та пропозицій щодо підвищення ефективності використання державних ресурсів.
3. У разі проведення планової або позапланової перевірки керівник зобов’язаний:
— зустрітися з аудиторами та обговорити організаційні питання проведення перевірки;
3 Стаття 26 Бюджетного кодексу України. 4 Закон України від 11.07.1996 № 315/96-ВР „Про Рахункову палату”. 5 Постанова Кабінету Міністрів України від 27.06.2007 № 884 „Про затвердження Положення про Головне контрольно-ревізійне управління України”.
70
— створити робочу групу з працівників, які безпосередньо будуть співпрацювати з групою, що здійснює перевірку; — надати приміщення для роботи групи з відповідними умовами та обладнанням; — сприяти наданню необхідної інформації для проведення перевірки.
4. Після проведення перевірки складається проект акта, який в обов’язковому порядку має бути узгоджений та підписаний керівником та головним бухгалтером.
Оскаржити акт ревізії відповідно до чинного законодавства неможливо. Тому якщо існує неузгодженість з окремими положеннями акта, необхідно їх зафіксувати та підписати акт із застереженнями. Після видання рішення органом, що здійснював перевірку, на підставі акта перевірки об’єкт контролю вправі оскаржити його у судовому або адміністративному порядку.
N.B. Якщо особи, що здійснювали перевірку, не встигли опрацювати всі необхідні документи за встановлений проміжок часу і вимагають надати їх після неї, а перевірку, що завершилася, не продовжено і не розпочато нову, орган влади має повне право їх не надавати.
71
довідкова інформація
1. Основними цілями здійснення зовнішнього фінансового контролю є:
— контроль за своєчасним виконанням видаткової частини державного бюджету, витрачанням бюджетних коштів, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів, за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням; — контроль за утворенням і погашенням внутрішнього і зовнішнього боргу України, визначення ефективності та доцільності видатків державних коштів, валютних, кредитних і фінансових ресурсів; — контроль за фінансуванням загальнодержавних програм економічного, науковотехнічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля; — контроль за дотриманням законності щодо надання Україною позик і економічної допомоги іноземним країнам, міжнародним організаціям, передбачених у державному бюджеті; — контроль за законністю і своєчасністю руху коштів державного бюджету та коштів позабюджетних фондів в установах Національного банку України та уповноважених банках; — аналіз встановлених відхилень від показників державного бюджету та підготовка пропозицій щодо їх усунення, вдосконалення бюджетного процесу в цілому.
2. Приклади виявлених причин неефективного використання бюджетних коштів, виявлені за результатами аудиту:
— недостатнє обгрунтування реальних потреб у коштах призвело до затвердження занижених асигнувань, у результаті чого не досягнуто мети під час реалізації бюджетної програми; — відсутність чітких критеріїв відбору учасників виконання програми спричинила участь у розподілі бюджетних коштів тих одержувачів, які до цього не повинні мати жодного стосунку; — відсутність нормативно-правової бази щодо порядку проходження бюджетних коштів спричинила дублювання обов'язків 72
учасників програми і уникнення відповідальності за фінансові порушення; — відсутність повної, достовірної та своєчасної інформації не дала змоги оперативно управляти бюджетними коштами; — складна процедура оформлення документів, недоліки в обслуговуванні перешкоджають своєчасному і повному використанню бюджетних коштів, в результаті чого роботи не виконано, а кошти залишилися невикористаними.
73
розділ ХІ
jnlrmPj`0PЇ
взаємодія з громадськістю колегія та громадська рада розгляд звернень громадян внутрішні комунікації
Не бійся ворогів — у найгіршому разі вони можуть тебе убити. Не бійся друзів — у найгіршому разі вони можуть тебе зрадити. Бійся байдужих — вони не убивають і не зраджують, але виключно з їхньої мовчазної згоди існує на землі зрадництво та вбивство. Річард ЕБЕРХАРД, сучасний американський поет
взаємодія з громадськістю
1. Проаналізувати стан зовнішньої комунікації за останні два роки, що дасть змогу об’єктивно оцінити заінтересованість громадськості у діяльності органу влади1. 2. При розподілі обов’язків між заступниками визначити відповідального за співпрацю із громадськістю та засобами масової інформації. 3. Чітко визначити завдання та функції служби зв’язків із громадськістю, забезпечити можливість її оперативного зв’язку з керівництвом2.
Основні напрями діяльності служби зв’язків з громадськістю органу влади: — формування сприятливого іміджу державної влади; — налагодження, підтримка та розширення контактів з інститутами громадянського суспільства та неурядовими організаціями з метою залучення їх до процесу вироблення державної політики; — інформування громадськості про результати діяльності та ухвалені рішення; — аналіз реакції громадськості на дії посадовців і органів влади; — прогнозування соціально-політичного процесу, забезпечення засобів масової інформації відповідними аналітичними матеріалами. У службі зв’язків з громадськістю має працювати принаймні 4 спеціалісти, які відповідатимуть за основні напрями інформаційно-комунікаційної діяльності органу влади3.
N.B. Якщо служба зв’язків з громадськістю та її керівник не мають необхідних повноважень і статусу в органі влади, громадськість фактично „вимикається” з процесу ухвалення рішень, вироблення коригуючих заходів програм і напрямів діяльності органу влади. N.B. Налагоджена комунікація є критично необхідною для ефективної роботи органу влади. Нерозуміння важливості зовнішньої комунікації та партнерства з громадськістю та іншими заінтересованими сторонами є однією з основних причин стабільно негативного іміджу влади.
4. Прогнозувати теми, що можуть цікавити громадськість, завчасно надавати достовірну інформацію шляхом розміщення на веб-сайті та проведення
1 Детальніше див. додаток 11.1. 2 Детальніше див. додаток 11.2. 3 Детальніше див. додаток 11.3.
75
роз’яснювальної роботи4 у засобах масової інформації.
N.B. П’ять основних принципів взаємодії з громадськістю: 1) системність — планова робота, що спирається на ґрунтовні дослідження і дає змогу об’єктивно оцінювати результати роботи органу влади та планувати подальшу діяльність; 2) регулярність — потік інформації стає дієвим лише в тому разі, коли він постійний; 3) відкритість і достовірність — орган влади, що перебуває під контролем суспільства, має об’єктивно та вчасно інформувати про свої дії; 4) повнота — не може бути як закритих для критики тем, так і закритих для висвітлення питань; 5) скоординованість — усі органи влади мають говорити „єдиним голосом”.
5. У річному плані діяльності органу влади передбачити розділ консультацій з громадськістю.
Ключові моменти: розроблення стратегічного комунікативного плану5, у якому передбачити фінансові та людські ресурси. До основних завдань взаємодії органів влади у національному та міжнародному середовищі віднесено зміцнення позитивного іміджу країни.6 Дослідження виявило такі тенденції: у світі сформувався досить суперечливий і неоднозначний імідж країни, уявлення про Україну в багатьох країнах світу є досить поверховими та фрагментарними; є певні чинники, що перешкоджаюють ефективному формуванню іміджу України для забезпечення національних інтересів. Консультації з громадськістю7 потрібно проводити, зокрема, щодо: — розроблення проектів концепцій та інших стратегічних документів; — проектів державних і регіональних програм економічного, соціального та культурного розвитку; — проектів нормативно-правових актів, які суттєво впливають на реалізацію прав і свобод людини. Консультації з громадськістю потрібно проводити з метою: — збільшення залучення громадян до розгляду питань, які безпосередньо або опосередковано їх стосуються; — залучення заінтересованих сторін до процесу формування та впровадження державної політики; — оцінки впливу урядових рішень на заінтересовані сторони; — поліпшення якості вироблення політики.
4 Закон України від 23.09.1997 № 539/97-ВР „Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації” та постанова Кабінету Міністрів України від 06.01.2010 № 10 „Про затвердження Порядку залучення громадян до формування та реалізації державної політики”. 5 Детальніше див. додаток 11.8. 6 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 06.06.2007 № 379-р „Про схвалення Концепції Державної цільової програми формування позитивного міжнародного іміджу України на 2008—2011 роки”. 7 Детальніше див. додаток 11.4.
76
6. Затвердити орієнтовний план консультацій з громадськістю на рік, який має складатися з пропозицій, внесених структурними підрозділами апарату, територіальними органами та підвідомчими установами, а також з окремих завдань річного плану діяльності8. 7. Забезпечити зворотний зв’язок, передбачивши механізм моніторингу та оцінки.
Постійно проводити моніторинг громадської думки щодо оцінки діяльності органу влади, зокрема щодо ефективності надання державних послуг фізичним і юридичним особам. Врахувати отримані результати при плануванні політики та удосконаленні діяльності.
N.B. Комунікативна діяльність має бути спланованою, об’єктивною, доброзичливою, зрозумілою для усіх цільових груп. Ефективна комунікація повинна бути креативною та створена „простою мовою”, інакше вона не зацікавить громадськість, варто уникати стереотипних підходів.
8. З метою забезпечення відкритості, прозорості рішень та дій органу влади щорічно видавати розширений звіт про підсумки діяльності, зміст якого будувати на пріоритетах діяльності9. 9. Постійно розширювати коло інформаційних партнерів:
— укладати угоди про співпрацю із засобами масової інформації; — запрошувати журналістів на публічні заходи, у тому числі неформальні; — запровадити прямі включення на радіо, телебаченні розширених засідань колегії органу влади, громадських слухань, засідань за круглим столом та інших подібних заходів; — організовувати спілкування з журналістами, брифінги, прес-конференції; — проводити систематичні зустрічі з керівництвом засобів масової інформації, наприклад, у форматі прес-зустрічей; — готувати для ЗМІ прес-бюлетені, пресрелізи, огляди, спецвипуски з тематичною інформацію.
8 Постанова Кабінету Міністрів України від 06.01.2010 № 10 „Про затвердження Порядку залучення громадян до формування та реалізації державної політики”. 9 Детальніше див. розділ ХІІ „Оцінка впливу політики”.
N.B. Зауважимо, що набуває поширення розміщення в органах влади інформаційних стендів, облаштованих місцями для зберігання анкет та скриньками для заповнених анкет. Така форма моніторингу забезпечує можливість постійного анкетування відвідувачів цих органів влади під час проведення прийомів громадян.
77
колегія та громадська рада
1. Забезпечити діяльність колегії та громадської ради, переглянути та актуалізувати їх склад, організувати регулярні засідання.
Забезпечення впливу громадськості на розроблення та прийняття рішень реалізується через консультативно-дорадчі органи, наприклад, громадські ради10. До їх складу входять представники громадських організацій, професійних спілок, органів місцевого самоврядування, засобів масової інформації. Такі органи діють на підставі положення та регламенту, затвердженого наказом органу влади, а очолюються представником інституту громадянського суспільства, а не керівником органу влади.
N.B. Колегія є інструментом, який дає змогу керівнику обговорити результати та плани своєї роботи з широким колом заінтересованих сторін, отримати їх оцінку та пропозиції, і таким чином „легітимізувати” свою діяльність в очах громадськості.
2. Організувати не рідше ніж один раз на рік розгляд звіту про результати діяльності та планів діяльності органу влади на засіданнях колегії11.
Колегія не повинна складатись лише з представників самого органу влади.
10 Постанови Кабінету Міністрів України від 06.01.2010 № 10 „Про затвердження Порядку залучення громадян до формування та реалізації державної політики” та від 26.11.2009 № 1302 „Про додаткові заходи щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики”. 11 Постанова Кабінету Міністрів України від 02.10.2003 № 1569 „Про затвердження Загального положення про колегію центрального органу виконавчої влади і місцевої державної адміністрації”.
78
розгляд звернень громадян
1. Керівник органу влади зобов’язаний об’єктивно і вчасно розглядати заяви (клопотання), перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань)12. 2. Найважливішою складовою роботи із зверненнями громадян для керівника органу влади є аналіз результатів цієї роботи.
Аналіз звернень дає можливість оцінити систему роботи з цими зверненнями: поступове зменшення їх кількості свідчитиме про дієвість системи; зменшення кількості звернень з питань, що не відносяться до повноважень органу влади свідчитиме про результативність роботи із засобами масової інформації та громадськістю; зменшення кількості повторних звернень свідчитиме про повноту їх розгляду та якість наданих відповідей.
N.B. Конституцією України закріплено право кожного громадянина звернутися до органів влади, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов’язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних й особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
N.B. Аналіз звернень дає змогу окреслити ті питання, з яких необхідно приймати рішення щодо змін до чинних нормативно-правових актів.
3. Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов’язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить розв’язання порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов’язки. 4. Керівник органу влади у межах своїх повноважень зобов’язаний додержуватися вимог законодавства про звернення громадян13.
12 Постанова Кабінету Міністрів України від 14.04.1997 № 348 „Про затвердження Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації”. 13 Детальніше див. додаток 11.5.
N.B. Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз’ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.
79
Звернення громадян розглядаються і розв‘язуються у термін не більше ніж один місяць від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, — невідкладно, але не пізніше ніж через п’ятнадцять днів з дня їх отримання. Якщо в місячний термін розв‘язати порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу влади або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, котра подала звернення. При цьому загальний термін розв’язання питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п’яти днів14.
N.B. Пряма телефонна лінія є однією з форм безпосереднього спілкування з громадянами.
4. Однією з форм встановлення діалогу з громадськістю є запровадження постійно діючої прямої телефонної лінії.
Порядок проведення Прямої телефонної лінії визначається наказом керівника. Складається графік проведення прямої телефонної лінії керівництвом органу влади, який затверджується керівником. Важливо всі питання, що надходять на пряму телефонну лінію, фіксувати та передавати на узагальнення до юридичного підрозділу з метою підготовки загального довідника „Запитання-відповіді”. Цей узагальнений документ можна розмістити на офіційному веб-сайті, розповсюдити серед партнерів (мас-медіа та неурядових організацій), інших споживачів послуг органу влади.
14 Закон України від 02.10.1996 № 393/96-ВР „Про звернення громадян”.
80
внутрішні комунікації
1. Організувати внутрішню комунікацію в органі влади таким чином, щоб до неї був залучений кожен працівник. Визначити і затвердити порядок інформування співробітників про плановані заходи та результати діяльності.
Внутрішні комунікації — будь-які корпоративні комунікації усередині організації. Вони можуть бути усними або письмовими, безпосередніми або віртуальними, особистими або груповими. Ефективні внутрішні комунікації у всіх напрямах — зверху вниз, знизу нагору й по горизонталі — це одне з основних завдань будь-якої організації. Ефективна внутрішня комунікація дає змогу встановити рольові взаємодії й розподілити відповідальність працівників. Більшість із нас суттєво недооцінює роль та значення обміну думками та інформацією з колегами. Особливо — обговорення принципово важливих тем, новин та планів з основних сфер діяльності органу влади. Натомість, саме передача інформації у максимально точній, стислій і зручній формі є критично важливою складовою успіху органу влади. Найвище керівництво повинне забезпечувати встановлення в організації належних процесів обміну необхідною інформацією, доступної для всіх співробітників (стандарт ДСТУ ISO 9001:2009 „Системи управління якістю. Вимоги”). Водночас внутрішня комунікація є індикатором злагодженої роботи органу влади, адже саме ефективний обмін інформацією робить колектив людей командою.
N.B. Якщо після того, як на робочій нараді було вирішено як саме діяти, а наступного дня приходить хтось, хто цю нараду пропустив і не знає, що і як робити — це ознака того, що в органі влади є що налагоджувати в процесах обміну інформацією між співробітниками. Саме завдяки вмінню ділитись інформацією та поширювати її всередині органу влади колектив людей стає командою. А побудова команди — це персональна відповідальність керівника, яку він просто не має права делегувати комусь іншому.
N.B. Через недосконалу систему комунікацій деякі керівники не досягають бажаних результатів, незважаючи на свою компетентність, технологічну освіченість і добрі наміри.
2. За можливості раз на рік проводити загальні збори колективу, у ході яких надавати важливу для працівників інформацію щодо пріоритетів та перспектив органу влади. 3. Розробити порядок підготовки та проведення нарад у центральному органі влади та затвердити його наказом.
Перелік документів до будь-якої обов’язково має включати: наради 81
N.B. Керівник повинен створити таку атмосферу, щоб на нарадах наявні проблеми чітко проговорювалися вголос, а не замовчувалися, відкладалися в „стіл” чи переживалися нарізно.
— порядок денний з чітким формулюванням питань, що виносяться на обговорення, та відповідальними за їх висвітлення; — список учасників; — інформаційно-довідкові матеріали; — проект протокольного рішення за результатами наради.
4. Щотижня проводити апаратну нараду з керівниками структурних підрозділів для оперативного обговорення останніх досягнень, проблемних питань та планування подальшої роботи.
N.B. Відповідальність за організацію діловодства в установі несе керівник.
5. Проаналізувати та за необхідності внести зміни до інструкції з діловодства, яка б регламентувала порядок роботи з документами з моменту їх створення або надходження до відправлення чи передачі в архів установи.
При розробленні інструкції з діловодства необхідно врахувати положення Примірної інструкції з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади15. Залежно від обсягу документообігу, технічного оснащення органу влади, територіального розташування та кількості структурних підрозділів може застосовуватися повна або часткова централізація діловодства. Порядок ведення діловодства, що містить інформацію з обмеженим доступом, і діловодства за зверненнями громадян визначається спеціальними нормативно-правовими актами16. Ведення діловодства відповідно до вимог державних стандартів, Примірної інструкції та інструкцій з діловодства установ покладається на управління справами, загальні відділи, канцелярії або секретарів.
15 Постанова Кабінету Міністрів України від 17.10.1997 № 1153 „Про затвердження Примірної інструкції з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади”. 16 Постанова Кабінету Міністрів України від 27.11.1998 № 1893 „Про затвердження Інструкції про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю країни”.
82
7. Віднести координацію та розв’язання проблем використання інформаційних технологій до компетенції заступника керівника. 8. Провести аудит наявності та якості обчислюваної техніки, офісного обладнання, комп’ютерних мереж, а також засобів телекомунікацій.
У разі необхідності необхідно вимагати підготовку звіту, який має містити: — аналіз наявного парку електронно-обчислювальної техніки, у тому числі потреби його оновлення; — аналіз програмного забезпечення, що використовується в органі влади, потреби в його модернізації, оновленні, відмові чи переході на інше програмне забезпечення; — інформацію щодо стану розвитку проектів електронного урядування (наявність та межі використання системи електронного документообігу, використання електронного цифрового підпису, розвиток відомчого веб-порталу та надання через нього послуг населенню, впровадження та використання ІР-телефонії); — основні характеристики локальної мережі установи (кількість робочих станцій та інформаційних ресурсів, що об’єднує мережа, пропускна здатність мережі або її можливості щодо забезпечення швидкого одночасного доступу користувачів до інформації, можливість зовнішнього доступу до мережі); — рівень забезпечення технічного захисту інформації в установі (наявність систем та мереж, які дозволені для створення, обробки та зберігання інформації з обмеженим доступом; наявність доступу до інформаційно-телекомунікаційної системи органів виконавчої влади „СІТС”, існування комплексних систем технічного захисту інформації); — стан відомчого нормативного підґрунтя, що забезпечує впровадження та використання ІТ-інфраструктури, зокрема існування планів впровадження; — інформацію щодо традиційних джерел фінансування розвитку ІТ-інфраструктури (власні видатки, участь у проектах Національної програми інформатизації тощо).
N.B. Використання інформаційно-телекомунікаційних технологій у поточній роботі всіх без винятку працівників від спеціалістів до керівника суттєво підвищує ефективність та якість результатів роботи, заощаджує час та людські і матеріальні ресурси.
83
N.B. Слід бути готовим, що впровадження системи електронного документообігу як може викликати спротив користувачів, адже всі звичні процедури доведеться робити в незвичний спочатку спосіб, так і час від часу виникатимуть позаштатні ситуації з працездатністю системи через постійні її налаштування, збільшиться на перших етапах ресурсоємність процесу діловодства.
9. На основі аналізу виділити ключові процеси, які підлягають повній або часткової автоматизації з використанням інформаційних технологій, розглянувши внутрішні бізнес-процеси (документообіг, бухгалтерія, кадровий облік, планування та бюджетування, управління матеріальними ресурсами тощо) та зовнішні (надання послуг, інформування громадськості щодо діяльності органу влади, фінансова звітність):
— перехід до використання безпаперових технологій документообігу є можливим лише за наявності системи, яка в змозі його забезпечувати; — запровадження електронного документообігу здійснюється поетапно в межах затвердженого відомчого плану переходу; — організаційні процеси безпаперової взаємодії потребують їх чіткого нормативного врегулювання на рівні установи (наприклад, розробка відомчого регламенту електронного документообігу); — в межах реалізації відповідного переходу обов’язково провадяться постійні навчання персоналу, під час яких висвітлюються і обговорюються основні функціональні та процедурні питання процесу безпаперового документообігу; — впровадження легітимного безпаперового документообігу є можливим лише за умови 100% забезпечення персоналу особистими юридично значимими електронними цифровими підписами.
N.B. Цей нелегкий перехід може бути успішним лише за наявності політичної волі керівника та за його безпосередньої участі у цьому процесі.
10. Скласти план удосконалення наявних та впровадження нових засобів автоматизації.
Урахувати під час формування стратегічного плану органу влади та подання бюджетного запиту потребу щодо фінансування відповідних робіт і закупівлі обладнання. До основних завдань цього плану доцільно віднести: — підключення до локальної мережі 100% робочих місць установи; — створення відомчого дата-центру на основі гігабітного каналу передачі інформації та розгалуженої (основної та резервної) схеми доступу до нього; 84
— організація інформаційних архівів — віддалені від основного обладнання відомчого дата-центру засоби резервного збереження даних на оптичних терабайтних накопичувачах; — приведення відомчих нормативів з питань забезпечення в установі захисту інформації з обмеженим доступом у відповідність із вимогами законодавства17; — створення захищеної інформаційної інфраструктури в установі на базі СІТС; — проведення періодичних атестацій робочих місць щодо створення комплексної системи технічного захисту інформації (КСЗІ). Типові вимоги до використовуваного в органі влади програмного забезпечення: — наявність достатньої кількості ліцензій тривалістю не менш ніж на три роки у разі використання ліцензійного програмного забезпечення. Мінімізація використання відповідного програмного забезпечення; — у разі використання відкритого програмного забезпечення — паспорти відповідного ПЗ (мета використання, функціональне призначення, кількість робочих місць, характеристика кінцевого продукту, що отримується внаслідок використання програмного забезпечення, ефект від використання); — наявність документального забезпечення (інструкцій) використовуваного програмного забезпечення; — мінімально необхідний набір програмного забезпечення, дозволений для встановлення на робочих місцях персоналу (операційна система, текстовий редактор, редактори для створення звітів, презентацій, необхідні системи комплексної обробки інформації та антивірусного захисту).
N.B. Основні джерела фінансування зазначених програм: — власні видатки розвитку (закупівля ПК та комп’ютерної техніки, витратних матеріалів, засобів комутації та живлення, впровадження заходів з технічного захисту інформації); — власні науково-дослідні програми у разі наявності (створення та модернізація інформаційно-аналітичних систем, які забезпечують безпосереднє виконання функціональних обов’язків установи); — Національна програма інформатизації (створення та модернізація інформаційноаналітичних систем, створення та модернізація дата-центру).
11. Запровадити регулярні навчання персоналу з питань використання інформаційних технологій та спеціалізованих комп’ютерних систем автоматизації бізнес-процесів.
Відповідні навчання повинні спрямовуватися на підвищення професійного рівня у сфері організаційних процесів електронного документообігу, супроводу веб-сайтів, користуван17 Закони України від 21.01.1994 № 3855-XII „Про державну таємницю” та від 05.07.1994 № 80-94-ВР „Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах”.
85
ня інформаційно-аналітичними системами різного спрямування тощо.
12. З метою забезпечення розвитку відомчого веб-порталу необхідно покласти на прес-службу установи повноваження щодо розроблення піар-стратегії його розвитку.
Визначити групу контент-менеджерів, відповідальних за його інформаційне наповнення, запровадити підходи рубрикації та системної аналітики (автоматизовані звіти, статистична інформація, опитування, графічне відображення звітної інформації тощо), створити на базі офіційного веб-сайту установи систему інформаційного обміну, яка б містила усю поточну та архівну інформацію про діяльність установи та запровадити надання послуг через нього. Ефективність е-урядування визначається трьома складовими: можливістю органів влади надавати послуги в електронній формі, їх доступністю та готовністю громадян отримувати такі послуги. Електронне урядування здатне змінити саму природу влади, зробити її більш прозорою та підконтрольною громадськості. Програма „Електронне міністерство” спрямована на організацію електронного документообігу, забезпечення максимального доступу до інформаційних ресурсів органів влади. Це передбачає не лише надання інформації, а й послуг у режимі он-лайн. Важливим елементом програми є запровадження безпаперового документообігу, насамперед всередині державних органів та між ними. Серед важливих переваг електронного документообігу оперативне інформування керівництва організації про стан і хід опрацювання документів, можливість оперативного та об’єктивного моніторингу усього робочого процесу.
N.B. Саме ІР-телефонія дає змогу легко і зручно забезпечувати відео-конференц-зв’язок між усіма учасниками корпоративної мережі, а в перспективі — є надійним інструментом для проведення інтерактивних нарад з учасниками, які можуть знаходитися на будь-якій відстані один від одного.
13. Створення корпоративної ІР-телефонії.
ІР-телефонія є перспективною і більш дешевою в експлуатації альтернативою звичайній телефонії. Повноцінна ІР-телефонія базується на використанні захищених корпоративних мереж, до яких мають доступ 100% персоналу відповідної установи.
14. Провести аудит стану функціонування системи електронного кадрового обліку:
86
— доручити кадровій службі підготувати звіти щодо аналізу фактичного складу працівників, а також загальні статистичні дані про кількість особових карток державних службовців I—VII категорій, у тому числі архівних, засобами системи електронного кадрового обліку; — у разі відсутності діючої системи електронного кадрового обліку звернутися до Головдержслужби України з метою отримання інсталяційного пакету системи електронного кадрового обліку „Картка” та консультацій щодо її впровадження.
15. Провести аналіз відомчої нормативної бази з питань впровадження ІТ-технологій18.
Цілісна відомча нормативна база з питань ІТ-технологій повинна визначати: — порядок підтримки працездатності, обслуговування, проведення ремонтно-відновлювальних робіт дата-центру установи (серверної); — порядок обслуговування, ремонту та заміни робочих станцій та надання доступу до локальної мережі установи персоналу; — порядок (регламент) організації безпаперового електронного документообігу; — порядок отримання права на застосування та застосування електронного цифрового підпису в установі. Порядок видачі, обліку та скасування електронних цифрових підписів, що використовуються в установі; — порядок підключення робочих місць до ІРтелефонії, правила користування та розмежування прав доступу до функціональних можливостей ІР-телефонії; — порядок організації та проведення дистанційних нарад, у тому числі із залученням осіб, що перебувають за межами установи; — порядок організації режимно-секретної роботи в установі в частині організаційного забезпечення заходів з технічного захисту інформації; — порядок організації мобілізаційної роботи в установі в частині організації системи електронного контролю допуску до будівлі та робочих приміщень установи.
N.B. Одним із дієвих засобів підвищення ефективності роботи будь-якої установи сьогодні є широкомасштабне застосування нових інформаційних технологій. Сучасні засоби комп’ютерної техніки у поєднанні з новими технологіями вводу, збереження і обробки інформації дають змогу значно підвищити продуктивність праці та якість результату у сфері кадрового обліку.
18 Детальніше див. додаток 11.7.
87
розділ ХІІ
n0Pmj` bokhbr onkPŠhjh
моніторинг та контроль оцінка досягнутих результатів
Набагато важливіше знати, що робиться, ніж робити те, що знаєш. БОЕЦІЙ, давньоримський філософ, теолог, політичний діяч пізньої античності, кін. V — поч.VI ст.
моніторинг та контроль
1. Проаналізувати та за необхідності удосконалити систему щоденного контролю за термінами і ходом виконання документів.
Обов’язковому контролю має підлягати хід і терміни виконання таких документів: законів України; указів, розпоряджень та доручень Президента України; постанов Верховної Ради України, запитів та звернень народних депутатів України; постанов, розпоряджень та доручень Кабінету Міністрів України; звернень громадян; рішень консультативно-дорадчих органів, що створені при органі влади; заходів річного плану роботи; доручень керівника. Існування системи контролю є необхідним для вчасного виконання поставлених перед органом влади завдань, проте не є достатнім для забезпечення їх якості та результативності.
N.B. Щодня орган влади має справу з сотнями вхідних та вихідних документів. Більшість із них мають чітко визначений термін виконання, за порушення якого керівник несе персональну відповідальність.
2. Визначити підрозділ, відповідальний за здійснення моніторингу та оцінки впливу (результативності) діяльності1. 3. Запровадити місячний, квартальний та річний моніторинг показників виконання стратегічного плану та бюджетних програм органу влади.
Як зазначалося раніше, показники стратегічного плану діяльності та бюджетних програм мають бути максимально узгодженими між собою, а в ідеалі це має бути єдина система показників. На етапі планування необхідно переконатися, що визначені показники є чіткими та вимірюваними. Це спростить процес моніторингу і оцінки, допоможе більш точно визначити та продемонструвати отримані результати.
4. Вживати коригувальні дії у разі відхилення значення показників від запланованих.
1 Основні функції підрозділу з контролю визначені у Типовому положенні про структурний підрозділ з контролю апарату міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 26.12.2003 № 2037.
N.B. Система контролю забезпечує безперервне виконання щоденних завдань, попереджаючи можливі зриви. Моніторинг та оцінка дають змогу „тримати руку на пульсі” виконання стратегічних цілей і завдань. Функції контролю та оцінки результативності є різними за своєю природою, тому мають виконуватися різними структурними підрозділами: — щоденний контроль термінів виконання тісно пов’язаний із системою документообігу, і тому має виконуватися підрозділом, відповідальним за організацію документообігу в органі влади; — моніторинг та оцінка виконання показників діяльності органу влади є частиною безперервного процесу планування діяльності, і тому може виконуватися підрозділом, відповідальним за організацію стратегічного планування і аналіз політики органу влади, або окремим підрозділом.
89
N.B. І контроль і моніторинг є успішними лише тоді, коли допомагають досягти результату. Якщо ж підсумком контролю і моніторингу є лише фіксація зірваних термінів виконання контрольних завдань чи недосягнутих цілей з пошуком винних — фактично, в органі влади контроль як такий відсутній. N.B. На наради можуть виноситися такі регулярні питання: — контроль за виконанням законів України, актів та доручень Президента України, Кабінету Міністрів України, запитів та звернень народних депутатів України, звернень громадян, питань, протокольних рішень попередніх апаратних нарад; — стан досягнення найбільш важливих цілей річного плану, зокрема стан розроблення і проходження проектів нормативних актів; — стан виконання бюджетних програм.
У такому разі необхідно з’ясувати причину відхилення та вжити коригувальних заходів. Залежно від причин це може бути перегляд плану, перерозподіл ресурсів, інші організаційні або дисциплінарні заходи.
5. Обговорювати результати контролю та моніторингу на щотижневих апаратних нарадах керівництва2. 6. Щокварталу або щопівроку за можливості проводити загальні наради колективу з обговорення стану виконання річного плану діяльності органу влади.
Усі працівники повинні розуміти основні напрями роботи органу влади, стан виконання плану, наявні проблеми.
7. Щокварталу переглядати річний план діяльності органу влади, за необхідності вносити до нього зміни. 8. Забезпечити вільний доступ внутрішнім та зовнішнім користувачам до річного плану діяльності, а також результатів моніторингу його виконання.
