Skip to Content

С. В. Ківалов, Л. Р. Біла. Державна служба в Україні. Підручник

warning: date() [function.date]: It is not safe to rely on the system's timezone settings. You are *required* to use the date.timezone setting or the date_default_timezone_set() function. In case you used any of those methods and you are still getting this warning, you most likely misspelled the timezone identifier. We selected 'America/New_York' for 'EST/-5.0/no DST' instead in /home/zedinuas/public_html/kds.org.ua/modules/ipaper/ipaper.module on line 591.
Embedded Scribd iPaper - Requires Javascript and Flash Player
МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ Одеська національна юридична академія
С. В. КІВАЛОВ Л. Р. БІЛА
Державна служба в Україні
ПІДРУЧНИК
Рекомендовано Міністерством освіти і науки України
Одеса «Юридична література» 2003
УДК 35.08(477)(075.8) К 382 ББК 67.401 (4Укр)я73 Підручник призначений для надання допомоги студентам, які вивчають спеціальний курс «Організація державної служби в Україні». Він може бути використаний під час вивчення відповідної теми базової дисципліни «Адміністративне право» і навчальних дисциплін освітньо-професійної програми підготовки магістрів із спеціальності «Державна служба».
ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ЯК КОМПЛЕКСНИЙ ПРАВОВИЙ ІНСТИТУТ
Глава 1. Глава 2. Глава 3. Глава 4. Глава 5. Глава 6. Поняття державної служби Завдання і функції державної служби Принципи державної служби Види державної служби Право на державну службу Законодавство про державну службу
Автори: С В. Ківалов, доктор юридичних наук, професор, Заслужений юрист України; Л. Р. Біла, кандидат юридичних наук, доцент Рецензенти: /. М. Пахомов, доктор юридичних наук, професор, Заслужений діяч науки і техніки України; Р. О. Калюжний, доктор юридичних наук, професор
Друкується за рішенням вченої ради Одеської національної юридичної академії.
Протокол № 6 від 21 березня 2003 року
к
К
1203030000020 81042003
оголош , пгпппп
-
ISBN 966-8104-24-2
© С. В. Ківалов, Л. Р. Біла, 2003
0-166 1
ГЛАВА 1 ПОНЯТТЯ
ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
Державна служба виникла ще за часів первісного