Такий доступ може бути організовано через офіційний веб-сайт органу влади.
9. Представляти та обговорювати результати діяльності на засіданнях колегії органу влади.
N.B. Важливим є не лише сам звіт, але й процес його підготовки. Він дає змогу залучити максимально широке коло працівників до процесу оцінки та переосмислення своєї діяльності за минулий період. Практика свідчить, що крім самого звіту, який містить детальну інформацію за усіма напрямами діяльності та є великим за обсягом, доцільно готувати також його коротку версію, написану більш доступною мовою та спрямовану на більш широкий загал4.
10. Публікувати щоквартальні та річний звіти про результати діяльності.
Для забезпечення прозорості діяльності необхідно регулярно готувати та поширювати звіт про діяльність, спрямований на заінтересовані сторони та широку громадськість. За своєю структурою звіт має відповідати стратегічному плану та демонструвати прогрес і досягнуті результати не лише за минулий рік, але й у динаміці за останні 3-5 років3.
2 Детальніше див. у розділі ХІ „Комунікації”. 3 Приклад структури звіту див. у додатку 12.1. 4 Прикладом такого документа є Публічна доповідь про діяльність Головдержслужби України, детальніше див. http://www.guds.gov. ua/control/uk/publishext/category?cat_id=42712&base_id=247083.
90
оцінка досягнутих результатів
1. Розпочинати новий цикл планування з аналізу оцінки впливу (результативності) найбільш важливих проектів та програм.
Як правило, поточний моніторинг здійснюється щодо показників продукту, таких як кількість проведених заходів, кількість виданих документів тощо. Проте керівника має цікавити насамперед питання якою мірою орган влади виконує свою місію. Оцінка впливу спрямована на те, аби показати співвідношення між поставленими цілями та отриманими результатами, а також виявити чинники, що зумовили успішність чи неуспішність політики. У вітчизняному законодавстві унормована процедура оцінки впливу регуляторних актів, зокрема Кабінетом Міністрів України затверджена Методика відстеження результативності регуляторного акта5.
N.B. Оцінка впливу використовується для розуміння змін, що відбулися у суспільстві або у цільовій групі, на яку спрямовувалася політика. Така оцінка дає відповіді на питання: „Наскільки отримані результати відповідають поставленим цілям?”, „Чи є практична користь від нашої діяльності?”, „Як покращити політику чи програму?”. N.B. У процесі реалізації політика може мати незаплановані позитивні та або негативні впливи, які необхідно враховувати. Для виявлення таких впливів до процесу оцінки слід широко залучати представників заінтересованих сторін.
2. Передбачити достатні часові, людські та фінансові ресурси для проведення оцінки впливу.
Проведення оцінки впливу вимагає ресурси на збір та обробку додаткових даних, які зазвичай не збираються та не використовуються у повсяк денній діяльності. Проте така інформація є необхідною при прийнятті стратегічних рішень щодо коригування або припинення чинної політики, попередження можливих ризиків та негативних наслідків, зміни парадигми у розв‘язанні наявних проблем.
N.B. Діяльність окремого керівника та Уряду у цілому визначається не лише кількістю реалізованих ініціатив, але й здатністю продемонструвати їх результативність та ефективність.
N.B. Нові виклики слід сприймати як нові можливості: виявлені за допомогою оцінки впливу нові проблеми та виклики є тим підґрунтям, на якому має базуватися наступний цикл аналізу та формування політики.
5 Методика відстеження результативності регуляторного акта затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 № 308.
91
додатки
РОЗДІЛ І 1.1. Проект Закону України „Про внесення змін до Закону України „Про Кабінет Міністрів України" (щодо порядку передачі справ новосформованому Кабінету Міністрів України ) РОЗДІЛ ІІ 2.1. Підготовка документів з питань політики: „зелені” та „білі” книги 2.2. Публічна політика у державному управлінні 2.3. Інструмент інституціональної розбудови Twinning 2.4. Інструмент інституціональної розбудови TAIEX РОЗДІЛ ІІІ 3.1. Підсумковий звіт про проведення функціонального обстеження органів праці та соціального захисту населення з метою удосконалення структури управління системою соціальних послуг 3.2. Методика формулювання державних функцій відповідно до єдиного стилістично-синтаксичного стандарту РОЗДІЛ ІV 4.1. Збалансування функцій та реформування структури апарату міністерств РОЗДІЛ V 5.1. Показник SIGMA у сфері системи формулювання політики і координації РОЗДІЛ VІ 6.1. Профілі компетенцій лідерства на державній службі в Україні (проект для обговорення) 6.2. Показник SIGMA у сфері державної служби 6.3. Сім правил укладання колективного договору РОЗДІЛ VIІ 7.1. Нове антикорупційне законодавство — від боротьби до запобігання та протидії РОЗДІЛ VIIІ 8.1. Схема „Як формується державна політика в цілому і плани діяльності окремого міністерства” 8.2. Календар підготовки державного бюджету 8.3. Блок-схема „Бюджетне планування головного розпорядника бюджетних коштів” 8.4. Показник SIGMA у сфері систем управління державними витратами 8.5. Політика Головдержслужби України на 2010 рік 8.6. Приклад форми річного плану центрального органу виконавчої влади РОЗДІЛ ІX 9.1. Схема організації процесу державних закупівель 9.2. Показник SIGMA у сфері систем управління державними закупівлями РОЗДІЛ X 10.1. Показник SIGMA у сфері фінансового контролю в державному секторі 10.2. Показник SIGMA у сфері зовнішнього аудиту державного сектора РОЗДІЛ XІ 11.1. Інформаційна активність висвітлення діяльності органу влади 11.2. Перелік нормативно-правових актів, якими регламентуються права громадян на отримання інформації про діяльність державної влади та участь в управлінні державними справами 11.3. Орієнтовна структура служби зв’язків з громадськістю органу влади 11.4. Інструкція по проведенню консультацій з громадськістю 11.5. Обов'язки органів державної влади щодо розгляду заяв та скарг 11.6. Структура комунікативного плану 11.7. Впровадження безпаперових технологій РОЗДІЛ XII 12.1. Структура звіту про результати діяльності Головдержслужби у 2009 році
92
ДОДАТОК 1.1
Проект ЗАКОН УКРАЇНИ Про адміністрування процесу припинення повноважень Кабінету Міністрів України, набуття повноважень та початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України
Цей Закон визначає особливості виконання повноважень Кабінетом Міністрів України, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою України або перебуває у відставці, загальний порядок організаційного, експертно-аналітичного та інформаційного забезпечення складення повноважень та відставки Кабінету Міністрів України, набуття повноважень та початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України відповідно до принципу безперервності його діяльності, а також встановлює відповідальність членів Кабінету Міністрів України, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою України або перебуває у відставці, за передання державних справ відповідним членам новосформованого Кабінету Міністрів України, що вступають на посаду. Стаття 1. Особливості виконання повноважень Кабінетом Міністрів України, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою України або перебуває у відставці 1. Кабінет Міністрів України, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою України або відставку якого прийнято Верховною Радою України і продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України, не має права приймати рішення про: — передання прав оперативного управління об’єктами державної власності; — використання коштів резервного фонду Державного бюджету України, крім випадків, передбачених законом; — умови оплати праці працівників бюджетних установ та підприємств державного сектору економіки, а також грошового забезпечення військовослужбовців; — утворення, реорганізацію і ліквідацію міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; — утворення, реорганізацію та ліквідацію державних господарських об’єднань, підприємств, установ та організацій; — граничну чисельність працівників органів виконавчої влади; — віднесення посад до категорій посад державних службовців; — звільнення з посад, призначення на які та звільнення з яких здійснює Кабінет Міністрів України, крім звільнення за власним бажанням та у зв’язку зі смертю особи. Стаття 2. Забезпечення безперервності у діяльності Кабінету Міністрів України 1. Принцип безперервності у діяльності Кабінету Міністрів України реалізовується через визначений Законом „Про Кабінет Міністрів України” порядок формування, складення повноважень та відставки Кабінету Міністрів України, порядок їх організаційного, експертноаналітичного та інформаційного забезпечення та порядок передання державних справ, що належать до компетенції Уряду України, членами Кабінету Міністрів України, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою України або перебуває у відставці, відповідним членам новосформованого Кабінету Міністрів України, що вступають на посаду, визначені цим Законом та Регламентом Кабінету Міністрів України. Стаття 3. Загальний порядок організаційного, експертно-аналітичного та інформаційного забезпечення складення повноважень та відставки Кабінету Міністрів України, набуття повноважень та початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України
93
1.
2. 3.
4.
5.
6.
Міністерства готують та подають до Секретаріату Кабінету Міністрів України інформаційноаналітичні матеріали щодо стану справ у сферах державного управління, доручених відповідним міністрам, із зазначенням основних показників розвитку цих сфер, переліку проблемних питань та пропозицій щодо першочергових заходів щодо їх розв’язання. Перелік та порядок подання інформаційно-аналітичних матеріалів, зазначених у частині 1 цієї статті, визначаються Кабінетом Міністрів України. Секретаріат Кабінету Міністрів узагальнює інформаційно-аналітичні матеріали, зазначені у частині 1 цієї статті, та готує Звіт про передання державних справ, що належать до компетенції Уряду України та подає його кожному члену Кабінету Міністрів України, що вступає на посаду, у день складення ним присяги. У разі чергових виборів до Верхової Ради України міністерства починають готувати інформацію, зазначену у частині 1 цієї статті, не пізніше ніж за дев’яносто днів до дня виборів та подають її до Секретаріату Кабінету Міністрів України не пізніше ніж за тридцять днів до дня виборів. У разі призначення позачергових виборів до Верховної Ради України міністерства починають готувати інформацію, зазначену у частині 1 цієї статті, на наступний день після опублікування Указу Президента України про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України, виданого відповідно до Конституції України, та подають її до Секретаріату Кабінету Міністрів України не пізніше ніж за тридцять днів до дня виборів. У разі відставки Кабінету Міністрів України міністерства готують та подають інформацію, зазначену у частині 1 цієї статті 3, протягом десяти днів з дня відставки Кабінету Міністрів України.
Стаття 4. Загальний порядок передання державних справ, що належать до компетенції Уряду України, членами Кабінету Міністрів України, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою України або перебуває у відставці, відповідним членам новосформованого Кабінету Міністрів України, що вступають на посаду 1. Після набуття повноважень новосформованим Кабінетом Міністрів України перед початком його роботи проводиться нарада з передання державних справ, що належать до компетенції Уряду України, яка готується та організовується Секретаріатом Кабінету Міністрів України та проходить під головуванням його керівника за участі членів Кабінету Міністрів України, що припинив свої повноваження, та членів новосформованого Кабінету Міністрів України, що вступили на посаду. На нараді приймається рішення про порядок та терміни передання державних справ, що належать до компетенції Уряду України та кожного окремого його члена, яке оформлюється відповідним протоколом і підписується усіма її учасниками. Стаття 5. Відповідальність членів Кабінету Міністрів України, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою України або перебуває у відставці, за передання державних справ відповідним членам Кабінету Міністрів України, що вступають на посаду 1. Члени Кабінету Міністрів України, який припинив свої повноваження, несуть кримінальну відповідальність за порушення порядку передання державних справ, що належать до компетенції Уряду України, членами Кабінету Міністрів України, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою України або перебуває у відставці, відповідним членам новосформованого Кабінету Міністрів України, що вступають на посаду, визначеного цим Законом та Регламентом Кабінету Міністрів України.
ПРИКІНЦЕВІ ТА ПЕРЕХІДНІ ПОЛОЖЕННЯ
1. 2. Цей Закон набирає чинності з дня його офіційного опублікування. Кабінету Міністрів України у місячний термін подати до Верховної Ради України законопроекти „Про внесення змін до Закону України „Про Кабінет Міністрів України” та „Про внесення змін до Кримінального кодексу України” та внести відповідні зміни до Регламенту Кабінету Міністрів України.
94
ДОДАТОК 2.1
ПІДГОТОВКА ДОКУМЕНТІВ З ПИТАНЬ ПОЛІТИКИ: „ЗЕЛЕНІ” ТА „БІЛІ” КНИГИ
ВІДМІННІСТЬ КОНСУЛЬТАЦІЙНИХ ДОКУМЕНТІВ ВІД ПРОЕКТУ НОРМАТИВНОПРАВОВОГО АКТА
Консультаційний документ містить опис проблем чи можливостей, які існують, пропозиції та оцінку можливих способів дій або рішень, у той час, коли проект нормативно-правового акта містить лише готове рішення. Консультаційний документ має бути якомога доступнішим. Документи мають бути заздалегідь поширені усім заінтересованим сторонам, запрошеним до участі у консультаціях. Міністерство має забезпечити доступність документів в електронному (розмістити на офіційному веб-сайті міністерства) та паперовому носіях. З першого дня проведення консультацій необхідно забезпечити, щоб консультаційні документи були розміщенні в Інтернеті, де їх буде легко знайти.
„ЗЕЛЕНА КНИГА”
Якщо міністерству необхідно отримати реакцію заінтересованих сторін і громадськості на різні варіанти пропонованої державної політики, публікується „зелена книга”. Завдання „зеленої книги” — допомогти міністерству привернути увагу громадян до проблем або можливостей, що виникають, а також з’ясувати ставлення громадян до можливих способів розв’язання проблеми або використання наявних можливостей. Результатом проведення консультацій і врахування пропозицій/рекомендацій, сформульованих громадянами, може стати „біла книга”.
„БІЛА КНИГА”
„Біла книга” — це докладна заява про політику, яка представляє позицію уряду. Публікація „білої книги” зазвичай супроводжує виступ відповідного міністра в парламенті. ЇЇ завдання — допомогти керівництву міністерства поінформувати громадськість про політику, що запроваджується як відгук на нові потреби та можливості, і дізнатися про реакцію суспільства. Фактично консультаційні документи, як „зелені” та „білі книги”, після їх обговорення з громадськістю набирають форми проекту нормативних (законодавчих, регуляторних) актів або програмних документів з конкретними заходами, спрямованими на розв’язання проблем. Для оцінки проектів документів до моменту їх представлення на засіданні уряду можна застосувати експертні консультації (як експертна оцінка заінтересованих сторін і тристоронні комісії або спільні робочі групи), які на фаховому рівні проаналізують законотворчу практику, застосовану міністерством під час підготовки відповідного проекту.
СТРУКТУРИ „ЗЕЛЕНОЇ КНИГИ” ТА „БІЛОЇ КНИГИ”
„Зелена книга” містить такі компоненти: Опис проблеми/нових можливостей: • Яка проблема потребує розв’язання? • Які нові можливості відкрилися? • Якою мірою розв’язання проблеми або використання можливості потребує втручання країни?
95

Визначення мети проведення консультацій (чого міністерство хоче досягти за допомогою політики, у розв’язанні яких питань потребує підтримки громадськості).
Докладний опис проблеми: • Наскільки масштабні явища чи проблеми? • Які зміни відбулися останнім часом? • У якому соціальному та економічному контексті розглядається проблема? Визначення можливих ускладнень, якщо проблему не буде розв’язано: • Як це позначиться на житті суспільства? • Якими будуть масштаби цього явища? • Що перешкоджає подоланню проблеми? Ключові питання для обговорення: • Важливість проблеми та її походження. • Можливі способи розв’язання проблеми. • Можливості реалізації пропонованих заходів. • Сучасний стан справ у проблемній сфері та оцінка чинної політики. Сучасна державна політика у пріоритетній сфері, що викликає занепокоєння: • Які існують ініціативи щодо розв’язання проблеми в інших регіонах/країнах? • Можливі варіанти та/або принципи, позиції щодо подальших дій. • На підставі яких критеріїв можна оцінити варіанти проведення політики? • Які варіанти проведення політики вже вироблено? • На кого і яким чином вплине пропонований варіант проведення політики? „Біла книга” містить такі компоненти: Визначення нових можливостей, які потребують зміни: • Які симптоми проблем у житті суспільства? • Які проблеми зумовлюють ці симптоми? • Якими будуть наслідки і для кого, якщо проблема не вирішуватиметься? • Які існують заінтересовані сторони у розв’язанні визначених проблем? Докладний опис пропонованої ініціативи (стратегії, програми): • Що треба змінити? • Які критерії оцінки варіантів? • Які варіанти розв’язання проблеми можливі? • У чому переваги та недоліки кожного із запропонованих варіантів? • Яку політику пропонує уряд? Опис змісту та етапів впровадження ініціативи (стратегії, програми): • Які перешкоди можуть виникнути в процесі реалізації та як їх подолати? • Які очікуються наслідки впровадження? • Які дії та заходи потрібно передбачити? • Які ресурси потрібні для впровадження політики? • Яких часових рамок потребує виконання конкретних етапів плану (стратегії, програми)? Учасники (у разі необхідності) повинні мати змогу до (та під час) проведення публічних консультацій звернутися до організаторів для пояснення/уточнення змісту консультаційних документів.
96
ДОДАТОК 2.2
97
ДОДАТОК 2.3
ІНСТРУМЕНТ ІНСТИТУЦІОНАЛЬНОЇ РОЗБУДОВИ TWINNING
Twinning1 — інструмент інституціональної розбудови, у рамках якого відбувається співпраця між державними службовцями аналогічних органів державної влади країн — членів ЄС та країн — партнерів щодо впровадження елементів державного управління, необхідних для адаптації національного законодавства до законодавства ЄС. Пріоритетна мета Twinning — сприяння впровадженню тих законів і норм ЄС, що необхідні для інтеграції у спільний внутрішній ринок Європейського Союзу та закріплення демократичних принципів урядування. Участь у проектах Twinning беруть державні службовці двох або більше країн з метою досягнення обов’язкових результатів. Twinning має на меті допомагати країнам-бенефіціарам у розбудові сучасних ефективних органів державної влади, зміцнення їх інституціональної спроможності настільки, щоб наблизитися до законодавчих стандартів Європейських Співтовариств. Twinning надає державним органам рамки для роботи з партнерами з країн-членів ЄС. У співпраці вони розробляють і впроваджують проект, націлений на інтегрування в національне законодавство та виконання конкретної частини acquis communautaire, а також запровадження кращих практик державного врядування.
ІСТОРИЧНА ДОВІДКА
Twinning як ініціативу Європейської Комісії було започатковано у 1998 році в контексті підготовки до розширення ЄС. Вказаний інструмент був запроваджений для країн — кандидатів на вступ до ЄС з метою посилення їх спроможності адаптувати та впроваджувати європейського законодавства. Реалізація програми Twinning сприяла розбудові професійної мережі державних службовців органів влади країн — членів ЄС, а також допомогла розвинути всесторонні зв’язки між органами та країнами. Інструмент Twinning допоміг 10 країнам-членам, які приєднались до ЄС у 2004 році (Республіка Кіпр, Естонія, Угорщина, Латвія, Литва, Мальта, Польща, Чеська Республіка, Словаччина, Словенія) та в 2007 році (Болгарія та Румунія), в усталенні спроможності здійснювати адміністративні функції державними інституціями цих країн. Для України використання інструменту Twinning стало можливим у 2005 році разом із підписанням Плану дій Україна — ЄС. Указом Президента України від 6 жовтня 2005 року № 1424 „Питання забезпечення впровадження програми Twinning в Україні” відповідальність за здійснення спрямування та координації діяльності з підготовки та реалізації програми Twinning в Україні була покладена на Головне управління державної служби України. Поширення інструменту Twinning на Україну свідчить про важливе значення, що надається поглибленню інтеграції України та Європейського Союзу.
ОСОБЛИВОСТІ ІНСТРУМЕНТУ TWINNING
Проект Twinning, на відміну від інших видів технічної допомоги, покликаний виробляти конкретні результати, а не лише сприяти розвиткові співробітництва в цілому. Партнери наперед узгоджують детальну програму роботи, яка націлена на реалізацію мети в рамках пріоритетних напрямів співробітництва між Україною та ЄС. При цьому обидві сторони розділяють відповідальність за досягнення обов’язкових результатів. Наприкінці проекту нова або відрегульована система має стати цілком функціональною. Twinning — це не одностороннє надання технічної допомоги від країни-члена ЄС країні-бенефіціару. Країни-бенефіціари беруть безпосередню участь у підготовці та реалізації проектів. Окрім цього, це спільний проект, де кожен з партнерів передбачає власні зобов’язання. Країна-бенефіціар зобов’я1 Термін „Twinning” походить від англійського „twin” — „близнюк” і загалом використовується для опису рівноправного співробітництва.
98
зується впроваджувати та фінансувати необхідні реформи, а країни — члени ЄС зобов’язуються забезпечувати підтримку цього процесу на період реалізації проекту. Проект Twinning передбачає призначення двох керівників проекту від країни-партнера та України, а також присутність постійного радника проекту з країни-партнера, який проживає в Україні та тісно співпрацює зі своїм українським партнером протягом всього періоду впровадження проекту.
МОЖЛИВІ МЕХАНІЗМИ СПІВПРАЦІ ТА ДОПОМОГИ В РАМКАХ ПРОЕКТУ TWINNING
Зі сторони партнерів з країн — членів ЄС основним внеском у проект Twinning, який у перспективі зумовить необхідні зміни, є команда довгострокових експертів ЄС — практиків впровадження acquis у державних органах нових країн — членів ЄС, країн — кандидатів та потенційних кандидатів на вступ до ЄС. Запропоновані експерти не можуть бути приватними консультантами, їх не набирають з усіх країн ЄС, а лише з обраних органів-партнерів. Пропозиції стосовно партнерства за проектами Twinning оцінюються лише на основі їхньої якості. Таким чином, співпраця в рамках проекту Twinning може включати наступні механізми: • експертна оцінка, консультування у відповідній сфері державного управління; • розроблення, перегляд, вдосконалення чинного законодавства (перегляд чинного законодавства та розроблення пропозицій щодо внесення змін відповідно до європейських стандартів та практик; допомога в розроблені законодавства, порівняльний аналіз національного та європейського законодавства); • розробка документів (внутрішніх програм, регламентів, процедур тощо); • зміцнення структури органу-бенефіціара; • навчання працівників органу-бенефіціара, а також інших реципієнтів проекту відповідно до укладеного контракту (проведення семінарів, тренінгів іноземними експертами, навчальні візити службовців органу-бенефіціара до країн — членів ЄС); • проведення конференцій, круглих столів, обговорень тощо.
ПРАВОВІ РАМКИ РЕАЛІЗАЦІЇ ІНСТРУМЕНТУ TWINNING В УКРАЇНІ
• • • • • Керівництво з питань використання інструменту Тwinning Європейської Комісії (Common Twinning Manual) Постанова Кабінету Міністрів України від 07.02.2007 № 154 „Про затвердження Порядку організації роботи з підготовки та реалізації проектів Twinning в Україні” Методичні рекомендації з використання інструменту Twinning в Україні (затверджені наказом Головдержслужби України від 01.07.2008 № 175); Положення про здійснення моніторингу підготовки проектів Twinning в Україні (затверджене наказом Головдержслужби України від 11.07.2008 № 191, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 29.09.2008 за № 907/15598) Постанова Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 року № 153 „Про створення єдиної системи залучення, використання та моніторингу міжнародної технічної допомоги”
Процес підготовки та реалізації проекту Twinning здійснюється поетапно та вимагає певних зусиль та робочого часу зі сторони органу-бенефіціара. Основні етапи підготовки проекту Twinning, а також їх часові рамки представлені схематично.
Місяці
Кроки Розроблення ТЗ для рамкових експертів Розробка та затвердження Twinning Fiche Тендер та відбір партнерів з ЄС Підготовка Контракту 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
Рис. Часові рамки підготовки проекту Twinning
99
Ідентифікація проектів Twinning
Розроблення технічного завдання для рамкових експертів
Розроблення детального технічного завдання проекту (Twinning fiche) Оголошення тендера серед країн — членів ЄС
Підготовка Twinningконтракту
Оцінка пропозицій та відбір партнерів
Підписання контракту
Початок реалізації проекту Twinning
Рис. Цикл підготовки проектів Twinning
ВИМОГИ ДО ПРОЕКТІВ TWINNING
Однією з основних вимог інструменту Twinning є спільна відповідальність та участь партнерів у реалізації проекту, а також співфінансування проектів Twinning відповідним органом влади — бенефіціаром проекту Twinning. Передбачається, що Європейською Комісією фінансується: • робота рамкових експертів з розроблення детального технічного завдання проекту Twinning (Twinning Fiche); • витрати на підготовку та управління проекту Twinning; • робота та перебування постійного радника проекту Twinning у країні-бенефіціарі; • робота середньо- та короткострокових експертів; • семінари, круглі столи, конференції (частково) у рамках проекту Twinning; • навчальні візити службовців органу-бенефіціара до країн — членів ЄС, передбачені проектом Twinning; • витрати на усний та письмовий переклади; • витрати на аудит; • в окремих випадках — спеціалізоване обладнання (вартістю до 5000 євро) та надання послуг приватного сектору (вартістю до 10 000 євро). Зі своєї сторони орган влади — бенефіціар проекту Twinning відповідає за фінансування та забезпечення: • власних кадрових ресурсів для успішної реалізації проекту; • відповідного офісного приміщення постійному раднику проекту з дня його прибуття в Україну, оснащеного меблями, комп’ютерною технікою з підключенням до Інтернет, засобами міжнародного телефонного (факсимільного) та електронного зв’язку, копіювальною технікою; • приміщень для проведення тренінгів, семінарів, конференцій, інших заходів у рамках проекту, оснащених спеціальним обладнанням для презентацій та синхронного перекладу.
100
ДОДАТОК 2.4
ІНСТРУМЕНТ ІНСТИТУЦІОНАЛЬНОЇ РОЗБУДОВИ TAIEX
TAIEX (Technical Assistance Information Exchange) — інструмент інституціональної розбудови, що забезпечує підвищення професійної спроможності державних службовців та надання короткострокової технічної допомоги з конкретних питань наближення національного законодавства до норм і стандартів ЄС. Інструмент технічної допомоги та обміну інформацією (TAIEX) був заснований Генеральним Директоратом Європейської Комісії з питань розширення у 1996 році як програма, що покликана допомагати країнам-кандидатам у стислі терміни розв’язати питання запровадження законодавства ЄС (acquis communautaire). Використання зовнішньої допомоги Європейської Комісії у рамках TAIEX в Україні здійснюється відповідно до Порядку підготовки та виконання плану залучення зовнішньої допомоги Європейської Комісії у рамках TAIEX, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 9 квітня 2008 р. № 316.
ЗАВДАННЯ ІНСТРУМЕНТУ ТАІЕХ:
• • • • Забезпечення функціонування спрощеного механізму передачі та обміну передовим досвідом між країнами-бенефіціарами і країнами — членами Європейського Союзу. Налагодження „мережевих” відносин з європейськими партнерами Сприяння розв’язанню конкретних практичних проблем розвитку та інтеграції країнибенефіціара до ЄС. Посилення адміністративної та інституційної спроможності органів влади.
Визначальними рисами інструменту TAIEX є сфокусованість на розв’язанні конкретних проблем розвитку та інтеграції, що вимагає від адміністрацій країн-бенефіціарів ініціативного підходу, самостійного визначення своїх потреб, підготовки і подання заявок, а також мобільність (від подання заявки on-line до надання допомоги проходить від двох до трьох місяців), що дає змогу використовувати його для розв’язання термінових нагальних питань.
МЕХАНІЗМ ВИКОРИСТАННЯ ІНСТРУМЕНТУ TAIEX ПЕРЕДБАЧАЄ РЕАЛІЗАЦІЮ ЗА РАХУНОК КОШТІВ ЄС НАСТУПНИХ ЗАХОДІВ:
• • • • Відрядження від 1 до 2 експертів з країн — членів ЄС до України на короткий термін (до 1 тижня). Навчальні візити до країн — членів ЄС (до 1 тижня, максимум 3 представники від України). Семінари та робочі зустрічі в Україні. Участь представників України у заходах TAIEX за кордоном.
ПРОЦЕС ПІДГОТОВКИ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ ЗАХОДІВ ВКЛЮЧАЄ У СЕБЕ ДЕКІЛЬКА ЕТАПІВ:
• • • Подача заявок. З метою отримання допомоги в рамках ТАІЕХ державний орган влади готує та подає на розгляд до Адміністративного офісу програми Twinning заповнену аплікаційну форму відповідно до виду заходу. Розгляд заявок та направлення до ЄК (у разі відсутності зауважень). Адміністративний офіс програми Twinning розглядає та перевіряє подані заявки ТАІЕХ, надсилає їх Європейській Комісії або повертає потенційному бенефіціару на доопрацювання. Отримання контакту. Коли рішення стосовно поданої заявки ТАІЕХ прийняте (заявка прийнята або відхилена), група ТАІЕХ, відповідальна за сферу політики, до якої відноситься заявка, надсилає електронною поштою відповідне повідомлення. У разі погодження заявки, ЄК визначає контактну особу від Генерального директорату Європейського Союзу з питань розширення, відповідальну за координацію заходу.
101
• •
Організація заходу. Визначена контактна особа від ЄК, органу-бененфіціару України та за підтримки логістичної компанії забезпечують здійснення діяльності з організації заходів. Оцінка проведення заходу. Орган-бенефіціар надсилає звіт за результатами проведеного заходу Головдержслужбі на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 9 квітня 2008 р. № 316.
ОСНОВНІ ЦІЛЬОВІ ГРУПИ ТАІЕХ:
• • • • • державні службовці, що працюють в центральних органах виконавчої влади; державні службовці, що працюють у місцевих органах виконавчої влади та асоціаціях місцевих органів влади; державні службовці, що працюють в органах юстиції та правоохоронних органах; члени законодавчих органів та державні службовці, що працюють у законодавчих органах та органах місцевого самоврядування; перекладачі, коректори та особи, що офіційно тлумачать норми законодавства.
Експерти, запрошені в рамках заходів ТАІЕХ, є, в основному, службовцями державного сектору країн — членів ЄС, які працюють у тотожних органах країни-бенефіціара. Дуже часто експерти виступають практикуючими спеціалістами в конкретній сфері.
ПЕРЕВАГИ СПІВПРАЦІ З ТАІЕХ:
• • • обмін інформацією стосовно законодавства Європейського Союзу, національного законодавства та інституційної/ адміністративної практики; тісне співробітництво з країнами — членами ЄС; набуття професійного та особистого досвіду.
102
ДОДАТОК 3.1
ПІДСУМКОВИЙ ЗВІТ про проведення функціонального обстеження органів праці та соціального захисту населення з метою удосконалення структури управління системою соціальних послуг
(на виконання пункту 5 Плану дій з реалізації Концепції реформування системи соціальних послуг на період до 2012 року, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 30.07.08 № 1052-р)
1. МЕТОДИКА ПРОВЕДЕННЯ ФУНКЦІОНАЛЬНОГО ОБСТЕЖЕННЯ
Для проведення функціонального обстеження було здійснено наступні кроки: 1. Проведено аналіз нормативно-правової бази, що регулює надання соціальних послуг в Україні у системі органів праці та соціального захисту населення (Додаток 1). 2. Відповідно до особливостей предмета обстеження та поставлених завдань адаптовано паспорт функції (Додаток 2), затверджений наказом Головдержслужби України від 29.01.07 № 22. Паспорти було надіслано до Міністерства праці та соціальної політики України та Головних управлінь праці та соціального захисту обласних державних адміністрацій. Аналіз зазначеної інформації дав змогу оцінити кількість функцій, що їх виконують ці органи в управлінні соціальними послугами, існуючі зв’язки між ними, та ресурси, які на це витрачаються. 3. З метою уточнення інформації, наданої у паспортах функцій, проведено низку консультацій з представниками Міністерства праці та соціальної політики України, Головного управління праці та соціального захисту населення Харківської обласної державної адміністрації, районними та міським управліннями праці та соціального захисту населення Харківської області, представниками територіальних центрів соціального обслуговування пенсіонерів та одиноких непрацездатних громадян тощо.
2. СПРОМОЖНІСТЬ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ У СФЕРІ УПРАВЛІННЯ СИСТЕМОЮ СОЦІАЛЬНИХ ПОСЛУГ В УКРАЇНІ
2.1. Координація діяльності між органами виконавчої влади, визначення провідного міністерства у реформуванні системи надання соціальних послуг В Уряді відсутній єдиний центральний орган виконавчої влади, відповідальний за вироблення політики щодо системи соціальних послуг. За розробку політики у зазначеній сфері відповідають: • Міністерство праці та соціальної політики України — функції розробки політики та організації процесу надання соціальних послуг інвалідам, ветеранам, пенсіонерам, бездомним громадянам та особам, звільненим з місць позбавлення волі. • Міністерство України у справах сім’ї, молоді та спорту — функції з формування та забезпечення реалізації державної політики надання соціальних послуг сім’ям, жінкам, дітям і молоді. Окрім того, до виконання функцій з надання соціальних послуг залучені: • Державна соціальна служба для сім’ї, дітей та молоді (урядовий орган державного управління у складі Міністерства України у справах сім’ї, молоді та спорту). • Фонд соціального захисту інвалідів (урядовий орган державного управління у складі Міністерства праці та соціальної політики України). • Фонд обов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття (некомерційна самоврядна організація). • Державна служба зайнятості (виконавча дирекція Фонду обов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, діяльність здійснюється під керівництвом Міністерства праці та соціальної політики України).
103

Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань (некомерційна самоврядна організація).
Водночас зазначимо, що нормативно не врегульований розподіл повноважень та загальна координація між зазначеними органами. Така розмитість повноважень у сфері управління наданням соціальних послуг та їх розподіл не за функціональним призначенням, а цільовими категоріями протирічить Концепції реформування соціальних послуг в Україні, затвердженій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.04.07 № 178-р, яка ставить за мету деінституціоналізувати існуючу систему надання соціальних послуг, відійти від переважаючої практики догляду у стаціонарних закладах та спрямувати систему на зміцнення родинних відносин та інтеграцію вразливих груп населення у суспільство. Міжнародний досвід країн Європейського Союзу у сфері надання соціальних послуг свідчить на користь існування єдиної системи, підпорядкованої одному міністерству. Об’єднання повноважень в рамках одного міністерства вважається доцільним, оскільки за одиницю надання соціальних послуг у цих країнах береться сім’я: • вразливі категорії населення проживають у сім’ях або прагнуть їх створити, тому соціальна підтримка (реабілітація) необхідна не лише їм, але і людям, що їх оточують; • сім’я є соціальним інститутом, підтримка якого державою дає змогу звести до мінімуму ізоляцію отримувачів соціальних послуг у стаціонарних установах та повноцінно інтегрувати їх у суспільство. 2.2. Координація та розподіл функцій з управління системою соціальних послуг всередині системи органів праці та соціального захисту населення По-перше, всередині Міністерства праці та соціальної політики України відсутній єдиний структурний підрозділ, відповідальний за управління системою соціальних послуг та організацію роботи з усіма цільовими групами, що їх потребують. На сьогоднішній день за різні цільові групи всередині Міністерства праці та соціальної політики України відповідають: • Департамент у справах людей похилого віку та соціальних послуг, • Управління у справах бездомних громадян та інших груп ризику, • Департамент у справах інвалідів. До функціональних обов’язків працівників Департаменту у справах людей похилого віку та соціальних послуг не належить розробка політики з організації надання соціальних послуг бездомним громадянам, особам, звільненим з місць позбавлення волі, інвалідам та іншим групам ризику. Водночас відсутній чіткий механізм взаємодії зазначених структурних підрозділів з питань управління системою надання соціальних послуг. По-друге, координація та інформування з боку Міністерства персоналу органів праці та соціального захисту населення обласного та районного рівнів є недостатніми. Інформація про зміни у законодавстві, що стосується надання соціальних послуг та реформування соціальної сфери, як правило, не доходить до працівників обласного та районного рівня. Зазначене викликає часткове нерозуміння пропонованих реформ та небажання збільшувати функціональне навантаження при незмінній чисельності державних службовців на рівні безпосередніх виконавців. 2.3. Нормативно-правове регулювання у сфері надання соціальних послуг Аналіз чинного законодавства вказує на існування прогалин у нормативно-правовому регулюванні у сфері надання соціальних послуг. По-перше, незважаючи на визначення поняття „соціальні послуги” в Законі України „Про соціальні послуги”, практика застосування зазначеного терміну та використання його у інших нормативноправових актах свідчить про його різне тлумачення та відсутність достатньої нормативно-правової бази на виконання цього Закону. Так, згідно зі ст. 5 Закону України „Про соціальні послуги” соціальні послуги — це організація соціального обслуговування соціальних груп чи індивідів, які перебувають у складних життєвих обставинах та потребують сторонньої допомоги, та надання їм матеріальної допомоги у грошовій або натуральній формі.
104
Водночас вищезазначена Концепція реформування системи соціальних послуг та інформація, надана Міністерством праці та соціальної політики України, свідчать, що під управлінням соціальними послугами розуміється лише організація соціального обслуговування. У заповненому Міністерством паспорті функцій усі 12 функцій з управління системи соціальними послугами є функціями з організації системи соціального обслуговування і жодної — з надання матеріальної допомоги. У Законі України „Про соціальну роботу з сім’ями, дітьми та молоддю” ці поняття мають кардинально іншу ієрархію. Згідно зі ст. 8 цього Закону, соціальне обслуговування є узагальнюючим поняттям, яке включає в себе надання соціальних послуг та, водночас, передбачає „задоволення матеріальних потреб” зазначених категорій населення, що знаходяться у складних життєвих ситуаціях. По-друге, системно не врегульоване питання ліцензування професійної діяльності у галузі надання соціальних послуг, контролю за дотриманням ліцензійних умов та запровадження державних мінімальних стандартів якості соціальних послуг. Затверджені спільним наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва та Міністерством праці та соціальної політики України від 11.11.08 № 141/519 Ліцензійні умови провадження професійної діяльності у сфері надання соціальних послуг та Порядок контролю за їх дотриманням розроблені за відсутності державних мінімальних стандартів якості соціальних послуг. Таким чином, вони мають загальний характер і визначають лише вимоги щодо рівня освіти працівників відповідних закладів, рівня устаткування цих закладів та додержання необхідних санітарно-гігієнічних норм. Відповідно, контроль за дотриманням цих умов не включатиме в себе контроль за дотриманням мінімальних стандартів якості надання соціальних послуг і здебільшого здійснюватиметься за формальними характеристиками. По-третє, відсутній нормативно закріплений перелік безкоштовних послуг, надання яких гарантується державою. Це призводить до довільності у визначенні переліку послуг, які надають територіальні центри соціального обслуговування пенсіонерів та одиноких непрацездатних громадян, будинкиінтернати для людей похилого віку, а також інші установи. Перелік послуг, що надаються ними, залежить від ресурсів, які є у наявності конкретного закладу, а також від практики надання цих послуг, яка склалася у кожному регіоні держави. Це порушує принцип рівності громадян в отриманні послуг. Також, без прийнятого переліку безкоштовних соціальних послуг та мінімальних стандартів якості цих послуг неможливе якісне опрацювання методики розрахунку бюджетного забезпечення соціальних послуг на одну особу. Водночас постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.04 № 12 затверджено перелік платних соціальних послуг. По-четверте, відсутня нормативно визначена процедура оцінки потреб у соціальних послугах. Замість неї на сьогоднішній день існує процедура виявлення потенційних отримувачів соціальних послуг, яка є негнучкою. Остання спрямована на штучне збільшення кількості потенційних отримувачів заздалегідь визначеного пакету соціальних послуг, оскільки бюджетне фінансування формується на основі показників кількості одержувачів без врахування їх індивідуальних потреб. Яскравим прикладом недосконалості існуючої процедури виявлення потенційних отримувачів соціальних послуг є зізнання одного з директорів терцентрів під час проведених консультацій у тому, що відповідно до існуючої методики визначення потреб у соціальних послугах він може вважати потенційними отримувачами своїх послуг усіх жителів свого містечка пенсійного віку. По-п’яте, на нормативному рівні недостатньо чітко розмежовані функціональне навантаження, механізм делегування повноважень та відповідальність різних рівнів органів виконавчої влади та місцевого самоврядування у системі управління соціальними послугами. Зазначена ситуація може призводити до дублювання функцій між органами, нераціонального поєднання функцій всередині одного органу та невиконання деяких функцій, що в цілому зменшує ефективність державного управління у зазначеній сфері та втрати споживачами чи потенційними споживачами послуг довіри до державної системи соціального захисту загалом. Наприклад, інформація паспортів функцій, а також проведені консультації свідчать, що державна функція виявлення та обліку отримувачів соціальних послуг виконується персоналом територіальних центрів соціального обслуговування пенсіонерів та одиноких непрацездатних громадян, оскільки
105
районні та міські управління праці та соціального захисту, за якими закріплене виконання зазначених функцій, їх не забезпечують через відсутність відповідних ресурсів. Виконання територіальними центрами цих державних функцій створює конфлікт інтересів у їхній діяльності, оскільки як надавачі послуг вони зацікавлені у збільшенні кількості їх отримувачів, що фактично дорівнює збільшенню їх фінансування. По-шосте, на обласному та на державному рівні не існує системи єдиного реєстру отримувачів соціальних послуг. Держава позбавлена інструменту контролю, який би дав змогу обрахувати ресурси, необхідні для надання соціальних послуг та проводити моніторинг ефективності їх використання. 2.4. Система фінансування соціальних послуг в Україні Відсутня прозора та економічно обґрунтована методика розрахунків фінансування соціальних послуг в Україні, що унеможливлює створення механізму соціального замовлення послуг територіальними громадами. Для будинків-інтернатів для людей похилого віку щорічні нормативи фінансування розраховуються наступним чином: • визначається сума коштів, які держава готова виділити на надання соціальних послуг цими закладами; • обласні управління праці та соціального захисту населення доводять до Міністерства праці та соціальної політики України, а звідти — до Міністерства фінансів України дані про кількість заповнених ліжкомісць у будинках-інтернатах; • сума коштів ділиться на кількість заповнених ліжкомісць; • розрахований таким чином норматив доводиться Міністерством фінансів України до кожного обласного управління праці та соціального захисту. Розрахунок нормативу фінансування для територіальних центрів соціального обслуговування пенсіонерів та одиноких непрацездатних громадян відбувається аналогічним чином. Тому ці нормативи не враховують різницю у витратах на надання соціальних послуг різних видів (надомної та соціальнопобутової допомоги)1. Відсутність цієї диференціації призводить до завищення територіальними центрами кількості отримувачів соціальних послуг, організація яких коштує менше, ніж сума нормативу та небажання організовувати ними надання „дорогих” послуг, вартість яких дорівнює або перевищує суму коштів, що надаються з державного бюджету згідно з розрахованими нормативами. Таким чином, кошти, що виділяються з державного бюджету на надання соціальних послуг, фактично призначаються на фінансування діяльності мережі територіальних центрів та будинків-інтернатів, а не для надання ними соціальних послуг. Через це місцеві громади не мають правових механізмів впливати на їх розподіл, визначати пріоритети виділення цих коштів та змінювати їх отримувача: фінансування цих закладів здійснюється через обласні та районні державні адміністрації згідно із затвердженими державою нормативами. Окрім того, зменшуються можливості для появи інших надавачів соціальних послуг та формування їх ринку. 2.5. Організація виконання функцій управління системою соціальних послуг органами праці та соціального захисту По-перше, функція інформування громадян про можливості отримання соціальних послуг, та їхні права, які випливають з цієї можливості, виконується не в повному обсязі. Через відсутність відповідних ресурсів та не пріоритетність самої функції її виконання фактично делеговане від органів влади надавачам послуг, в основному територіальним центрам соціального обслуговування пенсіонерів та одиноких непрацездатних громадян. Однак, їх інформація не поширюється на ті цільові групи, які є важкодоступними. Крім того, вони надають переважно інформацію про власні послуги, не інформуючи у повній мірі про права потенційних отримувачів соціальних послуг та про послуги, які вони можуть отримати у інших установах.
1 Крім розрахунку нормативу для надання стаціонарної допомоги, який розраховується окремо.
106
За умов створення ринку соціальних послуг та збільшення кількості їх надавачів різної форми власності виникне необхідність створення регіональних баз даних та спеціальних колл-центрів з інформацією для потенційних отримувачів соціальних послуг. По-друге, функція планування потреб у соціальних послугах виконується недостатнім чином. Функція перспективного планування потреб у соціальних послугах на місцевому рівні реалізується виключно через надання в обласні управління праці та у територіальні органи Державного комітету статистики України інформації про кількість ідентифікованих отримувачів послуг за поточний рік, що виступає основою для фінансових розрахунків для наступного року. Функція стратегічного планування потреб у соціальних послугах на центральному рівні на основі аналізу демографічних та соціальних показників не виконується. По-третє, передача певної функції органам праці та соціального захисту без надання необхідних ресурсів не є ефективною. Для виконання районними та міськими управлінням праці та соціального захисту функцій з обліку отримувачів соціальних послуг і ефективного контролю діяльності територіальних центрів необхідно створити централізовану електронну базу даних отримувачів соціальних послуг, що вимагає інвестиції значних ресурсів, а також провести навчання для операторів цієї бази та виділити на її ведення необхідні штатні одиниці. Реалізація Концепції реформування соціальних послуг передбачає закріплення нових функцій за місцевими органами праці та соціального захисту населення. Також цим органам додаються функції з організації соціальних послуг бездомним та особам, звільненим з місць позбавлення волі. Для забезпечення балансу між обсягом функцій вищезазначених органів та фінансуванням їх діяльності кожен процес передачі нових функцій має супроводжуватися виділенням додаткових ресурсів. Наприклад, у випадку прийняття мінімальних стандартів якості соціальних послуг необхідно буде провести додаткове навчання для державних службовців, які перевірятимуть дотримання цих стандартів, або ж доукомплектувати відповідні управління експертами з необхідними кваліфікаціями (медиками, соціальними робітниками тощо).
3. ІДЕНТИФІКОВАНІ ПРОБЛЕМИ
3.1. Відсутність в Уряді єдиного центрального органу виконавчої влади, відповідального за вироблення політики щодо системи соціальних послуг. 3.2. Відсутність всередині Міністерства праці та соціальної політики України структурного підрозділу, відповідального за управління системою соціальних послуг та організацію роботи з усіма цільовими групами. 3.3. Існування прогалин у нормативно-правовому регулюванні системи надання соціальних послуг: • несистемний характер Плану дій з реалізації Концепції реформування соціальних послуг до 2012 року; • неефективність механізму ліцензування професійної діяльності у галузі надання соціальних послуг; • відсутність державних мінімальних стандартів якості надання соціальних послуг; • відсутність переліку безкоштовних послуг, надання яких гарантується державою; • відсутність процедури оцінки потреб у соціальних послугах; • відсутність чіткого розмежування повноважень між різними рівнями органів праці та соціального захисту та місцевого самоврядування; • відсутність реєстру отримувачів соціальних послуг та реєстрів їх надавачів. 3.4. Непрозоре фінансування соціальних послуг з Державного бюджету України. 3.5. Незалученість територіальних громад до процесу замовлення соціальних послуг. 3.7. Недостатність ресурсів, що виділяються органам праці та соціального захисту населення на виконання нових функцій.
107
4. ПРОПОЗИЦІЇ
4.1. Зосередити функції з нормативно-правового регулювання системи соціальних послуг в Україні на рівні одного міністерства. 4.2. Переглянути повноваження структурних підрозділів Міністерства праці та соціальної політики України, відповідальних за управління у сфері соціальних послуг з метою зосередження функцій нормативно-правового регулювання системи соціальних послуг та управління нею в межах одного структурного підрозділу. 4.3. Внести зміни до Плану дій з реалізації Концепції реформування соціальних послуг до 2012 року, уточнивши строки реалізації поставлених завдань та передбачивши в ньому наступну етапність реалізації Концепції: Перший етап: • розробка та затвердження переліку безкоштовних послуг, надання яких гарантується державою; • розробка та затвердження типових штатних нормативів спеціалістів, що здійснюватимуть функції: o ведення реєстру отримувачів соціальних послуг, o ведення реєстру надавачів соціальних послуг, o інформування споживачів соціальних послуг про свої права та можливості ними скористатися, o перспективного планування потреб у соціальних послугах; • внесення відповідних змін до штатних розписів районних та обласних управлінь праці та соціального захисту населення; • розробка єдиної бази даних отримувачів соціальних послуг в Україні; • розробка та внесення змін до чинного законодавства з метою чіткого визначення повноважень та відповідальності кожного рівня органів державної влади та місцевого самоврядування у сфері надання соціальних послуг. Другий етап: • доопрацювання та затвердження Державних мінімальних стандартів якості надання соціальних послуг; • розробка та затвердження Методики оцінки потреб у соціальних послугах та порядку взаємодії між управліннями праці та соціального захисту і надавачами соціальних послуг у процесі їх обліку. Третій етап: • розробка та затвердження нової методики розрахунку нормативів фінансування соціальних послуг в Україні; • внесення змін до Ліцензійних умов провадження професійної діяльності у сфері надання соціальних послуг та Порядку контролю за їх дотриманням відповідно до Державних мінімальних стандартів якості надання соціальних послуг. Четвертий етап: • організація підвищення кваліфікації для працівників Головних управлінь праці та соціального захисту обласних державних адміністрацій з метою проведення ліцензування професійної діяльності у сфері надання соціальних послуг та контролю за дотриманням ліцензійних умов; • організація методичних консультацій для організацій усіх форм власності, що мають ліцензії з провадження професійної діяльності у сфері надання соціальних послуг щодо системи державних вимог та контролю до їх роботи. П’ятий етап: • розробка та прийняття змін до чинного законодавства з метою врегулювання питань закупівлі соціальних послуг, затвердження Правил організації та проведення конкурсу на залучення бюджетних коштів для надання соціальних послуг, Формули розподілу обсягів міжбюджетних трансфертів між державним бюджетом та місцевими бюджетами та передачі функції розпорядника бюджетних коштів для надання соціальних послуг органам місцевого самоврядування.
108
Додаток І
ПЕРЕЛІК ОСНОВНИХ НОРМАТИВНОПРАВОВИХ АКТІВ У СФЕРІ НАДАННЯ СОЦІАЛЬНИХ ПОСЛУГ
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Закон України від 19.06.03 № 966-IV „Про соціальні послуги”. Закон України від 5.10.00 №2017-14 „Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії”. Закон України від 21.06.2001 № 2558-ІІІ „Про соціальну роботу з сім’ями, дітьми та молоддю”. Постанова Кабінету Міністрів України від 14.01.04 №12 „Про порядок надання платних соціальних послуг та затвердження їх переліку”. Постанова Кабінету Міністрів України від 9.04.05 № 268 „Про затвердження Порядку регулювання тарифів на платні соціальні послуги”. Розпорядження Кабінет Міністрів України від 13.04.07 № 178-р „Про схвалення Концепції реформування соціальних послуг”. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 30.07.08 №1052-р „Про затвердження плану дій з реалізації Концепції реформування системи соціальних послуг на період до 2012 року”. Наказ Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва та Міністерства праці та соціальної політики України від 11.11.08 № 141/519 „Про затвердження Ліцензійних умов провадження професійної діяльності у сфері надання соціальних послуг та Порядку контролю за додержанням Ліцензійних умов провадження професійної діяльності у сфері надання соціальних послуг”, зареєстрований у Міністерстві юстиції України 10.12.08 № 1178/15869. Наказ Міністерства праці та соціальної політики України від 17.06.02 №293 „Про затвердження Державного класифікатора соціальних стандартів та нормативів”. Наказ Міністерства праці та соціальної політики України, Міністерства України у справах сім’ї, молоді та спорту, Міністерства охорони здоров’я України, Міністерства внутрішніх справ України, Державного комітету України у справах національностей та релігій, Державного департаменту України з питань виконання покарань від 19.02.09 № 70/411/101/65/19/32 „Про затвердження порядку взаємодії суб’єктів, що надають соціальні послуги бездомним громадянам”, зареєстрований у Міністерстві юстиції України 8.05.09 № 419/16435. Наказ Міністерства України у справах сім’ї, молоді та спорту, Міністерства охорони здоров’я України, Міністерства освіти та науки України, Міністерства праці та соціальної політики України, Міністерства транспорту та зв’язку України, Міністерства внутрішніх справ України, Державного департаменту України з питань виконання покарань від 14.06.2006 № 1983/388/452/221/556/596/106 „Про затвердження Порядку взаємодії суб’єктів соціальної роботи із сім’ями, які опинилися у складних життєвих обставинах”, зареєстрований у Міністерстві юстиції України 12.07.06 № 824/12698. Додаток ІІ
9. 10.
11.
ПРИКЛАД ПАСПОРТА ФУНКЦІЙ ДЛЯ ПРОВЕДЕННЯ ФУНКЦІОНАЛЬНОГО ОБСТЕЖЕННЯ ОРГАНІВ ПРАЦІ ТА СОЦІАЛЬНОГО ЗАХИСТУ НАСЕЛЕННЯ З МЕТОЮ УДОСКОНАЛЕННЯ СТРУКТУРИ УПРАВЛІННЯ СИСТЕМОЮ СОЦІАЛЬНИХ ПОСЛУГ
Зведений паспорт функцій, що виконуються _______________________ у сфері управління соціальними послугами 1. Назва органу — виконавця функцій 2. Основна ціль діяльності органу — виконавця функцій 3. З яких додаткових публікацій (публічні доповіді, звіти тощо) можна дізнатись про діяльність вашого органу з виконання функцій управління наданням соціальних послуг? 4. Формулювання функції 5. Реквізити норми, якою визначається виділена функція (назва нормативно-правового акту, розділ, стаття, пункт, абзац) 6. Чи виконується ця функція Вашим органом самостійно?
109
7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20.
З якими іншими органами виконавчої влади, місцевого самоврядування та приватного сектору Ваш орган співпрацює при виконанні функції? Назвіть їх Ваш орган є головним виконавцем цієї функції? Якщо ні, назвіть головного виконавця функції Які самостійні структурні підрозділи Вашого органу залучені до виконання функції? Який з названих структурних підрозділів є головним при виконанні функції? Скільки людиногодин на рік задіяно для виконання зазначеної функції? Перелічіть посади виконавців функції відповідно до штатного розпису Вкажіть кількість вакансій виконавців функції У яких кількісних показниках можливо виміряти виконання даної функції? Вкажіть ці показники за останні три роки (2006-2008 — по роках, за можливістю точно) Перед ким звітує Ваш орган відносно результатів виконання функції? Як часто надаються вказані звіти? Хто є адресатом зазначеної функції? Чого не вистачає для ефективного виконання даної функції: а) ресурсів, у тому числі матеріальних, людських (вказати) b) рішень вищого керівництва c) інше (вказати)
110
ДОДАТОК 3.2
МЕТОДИКА ФОРМУЛЮВАННЯ ДЕРЖАВНИХ ФУНКЦІЙ ВІДПОВІДНО ДО ЄДИНОГО СТИЛІСТИЧНО-СИНТАКСИЧНОГО СТАНДАРТУ
Запис функції будується таким чином, щоб відобразити самостійність і завершеність змісту дії органу влади. Записана відповідним чином функція не вимагає розкриття складових її процедур для отримання однозначного уявлення про результат її виконання. Запис функції повинен давати повне і однозначне уявлення про те: • що робиться; • що отримується або досягається (що є результатом виконання функції); • до якого предмету (сфери) державного регулювання дана дія і результат цієї дії належить. Облік даних вимог при формулюванню функції досягається за допомогою застосування єдиних стилістично-синтаксичних форм запису функції. Технічно це означає використання кінцевого переліку стилістично-синтаксичних форм (дієслів; дієслів у зв'язці з іменниками) для побудови функції. Діяльність, що визначена для органу нормою нормативно-правового акту і передбачає виникнення юридичних фактів, описується таким набором стилістично-синтаксичних форм: • „формує ...”: використовується в записі (формулі) функцій, пов'язаних з підготовкою і представленням політичних і програмних документів (програм, концепцій, проектів бюджетів, прогнозів, національних доповідей тощо); • „затверджує ....”: використовується в записі (формулі) функцій, пов'язаних з реалізацією нормотворчої складової в діяльності органу, у вигляді прийняття порядків, інструкцій, положень, зразків і форм документів, інших нормативно-правових актів, що встановлюють правила і норми для невизначеного кола осіб; • „установлює ...”: використовується в записі (формулі) функцій, пов'язаних з прийняттям кількісних параметрів при регулювання окремих сфер — „нормативи”, „граничні розміри” та „рівні”, „тарифи”, „ставки”, „ ліміти” тощо, — для невизначеного кола осіб; • „видає ...”: використовується в записі (формулі) функції, пов'язаної з надання конкретним категоріям фізичних та/або юридичних осіб за фактом їх звернення до державного органу будь-яких дозвільних або підтверджують юридичний статус документів, преференцій, фінансових трансфертів тощо; • „реєструє ...”: використовується в записі (формулі) функцій, пов'язаних із визнанням та/або присвоєнням державою правового статусу фізичним та/або юридичним особам за фактом їх звернення до державного органу; • „веде ...”: використовується в записі (формулі) функцій, пов'язаних зі зведенням специфікованої інформації, внесенням змін або доповнень в офіційні інформаційні бази, такі як реєстри, кадастри та інші сховища інформації, занесення або виключення інформації з яких виступає самостійним юридичним фактом; • „здійснює ...”: використовується в записі (формулі) функцій, пов'язаних із виконанням з боку державного органу встановлених дій щодо фізичної та/або юридичної особи за фактом їх звернення до державного органу, вчинення зазначених дій змінює структуру прав і обов'язків особи, щодо якого дані дії здійснювалися (тут „атестація”, „верифікація”, „конвертація”, „виплата компенсацій” тощо); • „проводить ...”: використовується в записі (формулі) функцій, пов'язаних із виконанням з боку державного органу встановлених дій щодо документів, майна, інших предметів за фактом звернення фізичної та/або юридичної особи до державного органу, і спрямовані на встановлення якісних і кількісних характеристик предметів, щодо яких здійснюються зазначені дії (тут експертиза, інвентаризація, оцінка); • „сприяє ...”: використовується в записі (формулі) функцій, пов'язаних з виконанням з боку державного органу встановлених дій щодо фізичної та/або юридичної особи за фактом їх звернення до державного органу, спрямованих на підтримку громадянського, соціального чи економічного становища особи, що звернулося (тут „сприяння у працевлаштуванні”, „сприяння в усиновленні” тощо);
111



„інформує ...”: використовується в записі (формулі) функцій, пов'язаних з наданням невизначеному колу осіб інформації, що зачіпають їхні конституційні права, або можливість прийняття ними рішення, пов'язаної із забезпеченням фізичної, майнової чи іншої безпеки фізичних або юридичних осіб (тут „інформування про екологічної ситуації ”, „про стан радіаційного фону” тощо); „здійснює функції ...”: використовується в записі (формулі) функцій, в яких виражається роль суб'єкта виконання даних функцій; що характеризують агентський тип діяльності як виконання дії за дорученням одного в інтересах третіх (тут „функції організатора аукціону , конкурсу”, „функції агента”, „функції представника інтересів” тощо); „здійснює контроль та/або нагляд ...”: використовується в записі (формулі) функцій, пов'язаних з проведенням виїзних і камеральних, планових та позапланових перевірок (ревізій) діяльності окремих категорій юридичних і фізичних осіб на предмет виявлення невідповідності її чинному законодавству в тій чи іншій сфері.
При формулюванні функцій не використовуються дієслова з високим ступенем полісемантизму, такі як „організовує”, „бере участь”, „координує”, „розробляє”, „забезпечує” тощо. Використання дієслів з високим ступенем полісемантизму прямо вказує на неоднозначність і різноманіття форм та способів досягнення результату функції, наявність невизначеного числа учасників процесу її виконання і потенційну наявність кількох суб'єктів її виконання. Велика кількість стилістично-синтаксичних форм забезпечує високу гнучкість у формулюванні функції, з іншого боку, використання тільки виділених форм в подальшому забезпечує необхідний ступінь точності та системності при класифікації функцій органів виконавчої влади. При формулюванні функції використовується максимальний обсяг інформації, яку можна взяти з норми правового акта. Це стосується вказівки на результат виконання функції, сферу її застосування. У той же час неприпустимим є розширення обсягу змісту функції більше того, ніж це передбачається нормою. Обсяг вмісту у сформульованій функції та обсяг змісту функції, передбачений нормою правового акта повинен залишатися завжди тотожним. Таблиця співвідношення типів державних функцій та їх відповідність стилістично-лінгвістичним стандартам
Тип державної функції Формування політики і нормативно-правове регулювання Приклад формулювання функції Формує прогноз СЕР, бюджет, баланс … Формує програми, стратегії, концепції … Затверджує порядки, правила, регламенти … Затверджує нормативи, вимоги, умови … Затверджує переліки, списки, класифікатори… Затверджує форми, зразки, шаблони … Затверджує методики, інструкції, типові договори … Установлює ліміти, граничні показники … Установлює квоти, обмеження, режими … Установлює податки, збори, мито … Установлює індекси, розміри грошової допомоги … Затверджує межі ділянок, зон, територій … Проводить моніторинг, оцінку, аудит … Державні послуги Реєструє учасників правовідносин Реєструє об’єктів правовідносин Реєструє документацію: контракти, проекти …
112
Реєструє права, патенти … Проводить експертизу, оцінку, інвентаризацію … Веде облік, документацію, бази даних … Веде реєстри, кадастри, книги … Видає допуск, дозвіл … Видає ліцензії … Видає свідоцтво, посвідчення, сертифікат … Затверджує документацію, проекти, програми… Видає довідку (виписку), копію, направлення … Виплачує пенсії, допомоги, компенсації … Надає житло, земельні ділянки … Сприяє в … Інформує населення, надає роз’яснення … Тарифне регулювання Контрольно-наглядова діяльність Агентська діяльність Установлює тарифи, ціни, надбавки … Здійснює контроль, нагляд, контроль і нагляд… Виконує функції адміністратора робіт … Управління майном
113
ДОДАТОК 4.1
ЗБАЛАНСУВАННЯ ФУНКЦІЙ ТА РЕФОРМУВАННЯ СТРУКТУРИ АПАРАТУ МІНІСТЕРСТВ
Аналітична записка і пропозиції
І. ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДОСВІД ЩОДО СТРУКТУРИ АПАРАТУ МІНІСТЕРСТВ
1. Стабільність апарату та змінна структура функціональних департаментів. Структура міністерства умовно поділяється на апарат та функціональні підрозділи. Апарат є стабільною ланкою міністерства, що здійснює ключові функції міністерства і виконує роль зберігача інституційної пам’яті. Функціональні департаменти, як правило, зазнають реорганізації залежно від зміни пріоритетів міністерства та Уряду. Розподіл адміністративних та політичних посад. Кожен міністр має, як правило, 1-2 політичних заступників, які безпосередньо не дають доручень апарату міністерства, а здійснюють це через державного секретаря (керівника апарату). Існують два підходи до визначення повноважень заступників міністра: • Заступники міністра з наскрізними функціями щодо координації політики, зв’язків з парламентом тощо. • Заступники міністра як керівники секторів сфери управління міністерства (координують діяльність 2-3 функціональних департаментів міністерства). Ключова роль департаменту з аналізу та координації політики. Ключовими функціями міністерства є аналіз політики, координація, вироблення рекомендацій щодо державної політики, а також моніторинг та оцінювання. Ці функції зосереджені в апараті міністерства. Функції управління майном, управління економічною діяльністю та надання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам (реєстрація, дозволи, експертиза, контроль тощо) зведені до мінімуму. Триступенева структура апарату. Кожне міністерство має в своєму складі департаменти, кожен з яких складається принаймні з двох управлінь, що мають у своєму складі чотири і більше відділів. У кожному відділі працюють 4-5 спеціалістів. Тенденція до зменшення центрального апарату міністерства. Багато країн децентралізують повноваження міністерств шляхом делегування частини їх функцій органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам та організаціям як державного, так і приватного сектору. Практика свідчить, що невеликий апарат дає можливість посилити спроможність до визначення пріоритетів державної політики та кращого реагування на потреби суспільства.
2.
3.
4. 5.
Джерело: експертний висновок Департаменту юстиції, законодавства та державної служби програми SIGMA/ OECD на запит Головдержслужби.
ІІ. ФУНКЦІОНАЛЬНІ ТА СТРУКТУРНІ ПРОБЛЕМИ В АПАРАТІ МІНІСТЕРСТВ ТА ЇХ НАСЛІДКИ ДЛЯ ЯКОСТІ РОБОТИ
№ 1. Проблеми Функція аналізу, планування і координації державної політики недостатньо розвинута. Планування діяльності міністерства не пов’язане з плануванням бюджету ні календарно, ні за змістом. Наслідки Міністерства перевантажені рутинною „паперовою” роботою, ре -зультати якої невимірювані, а тому неочевидні. Не відбувається постійного і самостійно спрямованого визначення пріоритетів державної політики та їх координації з іншими міністерствами. Обмежені бюджетні ресурси розпорошуються і не сконцентровані на пріоритетах діяльності. У процесі виконання державного бюджету раптом виявляється, що коштів не вистачає на важливі речі – не через брак коштів, а через хибне фінансове планування.
2.
114
3.
Функція контролю гіпертрофована. Контроль зосереджений на формальному дотриманні термінів виконання планів і доручень, а не на моніторингу і оцінці ступеня досягнення запланованих результатів. Функція внутрішнього аудиту, як правило, відсутня як така або поєднана з функцією безпосереднього технічного виконання державного бюджету. Функція нормопроектування погано розвинута.
Персонал не стимульований приділяти уваги якості документів і послуг, які він продукує, та змушений якнайшвидше „закривати” доручення або пункти плану, не турбуючись про його зміст і вплив на реалізацію державної політики.
4.
Провокується внутрішній конфлікт інтересів, неможливо об’єктивно оцінити якість фінансового менеджменту.
5.
Проекти нормативно-правових актів розробляють не професійні юристи-нормопроектувальники, а спеціалісти функціональних підрозділів, що спричиняє низьку якість нормативно-правових актів. Стримується процес адаптації законодавства України до стандартів і вимог ЄС. Не ведеться системна робота з розроблення профілів компетентності для посад в апараті міністерства та кваліфікаційних вимог до кандидатів на ці посади, не ведеться попередній відбір персоналу, щорічна оцінка є формальною, не пов’язана з визначенням потреб у навчанні, навчання персоналу не планується та не проводиться оцінка його результатів. Це створює перешкоди для персоналу з погляду вільного доступу до необхідної інформації, не дозволяє створити єдину інформаційну мережу та ефективно управляти інформаційними ресурсами.
6.
Функція експертизи проектів нормативно-правових актів на відповідність вимогам ЄС відсутня. Функція управління персоналу фактично зведена до суто технічної функції обліку кадрів.
7.
8.
Функції ІТ-забезпечення, організації документообігу, організації зовнішніх та внутрішніх комунікацій, як правило, розведені між різними структурними підрозділами. Функція розроблення та впровадження інформаційних стратегій, організації зовнішніх комунікацій та залучення громадськості до процесу прийняття рішень слабо розвинена. Вивчення потреб споживачів фактично не проводиться.
9.
Про роботу та плани міністерства мало відомо громадськості, її інтереси недостатньо враховуються при виробленні політики та прийнятті рішень. Діяльність міністерств недостатньо зорієнтована на реалізацію прав і свобод громадян, задоволення їх законних інтересів.
ІІІ. ПРОПОЗИЦІЇ ЩОДО РОЗВ’ЯЗАННЯ ПРОБЛЕМ ПРИ РЕФОРМУВАННІ СТРУКТУРИ АПАРАТУ МІНІСТЕРСТВ
1. Чітко розмежувати політичні та адміністративні посади в апараті міністерства. Це можна зробити у три етапи: • Етап 1 (додаток 1): до політичних посад відносяться посада міністра та 3-х — 4-х його секторних заступників. Кабінет міністра виконує політичні функції, діяльність його працівників регулюється нормами трудового законодавства. Міністр особисто займається зв’язками з парламентом, або за його дорученням — керівник кабінету міністра. За відсутності міністра його заступає інший член Уряду (віце-прем’єр-міністр). Перший заступник міністра — керівник апарату є вищим державним службовцем у міністерстві. До адміністративних посад, крім нього, належать посади усіх керівників департаментів, у тому числі функціональних, керівники яких подвійно підпорядковані керівникові апарату (в частині проходження державної служби, організації та координації діяльності) та секторним заступникам міністра (в частині питань аналізу та планування секторної політики), начальників та спеціалістів відділів. • Етап 2 (додаток 2): до політичних посад відносяться посади міністра, першого заступника міністра, який займається зв’язками з парламентом та заступає міністра за його відсутності, посади секторних заступників міністра (т. зв. „молодших міністрів”). Перший
115
2. 3.
4.
5.
6. 7. 8.
9. 10.
заступник міністра — керівник апарату є вищим державним службовцем у міністерстві. До адміністративних посад, крім нього, належать посади усіх керівників департаментів, у тому числі функціональних, керівники яких подвійно підпорядковані керівникові апарату та секторним заступникам міністра, начальників та спеціалістів відділів. • Етап 3 (додаток 3): політиками є: міністр, його перший заступник та заступники. До адміністрації (державної служби) належать секретаріат міністерства, очолюваний державним секретарем, керівники функціональних департаментів, подвійно підпорядковані державному секретареві та секторним заступникам міністра. Для структурного поділу апарату міністерства застосовувати поділ на департаменти (управління) та відділи. Департамент (управління) утворюється у складі не менше як 4 управлінь (відділів). Відділ утворюється у складі не менше як 3 державних службовців. Департаменти (управління) поділяються на функціональні (їх персонал складається з експертів із секторної політики та менеджерів секторних проектів), координаційні (їх персонал складається з професійних аналітиків політики, юристів, фінансистів, фахівців по зв’язках з громадськістю та з питань міжнародного співробітництва) та обслуговуючі (їх персонал включає аудиторів, бухгалтерів, юристів, що спеціалізуються на господарському та трудовому праві). Посилити функцію управління персоналом апарату міністерства (добір персоналу, розроблення профілів компетентності для посад в апараті міністерства та кваліфікаційних вимог до кандидатів на зайняття цих посад, планування кар’єри, оцінка результатів діяльності та визначення потреб у навчанні, планування навчання та оцінка його результатів). Посилити функцію аналізу та планування державної політики, поєднавши її з управлінням фінансовими ресурсами, нормопроектуванням та питаннями європейської інтеграції, поєднавши їх в одному — ключовому департаменті (управлінні) міністерства, який буде виконувати роль внутрішнього „мозкового центру” і тісно співпрацювати з кабінетом міністра (департамент [управління] стратегічного планування та координації політики). Функцію планування діяльності та бюджету організаційно відділити від функцій виконання планів та бюджету, а також моніторингу діяльності, запровадити функцію внутрішнього аудиту — адміністративного і фінансового. Скоординувати всі функції, пов’язані з управлінням інформаційними ресурсами, об’єднавши їх в одному департаменті (управлінні) (департамент [управління] управління інформаційними ресурсами та комунікацій). Об’єднати в одному департаменті (управлінні) всі функції, пов’язані з державними закупівлями, бухгалтерською звітністю, юридичним супроводженням цивільно-правових відносин міністерства з іншими суб’єктами права (департамент [управління] державних закупівель, юридичного супроводження та бухгалтерського обліку). Запровадити постійні функції з вивчення потреб споживачів, управління якістю та модернізації апарату (управління змінами). Посилити зовнішні комунікаційні стратегії міністерства.
ІV. ПОЗИТИВНІ НАСЛІДКИ ДЛЯ ЯКОСТІ РОБОТИ МІНІСТЕРСТВ ТА УРЯДУ В ЦІЛОМУ
1. 2. 3. 4. 5. Буде посилено професійну, у першу чергу аналітичну та управлінську спроможність апарату міністерства та підвищено якість роботи з персоналом. Буде посилено функцію міністерства з вироблення та реалізації державної політики. Діяльність міністерства буде спрямована на результат, ступінь досягнення якого відносно запланованого буде незалежно оцінюватись. Буде забезпечено кращу поінформованість громадян, їх залучення до процесу прийняття рішень, більшу прозорість діяльності міністерства. Будуть різко зменшені можливості для внутрішнього конфлікту інтересів шляхом розведення функцій з планування, виконання бюджету та внутрішнього аудиту.
V. РИЗИКИ
1. Змінюється традиційна структура (розформовуються підрозділи, які традиційно вважалися основою апарату: організаційний, юридичний та управління справами), що може бути шоком для апарату.
116
2. 3. 4.
У разі відсутності негайного інтенсивного навчання персоналу зміни можуть спричинити затяжний адаптаційний період. Міністри можуть остерігатися посилення ролі керівника апарату і не захочуть повністю „віддавати” функції, пов’язані з управлінням фінансовими, людськими та інформаційними ресурсами. Запровадження внутрішнього аудиту і підвищення прозорості діяльності персоналу може спричиняти опір з боку апарату.
VI. ДОДАТКОВІ МОЖЛИВОСТІ, ЯКІ НАДАЄ ЗАСТОСУВАННЯ ТАКОГО ПІДХОДУ
1. Координаційна частина — власне апарат, або секретаріат міністерства — є найбільш стабільною частиною міністерства, саме ці державні службовці забезпечують єдність і послідовність політики, яку проводить міністерство, наступність при зміні уряду. Ця частина апарату повинна мати однакову структуру в усіх міністерствах. Функціональна частина є більш гнучкою, залежить від „мандату” міністра, який йому дають Президент і Прем’єр-міністр, пріоритетів державної політики та потреб суспільства, які можуть змінюватися. Ії структура визначається на основі специфічних функцій, закріплених у положенні про міністерство. Примітка. Керівники функціональних департаментів, на відміну від керівників департаментів „секретаріату” міністерства, будучи подвійно підпорядковані як безпосередньо політикові, так і керівникові апарату (вищому державному службовцеві) і перебуваючи таким чином на межі між політикою і адміністрацією, можуть — швидше за традицією, ніж за законодавством, бути змінені новим міністром з політичних міркувань. Ця група посад може бути „компромісною” при зміні Уряду — за умови, що керівник апарату та всі єдиноначально підпорядковані йому керівники департаментів, як правило, залишаються незмінними при зміні Уряду. Чітке розділення функціональних і координаційних структурних підрозділів дасть змогу подолати традиційні внутрішні організаційні бар’єри. Буде забезпечено ефективніші горизонтальні комунікації, коли технічні рішення будуть прийматися на перехресті повноважень секторних спеціалістів і координаторів. Чітке відділення усіх суто обслуговуючих функцій дасть змогу, у разі прийняття відповідного політичного рішення, звузити сферу державної служби, встановивши, що працівники вичерпного переліку обслуговуючих структурних підрозділів не є державними службовцями і працюють виключно на засадах трудового законодавства. Міцний апарат дасть змогу міністру посилити свою роль як політика та члена Кабінету, дозволивши йому більше часу приділяти стратегічному плануванню, визначенню пріоритетів політики, роботі з парламентом та звільнивши його від зайвої адміністративної роботи. Потужний кабінет міністра, будучи виведеним зі сфери державної служби, буде створювати надійну систему альтернативного інформування, юридичного, інформаційно-аналітичного забезпечення міністра, допомагаючи кращій скоординованості роботи апарату. Крім цього, кабінет міністра за його дорученням буде виконувати суто політичні функції, пов’язані з роботою з політичними партіями та парламентськими фракціями.
2.
3.
4. 5.
117
118
119
120
ДОДАТОК 5.1
ПОКАЗНИК SIGMA У СФЕРІ СИСТЕМИ РОЗРОБЛЕННЯ, ПРИЙНЯТТЯ, ВПРОВАДЖЕННЯ РІШЕНЬ І КООРДИНАЦІЇ
A. ЗАСАДИ, НА ЯКИХ БАЗУЄТЬСЯ ПОКАЗНИК
1. Процес підготовки до приєднання до ЄС і членства в ЄС повинен базуватися на системі розроблення, прийняття і впровадження рішень, що характеризується наступним: • формулювання таких рішень, які є ефективними з правового погляду (які легко можливо впровадити шляхом прийняття ефективних актів) і досягають тих результатів, яких хоче отримати Уряд, а також є економічно ефективними і не суперечать одне одному; • розробка рішень, які є сталими з погляду бюджету; • забезпечення впровадження рішень; • закладання основ для ефективного функціонування в ЄС. Країни-кандидати на вступ до ЄС створили спеціальні механізми для управління питаннями, пов’язаними із ЄС в ході підготовки до членства і проведення переговорів; але оскільки питання ЄС стають невід’ємною частиною поточної роботи Уряду, різниця між цим колом питань і поточною роботою Уряду зменшується. Хоча визнається, що координація процесу прийняття і впровадження рішень багато в чому залежить перш за все від спроможності міністерств розробляти рішення, неможливо детально вивчити таку спроможність у кожному міністерстві. Але, оскільки у країнах Центральної і Східної Європи всі суттєві рішення мають бути схвалені Кабінетом Міністрів, якість процесу прийняття і впровадження рішень можливо оцінити, якщо розглянути міжвідомчу систему формування і впровадження рішень з огляду на те, наскільки вона забезпечує прийняття до уваги відповідних зауважень і дає змогу міністрам колективно оцінювати суттєві вигоди пропозицій.
2.
3.
B. АСПЕКТИ ПОКАЗНИКА
1. Послідовність процесу розроблення та прийняття рішень Загальна основа (рамка) для прийняття рішень повинна бути послідовна, чітко викладена в формі документа (наприклад, закону) і повинна бути зрозуміла і прийнятна для всіх учасників процесу розроблення, прийняття і впровадження рішень. Міжвідомчі консультації з приводу пропозицій щодо політики Повинна бути чітко розроблена система для координації процесу формування і впровадження політики між міністерствами попередньо до подачі пропозицій до центрального урядового органу. В особливості така система повинна гарантувати адекватну оцінку фінансових, євроінтеграційних і правових імплікацій будь-якої пропозиції; а більш загально те, що будь-яке зацікавлене міністерство повинне висловити свою думку. Повинні бути створені умови, які дозволяють проводити оцінку пропозицій Кабінету Міністрів на рівні Уряду та окремих міністерств. Планування Програми Уряду Повинні існувати системи планування Програми роботи Уряду, що мають поєднувати: • Програму негайних дій Кабінету Міністрів; • Програму роботи Кабінету Міністрів і органів Кабінету Міністрів на середній строк (наприклад, на найближчі 3-4 тижні); • Стратегічну Програму законодавчої роботи Уряду, як, наприклад, заходи з прийняття acquis communautaire. Механізми врегулювання спорів Повинні існувати ефективні механізми для врегулювання суперечок з питань політики між міністерствами. Координація на центральному рівні Повинен бути ефективний центральний орган управління з достатнім інституційним потенціалом і владними повноваженням для того, аби:
2.
3.
4. 5.
121
6.
7.
8.
9.
Забезпечувати виконання вимог щодо координації процесів формування і впровадження рішень; • Забезпечувати адекватну організаційну підтримку центру прийняття рішень; • Забезпечувати оформлення і поширення рішень; • Здійснювати моніторинг впровадження рішень (у тому числі й розробку необхідних підзаконних актів). Центральний стратегічний ресурс Повинен бути центральний ресурс, спроможний виконувати дорадчі функції для Прем’єрМіністра, Кабінету Міністрів і Урядових Комітетів щодо загальних стратегічних питань, який розроблятиме для них рекомендації щодо суттєвих і стратегічних імплікацій пропозицій. Координація питань європейської інтеграції Повинна бути організована координація питань європейської інтеграції, в т. ч. механізм спільного міністерського стратегічного нагляду; міжвідомчий робочий механізм, що має спроможність і повноваження координувати внутрішній і зовнішній аспекти європейської інтеграції і здійснювати моніторинг; один або декілька адміністративних підрозділів на підтримку координаційного механізму; відповідний ресурс у сфері європейської інтеграції у міністерствах. Такі механізми повинні характеризуватися чітким визначенням повноважень, стратегічним підходом, ефективною координацією, всі учасники повинні бути віддані проведенню процесу європейської інтеграції для досягнення поставленої мети, і ці механізми повинні бути невід’ємною частиною роботи міністерств. Участь Кабінету Міністрів у бюджетному процесі (прийнятті бюджетних рішень) На міністерському рівні повинні бути механізми, які б забезпечували те, що: • Витрати Уряду визначаються спільно і встановлюється певний ліміт; • Проводиться обговорення потреб фінансування кожного міністерства; • Суперечки між міністерствами з бюджетних питань можуть бути розв’язані. Оцінка впливу (наслідків) Повинні існувати механізми, що дозволяють оцінювати наступні чинники при підготовці рішень (у тому числі підзаконних актів і заходів щодо застосування acquis communautaire у національному контексті): • Вартість для бюджету; • Економічні наслідки; • Соціальні та екологічні наслідки; • Ефективність і практичність впровадження. Такі механізми повинні включати проведення за можливості консультацій із представниками зовнішніх інтересів і забезпечувати інформування про результати такого вивчення тих сторін, що приймають кінцеві політичні рішення.

122
ДОДАТОК 6.1
ПРОФІЛІ КОМПЕТЕНЦІЙ ЛІДЕРСТВА НА ДЕРЖАВНІЙ СЛУЖБІ В УКРАЇНІ
(проект для обговорення) Протягом 2009 року Головне управління державної служби України за підтримки канадськоукраїнського проекту „Реформа управління персоналом на державній службі в Україні” розробило проект профілів компетенцій лідерства для керівників на державній службі в Україні. При розробленні профілів компетенцій лідерства було проведено широкомасштабне дослідження, а саме: • анкетування, в якому взяло участь 545 керівників I — IV категорії посад з 55 центральних органів виконавчої влади. • чотири фокус-групи з метою презентації попередніх результатів дослідження та уточнення даних анкетування, у яких взяли участь 33 керівника I — IV категорії посад з 13 центральних органів виконавчої влади. Профіль, отриманий в результаті такого дослідження, складається з чотирьох ключових груп компетенцій лідерства: • Орієнтація на результат — це спроможність сплановано та послідовно діяти відповідно до визначених цілей з метою досягнення очікуваних результатів, здатність до управління наявними ресурсами, враховуючи потреби та пріоритети організації. • Аналітичне мислення — це здатність критично сприймати, вивчати та викладати інформацію, що передбачає її узагальнення з різних джерел, врахування деталей та тенденцій, визначення проблем, їх важливості та причинно-наслідкових зв’язків; це здатність генерування нових ідей та різних шляхів розв’язання проблем, формулювання стратегій діяльності. • Управління людськими ресурсами — це спроможність керівників дотримуватися послідовного стратегічного підходу до управління людськими ресурсами, нести відповідальність за планування людських ресурсів, добір кадрів, розвиток їхньої спроможності та організацію їхньої діяльності на основі поточних та майбутніх потреб організації, мотивування досконалої діяльності, визнання внеску працівників та підтримку сприятливих умов праці, в яких службовці максимально можуть реалізовуватися та сприяти досягненню цілей організації. • Ефективна комунікація — це здатність до ефективного обміну інформацією як по горизонталі, так і по вертикалі, з метою досягнення розуміння та підтримки на шляху реалізації цілей організації; це вміння чітко та зрозуміло формулювати свою точку зору, враховуючи потреби аудиторії, в різних умовах та з використанням різних форм (письмово та усно) та способів комунікації; це спроможність прислухатися до інших та забезпечення постійного зворотного зв’язку. Профіль складено для трьох груп керівників: • Керівники вищої ланки — керівник2 та перший заступник керівника органу влади. • Керівники середньої ланки — заступник керівника органу влади, директор департаменту, заступник директора департаменту, заступник директора департаменту — начальник відділу. • Базовий рівень керівників — начальник самостійного управління, заступник начальника самостійного управління, начальник відділу у складі департаменту чи самостійного управління, заступник начальника відділу, начальник самостійного відділу.
КЕРІВНИКИ ВИЩОЇ ЛАНКИ
ОРІЄНТАЦІЯ НА РЕЗУЛЬТАТ • Керує та спрямовує діяльність органу в цілому або у визначеному напрямі досягнення очікуваних результатів • Бере відповідальність за результативність діяльності організації в цілому або у визначеному напрямі
2 За виключенням міністрів, які є політиками, і тому не були охоплені дослідженням.
123
• • • • • • • •
Самостійно приймає вчасні та обґрунтовані рішення в межах своїх повноважень Очолює стратегічне планування Визначає напрями та пріоритети діяльності відомства, корегує пріоритети діяльності в разі потреби Надає політично-нейтральні рекомендації міністрові або керівникові відомства у сфері своєї відповідальності Керує та спрямовує розроблення та впровадження політик Здійснює оцінку досягнення результатів діяльності Забезпечує постійне удосконалення діяльності організації, сприяючи її результативності та ефективності Приймає рішення щодо залучення та ефективного використання фінансових, людських, інформаційних та інших ресурсів для досягнення цілей, що стоять перед організацією
АНАЛІТИЧНЕ МИСЛЕННЯ • Формулює бачення, враховуючи соціальні, економічні та інші тенденції розвитку у суспільстві та у світі • Розуміє та керується пріоритетами уряду при формулюванні бачення, напрямів та стратегій діяльності організації • Аналізує великі обсяги інформації з різних джерел та розглядає різні точки зору • Враховує факти, обмеження, ймовірні ризики та потенційні наслідки діяльності, а також можливості запобігання непередбачуваним обставинам та ризикам • Генерує та представляє керівництву нові ідеї • Аналізує зміни у відомстві, країні, світі та визначає шляхи управління змінами • Аналізує та рекомендує керівництву альтернативні шляхи розв’язання питань та розв’язання проблем УПРАВЛІННЯ ЛЮДСЬКИМИ РЕСУРСАМИ • Демонструє професіоналізм, доброчесність, етику поведінки, високу культуру спілкування, слугуючи прикладом для інших працівників • Мотивує працівників державного орану на досягнення цілей організації • Створює середовище, в якому існує взаємна довіра, цінуються взаємоповага та співпраця • Надає підпорядкованим працівникам свободу у виборі шляхів виконання завдань • Заохочує надання працівниками ідей та висловлення різних точок зору • Планує людські ресурси державного орану • Здійснює наставництво та надає підтримку керівників середньої ланки щодо можливостей виконання завдань та діяльності системи • Керує процесом набору та просування працівників по службі • Визнає та відзначає результативну діяльність формально та неформально • Надає працівникам у разі потреби рекомендації щодо вдосконалення діяльності • Створює можливості для професійного розвитку працівників, приділяє час особистому розвитку • Сприяє дотриманню балансу між роботою та приватним життям • Визначає та розуміє потреби працівників • Вирішує конфліктні питання, запобігає їх виникненню • Вчить та навчається від інших ЕФЕКТИВНА КОМУНІКАЦІЯ • Спілкується відкрито та підтримує регулярний зворотний зв'язок з працівниками відомства • Встановлює прозорий процес збору та обміну інформацією у відомстві • Чітко та логічно висловлює свої думки усно та письмово • Звертається до керівництва вищого рівня за поясненнями та настановами щодо напряму діяльності • Демонструє рішучість, надаючи рекомендації керівництву • Чітко інформує працівників про бачення, пріоритети, цілі та очікувані результати діяльності • Інформує та консультує громадян • Публічно виступає із промовами • Співпрацює з колегами в організації та в інших відомствах • Прислухається до ідей, позицій інших осіб • Модерує обговорення, збалансовуючи різні позиції, погляди, точки зору
124
КЕРІВНИКИ СЕРЕДНЬОЇ ЛАНКИ
ОРІЄНТАЦІЯ НА РЕЗУЛЬТАТ • Організовує діяльність структурного підрозділу на досягнення очікуваних результатів • Бере відповідальність за результативність діяльності свого структурного підрозділу • Приймає вчасні та обґрунтовані рішення в межах своїх повноважень • Надає рекомендації щодо стратегічного плану та забезпечує дотримання реалізації стратегічних планів • Здійснює поточне планування та визначає першочерговість дій на основі пріоритетів відомства • Забезпечує дотримання пріоритетів діяльності на рівні свого структурного підрозділу • Надає рекомендації щодо політики • Визначає потребу та здійснює моніторинг та оцінку досягнення результатів • Постійно удосконалює діяльність структурного підрозділу, сприяючи його результативності та ефективності • Ефективно управляє людськими, інформаційними та іншими ресурсами АНАЛІТИЧНЕ МИСЛЕННЯ • Розглядає та узагальнює інформацію з різних джерел, аналізує різні точки зору • Враховує факти, обмеження, ймовірні ризики та потенційні наслідки діяльності, а також можливості запобігання непередбачуваним обставинам та ризикам • Генерує та представляє керівництву нові ідеї • Аналізує зміни у відомстві, країні, світі та пропонує шляхи управління змінами • Аналізує та рекомендує керівництву альтернативні шляхи розв’язання питань та розв’язання проблем УПРАВЛІННЯ ЛЮДСЬКИМИ РЕСУРСАМИ • Демонструє професіоналізм, доброчесність, етику поведінки, високу культуру спілкування , слугуючи прикладом для інших працівників • Мотивує підпорядкованих працівників на досягнення цілей та результативну діяльність • Створює умови для співпраці, розвиває в колективі взаємну довіру та взаємоповагу • Надає підпорядкованим працівникам свободу у виборі шляхів виконання завдань • Заохочує надання працівниками ідей та висловлення різних точок зору • Розподіляє обов’язки та завдання серед безпосередньо підпорядкованих службовців, враховуючи їхні навички та здібності • Здійснює наставництво та надає підтримку підпорядкованим працівникам щодо виконання поставлених завдань та досягнення результатів • Надає пропозиції щодо набору та просування працівників • Відзначає внесок кожного працівника та надає рекомендації щодо відзначення результативної діяльності • Надає працівникам у разі потреби рекомендації та підтримку для вдосконалення діяльності • Створює можливості для професійного розвитку працівників, приділяє час особистому розвитку • Сприяє дотриманню балансу між роботою та приватним життям • Визначає та розуміє потреби працівників • Вирішує конфліктні питання в колективі, запобігає їх виникненню • Вчить та навчається від інших ЕФЕКТИВНА КОМУНІКАЦІЯ • Спілкується відкрито та підтримує регулярний зворотний зв'язок з працівниками відомства • Забезпечує обмін інформацією по вертикалі та по горизонталі • Чітко та логічно висловлює свої думки усно та письмово • Звертається до керівництва вищого рівня за поясненнями та настановами щодо напряму діяльності • Демонструє рішучість, надаючи рекомендації керівництву • Чітко інформує працівників про завдання та очікувані результати діяльності • Інформує та консультує громадян • Публічно виступає із промовами • Співпрацює з колегами в організації та в інших відомствах • Прислухається до ідей, позицій інших осіб • Модерує обговорення, збалансовуючи різні позиції, погляди, точки зору
125
БАЗОВИЙ РІВЕНЬ КЕРІВНИКІВ
ОРІЄНТАЦІЯ НА РЕЗУЛЬТАТ • Організовує діяльність структурного підрозділу на досягнення очікуваних результатів • Бере відповідальність за результативність діяльності свого структурного підрозділу • Приймає вчасні та обґрунтовані рішення в межах своїх повноважень • Забезпечує дотримання реалізації стратегічних планів • Планує робоче навантаження, управляє своїм робочим часом та часом своїх працівників на щоденній основі • Забезпечує дотримання пріоритетів діяльності на рівні свого структурного підрозділу • Розробляє рекомендації щодо політики • Здійснює моніторинг вчасного та якісного виконання поставлених завдань • Постійно удосконалює діяльність структурного підрозділу, сприяючи його результативності та ефективності • Управляє на своєму рівні людськими, інформаційними та іншими ресурсами ефективно АНАЛІТИЧНЕ МИСЛЕННЯ • Систематизує та узагальнює інформацію з різних джерел, враховує різні точки зору • Враховує факти, обмеження, ймовірні ризики та потенційні наслідки діяльності, а також можливості запобігання непередбачуваним обставинам та ризикам • Генерує та представляє керівництву нові ідеї. Творчо вирішує поточні питання • Аналізує та рекомендує керівництву альтернативні шляхи розв’язання питань та розв’язання проблем УПРАВЛІННЯ ЛЮДСЬКИМИ РЕСУРСАМИ • Демонструє професіоналізм, доброчесність, етику поведінки, високу культуру спілкування, слугуючи прикладом для інших працівників • Мотивує підпорядкованих працівників на досягнення цілей та результативну діяльність • Підтримує в колективі взаємну довіру та взаємоповагу, заохочує та організовує командну роботу • Надає підпорядкованим працівникам свободу у виборі шляхів виконання завдань • Заохочує надання працівниками ідей та висловлення різних точок зору • Розподіляє обов’язки та завдання серед безпосередньо підпорядкованих службовців, враховуючи їхні навички та здібності • Здійснює наставництво та надає підтримку підпорядкованим працівникам щодо досягнення результатів при виконанні поставлених завдань • Надає пропозиції щодо набору та просування працівників • Відзначає внесок кожного працівника та надає рекомендації щодо відзначення результативної діяльності • Надає працівникам в разі потреби рекомендації та підтримку для вдосконалення діяльності • Сприяє професійному розвитку працівників, приділяє час особистому розвитку • Сприяє дотриманню балансу між роботою та приватним життям • Визначає та розуміє потреби працівників • Вирішує конфліктні питання в колективі, запобігає їх виникненню • Вчить та навчається від інших ЕФЕКТИВНА КОМУНІКАЦІЯ • Спілкується відкрито та підтримує регулярний зворотний зв'язок з працівниками відомства • Сприяє обміну інформацією • Чітко та логічно висловлює свої думки усно та письмово • Звертається до керівництва вищого рівня за поясненнями та настановами щодо напряму діяльності • Демонструє рішучість, надаючи рекомендації керівництву • Чітко інформує працівників про завдання, надає чіткі настанови (інструкції) працівникам стосовно вимог щодо роботи та очікуваних результатів • Готує письмові відповіді на запити громадян • Співпрацює з колегами в організації та в інших відомствах • Прислухається до ідей, позицій інших осіб • Модерує обговорення, збалансовуючи різні позиції, погляди, точки зору
126
ДОДАТОК 6.2
ПОКАЗНИК SIGMA У СФЕРІ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
1. Правовий статус державних службовців Чи існує відповідна правова база, що визначає статус державних службовців, відповідальних за надання порад та впровадження урядової політики, виконання адміністративних дій та забезпечення надання послуг? 2. Правомірність дій, відповідальність та підзвітність державних службовців 2.1. Чи мають усі дії, які виконуються державними службовцями, чітку підставу у законі або у відповідному акті? 2.2. Чи несуть державні службовців відповідальність перед своїм керівництвом за загальним правом? 2.3. Чи існують ефективні механізми підзвітності? 3. Неупередженість та чесність державних службовців 3.1. Чи виконуються адміністративні дії незалежно від особистих інтересів державних службовців та без піклування про інші нелегітимні інтереси? 3.2. Чи вживаються у випадках корупції та інших видах зловживання владою ефективні дисциплінарні та карні заходи? 3.3. Чи визначена структура заробітної плати в законодавчому порядку; чи є рівень заробітної плати відкритим? 3.4. Чи діють державні службовці незалежно від партійного та організованого політичного впливу? 4. Ефективність в управлінні державними службовцями та кадровий контроль 4.1. Чи встановлені міжвідомча система та системи управління персоналом? 4.2. Чи забезпечують управлінські практики мотивацію для ефективної роботи державних службовців? 4.3. Чи контролюються та публікуються дані про розмір штату та фонд заробітної плати? 5. Професійність та стабільність державних службовців 5.1. Чи забезпечує правова база та управлінська практика відкритий конкурсний відбір державних службовців на підставі заслуг та за прозорими критеріями? 5.2. Чи забезпечують умови служби та кар’єрні можливості те, що приймаються на державну службу, наймаються, навчаються та залишаються державні службовці з відповідними знаннями та вміннями? 6. Розвиток ресурсів державної служби у сфері європейської інтеграції 6.1. Чи були виділені відповідні кадрові ресурси відділам, які займаються координацією та управлінням справами ЄС? 6.2. Чи існують системи стимулювання або інші механізми (наприклад, системи ротації, командирування), які гарантують, що функції європейської інтеграції виконуються достатньо кваліфікованими державними службовцями і що досягається високий рівень стабільності персоналу? 6.3. Чи були створені спеціальні навчальні програми для підготовки всієї системи державної служби до імплікацій членства в ЄС?
127
ДОДАТОК 6.3
СІМ ПРАВИЛ УКЛАДАННЯ КОЛЕКТИВНОГО ДОГОВОРУ
ПРАВИЛО 1. Потрібно зініціювати переговори щодо укладення колективного договору, угоди.
Статтею 10 Закону України „Про колективні договори і угоди” встановлено, що будь-яка зі сторін не раніше, як за 3 місяці до закінчення колективного договору має письмово повідомити про свою ініціативу щодо початку переговорів. Друга сторона протягом 7 днів повинна розпочати переговори.
ПРАВИЛО 2. До початку переговорів кожна сторона повинна сформувати повноважний орган (робочу комісію) для ведення переговорів з рівної кількості представників.
Якщо в органі діє кілька профспілок, вони повинні сформувати об`єднаний представницький орган для ведення переговорів і укладення колективного договору на засадах пропорційності залежно від кількості членів профспілок, яких вони об`єднають (ст. 20 та 37 Закону України „Про професійні спілки їх права та гарантії діяльності”). Профспілка, що відмовилася від формування спільного представницького органу втрачає права представляти інтереси найманих працівників і підписувати колективний договір.
ПРАВИЛО 3. Переговори повинні бути добре підготовлені.
Необхідно з`ясувати, чого бажають працівники, узагальнити їх пропозиції. Колективний договір може передбачати додаткові порівняно з чинним законодавством гарантії, соціально-побутові пільги. Забороняється включати до колективних договорів норми або умови, які погіршують, порівняно з чинним законодавством, генеральною, галузевою чи регіональною угодою, становище працівників.
ПРАВИЛО 4. Проект колективного договору, як правило, розробляється спільно обома сторонами.
Проект колективного договору виноситься на розгляд сторін, і в разі підтримки — на збори, конференцію трудового колективу.
ПРАВИЛО 5. Зміст колективного договору повинен посилювати законодавчі права працівників, встановлювати додаткові гарантії та пільги і таким чином враховувати їхні інтереси.
Зміст зобов`язань колективного договору визначається сторонами самостійно в межах їх компетенції. Ст. 7 та 8 Закону України „Про колективні договори і угоди” визначено перелік обов`язкових компонентів: питання зайнятості, організації праці, оплати праці, охорони праці, пільг і соціальних виплат, соціально-культурного обслуговування, оздоровлення і відпочинку працівників, створення умов для діяльності профспілок, визначення розмірів, систем і форм оплати праці.
ПРАВИЛО 6. Прагнучи досягти поставлених цілей у переговорах, потрібно вміти знаходити і приймати компромісні рішення. ПРАВИЛО 7. Дотримання процедури підписання та реєстрації колективного договору.
Після підписання колективного договору він підлягає повідомній реєстрації місцевими органами державної виконавчої влади. Сьогодні діє такий порядок реєстрації: галузевих і регіональних угод — у Міністерстві праці та соціальної політики, колективних договорів — регіональними державними адміністраціями, виконавчими комітетами сільських, селищних та міських Рад. Граничний термін реєстрації колективного договору — два тижні.
128
ДОДАТОК 7.1
НОВЕ АНТИКОРУПЦІЙНЕ ЗАКОНОДАВСТВО — ВІД БОРОТЬБИ ДО ЗАПОБІГАННЯ ТА ПРОТИДІЇ
1. КОРУПЦІЯ ЯК СУСПІЛЬНЕ ЯВИЩЕ
1.1. Чому „корупція” потребує багато уваги? Корупція в Україні давно сприймається як органічна частина нашого життя. Було б неправильним вважати, що корупція — явище останніх років чи навіть десятиліть. Корупція розглядається як складне соціальне явище, що негативно впливає на всі аспекти політичного і соціально-економічного розвитку суспільства і держави, загрожує демократії та правам людини, реалізації принципу верховенства права, підриває соціальну справедливість, легітимність публічних інститутів, добробут, завдає шкоди суспільству, соціальному прогресу та національній безпеці. Корупція стала універсальною проблемою, яка впливає на всі сфери суспільного життя, а найбільше вражає сферу взаємовідносин громадян з органами державної влади та місцевого самоврядування, з якими найчастіше стикаються громадяни при реалізації своїх конституційних прав. Така ситуація підриває найчастіше ідеологію суспільства, так як громадяни починають сприймати корупцію як „спрощену форму” отримання громадянами адміністративних послуг. За останні роки корупція в Україні набула значного поширення, стала небезпекою як для держави, так і для громадян. Населення держави стає заручником корупції.
ДОВІДКА Найнижчий Індекс сприйняття корупції в Україні, що його щорічно вимірює Міжнародна антикорупційна організація Transparency International (за шкалою від нуля до 10, де 0 означає найвищий рівень сприйняття корупції, а 10 — найменший) становив 1.5 у 2000 році, тоді нижче України була лише Югославія, що перебувала у стадії розпаду, та Нігерія. Далі за вимірами Transparency International Індекс сприйняття корупції у 2001 році становив 2.1, у 2002 — 2.4, 2003 — 2.3, 2004 — 2.2. Після Помаранчевої революції 2004 року в Україні сталося чимало змін, насамперед — значне зростання політичних та громадянських прав та свобод. Дещо поліпшувався Індекс корупції — 2.6 у 2005 році, 2.8 — у 2006 році, 2.7 — у 2007 році. Але цей показник так і не здолав межу у 3.0, нижче якої корупція у країні вважається ,,галопуючою”. У вересні 2008 року Transparency International оприлюднила свій черговий щорічний рейтинг оцінки поширення корупції у світі, і цей показник в Україні знову почав погіршуватися — до 2,5. Наразі Україна розділяє 134-ту позицію в рейтингу зі 180-ти країн з такими країнами, як Нікарагуа, Пакистан, а також Коморськими островами, які також мають індекс 2,5, в той час як ще минулого року Україна займала 118 місце. Це ставить Україну в один ряд з країнами, які вважаються в Європі найбільш корумпованими. При цьому країна розцінюється як така, де методи боротьби з корупцією є неефективними, а масштаби корупції зростають. Звичайно, такий високий рівень корупції, що його фіксують міжнародні організації, є лише відображенням сприйняття корупції всередині країни, яке, у свою чергу, відбиває об’єктивну ситуацію поширення корупції. Дослідження громадської думки добре підтверджують той факт, що сприйняття поширеності корупції в Україні має дуже високі показники і залишається стабільним.
129
Оцінка населенням ситуації з корупцією в Україні (у%)
2003, населення України Корупція в органах влади – звичне явище У корупції винні насамперед керівники органів влади При вирішенні більшості питань у органах влади слід давати хабарі Чим суворішим буде покарання чиновників за корупцію, тим менше корупційних діянь вчинятиметься 85.1 85.0 72.5 69.5 3.7 4.7 11.3 14.3 2009, населення України 82.6 82.5 53.8 79.2 6.6 6.2 29.9 7.2
Як свідчить порівняння громадської думки у 2003 та 2009 рр., практично не змінилося поширене уявлення, що корупція в органах влади — звичне явище і що у корупції винні насамперед керівники органів влади. Водночас надзвичайно позитивним є істотне зменшення переконання, що при розв’язанні більшості питань в органах влади слід давати хабарі. Зросла й непримиренність у ставленні до корупції чиновників, яких населення прагне карати якомога суворіше, вбачаючи у покараннях головний метод боротьби з корупцією.
2. НОВИЙ ЗАКОН УКРАЇНИ „ПРО ЗАСАДИ ЗАПОБІГАННЯ ТА ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ”
2.1. Що дає суспільству та державі нове антикорупційне законодавство? При виробленні антикорупційної політики в Україні вагомим є визначення стратегії, тактики та конкретних заходів антикорупційної діяльності. Відповідно, основою такої політики є розробка і прийняття антикорупційного законодавства. Сутність антикорупційного законодавства полягає в тому, щоб: 1) обмежити, нейтралізувати чи усунути фактори корупції: — запобігти конфлікту інтересів (особистих і службових), — нормативно визначити рамки етичної поведінки особи, уповноваженої на виконання завдань і функцій держави, — зробити вчинення корупційних правопорушень справою невигідною і ризикованою, а врешті-решт досягти того, щоб особа чесно і сумлінно виконувала свої службові обов’язки; 2) чітко визначити ознаки корупційних правопорушень: — передбачити адекватні заходи відповідальності за їх вчинення, — належним чином врегулювати діяльність органів державної влади та їх окремих підрозділів, які безпосередньо протидіють корупції. Боротися з корупцією слід правовим методом — шляхом законодавчого регулювання. Першочергового значення набуває необхідність законодавчого закріплення цілісного механізму протидії корупції в українській державі (а саме: механізмів, необхідних для того, щоб відвертати, викривати, карати і викорінювати корупцію) та створення системи органів, які будуть безпосередньо реалізовувати заходи по боротьбі з корупцією. З 1 січня 2011 року набирає чинності пакет антикорупційного законодавства, до якого увійшли: • Закон України „Про засади запобігання та протидії корупції”; • Закон України „Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень”; • Закон України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення”. Базовим законодавчим актом в Україні стає Закон України „Про засади запобігання та протидії корупції”, що передбачає: — правові та організаційні засади запобігання та протидії корупції з урахуванням положень міжнародних договорів з цих питань;
130
— розширення переліку корупційних діянь, видів корупційних адміністративних правопорушень; — поділ корупційних діянь за ступенем суспільної небезпеки на види згідно з відповідальністю, що настає за їх вчинення (кримінальна, адміністративна, дисциплінарна, цивільно-правова); — розширення переліку суб’єктів корупції; — ефективні заходи щодо запобігання та розслідування фактів корупції. Основними завданням зазначеного Закону є: гармонізація українського законодавства з міжнародними нормами та правовими стандартами, що регулюють всі аспекти попередження та протидії корупції, а також визначення єдиного підходу до розуміння сутності корупції, різновидів її проявів, законодавчого врегулювання юридичної відповідальності за вчинення корупційних діянь. 2.2. Як визначається поняття „корупція” та які нові терміни вводяться Законом України „Про засади запобігання та протидії корупції”? Закон України „Про засади запобігання та протидії корупції”, прийнятий Верховною Радою України, враховує досвід законодавчого регулювання зарубіжних країн та недоліки нині чинного Закону України „Про боротьбу з корупцією”, який містить лише заходи відповідальності за корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією. Термін „боротьба” асоціюється, переважно, з моментом активного наступу на корупцію із застосуванням репресивних заходів кримінальноправового та іншого характеру, з протиборством щодо конкретних проявів корупції особами, котрі їх вчинили. Зазвичай, він не ототожнюється з антикорупційними заходами профілактичного характеру. Натомість, у Законі України „Про засади запобігання та протидії корупції” передбачено обмеження, які мають попереджувальний характер і спрямовані на запобігання корупції. Протидія корупції включає широкий спектр заходів, спрямованих на зменшення її обсягів та обмеження впливу на соціальні процеси, усунення соціальних передумов корупції, причин і умов корупційних правопорушень. Визначення поняття „корупція”
Закон України „Про засади запобігання та протидії корупції” Корупція використання особою наданих їй службових повноважень та пов’язаних з цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди такій особі або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов’язаних з цим можливостей. Закон України „Про боротьбу з корупцією” Під корупцією в цьому Законі розуміється діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, направлена на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг.
Законом України „Про засади запобігання та протидії корупції” визначено перелік термінів, які раніше не вживалися у Законі України „Про боротьбу з корупцією”, а саме: „близькі особи”, „конфлікт інтересів”, „корупційне правопорушення”, „неправомірна вигода” (стаття 1): ДОВІДКА Нові терміни, що вживаються у Законі України „Про засади запобігання та протидії корупції”: близькі особи — подружжя, діти, батьки, рідні брати і сестри, дід, баба, онуки, усиновлювачі, усиновлені, а також інші особи за умови їх постійного проживання разом із суб’єктом, визначеним у частині першій статті 2 цього Закону, і ведення з ним спільного господарства; конфлікт інтересів — реальні або такі, що видаються реальними, протиріччя між приватними інтересами особи та її службовими повноваженнями, наявність яких може
131
вплинути на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи невчинення дій під час виконання наданих їй службових повноважень; корупційне правопорушення — умисне діяння, що містить ознаки корупції, вчинене особою, зазначеною у частині першій статті 2 цього Закону, за яке законом встановлено кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність; неправомірна вигода — грошові кошти або інше майно, переваги, пільги, послуги матеріального або нематеріального характеру, що їх обіцяють, пропонують, надають або одержують безоплатно чи за ціною, нижчою за мінімальну ринкову, без законних на те підстав.
3. ЯКІ ВИЗНАЧАЮТЬСЯ ЗАХОДИ ЩОДО ЗАПОБІГАННЯ ТА ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ?
За умов масштабної корупції акцент робиться саме на усуненні причин, а не на боротьбі з конкретними її проявами. Саме тому в прийнятому антикорупційному законодавстві досить велика увага приділена превентивним методам боротьби з корупцією, тобто запобіганню її проявам. У Законі України „Про засади запобігання та протидії корупції” визначено, зокрема, наступні заходи запобігання та протидії корупції, що пов’язані з діяльністю державних службовців: 1) встановлення спеціальних обмежень: — обмеження, пов’язані з одержанням неправомірної вигоди, а також щодо зайняття іншою оплачуваної або підприємницької діяльності; — обмеження щодо одержання подарунків; — обмеження щодо роботи близьких осіб; — обмеження щодо осіб, які звільнилися з посад або припинили діяльність, пов’язану з виконанням функцій держави, органів місцевого самоврядування; 2) фінансовий контроль; 3) врегулювання конфлікту інтересів; 4) вимоги щодо прозорості інформації у приватній сфері. 3.1. Які обмеження встановлюються, пов’язані з одержанням неправомірної вигоди, а також щодо зайняття іншої оплачуваної або підприємницької діяльності (стаття 4 Закону)? Особам, зазначеним у пунктах 1 — 3 частини першої статті 2 Закону України „Про засади запобігання та протидії корупції”, (у тому числі, і державним службовцям) забороняється: 1) використовувати своє службове становище з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб, у тому числі: а) неправомірно сприяти фізичним або юридичним особам у здійсненні ними господарської діяльності, одержанні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів, пільг, укладенні контрактів (у тому числі на закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти); б) неправомірно сприяти призначенню на посаду особи, яка не має переваг перед іншими кандидатами на цю посаду; в) неправомірно втручатися в діяльність інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування або посадових осіб; г) неправомірно надавати перевагу фізичним або юридичним особам у зв’язку з підготовкою проектів, виданням нормативно-правових актів та прийняттям рішень, затвердженням (погодженням) висновків; 2) займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту, що здійснюється у позаробочий час) безпосередньо або через інших осіб, якщо інше не передбачено законом; 3) входити, у тому числі через інших осіб, до складу органу управління чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку, крім випадків коли особи здійснюють функції управління акціями (частками, паями), що належать державі, та представляють інтереси держави в раді товариства (спостережній раді), ревізійній комісії господарського товариства; 4) відмовляти фізичним або юридичним особам в інформації, надання якої передбачено законом, надавати недостовірну чи не в повному обсязі інформацію.
132
3.2. Які обмеження встановлюються щодо одержання подарунків (стаття 5 Закону)? Державним службовцям забороняється приймати подарунки, за винятком особистих подарунків, які відповідають загальновизнаним уявленням про гостинність, за умови, що вартість одного подарунку не перевищує однієї податкової пільги (на 2009 рік вона становить 302,5 грн.). Подарунки, які одержані зазначеними особами під час участі в офіційних заходах, у триденний строк передаються до органу державної влади, в якому вони працюють. 3.3. Які обмеження встановлюються щодо роботи близьких осіб (стаття 6 Закону)? Державні службовці не можуть мати в безпосередньому підпорядкуванні або бути безпосередньо підпорядкованими у зв’язку з виконанням повноважень близьким їм особам. Держслужбовець зобов’язаний повідомити керівництво органу, на посаду в якому вона претендує, про працюючих у цьому органі близьких їй осіб. У разі виникнення обставин, що передбачають роботу близьких осіб, відповідні особи, близькі їм особи вживають заходів щодо усунення таких обставин у п’ятнадцятиденний строк. Якщо в даний строк ці обставини добровільно не усунуто, відповідні особи та/або близькі їм особи в місячний строк підлягають переведенню в установленому порядку на іншу посаду, що виключає безпосереднє підпорядкування. У разі неможливості такого переведення особа, яка перебуває в підпорядкуванні, підлягає звільненню із займаної посади, крім випадків, передбачених законодавством, що регулює питання доброчесної поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій держави, органів місцевого самоврядування. Крім того, забороняється брати участь у роботі колегіальних органів під час розгляду питань щодо призначення на посаду близьких їм осіб та в будь-який інший спосіб впливати на прийняття такого рішення. 3.4. Які обмеження встановлюються щодо осіб, які звільнилися з посад або припинили діяльність, пов’язану з виконанням функцій держави, органів місцевого самоврядування (стаття 7 Закону)? Установлені Законом України „Про засади запобігання та протидії корупції” або іншими законами обмеження, зокрема, щодо держслужбовців, зберігаються протягом двох років після звільнення таких осіб з посад або припинення ними в установленому порядку діяльності, пов’язаної з виконанням функцій держави, органів місцевого самоврядування, за умови якщо обов’язки цих осіб на новій посаді у приватному секторі безпосередньо пов’язані з функціями, які виконували особи, перебуваючи на попередній посаді. 3.5. У чому полягає фінансовий контроль (стаття 8 Закону)? Ведення фінансового контролю покликано підвищити рівень довіри з боку громадян до владних інститутів. Держслужбовці зобов’язані подавати відомості про майно, доходи, витрати, зобов’язання фінансового характеру, у тому числі за кордоном, у порядку та обсягах, визначених законами та іншими виданими на їх основі нормативно-правовими актами. У разі відкриття валютного рахунку в установі банку-нерезидента державний службовець зобов’язаний в десятиденний строк письмово повідомити про це орган державної податкової служби за місцем проживання із зазначенням номера рахунку і місцезнаходження банку-нерезидента. Особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця, до призначення або обрання на відповідну посаду подає в установленому законодавством порядку відомості про майно, доходи, зобов’язання фінансового характеру, у тому числі за кордоном. У разі неподання або подання недостовірних відомостей зазначена особа не може бути призначена (обрана) на відповідну посаду, а призначена особа підлягає звільненню, якщо інше не передбачено Конституцією України.
133
3.6. У чому полягає врегулювання конфлікту інтересів (стаття 12 Закону)? Держслужбовці зобов’язані вжити заходів щодо недопущення будь-якої можливості виникнення конфлікту інтересів. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають повноваження органів державної влади, органів місцевого самоврядування, порядок надання окремих видів державних послуг та провадження інших видів діяльності, пов’язаних з виконанням функцій держави, органів місцевого самоврядування, мають передбачати порядок та шляхи врегулювання конфлікту інтересів. У законодавстві більшості розвинутих країн велика увага приділяється такій проблемі, як „конфлікт інтересів”. Питання конфлікту інтересів стало надзвичайно важливим і для України. У суспільстві не повинно бути жодних сумнівів у доброчесності публічної служби. У процесі прийняття рішень чи вчинення адміністративних дій публічним службовцем мають виключатися будь-які приватні інтереси. Відтак, виникла необхідність дослідити поняття і природу „конфлікту інтересів” та з’ясувати шляхи подолання конфлікту інтересів на державній службі. Вступаючи на публічну службу, особа має підпорядковувати свій приватний інтерес публічному інтересу. Вона повинна бути готова поступитися приватними інтересами на користь публічних, оскільки це зумовлено метою і завданнями публічної служби загалом. 3.7. Які вимоги саме встановлюються щодо прозорості інформації у приватній сфері (стаття 14 Закону)? Новелою Закону є законодавче закріплення того, що не є конфіденційною та не може становити комерційну або банківську таємницю інформація про: 1) розміри, види благодійної та іншої допомоги, що надається фізичним та юридичним особам чи одержується від них, зокрема, державними службовцями; 2) розміри, види винагороди, що одержують держслужбовці, а також правочини, пов’язані з одержанням подарунків цими особами або близькими їм особами; 3) працевлаштування, виконання робіт, надання послуг за цивільно-правовими угодами близьким особам держслужбовців, якщо інше не передбачено законом.
4. ЯК ВИЗНАЧИТИ КОРУПЦІЙНЕ ДІЯННЯ?
4.1. Які існують види корупційних діянь? Корупційні діяння мають такі види: — зловживання владою або посадовим становищем, перевищення влади або посадових повноважень та інші посадові злочини, що вчиняються для задоволення корисливих чи інших особистих інтересів або інтересів інших осіб; — розкрадання державного, колективного або приватного майна з використанням посадового становища; — незаконне одержання матеріальних або інших благ, пільг та інших переваг; — одержання кредитів, позичок, допомоги, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням пільг чи переваг не передбачених законодавством, або на які особа не має права; — хабарництво; — здійснення безпосередньо та через посередників або підставних осіб підприємницької діяльності з використанням влади чи посадових повноважень, а також пов’язаних з ними можливостей; — сприяння з використанням посадового становища фізичним і юридичним особам у здійсненні ними підприємницької та іншої діяльності з метою незаконного одержання за це матеріальних або інших благ, пільг та інших переваг; — неправомірне втручання з використанням посадового становища у діяльність інших державних органів чи посадових осіб з метою перешкоджання виконанню ними своїх повноважень чи домагання прийняття неправомірного рішення;
134
— — —
використання інформації, одержаної під час виконання посадових обов’язків, у корисливих чи інших особистих інтересах, необґрунтована відмова у наданні відповідної інформації, несвоєчасне її надання, надання недостовірної чи неповної службової інформації; надання необґрунтованих переваг фізичним або юридичним особам шляхом підготовки і прийняття нормативно-правових актів чи управлінських рішень; протежування з корисливих або інших особистих інтересів у призначенні на посаду особи, яка за діловими і професійними якостями не має переваг перед іншими кандидатами.
Корупційні діяння можуть бути вчинені також в інших формах, у тому числі в таких, що потребують додаткового визначення законодавством. Боротьба з проявами корупції має ґрунтуватися на поєднанні профілактичних, правоохоронних і репресивних заходів. При цьому пріоритет повинен надаватися профілактичним заходам загальносоціального і спеціального кримінологічного спрямування. 4.2. Які існують ознаки корупційних діянь? Ознаками корупційних діянь є: — безпосереднє заподіяння шкоди авторитету чи іншим охоронюваним законом інтересам держави; — наявність у особи умислу на вчинення дій (бездіяльність), які об’єктивно завдають шкоду охоронюваним законом інтересам держави; — використання особою свого становища всупереч інтересам держави; — корислива мета або інша зацікавленість особи; — незаконне одержання особою благ (матеріальних та нематеріальних), послуг, переваг.
5. ЯКА НАСТАЄ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ВЧИНЕННЯ КОРУПЦІЙНИХ ДІЯНЬ?
5.1. Які є види відповідальності за корупційні правопорушення? Стратегічним напрямом протидії корупції слід визначити посилення діяльності, спрямованої на виявлення корупційних проявів та забезпечення притягнення винних осіб до відповідальності. Законом України „Про засади запобігання та протидії корупції” змінено систему адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення, яка діяла відповідно до Закону України „Про боротьбу з корупцією” та чітко розмежовано вимоги до застосування кримінальної та адміністративної відповідальності за скоєння корупційного діяння. За вчинення корупційних правопорушень особи, уповноважені на виконання функцій держави, притягаються у встановленому законом порядку до: • кримінальної; • адміністративної; • цивільно-правової; • або дисциплінарної відповідальності (стаття 18 Закону). Відомості про осіб, яких притягнуто до відповідальності за вчинення корупційних правопорушень, у триденний строк з дня набрання відповідним рішенням суду законної сили заносяться до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення. 5.2. Які корупційні діяння передбачені Кодексом України про адміністративні правопорушення та Кримінальним кодексом України? Кодекс України про адміністративні правопорушення (Глава 15-Б „Корупційні адміністративні правопорушення”)
Номер статті 212-21 Одержання неправомірної вигоди Назва статті
135
212-22 212-23 212-24 212-25 212-26 212-27 212-28 212-29 212-30 212-31 212-32 212-33
Підкуп Незаконне сприяння фізичним або юридичним особам Порушення обмежень щодо заняття підприємницькою діяльністю та вимог щодо сумісництва Незаконне входження до складу правління чи інших керівних органів суб’єктів господарювання Ненадання інформації або надання недостовірної чи неповної інформації Неправомірне втручання в діяльність державних органів, підприємств, установ і організацій Порушення вимог фінансового контролю Невжиття заходів щодо запобігання та протидії корупції Порушення встановленого законодавством порядку фінансування політичних партій та виборчих кампаній в органи державної влади та органи місцевого самоврядування Незаконне використання інформації, що стала відома у зв’язку з виконанням посадових повноважень Незаконне одержання подарунка (дарунка) Порушення вимог щодо декларування особистих інтересів
Кримінальний кодекс України
Номер статті 189 191 206 232 235-1 235-2 235-3 235-4 235-5 353 358 262 2, 3 2, 5 2, 3 Частина статті Вимагання Привласнення, розтрата майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем Протидія законній господарській діяльності Розголошення комерційної таємниці Зловживання повноваженнями Перевищення повноважень Зловживання повноваженнями особами, які надають публічні послуги Комерційний підкуп Підкуп особи, яка надає публічні послуги Самовільне присвоєння владних повноважень або звання службової особи Підроблення документів, печаток, штампів та бланків, їх збут, використання підроблених документів Викрадення, привласнення, вимагання вогнепальної зброї, бойових припасів, вибухових речовин чи радіоактивних матеріалів або заволодіння ними шляхом шахрайства або зловживання службовим становищем Зловживання владою або службовим становищем Перевищення влади або службових повноважень Службове підроблення Службова недбалість Одержання хабара Пропозиція або давання хабара Назва статті
364 365 366 367 368 369
136
369-1 395 410 2 2, 3
Зловживання впливом Порушення правил адміністративного нагляду Викрадення, привласнення, вимагання військовослужбовцем зброї, бойових припасів, вибухових або інших бойових речовин, засобів пересування, військової та спеціальної техніки чи іншого військового майна, а також заволодіння ними шляхом шахрайства або зловживання службовим становищем Зловживання військовою службовою особою владою або службовим становищем Перевищення військовою службовою особою влади чи службових повноважень
423 424
6. ЯКІ ІСНУЮТЬ ПРАКТИЧНІ ПОРАДИ ЩОДО ЗАПОБІГАННЯ ТА ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ?
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Станьте прикладом для інших, демонструйте своєю поведінкою, що Ви не будете ані терпіти, ані підтримувати корупцію. Негайно припиняйте спроби корупції і повідомляйте про такі спроби контактним особам з питань запобігання корупції, а також керівництву. Якщо у Вас з’являється відчуття, що Вас хочуть попросити про послугу, що йде в розріз з Вашими обов’язками, покличте когось зі своїх колег у якості свідка. Працюйте так, щоб Вашу роботу можна було в будь-який момент перевірити. Чітко розділяйте службову та приватну сфери свого життя. Перевіряйте, чи немає конфлікту інтересів між Вашими службовими обов’язками та приватними інтересами. Допомагайте розкривати випадки корупції. Інформуйте контактних осіб з питань запобігання корупції та своє керівництво, якщо Ви помічаєте ознаки корумпованої поведінки інших осіб. Допоможіть своєму органові визначити недосконалі організаційні структури, механізми в яких можуть виникати прояви корупції. Проходьте відповідні курси підвищення кваліфікації з питань превентивних заходів проти корупції. Вас вже втягнули до корупції? Звільніться від постійного страху перед викриттям! Відкрийте інформацію самі. Якщо ваша інформація допоможе повністю виявити існуючу проблему, то це пом’якшить відповідальність.
137
ДОДАТОК 8.1
Як формується державна політика в цілому та плани діяльності окремого міністерства?
, ,
,
138
(
)
ДОДАТОК 8.2
Календар підготовки державного бюджету
Місяць Січень Березень Державний бюджет Затвердження розпису Державного бюджету на поточний рік До 20-го числа Міністерство фінансів України за участю Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, Рахункової палати України здійснює публічне представлення звіту про виконання Державного бюджету за попередній рік у розрізі економічної класифікації видатків Складання та надання Міністерству фінансів України у термін, визначений ним, пропозицій органу до проекту Державного бюджету на наступний рік; До 1-го числа Національний банк України подає до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України проект основних засад грошово-кредитної політики та проект кошторису на наступний рік; До 15-го числа головні розпорядники бюджетних коштів здійснюють публічне представлення звіту витрачання бюджетних коштів за минулий рік в розрізі економічної класифікації видатків Травень Розгляд Верховною Радою звіту про виконання Закону України „Про Державний бюджет України” за минулий рік; Складання Міністерством фінансів України пропозицій проекту Державного бюджету на наступний рік; Кабінет Міністрів України подає до Верховної ради України проект Основних напрямків бюджетної політики на наступний бюджетний період Червень Не пізніше 1-го числа парламентські слухання з питань бюджетної політики (з доповіддю про Основні напрямки бюджетної політики на наступний бюджетний період виступає Прем’єр-міністр України або за його дорученням Міністр фінансів України); Схвалення основних напрямків бюджетної політики на наступний бюджетний період Липень Міністерство фінансів України розробляє і доводить до головних розпорядників бюджетних коштів Інструкції щодо підготовки бюджетних запитів на наступний рік; Головні розпорядники бюджетних коштів організовують розроблення бюджетних запитів у терміни, визначені Міністерством фінансів України; Міністерство фінансів України здійснює аналіз бюджетних запитів головних розпорядників бюджетних коштів; Включення бюджетного запиту до пропозицій щодо проекту Державного бюджету на наступний рік Серпень Міністерство фінансів України подає проект Закону України „Про Державний бюджет України” на наступний рік до Кабінету Міністрів України; Не пізніше 15-го числа оприлюднення законів, які впливають на формування видаткової та доходної частини бюджету Вересень Схвалення проекту Закону України „Про Державний бюджет України” Кабінетом Міністрів України; Не пізніше 15-го числа Кабінет Міністрів України приймає постанову щодо схвалення проекту Закону „Про Державний бюджет України” на наступний рік та подає його з відповідними матеріалами до Верховної Ради України; Не пізніше 20-го числа Міністр фінансів України представляє проекту Закону „Про Державний бюджет України” на пленарному засіданні Верховної Ради України Жовтень Не пізніше 1-го числа проект Закону України „Про Державний бюджет України” розглядається народними депутатами України, а також у комітетах, депутатських фракціях та групах Верховної Ради України та передаються пропозиції до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету;
Квітень
139
Не пізніше 15-го Комітет Верховної Ради України з питань бюджету спільно з уповноваженими представниками Кабінету Міністрів України розглядає пропозиції до проект закону про Державний бюджет України і готує висновки і пропозиції до нього; Розгляд проекту Закону України „Про Державний бюджет України” у першому читанні; Не пізніше 20-го числа прийняття проекту Закону України „Про Державний бюджет України” у першому читанні Листопад Не пізніше 3-го числа Кабінет Міністрів України подає доопрацьований проект Закону України „Про Державний бюджет України” на наступний рік відповідно до Бюджетних висновків і порівняльну таблицю до Верховної Ради України; Не пізніше 6-го числа Комітет Верховної Ради України з питань бюджету готує висновки щодо розгляду проекту Закону України „Про Державний бюджет України” у другому читанні; Не пізніше 20-го числа завершується розгляд проекту Закону України „Про Державний бюджет України” у другому читанні; Не пізніше 25-го числа внесення проекту Закону України „Про Державний бюджет України” у третьому читанні; Прийняття проекту Закону України „Про Державний бюджет України” у третьому читанні Грудень До 1-го числа приймається Верховною Радою України Закон України „Про Державний бюджет України” на наступний рік
Під час складання проекту бюджету на наступний рік та на середньострокову перспективу завжди постає питання: як профінансувати різні видатки держави відповідно до видів її діяльності за умови, що фінансові ресурси обмежені? Ідея програмно-цільового методу полягає у тому, щоб зосереджувати увагу не тільки на можливостях бюджету (існуючих ресурсах), а й на тому, як найефективніше їх використати з метою отримання конкретних результатів. Цей процес починається із зосередження уваги спершу на результатах, яких необхідно досягти в державному секторі, а вже потім ставиться питання про те, які ресурси потрібно найефективніше використати для досягнення намічених результатів і у який спосіб. Бюджетний процес — регламентована нормами права діяльність, пов'язана із складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що складають бюджетну систему України (ст. 2 Бюджетного кодексу України). Бюджетний процес включає чотири стадії: 1. Складання проекту бюджету. 2. Розгляд та ухвалення Закону України про Державний бюджет України. 3. Виконання бюджету, в тому числі у разі необхідності внесення змін до Закону про Державний бюджет України. 4. Підготовку, розгляд та оцінку звіту про виконання бюджету та прийняття рішення щодо нього. Бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року (неприйняття Верховною Радою України закону про Державний бюджет України до 1 січня не є підставою для встановлення іншого бюджетного періоду). Головним розпорядником бюджетних коштів можуть бути виключно органи, відповідно уповноважені Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України забезпечувати їхню діяльність, в особі їх керівників, а також міністерства, інші центральні органи виконавчої влади (ст. 22 Бюджетного кодексу України). Головний розпорядник бюджетних коштів: • розробляє на підставі плану діяльності проект кошторису та бюджетні запити і подає їх до Міністерства фінансів України; • отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження у законі про Державний бюджет України, доводить у встановленому порядку до розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня відомості про обсяги асигнувань, забезпечує управління бюджетними асигнуваннями; • затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.
140
Одним з головних питань побудови бюджетного процесу є його структурне і нормативне відображення в часі. Бюджетний кодекс встановлює граничні терміни прийняття відповідальних рішень у ході бюджетного процесу.
(1) Аналіз політики та визначення проблем, які потребують вирішення Визначення напрямків ефективного використання коштів (2) Формування попередніх показників державного бюджету Підготовка проекту стратегічного плану Визначення у необхідності розробки нормативної бази (3) Підготовка бюджетного запиту Завершення формування нормативної бази Розгляд проекту стратегічного плану (4) Моніторинг та аудит ходу виконання бюджетних програм Облік доходів та видатків (5) Після затвердження закону України про Державний бюджет України Внесення коректив у довгострокові програми Затвердження стратегічного плану діяльності на наступний рік
Етапи формування бюджетного процесу головного розпорядника бюджетних коштів Важливо: якщо до початку нового бюджетного періоду не набрав чинності закон про Державний бюджет України, Кабінет Міністрів України має право здійснювати витрати Державного бюджету України наступними обмеженнями: 1) витрати Державного бюджету України можуть здійснюватися лише на цілі, які визначені у законі про Державний бюджет України на попередній бюджетний період і одночасно передбачені у проекті закону про Державний бюджет України на наступний бюджетний період, поданому Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України; 2) щомісячні видатки Державного бюджету України не можуть перевищувати 1/12 обсягу видатків, визначених законом про Державний бюджет України на попередній бюджетний період, крім випадків, передбачених частиною четвертою статті 15 та частиною четвертою статті 23 цього Кодексу; 3) до прийняття закону про Державний бюджет України на поточний бюджетний період провадити капітальні видатки забороняється, крім випадків, пов'язаних з введенням воєнного чи надзвичайного стану, оголошенням окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації, видатків, пов'язаних з капіталізацією банків, та видатків, що здійснюються із Стабілізаційного фонду. Важливо: 1) Будь-які бюджетні зобов’язання та платежі з бюджету можна здійснювати лише за наявності відповідного бюджетного призначення. 2) Особи, винні у порушенні бюджетного законодавства, несуть цивільну, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законами України. Зокрема, нецільове використання бюджетних коштів, тобто витрачання їх на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет, виділеним бюджетним асигнуванням чи кошторису, має наслідком зменшення асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на суму коштів, що витрачені не за цільовим призначенням, і притягнення відповідних посадових осіб до дисциплінарної, адміністративної чи кримінальної відповідальності у порядку, визначеному законами України.
141
ДОДАТОК 8.3
БЛОК-СХЕМА „Бюджетне планування головного розпорядника бюджетних коштів”
142
ДОДАТОК 8.4
ПОКАЗНИК SIGMA У СФЕРІ СИСТЕМ УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМИ ВИТРАТАМИ
ВСТУП
Комісією не визначається жодної конкретної моделі управління державними витратами для країн — членів ЄС і країн-кандидатів на вступ до ЄС. У цій сфері є небагато чітких вимог Європейської Комісії, окрім вимог у частині управління власними ресурсами ЄС і бюджетної дисципліни. Однак, фонди ЄС повинні розподілятися і використовуватися ефективно, відповідно до міжнародно визнаних бюджетних принципів і доброї практики країн ЄС. Таким чином, у показнику можливо визначити суттєві вимоги до ефективно функціонуючої системи управління державними витратами як фондів ЄС, так і національних бюджетів. Даний показник стосується лише питань управління державними витратами. Він не стосується питань, пов’язаних із управлінням державним боргом або податковою політикою і адмініструванням податків. Питання, що стосуються фінансового контролю і зовнішнього аудиту, розкриті в окремому показнику.
ПОКАЗНИК
1. Законодавство з бюджетних питань У Конституції, Основному законі про бюджет (Бюджетному кодексі) і/або пов’язаних законах повинні бути чітко визначені принципи. Зазначені принципі повинні: • Надавати чітке і повне визначення поняття „державні кошти”; • Встановлювати, що управління всіма державними коштами здійснюється в рамках закону; • Встановлювати відносини між Парламентом і виконавчою владою у бюджетних питаннях; • Визначати правила і процедури фіскальних відносин всередині Уряду; • Забезпечувати комплексність бюджету; • Визначати різні класи бюджетних установ, підприємств і органів і зв’язки між цими організаціями і бюджетом; • Створювати правову базу для формування і виконання бюджету і окреслювати ролі, обов’язки і повноваження Міністерства фінансів. 2. Відносини Парламенту/виконавчої гілки влади Ці відносини можуть бути визначені у Конституції, Бюджетному кодексі та інших законах, правилах регламенту Парламенту і звичайною практикою. У принаймні одному з цих джерел повинен забезпечуватися адекватний баланс між законодавчою і виконавчою гілками влади. Основною роллю Парламенту є затвердження щорічного бюджету і додаткових асигнувань, голосування з яких може проводитися протягом року. Окрім того, роль Парламенту може бути важливою у здійсненні перегляду політики проведення витрат з державного бюджету, як, наприклад, ухвалення макроекономічних і фіскальних сценаріїв, вивчення ефективності програми урядових витрат тощо. 3. Рамки державного бюджету Для цілей відповідного макроекономічного управління потрібно здійснювати контроль над усіма доходами і витратами державного бюджету. Ті заходи, які винесені за межі офіційного бюджету (як, наприклад, позабюджетні фонди), не підпадають під дію правил щодо дисципліни процесу розподілу ресурсів. Але там, де існують такі фонди, управління переведенням коштів до них повинно бути ефективним. Комплексний бюджетний процес підвищує ефективність розподілу ресурсів, оскільки він стимулює компроміс між різними способами витрачання фінансових ресурсів Урядом. Кошти з бюджету ЄС, наприклад, допомога у рамках програми розширення, що розподіляються через Національний фонд, повинні бути об’єднані із державним бюджетом.
143
4. Середньострокова програма щодо витрат коштів державного бюджету Майбутні країни-члени ЄС повинні надавати інформацію щодо бюджету на середньострокову перспективу і визначати середньострокові фіскальні цілі. Коли вони стануть членами ЄС, незалежно від того, ввійдуть вони до Європейського монетарного союзу чи ні, вони повинні надати програми стабільності або конвергенції (Постанова Ради ЄС № 1466/97). У цих програмах повинні бути визначені основні елементи середньострокової програми витрат коштів державного бюджету, яка відповідає певним методологічним принципам і стандартам (як, наприклад, ESA 95 про національну статистику витрат). 5. Бюджетний процес Повинен існувати чітко визначений і добре зрозумілий порядок етапів бюджетного процесу, в якому часовий період для кожного етапу є достатнім для забезпечення його ефективності. Міністерство фінансів повинне визначати — у формі щорічної бюджетної постанови або циркуляра — основні пріоритети бюджетної політики, чіткі правила проведення бюджетного процесу і основні форми для подання бюджетних запитів розпорядниками коштів. Повинна існувати ефективна система, в рамках якої Рада міністрів могла б приймати урядові рішення з огляду на бюджетні імплікації і чіткі цілі у програмах використання коштів державного бюджету. Також Міністерство фінансів повинно мати чітко визначену роль у здійсненні аналізу і оцінки бюджетних запитів, встановленні правил і практики для проведення переговорів між Міністерством і галузевими міністерствами та іншими розпорядниками коштів; повинні існувати механізми для арбітражу і розв’язання суперечок. Чи є у Міністерстві фінансів, і бюджетних і фінансових підрозділах галузевих міністерств, достатня кількість співробітників з відповідними вміннями і підготовкою, необхідні комп’ютерні системи тощо для проведення цієї роботи? Проект бюджету, що подається до Парламенту, повинен визначати цілі фіскальної політики, макроекономічні показники та основу політики, що закладалися в бюджет, і основні визначені фіскальні ризики. В ньому повинен бути чіткий і комплексний план усіх витрат державного бюджету; витрати за окремими організаціями, цілями і заходами; фінансування нових заходів; ієрархія підзвітності між розпорядниками коштів; голосування Парламентом повинно проводитися з чітко визначених асигнувань. Формулювання і формат бюджету повинні бути зрозумілими для громадян і засобів масової інформації, як і для законодавчої гілки влади. 6. Бюджетний менеджмент державних інвестицій (капіталовкладень) Європейською Комісією очікується, що країни Центральної і Східної Європи самі підготуються для управління допомогою з фондів програми розширення (ISPA/SAPARD тощо), тобто коли вони приєднаються до ЄС у них уже будуть необхідні бюджетні механізми. Щоб відповідати цій вимозі, Уряди повинні бути спроможні представляти багаторічні програми розвитку, які вимагають чіткої координації між партнерами на різних рівнях влади, розроблених процедур співфінансування i адекватної технічної і економічної оцінки таких програм. Процедури підготовки і ухвалення бюджетних пропозицій на здійснення капітальних витрат повинні бути інтегровані з процедурами для поточних витрат. 7. Виконання і моніторинг бюджету Міністерство фінансів повинне мати змогу встановлювати ліміти витрат за державними програмами і здійснювати контроль за дотриманням цих лімітів. Воно повинне здійснювати моніторинг і контроль руху коштів витратної частини бюджету на підставі єдиної системи фінансових рахунків. Розпорядники коштів (як, наприклад, галузеві міністерства) повинні подавати регулярні звіти Міністерству фінансів (або Державному казначейству), яке має порівнювати реальні обсяги використання коштів із місячними прогнозами, зробленими на підставі фінансування, передбаченого бюджетом. Парламент і Рада Міністрів повинні мати повноваження для перегляду періодичних звітів з виконання бюджету і перегляду цілей і/або політики за умови зміни економічних або фінансових умов. Управління потоками грошових коштів повинно здійснюватися через єдиний казначейський рахунок під контролем Міністерства фінансів.
144
8. Облік і звітність Бюджетні та облікові категорії на національному рівні повинні мати однакову класифікацію для полегшення проведення аналізу політики і стимулювання підзвітності. Національні концепції звітності повинні бути приведені у відповідність до концепцій, що стосуються виплат коштів ЄС — зобов’язання, виплати, прийнятні витрати тощо. Фіскальна звітність повинна подаватися вчасно, бути повною, надійною і відображати відхилення від запланованих показників. Повинні бути визначені процедури оцінки ефективності та раціональності політики використання державних коштів і програм, у тому числі програм, фінансування яких здійснюється з джерел ЄС. 9. Спроможність удосконалення системи управління державними витратами Окрім критеріїв, описаних вище, спроможність країни щодо приведення бюджетного законодавства і процедур управління державними витратами у відповідність до стандартів країн — членів ЄС залежить від ряду чинників, у тому числі: • Наявність (або ні) послідовної стратегії проведення змін; • Наявність (або ні) постійного бажання до змін на вищому рівні. До конкретних показників бажання і спроможності до проведення змін можна віднести: • Існування відокремленого підрозділу з питань модернізації бюджетної системи і приведення її у відповідність до концепцій і процедур ЄС; • Положення такого підрозділу і його потенційний рівень впливу; • Кількість фахівців, що працюють у сфері, описаній у рамках даного показника, рівень їх умінь, мотивація і ефективність роботи.
145
ДОДАТОК 8.5
ПОЛІТИКА ГОЛОВДЕРЖСЛУЖБИ УКРАЇНИ НА 2010 РІК
МІСІЯ ГОЛОВДЕРЖСЛУЖБИ:
Створення умов для подальшого розвитку професійної державної служби, підвищення соціального статусу державних службовців відповідно до європейських стандартів.
ПРІОРИТЕТИ ДІЯЛЬНОСТІ ГОЛОВДЕРЖСЛУЖБИ:
• • • • • • • • • розвиток нормативно-правового забезпечення державної служби; запобігання проявам корупції на державній службі, відкритість і прозорість у діяльності державних службовців; поглиблення міжнародного співробітництва у сфері державної служби та державного управління; запровадження сучасних методів управління персоналом у системі державної служби; розбудова єдиної інфраструктури інформатизації системи державної служби; посилення в органах виконавчої влади інституційної спроможності, необхідної для адаптації національного законодавства до стандартів Європейського Союзу (acquis communautaire); розвиток інституційної спроможності для професійного навчання державних службовців; удосконалення системи та структури органів виконавчої влади; інформування громадськості та комунікативні заходи.
ПРИ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРІОРИТЕТІВ МИ ДОТРИМУЄМОСЯ ТАКИХ ПРИНЦИПІВ ДІЯЛЬНОСТІ:
• • • • • • законність і верховенство права; порядність, патріотизм, професіоналізм; орієнтація на потреби наших клієнтів; відкритість та прозорість діяльності; орієнтація на стандарти європейського адміністративного простору; усунення конфлікту інтересів та прозорість у підготовці і прийнятті рішень.
РЕАЛІЗАЦІЯ ПРІОРИТЕТІВ ДОСЯГАЄТЬСЯ ЧЕРЕЗ:
• • • • • • • • • • розроблення проектів нормативно-правових актів з питань удосконалення регулювання державної служби; здійснення контролю за дотриманням законодавства про державну службу, реалізацію заходів з питань професійної етики державних службовців та запобігання проявам корупції на державній службі; реалізацію стратегії міжнародного співробітництва Головдержслужби України на 2009—2011 роки; використання нового підходу до щорічного оцінювання результатів діяльності державних службовців та механізму оцінювання професійних, ділових і моральних якостей кандидатів на посади державних службовців; перегляд основних завдань і функцій кадрових служб органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; застосування інструментів інституційної розбудови Twinning, TAIEX і SIGMA, у тому числі у рамках Східного партнерства, та забезпечення діяльності Адміністративного офісу програми Twinning; сприяння розвитку мережі груп аналізу політики; посилення ролі Школи вищого корпусу державної служби у підготовці агентів змін; постійне оновлення та розвиток реєстрів державних функцій та послуг; інформування суспільства щодо пріоритетів та суспільно значимих цілей діяльності державної служби та служби в органах місцевого самоврядування. Т. Мотренко
Начальник Головдержслужби
146
Людські ресурси У тому числі на звітний період
Фінансові ресурси (передбачено у Державному бюджеті / інших джерелах фінансування) Найменування кількісного показника, що свідчить про виконання завдання Планове річне значення показника
Сума (тис.грн.)
І квартал
І півріччя
9 місяців
Ціль 1. Найменування
ПРИКЛАД ФОРМИ РІЧНОГО ПЛАНУ ЦЕНТРАЛЬНОГО ОРГАНУ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
Ціль 2. Найменування
Ціль 3. Найменування
Головний виконавець (назва структурного підрозділу/ підвідомчої організації) Співвиконавці (назва структурного підрозділу/ підвідомчої організації) Код бюджетної програми (КПКВК)/ інші джерела фінансування
12 місяців
Завдання відповідно до стратегічних та функціональних пріоритетів діяльності центрального органу виконавчої влади Періодичність моніторингу / термін виконання
Заходи, передбачені для реалізації завдання
ДОДАТОК 8.6
147
148
Затвердження річного плану закупівель Надсилання уповноваженому органу та оприлюднення в Інтернеті протягом 10 календарних днів Обрання і проведення процедур закупівель
Затвердження кошторису
Протягом 1 місяця
СХЕМА ОРГАНІЗАЦІЇ ПРОЦЕСУ ДЕРЖАВНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ
Контроль за виконанням договорів про закупівлю Складання звіту про результати процедури закупівлі
Виконання договорів
Укладання договорів
Визначення переможця закупівель
ДОДАТОК 9.1
ДОДАТОК 9.2
ПОКАЗНИК SIGMA У СФЕРІ СИСТЕМ УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМИ ЗАКУПІВЛЯМИ
ВСТУП
Одним із пріоритетних завдань Європейської Комісії є побудова ефективно функціонуючого єдиного ринку. Одним з основним шляхів досягнення цієї мети і інших відповідних і суттєвих елементів системи ефективного демократичного управління є існування налагодженої системи державних закупівель, завдяки якій стимулюється відкрита конкуренція для отримання контрактів державних органів і приватних організацій. Контракти, що видаються державними установами і органами, напівдержавними організаціями і комунально-житловим сектором, складають приблизно 10 відсотків ВВП Європейського Союзу. Розумна політика і практика у сфері закупівель може зменшити витрати державних бюджетів, дасть змогу одержувати необхідні результати вчасно, стимулювати розвиток приватного сектору, зменшити втрати, затримки, корупцію і неефективність у роботі урядів. Для того аби відповідати умовам вступу до ЄС, країни-кандидати повинні дотримуватися Директив ЄС з питань закупівель і правил доброї практики в країнах ЄС. Таким чином, можливо встановити показник, який визначає суттєві вимоги та існуючі системи управління державними закупівлями. У показнику, описаному у цьому документі, ми зосереджуємося на основах системи, але не можемо описати наскільки добре або погано система функціонує на практиці. Таким чином, важливо також вивчати і реальне функціонування системи. Даний показник не торкається питань, пов’язаних із управлінням витратами державного бюджету, фінансового контролю і аудиту — звичайно, вони побічно пов’язані з успішністю функціонування системи державних закупівель, але винесені у окремі показники.
ПОКАЗНИК
1. Законодавство у сфері державних закупівель Принципи У законі про державні закупівлі та пов’язаних законах повинні бути чітко визначені принципи, що дають змогу: • Передбачати законодавчу базу, яка набирає чинності не в день прийняття законів, а залишає достатній період часу для створення Управління державних закупівель (УДЗ), добору і підготовки співробітників, створення нормативно-правової бази і форм. • Передбачати чіткий розподіл повноважень щодо прийняття рішень на національному, регіональному і місцевому рівнях. • Передбачати чітке і повне визначення органів і установ та/або джерел державних коштів, яких стосується система державних закупівель. • Визначити чи використовуються подібні правила для національних, регіональних і місцевих органів управління. • Розробити нормативно-правову базу, правила, процедури і стандартні форми для державних закупівель. Процедури закупівель Майбутні члені ЄС повинні мати послідовну єдину політику та процедури і плани можливого удосконалення. Тут виникають наступні питання: чи проводиться закупівля товарів, обладнання і робіт за єдиною процедурою? Чи існує загальна стандартна документація? Чи існують інструкції для потенційних учасників тендерів про те, як готувати тендерні пропозиції? Чи існують чітко визначені процедури розкриття тендерних пропозицій, їх розгляду, оцінки, а також адміністрування контрактів і ведення записів? Чи існують інструкції щодо того, як готувати фінансову оцінку? Чи існують чітко визначені критерії оцінки і наскільки чітко визначена відносна важливість кожного критерію? Чи вимагається від
149
учасника забезпечення тендерної заявки? Чи вимагається (від учасника тендера) гарантія виконання завдання? Які процедури оголошення тендера? Чи відповідають часові рамки Європейським Директивам? Чи можуть учасники тендеру подавати письмові запити про уточнення інформації? 2. Центральні управління державних закупівель Повинна існувати чітка правова база для створення Управління державних закупівель із загальними повноваженнями з розробки і впровадження політики державних закупівель. Таке Управління може бути створене при певному міністерстві, або при Прем’єр-Міністрові, або при Раді Міністрів, або при Парламенті. Чи є кількість співробітників Управління державних закупівель достатньою для виконання усіх покладених на нього повноважень і роботи з усіма установами, що проводять тендери? 3. Реалізація державних закупівель і підготовка службовців Чи існують ефективні системи добору на службу і зростання службовців? Чи проводилося навчання для співробітників, що займаються закупівлями? Базова підготовка? Спеціальне навчання? Досвід міжнародних закупівель? Чи є кількість співробітників адекватною? Чи залишають співробітники службу як тільки вони отримують підготовку і йдуть на більш високооплачувані роботи? Яка середня заробітна платня співробітників? Які можливості кар’єрного зростання? Які можливості підготовки є доступними в країні та за кордоном? До якої міри система державних закупівель комп’ютеризована? Чи надаються усім установам, що проводять тендери, посібники, стандартна тендерна документація і типові форми контрактів? Чи включаються примірні форми контрактів та інших документів до тендерної документації? Чи існують стандартні договірні умови? Чи дає змогуться укладання рамкових договорів? Чи дає змогуться використання стандартних форм закупівельних замовлень? Чи є надання інформації установам, що проводять тендери, і приватному сектору адекватним? Європейською Комісією очікується, що в країнах Центральної і Східної Європи з часом розвинеться ринкова економіка, і приватний сектор зможе повністю виконувати контракти, що видаються державними установами. Однак, у багатьох країнах даного регіону приватний сектор залишається недостатньо розвиненим. Тим не менше, важливим фактором, на який потрібно зважати, є те, до якої міри існуючі компанії приватного сектора мають необхідну спроможність здійснювати постачання за контрактами державного сектору. 4. Процедури контролю і розгляду скарг Повинні існувати чітко визначені та зрозумілі для широкого загалу процедури контролю і аудиту закупівельних операцій, в т. ч. заходи для боротьби з шахрайством і боротьби з корупцією. Окрім того, повинні існувати методи оскарження рішень з надання контрактів або подачі інших скарг щодо проблем, які виникають у процесі державних закупівель. 5. Спроможність удосконалення системи державних закупівель Окрім вищенаведених критеріїв, спроможність країни у приведенні законодавства і процедур у сфері державних закупівель у відповідність до стандартів країн — членів ЄС залежить від ряду чинників, у тому числі наявність (або ні) наступних елементів: • Послідовна стратегія проведення змін; • Стала підтримка змін на високому політичному рівні в Уряді; • Підтримка змін у системі ключовими сторонами (Парламент, компанії приватного сектора тощо) і широкою громадськістю. До окремих показників готовності та спроможності до проведення змін можна віднести: • Існування Управління державних закупівель, яке має адекватні ресурси та є відповідальним за розроблення, впровадження і нагляд за програмою і політикою державних закупівель; • Реальний рівень впливовості Управління державних закупівель з огляду на його адміністративне положення, наприклад, департамент Міністерства Фінансів або іншого міністерства чи орган, підзвітний Прем’єр-Міністрові, Раді Міністрів або Парламенту.
150
ДОДАТОК 10.1
ПОКАЗНИК SIGMA У СФЕРІ ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ В ДЕРЖАВНОМУ СЕКТОРІ
Вступ Даний показник був підготовлений у рамках Програми SIGMA на запит Генерального директорату зовнішніх відносин і в тісній співпраці із Генеральним директоратом з економічних і фінансових питань. Інші Директорати також доклали зусилля до цієї роботи. Даний документ і пов’язана із ним робота доповнюють і підтримують діяльність Генерального директорату з економічних і фінансових питань у сфері розширення Європейського Союзу. В Угоді [про ЄС] не визначено будь-якої встановленої моделі фінансового контролю, що повинна застосовуватися країною-членом ЄС, але нею визначені загальні зобов’язання країн — членів ЄС. У ній викладені повноваження Європейської Комісії та визначені положення фінансового і бюджетного менеджменту та повноваження Європейського суду аудиторів. Зокрема, Стаття 280 Угоди передбачає боротьбу з шахрайством. Багато інших детальних вимог викладені в інших постановах, директивах тощо щодо складу і функціонування процесів управління і контролю за коштами та ресурсами ЄС. Більшість із них наведені у Додатку І. Ці постанови та директиви детально описують засади функціонування процесів фінансового контролю. Це відображено у показнику, але показник складений таким чином, що в ньому відображена також добра або найкраща європейська практика щодо всієї структури системи здорового фінансового контролю. У ході оцінки за даним показником потрібно також прив’язати ключові результати до результатів оцінки в інших сферах (зовнішній аудит, управління державним бюджетом, державні закупівлі та державна служба). Даний показник можливо виконувати для зосередження уваги на тих сферах державного сектора, які є/будуть найбільш суттєвими в управлінні ресурсами ЄС (це переважно митні та сільськогосподарські збори) і коштами ЄС (Програма PHARE, кошти програми розширення ЄС, структурні фонди (регіональні) та кошти, спрямовані на розвиток сільськогосподарського сектора). Основна увага даного показника сфокусована на центральному Уряді з оглядом на регіональні та місцеві органи управління.
1. ВСТУП
Існуючу ситуацію у сфері фінансового контролю описують такі дані: • Закони, основні закони та окремі постанови і директиви з фінансових питань та питань контролю тощо; • Кількість співробітників; • Інші ресурси; • Структура органів, рівень Уряду і окремих міністерств; • Фінансові системи, що використовуються; загальне описання і блок-схеми; • Фінансові звіти, зразки щорічних та інших звітів. Основна інформація про організаційну структуру системи державного управління повинна бути частиною Вступу для розуміння контексту і положення органів фінансового контролю у країні, що розглядається.
2. ПОКАЗНИК
1.1. Повинна існувати узгоджена (когерентна) і повна законодавча база, що визначає системи, принципи і засади функціонування системи фінансового контролю (управлінського/ внутрішнього контролю), в т.ч. механізми внутрішнього аудиту/перевірок. (Примітка: можуть використовуватися різні варіанти внутрішнього аудиту, такі як Головне управління фінансового контролю, „північний” варіант, що застосовується у Нідерландах і Швеції).
151
2.1. Повинні існувати відповідні системи і порядок управлінського контролю. Такі системи і процедури вважаються найосновнішими: • Стандарти/положення обліку та звітності; • Системи обліку; • Визначений порядок запису трансакцій, який можливо легко перевірити (що показує рух грошових коштів з національного бюджету/бюджету ЄС і ролі й обов’язки різних національних органів, залучених до процесу); • Контроль очікуваних зобов’язань і виплат; • Контроль за закупівлями (у відповідності до показника у сфері систем управління державними закупівлями); • Контроль за доходами державного бюджету (в т. ч. майбутні власні ресурси). 2.3. Повинен існувати функціонально незалежний механізм внутрішнього аудиту/перевірок з відповідною компетенцією і повноваженнями. Він може існувати у формі однієї або декількох інституцій, але повинен відповідати наступним критеріям: • Бути функціонально незалежним; • Мати адекватні повноваження на проведення аудиту (перевірок) (обсяг і види аудиту (перевірок); • Використовувати міжнародно визнані стандарти аудиту. Потрібно також зважати на те, чи існує відповідна координація і нагляд за застосуванням стандартів і методології проведення аудиту. 2.4. Повинні існувати системи попередження і реагування в разі допущення помилок і покриття збитків, понесених внаслідок помилок або невідповідального відношення. Критерії, що застосовуються тут, відображають: • До якої міри існуючі системи функціонують як системи попередження; • Як застосовуються відповідні заходи; • Чи дозволяють існуючі закони/підзаконні акти повертати втрати, понесені внаслідок помилок або халатності (як визначено у Постанові № 2988/95). Потрібно також розглянути, чи існують відповідні структури для боротьби із шахрайством і корупцією; чи ця робота виконується звичайними органами фінансового контролю або окремим органом (окремими органами).
3. ОСНОВНІ КРИТЕРІЇ ОЦІНКИ ПОТЕНЦІАЛУ ДО ПОКРАЩЕННЯ ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ І ЗАГАЛЬНИХ ПОКАЗНИКІВ ЕФЕКТИВНОСТІ
Окрім вищеописаних критеріїв, спроможність країни привести практику фінансового контролю у відповідність із європейськими стандартами і міжнародною кращою практикою та дотримуватися цих стандартів залежатиме від ряду чинників — по можливості потрібно розглянути три з них: • Спроможність і потенціал до розвитку і проведення змін. • Існування стратегії розвитку і проведення змін. • Існування чіткого наміру проведення змін і розвитку. У країні може бути вся необхідна влада й органи для відповідного виконання ролі та функцій, але все одно не виконуватися адекватна робота у сфері фінансового контролю. По можливості потрібно оцінити суб’єктивні та об’єктивні чинники для визначення впливу і ефективності фінансового контролю. До об’єктивних показників можуть відноситися: • Засоби вимірювання продуктивності. • Засоби вимірювання ефективності. • Засоби вимірювання якості (наприклад, відсоток справ, по яких є скарги).
ДЕЯКІ ПОСТАНОВИ ЄС З ПИТАНЬ УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМ БЮДЖЕТОМ, ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ І ЗОВНІШНЬОГО АУДИТУ
Обов’язки країн — членів ЄС з контролю за Структурними фондами і Фондом [економічної і соціальної] згуртованості (рос. сплоченность) визначені, наприклад, у Постановах 4253/88 (зі змінами) і 2064/97. Положення стосовно фінансового контролю за Спільною сільськогосподарською політикою (Гарантійний фонд EAGGF) викладені у ряді Постанов (як, наприклад, 258/1999, 1663/95, 4045/89,
152
307/91, 3508/92, 515/97, 723/97); Постанови 2988/95 і 2185/96 містять положення щодо фінансового контролю і зовнішнього аудиту. Питання власних ресурсів регулюються Постановами 88/376, 1552/89, 1553/89, 89/130 і 94/728. Постановами щодо структури Національного фонду і фондів програми розширення ЄС, що були розроблені за моделлю Постанов про Фонд економічної згуртованості та Європейського фонду управління та забезпечення в сільському господарстві, вимагається, серед іншого, проведення аудиту існуючих фінансових систем за міжнародними стандартами. Перевірки повинні проводитися таким чином, аби в ході них: перевірялася ефективність існуючих управлінських і контрольних систем; вибірково перевірялися оголошені витрати на різних рівнях. У структурі Національного фонду і Спеціальної підготовчої програми до впровадження Структурних фондів ці критерії ще більш деталізовані. По-перше, існує потреба мати змогу продемонструвати, що існує ефективний внутрішній і зовнішній контроль над впроваджуючим органом, в тому числі виконуються функції аудиту, існують відповідні системи бухгалтерського обліку і фінансової звітності. По-друге, функція внутрішнього аудиту повинна мати „функціональну” незалежність стосовно впроваджуючого органу. Нещодавно були прийняті наступні Постанови з питань фінансового управління і контролю фондів програми розширення ЄС: Постанова Ради (ЄC) № 1266/1999 від 21 червня 1999 року про координацію допомоги країнам-кандидатам у рамках стратегії приєднання із змінами, внесеними Постановою (ЄC) № 3906/89, Постанова Ради (ЄC) № 1267/1999 від 21 червня 1999 року, якою створюється Механізм структурних заходів щодо підвищення рівня захисту довкілля та рівня розвитку транспортної інфраструктури країн-кандидатів відповідно до рівня Європейського Союзу (ISPA), Постанова Ради (ЄC) № 1268/1999 від 21 червня 1999 року щодо підтримки Співтовариства заходів із сільськогосподарському розвитку і розвитку сільської місцевості у країнах-кандидатах Центральної і Східної Європи в період кандидатства (SAPARD). Окрім цих постанов були прийняті наступні акти з питань боротьби з шахрайством: Рішення Комісії від 28 квітня 1999 року про створення Європейського бюро боротьби з шахрайством (OLAF), Постанова (ЄC) №1073/1999 Європейського Парламенту і Ради від 25 травня 1999 року щодо розслідувань, що проводяться Європейським бюро боротьби з шахрайством (OLAF), Постанови Ради (EURATOM) №1074/1999 від 25 травня 1999 року щодо розслідувань, що проводяться Європейським бюро боротьби з шахрайством (OLAF). ОСНОВНИЙ ЗАКОН Номер Договір про ЄС3, Ст. 10 Договір про ЄС, Ст. 211 Договір про ЄС, Ст. 246-248 Договір про ЄС, Ст. 268-279 Договір про ЄС, Ст. 280 ПІДЗАКОННІ АКТИ Бюджетні питання
Номер 1231/77 3418/93 Суть Фінансова постанова від 21 грудня 1997 року, що стосується загального бюджету Європейських співтовариств (впроваджена Постановою 3418/93) Постанова Комісії (Євроатом, Європейське співтовариство вугілля та сталі, Європейське Співтовариство) № 3418/93 від 9 грудня 1993 року, в якій викладені детальні правила для впровадження певних положень Фінансової Постанови від 21 грудня 1977 року Рішення Ради (Європейське співтовариство, Євроатом) від 31 жовтня 1994 року з питань бюджетної дисципліни Бюджетна дисципліна і удосконалення бюджетної процедури
Предмет Визначення основних зобов’язань країн — членів Обов’язки і повноваження Європейської Комісії Положення про Європейський суд аудиторів Фінансові положення Боротьба з шахрайством
94/729 Міжінституційна угода
3 Договір про ЄС, також відомий як Римська Угода
153
Витрати
Номер 1258/1999 Суть Постанова Ради (ЄC) № 1258/1999 від 17 травня 1999 року з питань фінансування спільної сільськогосподарської політики (На заміну Постанові №729/70 із змінами, внесеними відповідно до Постанови №1287/95)
Власні ресурси
Номер 88/376 1552/89 Суть Рішення Ради (Європейське економічне співтовариство, Євроатом) від 24 червня 1988 року щодо системи власних ресурсів Співтовариств (впроваджена Постановою 552/89) Постанова Ради (Європейське економічне співтовариство, Євроатом) №1552/89 від 29 травня 1989 року — впровадження Рішення 88/376/ЄЕС, Євроатом щодо системи власних ресурсів Співтовариств Постанова Ради (ЄЕС, Євроатом) № 1553/89 щодо визначення єдиних положень по збору власних ресурсів при накопиченні податку на додану вартість Постанова Ради (ЄЕС, Євроатом) від 13 лютого 1989 року щодо гармонізації накопичення валового внутрішнього продукту за ринковими цінами Постанова Ради (ЄС, Євроатом) від 31 жовтня 1994 року щодо системи власних ресурсів Європейських співтовариств (системи власних ресурсів ЄС)
1553/89 89/130 94/728
Фінансовий контроль і зовнішній аудит
Номер 2988/95 2185/96 Суть Постанова Ради (ЄС, Євроатом) № 2988/95 від 18 грудня 1995 року щодо захисту фінансових інтересів Європейських співтовариств Постанова Ради (Євроатом, ЄС) № 2185/96 від 11 листопада 1996 року щодо перевірок та інспекцій на місцях, що проводяться Комісією з метою захисту фінансових інтересів Європейських співтовариств від шахрайства та порушень
Сільське господарство
Номер 1663/95 Суть Постанова Комісії (ЄС) № 1663/95 від 7 липня 1995 року, що визначає детальні правила впровадження Постанови Ради (ЄЕС) № 729/70 стосовно процедури роботи з рахунками Гарантійної частини Європейського фонду управління та забезпечення у сільському господарстві Постанова Ради (ЄЕС) № 4045/89 від 21 грудня 1989 року щодо нагляду країн — членів за трансакціями, що є частиною системи фінансування з Гарантійної частини Європейського фонду управління та забезпечення у сільському господарстві Постанова Ради (ЄЕС) № 307/91 від 4 лютого 1991 року щодо посилення моніторингу певних витрат з Гарантійної частини Європейського фонду управління та забезпечення у сільському господарстві Постанова Ради (ЄЕС) № 3508/92 від 27 листопада 1992 року, якою встановлюється єдина система адміністрування і контролю (LACS) для окремих схем допомоги Співтовариства (впроваджена Постановою 3887/92) Постанова Комісії (ЄЕС) № 3887/92 від 23 грудня 1992 року, в якій викладені детальні правила єдиної системи адміністрування і контролю (LACS) для окремих схем допомоги Співтовариства Постанова Ради (ЄС) № 723/97 від 22 квітня 1997 року щодо впровадження Програм заходів країн-членів ЄС з контролю за витратами Гарантійної частини Європейського фонду управління та забезпечення у сільському господарстві
4045/89
307/91
3508/92
3887/92
723/97
154
515/97
Постанова Ради (ЄС) № 515/97 щодо спільної допомоги органів влади країн-членів ЄС і співробітництва між цими органами і Комісією для забезпечення правильного застосування митного та сільськогосподарського законодавства Постанова Ради (ЄЕС) № 386/90 від 12 лютого 1990 року щодо моніторингу, який здійснюється під час експорту сільськогосподарських продуктів у випадку отримання компенсації або інших виплат
386/90
Рибне господарство
Номер 1263/1999 Суть Постанова Ради (ЄС) № 1263/1999 від 21 червня 1999 року щодо Фінансового механізму спрямування розвитку риболовлі
Структурні фонди
Номер 1260/1999 1261/1999 1262/1999 2052/88 Суть Постанова Ради (ЄС) № 1260/1999 від 21 червня 1999 року, в якій викладені загальні положення щодо Структурних фондів Постанова (ЄC) № 1261/1999 Європейського Парламенту і Ради від 21 червня 1999 року щодо Європейського фонду регіонального розвитку Постанова (ЄC) № 1262/1999 Європейського Парламенту і Ради від 21 червня 1999 року щодо Європейського соціального фонду Постанова Ради (ЄЕС) № 2052/88 від 24 червня 1988 року щодо завдань Структурних фондів і їх ефективності та щодо координації їх діяльності один з одним і з діяльністю Європейського інвестиційного банку та інших існуючих фінансових механізмів (впроваджена Постановою 4253/88) Постанова Ради (ЄЕС) № 4253/88 від 19 грудня 1988 року, в якій викладені положення щодо впровадження Постанови (ЄЕС) № 2052/88 стосовно координації діяльності Структурних фондів один з одним і з діяльністю Європейського інвестиційного банку та інших існуючих фінансових механізмів
4253/88
Митне співробітництво
Номер 210/97 Суть Рішення № 210/97/ЄС Європейського Парламенту і Ради від 19 грудня 1996 року, яким приймається Програма заходів з митних питань у Співтоваристві (Митниця 2000)
Повернення сум і санкції
Номер 595/91 Суть Постанова Ради (ЄЕС) № 595/91 від 4 березня 1991 року щодо невідповідностей і повернення сум, виплачених неправильно в ході фінансування спільної сільськогосподарської політики і організації спільної інформаційної системи у цій сфері Постанова Комісії (ЄС) № 1681/94 від 11 липня 1994 року щодо невідповідностей і повернення сум, виплачених неправильно в ході фінансування структурної політики і організації спільної інформаційної системи у цій сфері Постанова Ради (ЄС) № 1469/95 від 22 червня 1995 року щодо заходів, які повинні бути вжиті стосовно окремих бенефіціарів операцій, що фінансуються з Гарантійної частини Європейського фонду управління та забезпечення у сільському господарстві Постанова Комісії (ЄС) № 745/96 від 24 квітня 1996 року, в якій викладені детальні правила впровадження Постанови Ради (ЄС) № 1469/95 року щодо заходів, які повинні бути вжиті стосовно окремих бенефіціарів операцій, що фінансуються з Гарантійної частини Європейського фонду управління та забезпечення у сільському господарстві
1681/94
1469/95
745/96
155
Фонди програми розширення
Номер 1266/1999 Суть Постанова Ради (ЄС) № 1266/1999 від 21 червня 1999 року щодо координації допомоги країнам-кандидатам у рамках стратегії розширення і внесення змін до Постанови (ЄЕС) № 3906/89 Постанова Ради (ЄС) № 1267/1999 від 21 червня 1999 року про створення Механізму структурних заходів щодо підвищення рівня захисту довкілля та рівня розвитку транспортної інфраструктури країн-кандидатів відповідно до рівня Європейського Союзу (ISPA) Постанова Ради (ЄС) № 1268/1999 від 21 червня 1999 року щодо підтримки Співтовариством заходів із сільськогосподарського розвитку і розвитку сільської місцевості у країнах-кандидатах Центральної і Східної Європи в період кандидатства (SAPARD)
1267/1999
1268/1999
Боротьба з шахрайством і корупцією
Номер Угода Суть Міжінституційна угода від 25 травня 1999 року між Європейським Парламентом, Радою Європейського Союзу і Комісією Європейських співтовариств щодо внутрішніх розслідувань, що проводяться Європейським бюро боротьби з шахрайством (OLAF) Рішення Комісії від 28 квітня 1999 року про створення Європейського бюро боротьби з шахрайством (OLAF) (повідомлення в документі за номером SEС(1999) 802) (1999/352/ EC, Європейське співтовариство вугілля та сталі, Євроатом (Європейське співтовариство атомної енергетики) Постанова (ЄC) №1073/1999 Європейського Парламенту і Ради від 25 травня 1999 року щодо розслідувань, що проводяться Європейським бюро боротьби з шахрайством (OLAF) Постанова Ради (Європейське співтовариство атомної енергетики) N№1074/1999 від 25 травня 1999 року щодо розслідувань, що проводяться Європейським бюро боротьби з шахрайством (OLAF)
Рішення
1073/1999 1074/1999
156
ДОДАТОК 10.2
ПОКАЗНИК SIGMA У СФЕРІ ЗОВНІШНЬОГО АУДИТУ ДЕРЖАВНОГО СЕКТОРУ
Вступ Сутність і функціонування зовнішнього аудиту самі по собі не є частиною acquis communautaire. Однак, згідно з критеріями, визначеними на Самміті в Копенгагені, нові члени ЄС повинні виконувати додаткові політичні та економічні умови, відповідно до яких, окрім іншого, країна-кандидат на вступ до ЄС повинна досягнути стабільності інституцій, які гарантують демократію і верховенство права. До цього відноситься існування ефективного Верховного перевірочного органу (органу аудиту) (ВПО). У більш практичних термінах, Договором про ЄС, фактично, мається на увазі існування таких органів і їх спроможність співпрацювати із Європейським судом аудиторів (Ст. 246-248). Більш того, загальними стандартами фінансового контролю за управлінням коштами ЄС і власними ресурсами країн-кандидатів, а також країн — членів ЄС, вимагається ефективний зовнішній аудит усіх ресурсів і активів державного сектора; і такі перевірки повинні проводитися постійно і злагоджено. Зовнішній аудит також може відігравати надзвичайно важливу роль у оцінці стану впровадження і функціонування систем фінансового контролю і звітування про це.
1. ВСТУП
Потрібно надати достатньо базової інформації з метою адекватного опису бази для проведення зовнішнього аудиту у відповідній країні щодо наступних питань: • Загальна структура і позиція в інституційному полі; • Тип і структура ВПО; • Основні правові та конституційні засади; • Розмір і бюджет ВПО, кількість співробітників (фахівці, адміністративні працівники тощо); • Щорічний звіт та інші звіти, що готуються ВПО; • Історія і „стаж роботи”.
2. ПОКАЗНИК
2.1. Чи має ВПО чітко визначені повноваження для задовільного проведення аудиту всіх державних коштів і ресурсів, коштів і ресурсів, які регулюються окремими актами Парламенту, всіх державних органів і інституцій, в т. ч. ресурсів ЄС? [Якщо ВПО не є єдиним органом, що здійснює зовнішній аудит державного сектору, тоді потрібно оцінити інші структури і особливо будь-які пробіли у обсязі аудиту] 2.2. Чи відповідає тип виконуваної роботи повному спектрові перевірок щодо закономірності та діяльності, викладеному у стандартах аудиту INTOSAI (38-40)? 2.3. Чи має ВПО необхідну операційну і функціональну незалежність для виконання своїх завдань? • Чи може ВПО вирішувати, яку роботу він буде виконувати? • Чи може ВПО напряму публічно розголошувати і передавати напряму Парламенту результати своєї роботи? • Чи має ВПО засоби і спроможність для ефективного здійснення своїх повноважень? 2.4. Чи готуються щорічні та інші звіти ВПО справедливо, з посиланням на реальні факти і вчасно? 2.5. Чи справді робота ВПО береться до уваги Парламентом, наприклад, спеціальним комітетом, який також робить звіти про власні напрацювання? • Чи повинен Уряд формально і відкрито реагувати на опубліковані звіти ВПО? • Чи відслідковує ВПО те, наскільки впроваджуються рекомендації цього органу і Парламенту?
157
2.6. Чи дотримується ВПО міжнародно- і загальновизнаних стандартів аудиту, що відповідають вимогам ЄС і наскільки вони впроваджуються? • Чи має ВПО відповідні умови для планування і організації власної діяльності, як на загальному, так і на робочому рівнях? 2.7. Чи достатньо ВПО обізнаний з вимогами процесу приєднання до ЄС?
3. ЗАГАЛЬНІ КРИТЕРІЇ ОЦІНКИ МОЖЛИВОСТІ УДОСКОНАЛЕННЯ СИСТЕМИ ЗОВНІШНЬОГО АУДИТУ ДЕРЖАВНОГО СЕКТОРА ТА ЗАГАЛЬНІ ПОКАЗНИКИ ЕФЕКТИВНОСТІ
Окрім критеріїв, описаних вище, спроможність країни з приведення системи зовнішнього аудиту державного сектора у відповідність до європейських стандартів і найкращої світової практики і дотримання цих стандартів залежить від ряду чинників, у тому числі: • Чи є можливості та спроможність до розвитку і проведення змін? • Чи існує стратегія розвитку і проведення змін? Як вона впроваджується? • Чи є бажання до розвитку і проведення змін? ВПО може мати всю необхідну владу і повноваження для відповідного виконання своєї ролі і функцій, але все одно не працювати задовільно. За можливості потрібно оцінити потенційні суб’єктивні та об’єктивні показники для визначення впливу і ефективності роботи ВПО.
158
ДОДАТОК 11.1
ІНФОРМАЦІЙНА АКТИВНІСТЬ ВИСВІТЛЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНУ ВЛАДИ
Рік Заходи січень лютий
вересень
березень
листопад
серпень
червень
жовтень
травень
грудень
липень
квітень
Інформаційні повідомлення в електронних ЗМІ Статті в друкованих ЗМІ Інтерв’ю керівництва на телебаченні Інформаційні виходи на телебаченні Інтерв’ю керівництва на радіо Інформаційні виходи на радіо Інтерв’ю в друкованих ЗМІ інформаційні виходи в друкованих ЗМІ Новинні повідомлення на веб-сайті Інші заходи: прес-конференції, брифінги Прямі телефонні лінії Всього
159
всього
ДОДАТОК 11.2
ПЕРЕЛІК НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ, якими регламентуються права громадян на отримання інформації про діяльність державної влади та участь в управлінні державними справами
КОНСТИТУЦІЯ УКРАЇНИ. ЗАКОНИ УКРАЇНИ:
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. Закон України „Про об’єднання громадян” від 16.06.1992 № 2460-XII; Закон України „Про політичні партії в Україні” від 05.04.2001 № 2365-ІІІ; Закон України „Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності” від 15.09.1999 № 1045-XIV; Закон України „Про благодійництво та благодійні організації” від 16.09.1997 № 531/97-ВР; Закон України „Про професійних творчих працівників та творчі спілки” від 07.10.1997 № 554/97-ВР; Закон України „Про свободу совісті та релігійні організації” від 23.04.1991 № 987-ХІІ; Закон України „Про молодіжні та дитячі організації” від 01.12.1998 № 281-ХІV; Закон України „Про звернення громадян” від 02.10.1996 № 393/96-ВР; Закон України „Про інформацію” від 02.10.1992 № 2657-ХІІ; Закон України „Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації” від 23.09.1997 № 539/97-ВР; Закон України „Про телебачення та радіомовлення” від 17.11.2009 № 1722-VI; Закон України „Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні” від 16.11.1992 № 2782-ХІІ; Закон України „Про соціальні послуги” від 19.06.2003 № 966-IV; Закон України „Про Основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 20072015 роки” від 09.01.2007 року № 537-V; Закон України „Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” від 11.09.2003 № 1160-ІV; Закон України „Про Кабінет Міністрів України” від 16.05.2008 № 279-VI; Закон України „Про інформаційні агентства” від 28.02.1995 № 74/95-ВР; Закон України „Про телекомунікації” вiд 18.11.2003 № 1280-IV; Закон України „Про державну таємницю” вiд 21.01.1994 № 3855-XII; Закон України „Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах” вiд 05.07.1994 № 80/94-ВР; Закон України „Про захист суспільної моралі” вiд 20.11.2003 № 1296-IV; Закон України „Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів” від 23.09.1997 № 540/97-ВР.
УКАЗИ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ:
1. 2. 3. 4. Указ Президента України від 01.08.2002 № 683 „Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості у діяльності органів державної влади”; Указ Президента України від 31.07.2004 № 854 „Про забезпечення умов для більш широкої участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики”; Указ Президента України від 15.09.2005 № 1276 „Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики”; Указ Президента України від 23.02.2007 № 139 „Питання Ради громадськості”.
ПОСТАНОВИ КАБІНЕТУ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ:
1. Постанова Кабінету Міністрів України від 26.02.1993 № 140 „Про затвердження положення про порядок легалізації об’єднань громадян”;
160
2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11.
Постанова Кабінету Міністрів України від 26.02.1993 № 143 „Про порядок справляння і розміри збору за реєстрацію об’єднань громадян”; Постанова Кабінету Міністрів України від 26.02.1993 № 144 „Про порядок реєстрації символіки об’єднань громадян”; Постанова Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 „Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України”; Постанова Кабінету Міністрів України від 04.01.2002 № 3 „Про Порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади”; Постанова Кабінету Міністрів України від 29 серпня 2002 р. № 1302 „Про заходи щодо подальшого забезпечення відкритості у діяльності органів виконавчої влади”; Постанова Кабінету Міністрів України від 24.02.2003 № 208 „Про заходи щодо створення електронної інформаційної системи „Електронний Уряд””; Постанова Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 933 "Про проведення Всеукраїнського конкурсу "Приязна адміністрація"; Постанова Кабінету Міністрів України від 05.11.2008 № 976 „Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади”; Постанова Кабінету Міністрів України від 29.03.2006 № 373 „Про затвердження Правил забезпечення захисту інформації в інформаційних, телекомунікаційних та інформаційнотелекомунікаційних системах”; Постанова Кабінету Міністрів України від 08.12.2009 № 1336 „Про затвердження Порядку інформування громадськості про результати роботи у сфері протидії корупції”.
РОЗПОРЯДЖЕННЯ КАБІНЕТУ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ:
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14.02.2002 № 48-р „Про залучення представників молодіжних громадських організацій до роботи на громадських засадах в центральних органах виконавчої влади”; Розпорядження Кабінету Міністрів України від 18.10.2004 № 759-р. „Про роботу центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо забезпечення відкритості у своїй діяльності, зв’язків з громадськістю та взаємодії із засобами масової інформації”; Розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.04.2007 № 178-р „Про схвалення Концепції реформування системи соціальних послуг”; Розпорядження Кабінету Міністрів України від 21.11.2007 № 1035-р „Про схвалення Концепції сприяння органами виконавчої влади розвитку громадянського суспільства”; Розпорядження Кабінету Міністрів України від 28.05.2008 № 784-р „Про затвердження плану заходів щодо реалізації у 2008 році Концепції сприяння органами виконавчої влади розвитку громадянського суспільства”; Розпорядження Кабінету Міністрів України від 07.06.2006 № 316-р „Про схвалення Концепції розвитку телекомунікацій в Україні”; Розпорядження Кабінету Міністрів України від 22.04.2009 № 448-р „Про схвалення Концепції проекту Закону України "Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів”; Розпорядження Кабінету Міністрів України від 26.11.2009 № 1302 „Про додаткові заходи щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики”.
МІЖНАРОДНІ ДОКУМЕНТИ:
1. 2. 3. 4. 5. Загальна декларація прав людини, прийнята 10.12.1948 третьою сесією Генеральної Асамблеї ООН, резолюцією 217A(III); „Міжнародний пакт про громадянські та політичні права”, ратифіковано Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 19.10.1973 № 2148-VIII (2148-08); „Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод” від 04.11.1950 № ETS № 005, ратифікована Законом України від 17.07.1997 № 475/97-ВР; „Європейська соціальна хартія” (переглянута) від 03.05.1996 № ETS N 163; Конвенція „Про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень і доступ до правосуддя з питань що стосуються довкілля” від 25.06.1998, ратифікована Законом України від 06.07.1999 № 832-XIV.
161
ДОДАТОК 11.3
ОРІЄНТОВНА СТРУКТУРА СЛУЖБИ ЗВ’ЯЗКІВ З ГРОМАДСЬКІСТЮ ОРГАНУ ВЛАДИ
Керівник відділу Відповідальний за зв’язки з пресою: Брифінги, прес-конференції для ЗМІ Координація новин та релізів з питань зовнішньої комунікації Систематичний моніторинг ЗМІ та підготовка матеріалу керівнику Відповідальний за електронні комунікації: Супроводження офіційного веб-сайту органу Розробка онлайн-сервісів органу влади Електронний бюлетень та електронні розсилки Відповідальний за івент-сектор: Планування та бюджетування заходів органу (конференцій, круглих столів, виставок і т.д.) Робота з підрядниками Підтримка при безносеред.ньому проведенні Відповідальний за внутрішні комунікації: Налагодження та ефективне використання каналів внутрішньої комунікації Підтримка внутрішнього вебсайту та внутрішнього інформаційного бюлетеня Тім-білдінт, корпоративна етика Відповідальний за комунікації з громадськістю: Планування пріоритетних питань Розробка інформаційної стратегії Аналіз громадської думки і засобів масової інформації Взаємодія з недержавними організаціями Розробка та проведення інформаційних кампаній
Відповідальний за випуск публікацій органу влади: Розробка плану та бюджету публікацій, контрактна частина Підготовка до випуску (дизайн, макетування) Узгодження макетів Співпраця з підрядниками під час процесу виготовлення Відповідальний за креативні послуги: Безпосередня розробка та підтримка у розробці різноманітних концептів, що стосуються діяльності органу Підтримка єдиного стилю інформаційних продуктів органу Маркетинг
162
ДОДАТОК 11.4
ІНСТРУКЦІЯ ЩОДО ПРОВЕДЕННЯ КОНСУЛЬТАЦІЙ З ГРОМАДСЬКІСТЮ
Публічні консультації — стратегія, опрацьована для залучення широкої громадськості та побудови суспільної довіри до політики уряду. Це процес комунікацій між органами державної влади та громадянами (зацікавленими сторонами), за допомогою якого обидві сторони стають поінформованими про різні перспективи та пропозиції урядової політики та які надають можливість громадянами впливати на зміст рішень. Зазвичай на обговорення виноситься політичне рішення. Консультації передбачають комплексний розгляд різних поглядів усіх зацікавлених сторін і відсутність заздалегідь чітко визначеного результату.
ЦІЛІ ПРОВЕДЕННЯ КОНСУЛЬТАЦІЙ
Залучати громадян до процесу планування для визначення цілей держав; Інформувати громадянське суспільство про можливість участі громадян у процесі ухвалення державних рішень; Підтримувати зв’язок з громадськістю для оцінювання впливу заходів, які проводять органи державної влади, на рівень життя громади; Інформувати громадян про досягнення в діяльності органів державної влади, а також майбутні заходи; Підвищувати рівень знань громадян щодо зобов’язань органів влади та висловлювати альтернативні розв’язання проблем.
ВИДИ КОНСУЛЬТАЦІЙ
Інформація — односторонні зв’язки, у рамках яких виробляють і надають громадянам інформацію, якою в подальшому можна користуватися. Консультація — двосторонні відносини, в яких відбувається зворотний зв’язок між громадянами та державними органами. Передбачає попереднє визначення державними органами питання, щодо якого громадянам запропоновано висловити свою думку. Активна участь — відносини, що базуються на „партнерстві” між державними органами та громадянами, в яких громадян залучено до процесу опрацювання політики. Найбільш сучасний спосіб зміцнення відносин уряд — громадськість. Уряд у таких стосунках визнає та підтримує власну незалежну роль громадянського суспільства.
ПУБЛІЧНЕ ГРОМАДСЬКЕ ОБГОВОРЕННЯ ПЕРЕДБАЧАЄ ОРГАНІЗАЦІЮ ТА ПРОВЕДЕННЯ
конференцій, семінарів, форумів, громадських слухань, "круглих столів", зборів, зустрічей з громадськістю, громадських приймалень, а також інтерактивного спілкування в інших сучасних формах. Конференція, семінар. Конференція — великі засідання тривалістю один чи декілька днів, присвячені одному ключовому питанню або темі, поділеним на вужчі питання. Семінар — форма групової роботи за активною участю запрошених, мета якої — обмін інформацією з певної теми. Процеси планування та проведення конференцій і семінарів досить схожі між собою. Єдина різниця — тривалість обговорення, а відтак — кількість проблем/питань, винесених для дискусії. Якщо на конференції учасників залучено до обговорення комплексної проблеми (яку оцінюють з погляду правових,
163
інституційних та організаційних аспектів), то на семінарі тему дискусії сформульовано вужче. Заходи мають досить обмежені результати (і в основному спрямовані на інформування про певну проблему, аніж на вироблення спільного рішення (варіантів). Громадські форуми (слухання) — широке обговорення групами інтересів та представниками громадянського суспільства певної сфери політики. Громадський форум — є певною рамкою для спільного обговорення й опрацювання визначеного питання та забезпечення широкого кола громадськості. Основне завдання форуму — сформулювати компетентне громадське судження шляхом розвитку і стимулювання певного типу дискусії. Публічні слухання — комунікативний захід за участю зацікавлених представників широкого загалу громадськості та зацікавлених сторін, що передбачає обговорення, розгляд певного рішення (концепції, програми, тощо). Оцінка зацікавленими сторонами — цей метод дає змогу здійснити оцінку політики зацікавлених сторін та інституцій громадянського суспільства. Результати містять аналіз наявної політики та рекомендації або пропозиції щодо змін. „Круглий стіл” — одна з форм суспільного обговорення ідей, питань, які мають відносини до широкого кола громадськості. Консультативні групи — вибрані учасники беруть участь в обговоренні для ухвалення рішень з визначеної теми. Завдання групи мають бути чітко визначені та доведені до відома всіх зацікавлених сторін. Консультаційні групи складаються з представників громадськості, призначених органами державної влади для забезпечення широкого представництва різноманітних груп та організацій форуму для консультацій на постійній основі. Завдання групи мають залежати від рівного бути чітко визначені та доведені до відома всіх зацікавлених сторін. Письмові консультації — процес надання порад або рекомендацій у письмовій формі на чітко задану тему/питання. Письмові консультації розглядаються як підготовчий етап до моменту ухвалення рішення для залучення якомога більшого кола людей і громадських організацій. Письмові консультації дають змогу запискою (стислою за формою), брати участь у зворотному зв’язку з урядом та органами державної влади всім без винятку. Після завершення терміну письмових консультацій відповідні структурні підрозділи (які відповідали за опрацювання самого консультаційного документа) опрацьовують та аналізують усі отримані відповіді. За їхніми результатами готують звіт для громадськості про врахування коментарів і пропозицій, що надійшли, і вносять зміни до проекту урядового рішення. Інтернет-конференція — процес інтерактивного обговорення в мережі Інтернет певного питання/ проблеми. Інтернет-конференції можуть проводитись із залученням широкого загалу або передбачити залучення визначеного кола зацікавлених сторін. Оголошення про проведення інтернет-конференції розміщують на урядових сайтах (у разі проведення такого заходу органами державної влади) або на громадських сайтах, які користуються найбільшою популярністю серед недержавних організацій. Єдиною відмінністю від звичайної конференції є її інтерактивний характер. Відкриті години — дає змогу громадянам на регулярній основі зустрічатися та розмовляти з розробниками урядової політики.
ВИЗНАЧЕННЯ ЗАЦІКАВЛЕНИХ СТОРІН ВІДБУВАЄТЬСЯ ЗА ТАКИМИ КРИТЕРІЯМИ ВІДБОРУ
— — — — — — — — — — основні питання/інтереси; сектор; легітимність/законність; спроможність до вироблення політики; репутація/довіра; характеристика членів; процес ухвалення рішень; організаційна структура; зв’язки; наявні ресурси;
164
— — —
фінансове становище; розміщення; перешкоди до участі.
Всі консультаційні документи мають бути стислими, чітко викладеними та написаними простою мовою, яка буде зрозумілою цільовій аудиторії, уникаючи використання штампів.
ЗМІСТ КОНСУЛЬТАЦІЙНОГО ДОКУМЕНТА
— — — — — — — стислий виклад (не більше однієї сторінки); опис питання/проблеми винесених на обговорення; мета консультацій, або у деяких випадках мета — пропозиції; питання, щодо яких планується отримати погляди зацікавлених сторін; пояснення того, які рішення (якщо таке є) вже прийнято, а також причин на користь вибору конкретного варіанту рішення;коли доречні різноманітні джерела думок та інформації або фактичні заяви; граничний термін надання відгуків, а де можливо, план-графік процесу прийняття рішення; прізвище, контакти, електронну адресу особи, з якою респонденти зможуть встановити контакт, у разі виникнення запитання; перелік осіб, що надавали консультації;заяву про те, що відгуки в звичайному порядку є відкритим до ознайомлення, крім випадків конфіденційності.
ЗМІСТ ІНФОРМАЦІЙНОГО ПОВІДОМЛЕННЯ
— — — — — — — — — — найменування органу виконавчої влади; зміст питання (проблеми) або назва проекту документа, винесеного на обговорення; варіанти розв’язання питання; можливі наслідки у разі прийняття та запровадження кожного альтернативного рішення для різних соціальних груп населення; соціальні групи населення, на які впливає або може вплинути прийняття рішення, і спосіб забезпечення участі в обговоренні представників визначених соціальних груп населення; регламент участі громадськості в обговоренні; відомості про строки, місце і час проведення заходів, порядок обговорення, акредитації представників засобів масової інформації, реєстрації учасників; адреса, строк і форма подання письмових пропозицій та відгуків; адреса і номер телефону для зв'язку з відповідальними працівниками, які надають консультації з обговорюваного питання; строк і спосіб оприлюднення результатів обговорення.
Ефективність консультаційного процесу слід оцінювати, враховуючи кількість та види відгуків, а також порівнюючи успіх різних методів консультацій, впливу отриманих під час консультацій відгуків на роз’яснення варіантів вибору державної політики й ухвалення остаточного вибору. Оцінювання ефективності консультаційного процесу не слід відкладати на кінець цього процесу, але необхідно внести як окремий захід у початковий план. Ефективне оцінювання дає змогу визначити, які методи досягли успіху, а які ні (і чому) на основі критеріїв успіху чи невдачі й застосованих засобів їх виміру. Результати оцінювання потрібно використовувати на наступних консультаціях, отриманий досвід поширювати серед владних органів.
ФОРМАТ ОЦІНЮВАННЯ
— — — — — — — цілі; учасники консультацій (зацікавлені сторони); методи проведення консультацій; план-графік; надана інформація; фінансування (витрати); ефект консультацій;
165
ВИВЧЕННЯ ГРОМАДСЬКОЇ ДУМКИ ЗДІЙСНЮЄТЬСЯ ШЛЯХОМ
— — — — проведення соціологічних досліджень та спостережень (опитування, анкетування, контентаналіз інформаційних матеріалів, фокус-групи); проведення експрес-аналізу коментарів, відгуків, інтерв'ю, інших матеріалів у пресі, на радіо та телебаченні для визначення позиції різних соціальних груп; опрацювання та узагальнення висловлених у зверненнях громадян зауважень і пропозицій; проведення аналізу цільової інформації, що надходить до спеціальних скриньок.
Опитування громадської думки — процес, коли ставлять визначеній цільовій групі певний набір попередньо перевірених питань. Метод використовують для збору фактичної інформації щодо ставлення громадян до певної проблеми. Результати опитування використовують для визначення та оцінки державних послуг. Опитування можуть проводитися телефоном, через особисті зустрічі та поштою. Фокус-групи — структурований процес збору інформації, коли спеціально відібрані учасники забезпечують зворотний зв’язок щодо конкретних політичних рішень, проектів, питань. Фокус-група дає змогу здійснити глибинний аналіз і визначити спектр поглядів щодо конкретного питання. Фокусгрупа охоплює від восьми до десяти осіб, робота яких здійснюється за допомогою конкретного професійного фасилітатора4. Анкетування — процес заповнення зацікавленою стороною спеціальної форми (опитувальника) для визначення думки з певного питання. Анкетування, спрямоване на отримання зворотного зв’язку від громадян щодо певної ініціативи консультування, уряду чи рівня задоволення його послугами, орган державної влади може проводити безпосередньо (наприклад, за допомогою розміщення низки питань на урядовому сайті або офіційному сайті Головдержслужби) або замовляти.
ПІДСУМКОВА ІНФОРМАЦІЯ ПРО РЕЗУЛЬТАТИ ВИВЧЕННЯ ГРОМАДСЬКОЇ ДУМКИ ВІДОБРАЖАЮТЬСЯ ТАКІ ВІДОМОСТІ
— — — — — — — назва регіону/визначення окремої соціальної групи населення, щодо якої проводилося вивчення громадської думки; тема та питання, з яких проводилося вивчення громадської думки; форми і методи, що застосовувалися для вивчення громадської думки; ступінь допустимого відхилення від обраної моделі дослідження; інформація про осіб, що проводили дослідження; формулювання громадської думки щодо запропонованого рішення та її урахування під час прийняття органом виконавчої влади остаточного рішення; причини неприйнятності позиції громадськості.
ДО ВКАЗАНОГО ЗВІТУ ВКЛЮЧАЄТЬСЯ НАСТУПНА ІНФОРМАЦІЯ
— — — — — — — назва регіону/визначення окремої соціальної групи населення щодо якої проводилося вивчення громадської думки; тема та питання, з яких проводилося вивчення громадської думки; форми та методи, що застосовувалися для вивчення громадської думки; ступінь допустимого відхилення від обраної моделі дослідження; інформація про осіб, що проводили дослідження; формулювання громадської думки щодо запропонованого рішення та її урахування під час прийняття органом виконавчої влади остаточного рішення; причини неприйнятності позиції громадськості.
4 Фасилітатор керує комунікаційним процесом для вироблення та ухвалення спільного рішення, допомагає учасникам чіткіше ідентифікувати проблемні питання та схвалювати рішення за допомогою координації конструктивної спільної діяльності.
166
ДОДАТОК 11.5
ОБОВ'ЯЗКИ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ ЩОДО РОЗГЛЯДУ ЗАЯВ ТА СКАРГ
Відповідно до Статті 19 Закону України „Про звернення громадян” органи державної влади зобов’язані: — об’єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; — у разі прийняття рішення про обмеження доступу громадянина до відповідної інформації при розгляді заяви чи скарги скласти про це мотивовану постанову; — на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу; — скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням; — забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв’язку з заявою чи скаргою рішень; — письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення; — вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину в результаті ущемлення його прав чи законних інтересів, вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення, а також на прохання громадянина не пізніше як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об’єднання громадян за місцем проживання громадянина; — у разі визнання заяви чи скарги необгрунтованою роз’яснити порядок оскарження прийнятого нею рішення; — не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам; — особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи. У разі необхідності та за наявності можливостей розгляд звернень громадян покладається на посадову особу чи підрозділ службового апарату, спеціально уповноважені здійснювати цю роботу, в межах бюджетних асигнувань. Це положення не скасовує вимоги абзацу дев’ятого частини першої цієї статті.
167
ДОДАТОК 11.6
СТРУКТУРА КОМУНІКАТИВНОГО ПЛАНУ
Комунікативний план складається з метою організації роботи з роз'яснення широкій громадськості та окремим верствам (групам) населення цілей Кабінету Міністрів. У плані зазначається, які питання і у який спосіб висвітлюватимуться в засобах масової інформації. План, як правило, не перевищує трьох аркушів і містить такі розділи: 1. Мета Зазначається мета, якої заплановано досягти за допомогою комунікативного плану. (Розкриття змісту мети здійснюється для забезпечення її сприйняття і розуміння намірів Кабінету Міністрів громадськістю). 2. Ключові повідомлення Визначаються три — чотири основних аспекти політичного рішення, про які необхідно повідомити, без конкретизації деталей. 3. Верстви (групи) населення, на які вплине реалізація рішення Визначаються верстви (групи) населення, на які вплине реалізація рішення, та їх можлива реакція на дії Кабінету Міністрів. 4. Методи та способи інформування Визначається спосіб організації інформаційної діяльності з висвітлення результатів реалізації рішення, зокрема його впливу на громадян. У рамках провадження інформаційної діяльності повинні бути передбачені виступи із заявами, організація поїздок з метою надання роз'яснення, проведення консультацій, засідань за круглим столом, виготовлення рекламних матеріалів, розроблення інтернетпрограм тощо. 5. Фінансове забезпечення Визначаються обсяги та джерела фінансування, необхідні для здійснення заходів, що передбачені планом.
168
ДОДАТОК 11.7
ВПРОВАДЖЕННЯ БЕЗПАПЕРОВИХ ТЕХНОЛОГІЙ
ВПРОВАДЖЕННЯ БЕЗПАПЕРОВОГО ДОКУМЕНТООБІГУ
З "нульового" рівня • наявність системи електронного документообігу, здатної підтримувати безпаперовий електронний документообіг; • розробка плану поетапного переходу до використання безпаперових технологій документообігу; • розробка нормативного забезпечення: перехідного регламенту електронного документообігу з використанням електронного цифрового підпису, рольових інструкцій користувачів, правил організаційного забезпечення (кадрового, юридичного, адміністративного тощо); • забезпечення 100% персоналу електронними цифровими підписами; • забезпечення 100% персоналу доступом до системи електронного документообігу; • проведення циклу групових та рольових навчань з питань організації роботи у безпаперовому режимі. З базової інфраструктури • вдосконалення нормативної бази в частині сполучення відомчої Інструкції з діловодства з регламентом електронного документообігу; • запровадження навчань "за потребою" для персоналу з питань окремих функціональних нововведень, а також для новопризначених працівників; • укладення довгострокових контрактів на підтримку системи електронного документообігу та сертифікацію електронних цифрових підписів; • переведення процедури підготовки та проведення у безпаперову форму організаційних заходів: апаратних та робочих нарад, колегіальних засідань тощо; • забезпечення 100% безпаперового відомчого документообігу; • переведення системи у захищену локальну інформаційну мережу, створену відповідно до вимог комплексного технічного захисту інформації.
ТЕХНІЧНІ ВИМОГИ
Показники якості наявного парку ЕОМ: • частка ПК, строк експлуатації яких більше 3-х років, не повинна становити більше 10% від загальної кількості ПК; • наявність на робочих місцях персоналу моніторів, які можливо налаштувати на нормальне відображення інформації, що не спричиняє погіршення зору, втому та інші негативні наслідки; • організація 100% мережевої роботи із комп’ютерною технікою (мереживі принтери, сканери по 1 на відділ або на кабінет); • наявність на робочих місцях засобів інформаційного відео та аудіо — вводу (зокрема засобами ІР-телефонії) та аудіо-виводу. Розбудова локальної мережі. • підключення до локальної мережі 100% персоналу установи; • створення потужного дата-центру на основі гігабітного каналу передачі інформації; • забезпечення підключення усього персоналу до локальної мережі на швидкості 100 Мбіт/с; • побудова стабільної інженерної інфраструктури серверної — стабільна підтримка мікроклімату, необхідного для нормального функціонування обладнання, протипожежної безпеки, безперебійного живлення; • функціональне розшарування серверного обладнання (один сервер — одне завдання); • створення основних та резервних каналів доступу до серверного програмного забезпечення;
169
• •
розв’язання питання організації окремого загальнодоступного інформаційного простору на сервері для розв’язання задач, пов’язаних із необхідністю забезпечення загальнодоступності даних; перехід на термінальний доступ користувача до необхідних для його роботи мережевих інформаційних ресурсів.
Технічний захист інформації. • нормативне забезпечення, яким врегульовані питання обігу та заходи щодо захисту інформації з обмеженим доступом в установі; • створення захищеної інформаційної інфраструктури в установі на базі СІТС; • атестація робочих місць щодо створення комплексної системи технічного захисту інформації (КСЗІ). Організація роботи персоналу через захищену локальну мережу установи в межах створеної КСЗІ.
МІНІМАЛЬНО НЕОБХІДНА НОРМАТИВНОПРАВОВА БАЗА
• • • • • • • • • • • Порядок підтримки працездатності, обслуговування, проведення ремонтно-відновлювальних робіт дата-центру установи (серверної); Порядок обслуговування, ремонту та заміни робочих станцій та надання доступу до локальної мережі установи персоналу; Порядок (регламент) організації безпаперового електронного документообігу; Порядок підготовки, організації та проведення апаратних та робочих нарад у безпаперовому режимі; Порядок отримання права на застосування електронного цифрового підпису в установі; Порядок видачі, обліку та скасування електронних цифрових підписів, що використовуються в установі; Порядок підключення персоналу до ІР-телефонії, правила користування та розмежування прав доступу до функціональних можливостей ІР-телефонії; Порядок організації та проведення дистанційних нарад, в тому числі із залученням осіб, що перебувають за межами установи; Порядки кадрового, юридичного та адміністративного забезпечення автоматизованих інформаційно-аналітичних систем, що використовуються в установі (системи бухгалтерського та кадрового обліку, системи електронного документообігу тощо); Порядок організації режимно-секретної роботи в установі, в тому числі організаційного забезпечення заходів з технічного захисту інформації; Порядок організації мобілізаційної роботи в установі, в тому числі організація системи електронного контролю допуску до будівлі та робочих приміщень установи.
ОСНОВНІ ТА АЛЬТЕРНАТИВНІ ДЖЕРЕЛА ФІНАНСУВАННЯ.
До основних джерел фінансування віднесено: • Власні видатки розвитку (закупівля ПК та комп’ютерної техніки, витратних матеріалів, засобів комутації та живлення, впровадження заходів з технічного захисту інформації); • Власні науково-дослідні програми, якщо є (створення та модернізація інформаційноаналітичних систем, які забезпечують безпосереднє виконання функціональних обов'язків установи); • Національна програма інформатизації (створення та модернізація інформаційно-аналітичних систем, створення та модернізація дата-центру). • Державні цільові програми відповідного спрямування. До альтернативних джерел фінансування віднесено: • Незаборонене законодавством цільове фінансування за рахунок коштів недержавних фондів та міжнародної технічної допомоги; • Наукові гранди.
170
ДОДАТОК 12.1
СТРУКТУРА РІЧНОГО ЗВІТУ ПРО ДІЯЛЬНІСТЬ ГОЛОВНОГО УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ У 2009 РОЦІ
ЗМІСТ
І. РОЗРОБЛЕННЯ ЗАКОНОДАВСТВА З ПИТАНЬ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ ТА ПІДГОТОВКА ДО ЙОГО ВПРОВАДЖЕННЯ 1. Створення сучасної системи організації та діяльності державної служби 2. Розроблення проектів нормативно-правових актів з питань удосконалення регулювання державної служби відповідно до чинного Закону України „Про державну службу” ІІ. ЗАПОБІГАННЯ ПРОЯВАМ КОРУПЦІЇ НА ДЕРЖАВНІЙ СЛУЖБІ ТА СЛУЖБІ В ОРГАНАХ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ, ПРОЗОРІСТЬ ТА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ У СФЕРІ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ 3. Здійснення заходів щодо забезпечення відкритості та прозорості в роботі органів виконавчої влади та місцевого самоврядування 4. Здійснення контролю за дотриманням вимог законодавства про державну службу та боротьбу з корупцією у державних органах 5. Підвищення кваліфікації працівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування з питань боротьби з корупцією відповідно до рекомендацій GRECO ІІІ. ІНФОРМУВАННЯ ГРОМАДСЬКОСТІ ТА КОМУНІКАЦІЙНІ ЗАХОДИ, НАДАННЯ РОЗ’ЯСНЕНЬ ЩОДО ПРОХОДЖЕННЯ СЛУЖБИ В ОРГАНАХ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ ТА ОРГАНАХ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ 6. Робота зі зверненнями громадян, юридичних осіб, народних депутатів України та депутатів місцевих рад 7. Діяльність колегіальних і дорадчих органів з питань державної служби 8. Проведення інформаційно-рекламної соціальної кампанії, запровадження тематичної рубрики в друкованих засобах масової інформації, створення теле- та радіопередач 9. Інформування громадськості з питань європейської та євроатлантичної інтеграції у сфері державної служби 10. Випуск друкованих видань з питань функціонування та розвитку державної служби 11. Проведення семінарів та тренінгів щодо забезпечення переходу органів державної влади на безпаперові технології документообігу 12. Всеукраїнський конкурс „Приязна адміністрація” 13. Всеукраїнська спартакіада серед збірних команд державних службовців Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя ІV. ЗАПРОВАДЖЕННЯ СУЧАСНИХ МЕТОДІВ УПРАВЛІННЯ ПЕРСОНАЛОМ У СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ 14. Запровадження сучасних методів управління персоналом у системі державної служби стосовно добору та вступу на державну службу, її проходження, оцінювання результатів діяльності державних службовців 15. Розроблення нової моделі класифікації посад державних службовців 16. Утворення та діяльність Ради керівників кадрових служб центральних органів виконавчої влади V. ФОРМУВАННЯ НОВОЇ ІНСТИТУЦІЙНОЇ СПРОМОЖНОСТІ ДЛЯ ПРОФЕСІЙНОГО НАВЧАННЯ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ ТА РОЗВИТКУ ВИЩОГО КОРПУСУ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ 17. Розвиток та забезпечення діяльності Школи вищого корпусу державної служби 18. Підготовка фахівців у галузі знань „Державне управління” 19. Підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування VI. РОЗВИТОК ЄДИНОЇ ІНФРАСТРУКТУРИ ІНФОРМАТИЗАЦІЇ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ 20. Створення телекомунікаційної IP-інфраструктури державної служби для забезпечення сучасними програмно-технічними засобами взаємодії державних службовців та обміну даними інформаційно-аналітичних систем
171
21. 22. 23. 24.
Впровадження у системі Головдержслужби України інтегрованого електронного документообігу з використанням електронного цифрового підпису Модернізація інформаційних ресурсів офіційного веб-сайту Головдержслужби з урахуванням розвитку веб-ресурсів територіальних органів для надання інформаційних послуг Розвиток системи автоматизованого кадрового обліку та накопичення в системі „Картка” даних про державних службовців Створення національної бази електронних особових справ державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, системи обліку та заміщення вакантних посад державних службовців
VII. ПОСИЛЕННЯ В ОРГАНАХ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ІНСТИТУЦІЙНОЇ СПРОМОЖНОСТІ, НЕОБХІДНОЇ ДЛЯ АДАПТАЦІЇ НАЦІОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАВСТВА ДО ЗАКОНОДАВСТВА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ 25. Застосування інструментів інституціональної розбудови Twinning, TAIEX і SIGMA та забезпечення діяльності Адміністративного офісу програми Twinning 26. Виконання Державної цільової програми підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції України на 2008–2011 роки 27. Інституціоналізація та розвиток мережі груп аналізу політики у міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади VІІI. ОРГАНІЗАЦІЯ НАУКОВИХ ДОСЛІДЖЕНЬ І ПРИКЛАДНИХ РОЗРОБОК У СФЕРІ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ ТА З ПИТАНЬ ЇЇ АДАПТАЦІЇ СТАНДАРТІВ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ 28. Організація дослідження історії державної служби в Україні ІХ. УДОСКОНАЛЕННЯ СИСТЕМИ ТА СТРУКТУРИ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ 29. Ведення Реєстру державних та адміністративних послуг 30. Проведення секторних функціональних обстежень у сфері соціальних послуг та реєстраційнодозвільної системи 31. Розроблення пропозицій щодо удосконалення системи і структури центральних органів виконавчої влади на основі результатів горизонтального функціонального обстеження Х. ПОГЛИБЛЕННЯ МІЖНАРОДНОГО СПІВРОБІТНИЦТВА У СФЕРІ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ ТА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ 32. Виконання планів співробітництва і проведення спільних заходів у рамках міжурядових та міжвідомчих договорів про співробітництво у сфері державної служби з питань державного управління та адміністративної реформи 33. Посилення ролі України у міжнародних організаціях, що беруть участь у розв’язанні питань державного управління та державної служби 34. Організація Міжнародної конференції „Політична нейтральність на державній службі: від теорії до практики” 35. Організація Третьої щорічної конференції з питань інструменту Twinning XI. ФУНКЦІОНУВАННЯ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ 36. Продовження терміну перебування на державній службі 37. Присвоєння рангів державним службовцям 38. Погодження кандидатур для призначення на окремі посади державних службовців 39. Залучення молоді до державної служби 40. Забезпечення методичного керівництва з питань проходження державної служби ХІІ. ПІДТРИМКА, МОДЕРНІЗАЦІЯ ДІЯЛЬНОСТІ ТА УДОСКОНАЛЕННЯ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ ЯКІСТЮ ГОЛОВДЕРЖСЛУЖБИ УКРАЇНИ ТА ЇЇ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ОРГАНІВ 41. Аналіз кадрового забезпечення Головдержслужби України та її територіальних органів 42. Використання коштів державного бюджету України у розрізі економічної класифікації видатків 43. Система внутрішнього фінансового контролю 44. Удосконалення системи управління якістю в Головдержслужбі України та її територіальних органах 45. Забезпечення моніторингу та контролю виконавської дисципліни в апараті Головдержслужби України та її територіальних органах ХІІІ. ПРІОРИТЕТИ РОЗВИТКУ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ НА 2010 РІК
172
ЗМІСТ
РОЗДІЛ І. ВСТУП НА ПОСАДУ стан справ та робочі зустрічі ............................................................................................................................................ 7 обов’язкові юридичні процедури ............................................................................................................................... 10 РОЗДІЛ ІІ. АНАЛІЗ ПОЛІТИКИ аналіз сфери управління ................................................................................................................................................... 13 вироблення політики ........................................................................................................................................................... 14 залучення заінтересованих сторін ............................................................................................................................ 16 довідкова інформація........................................................................................................................................................... 18 РОЗДІЛ ІІ. МІСІЯ, ЗАВДАННЯ, ФУНКЦІЇ орган влади у системі державного управління ............................................................................................... 21 уточнення призначення органу влади ................................................................................................................... 23 РОЗДІЛ IV. ОРГАНІЗАЦІЙНА СТРУКТУРА основні засади .......................................................................................................................................................................... 25 відповідність завданням і функціям .......................................................................................................................... 26 основні і допоміжні структурні підрозділи ......................................................................................................... 27 місце і роль патронатної служби ................................................................................................................................ 28 РОЗДІЛ V. РЕГЛАМЕНТ І ПРОЦЕДУРИ процедури загальнодержавного планування ................................................................................................... 31 Регламент Кабінету Міністрів України ..................................................................................................................... 32 регламент центрального органу виконавчої влади ..................................................................................... 34 система управління якістю............................................................................................................................................... 35 РОЗДІЛ VI. ПЕРСОНАЛ роль керівника в управлінні персоналом ........................................................................................................... 37 лідерство ....................................................................................................................................................................................... 38 забезпечення людськими ресурсами ...................................................................................................................... 40 мотивація персоналу............................................................................................................................................................ 42 професійний розвиток ........................................................................................................................................................ 43 роль кадрової служби ......................................................................................................................................................... 45 роль профспілкової організації.................................................................................................................................... 47 довідкова інформація........................................................................................................................................................... 49 РОЗДІЛ VII. КОНФЛІКТ ІНТЕРЕСІВ І КОРУПЦІЯ стан справ та настанови для першочергових дій.......................................................................................... 53 прозорість діяльності .......................................................................................................................................................... 55 РОЗДІЛ VIII. СТРАТЕГІЧНЕ ПЛАНУВАННЯ І БЮДЖЕТ державне прогнозування та планування ............................................................................................................. 57 173
планування діяльності органу влади ....................................................................................................................... 59 бюджет і бюджетний процес .......................................................................................................................................... 60 довідкова інформація........................................................................................................................................................... 62 РОЗДІЛ ІХ. ДЕРЖАВНІ ЗАКУПІВЛІ суть і правова основа.......................................................................................................................................................... 65 тендерний комітет та план державних закупівель ........................................................................................ 66 ризики оскарження та зауважень при перевірці контролюючими органами ......................... 67 РОЗДІЛ Х. ФІНАНСОВИЙ КОНТРОЛЬ внутрішній контроль ............................................................................................................................................................ 69 зовнішній контроль ............................................................................................................................................................... 70 довідкова інформація........................................................................................................................................................... 72 РОЗДІЛ ХІ. КОМУНІКАЦІЇ взаємодія з громадськістю ............................................................................................................................................... 75 колегія та громадська рада ............................................................................................................................................. 78 розгляд звернень громадян ........................................................................................................................................... 79 внутрішні комунікації............................................................................................................................................................ 81 РОЗДІЛ ХІІ. ОЦІНКА ВПЛИВУ ПОЛІТИКИ моніторинг та контроль ..................................................................................................................................................... 89 оцінка досягнутих результатів....................................................................................................................................... 91
ДОДАТКИ
РОЗДІЛ І
1.1. Проект Закону України „Про внесення змін до Закону України „Про Кабінет Міністрів України” (щодо порядку передачі справ новосформованому Кабінету Міністрів України )................................................................................................................................. 93
РОЗДІЛ ІІ
2.1. 2.2. 2.3. 2.4.
Підготовка документів з питань політики: „зелені” та „білі” книги ............................................ 95 Публічна політика у державному управлінні ......................................................................................... 97 Інструмент інституціональної розбудови Twinning ........................................................................... 98 Інструмент інституціональної розбудови TAIEX ..................................................................................101
РОЗДІЛ ІІІ
3.1. Підсумковий звіт про проведення функціонального обстеження органів праці та соціального захисту населення з метою удосконалення структури управління системою соціальних послуг ................................................................................................103 3.2. Методика формулювання державних функцій відповідно до єдиного стилістично-синтаксичного стандарту ......................................................................................................111
РОЗДІЛ ІV
4.1. Збалансування функцій та реформування структури апарату міністерств ...................114
РОЗДІЛ V
5.1. Показник SIGMA у сфері системи формулювання політики і координації ....................121 174
РОЗДІЛ VІ
6.1. Профілі компетенцій лідерства на державній службі в Україні (проект для обговорення) ................................................................................................................................................................123 6.2. Показник SIGMA у сфері державної служби .........................................................................................127 6.3. Сім правил укладання колективного договору..................................................................................128
РОЗДІЛ VIІ
7.1. Нове антикорупційне законодавство — від боротьби до запобігання та протидії .......................................................................................................................................................................129
РОЗДІЛ VIIІ
8.1. Схема „Як формується державна політика в цілому і плани діяльності окремого міністерства”..........................................................................................................................................138 8.2. Календар підготовки державного бюджету...........................................................................................139 8.3. Блок-схема „Бюджетне планування головного розпорядника бюджетних коштів” ...............................................................................................................................................................................142 8.4. Показник SIGMA у сфері систем управління державними витратами ..............................143 8.5. Політика Головдержслужби України на 2010 рік ...............................................................................146 8.6. Приклад форми річного плану центрального органу виконавчої влади.......................147
РОЗДІЛ ІX
9.1. Схема організації процесу державних закупівель ...........................................................................148 9.2. Показник SIGMA у сфері систем управління державними закупівлями ..........................149
РОЗДІЛ X
10.1. Показник SIGMA у сфері фінансового контролю в державному секторі .......................151 10.2. Показник SIGMA у сфері зовнішнього аудиту державного сектору ...................................157
РОЗДІЛ XІ
11.1. Інформаційна активність висвітлення діяльності органу влади ............................................159 11.2. Перелік нормативно-правових актів, якими регламентуються права громадян на отримання інформації про діяльність державної влади та участь в управлінні державними справами ...........................................................................................................160 11.3. Орієнтовна структура служби зв’язків з громадськістю органу влади.............................162 11.4. Інструкція по проведенню консультацій з громадськістю .........................................................163 11.5. Обов’язки органів державної влади щодо розгляду заяв та скарг .....................................167 11.6. Структура комунікативного плану ................................................................................................................168 11.7. Впровадження безпаперових технологій ...............................................................................................169
РОЗДІЛ XII
12.1. Структура звіту про результати діяльності Головдержслужби у 2009 році ..................171
175
Науково-практичний посібник Андрій ВИШНЕВСЬКИЙ (керівник авторського колективу), Валентина АФАНАСЬЄВА, Людмила БАЙДОХА, Валентина БАЛАНЮК, Андрій БЕГА, Антоніна БОНДАРЕНКО, Володимир ДУНАЄВ, Наталія КИРИЧЕНКО, Тетяна КОВТУН, Фаїна КОЗИРЄВА, Микола КУЧЕРОВ, Сергій КУЧЕРУК, Оксана ОМЕЛЬЧЕНКО, Зоя ПАРІЙ, Юрій ПІЖУК, Анна РУДА, Олександр САЄНКО, Ліна СЕРГІЄВА, Олександр СІТАЛО, Марія СТЕЦЮК, Олена ТЕРТИШНА, Володимир ТКАЧ, Людмила ФІЛАТОВА, Олена ШАПРАН, Олександр ШЕВЧЕНКО, Любов ШЕВЧУК, Юрій ЩЕПОТКО, Микола ЧЕРНИШ, Ігор ЯРЕМЧУК
ПОРЯДОК ДЕННИЙ НОВОГО МІНІСТРА
Практичні рекомендації щодо ефективного розв‘язання першочергових завдань новопризначеними міністрами та керівниками інших органів виконавчої влади
Українською мовою Під загальною редакцією Тимофія МОТРЕНКА Редактори Фаїна КОЗИРЄВА, Надія КИЗИЦЬКА Дизайн та верстка Фаїна КОЗИРЄВА, Дмитро ЧУПРИНА
Висловлюємо подяку усім центральним органам виконавчої влади, що надали слушні зауваження та пропозиції до перевидання „Плану дій для нового міністра”
Здано в набір 10.02.10. Підписано до друку 28.03.10. Формат 70х100/16. Друк офсет. Папір крейд. Гарнітура Myriad. Ум. друк. арк. 22,32. Обл.-вид. арк. 24,15. Тираж 1000 прим. Зам. 0025/10 Дочірнє підприємство Інституту соціології НАН України „Центр соціальних експертиз” 01021, м. Київ, вул. Шовковична, 12, оф. 206; тел. (044) 253 14 01, тел./ факс (044) 253 23 53 http://csep.org.ua; e-mail: csep@csep.kiev.ua Видавець Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу вул. Прорізна, 15, м. Київ, 01601, Україна; тел. (044) 278 36 50, факс (044) 278 36 22 http://www.center.gov.ua; e-mail: center@center.gov.ua Свідоцтво про Держреєстрацію ДК № 3280 від 17.09.08 Друк ФОП Костюк Олександр, м. Київ, бул. Дружби Народів, 22, кв.10 Свідоцтво про Держреєстрацію ДК № 3692 від 01.02.10
ISBN 978-966-8918-25-4
9 789668 918254 >
This document is © 2011 by Леонід Марушевський - all rights reserved.
5
Ваш голос: Ні Оцінено (1 голос)

Коментарі

Аватар користувача Яненко Олег

Порадьте, де можна придбати

Порадьте, де можна придбати ці практичні рекомендації ?!

Аватар користувача Маріанна Гниденко

Враховуючи, що видавцем

Враховуючи, що видавцем даного науково-практичного видання є Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, думаю, що можна звернутися безпосередньо до них. Реквізити наведені на останній сторінці видання.



Отдых с детьми на море, Крым, Севастополь, Любимовка.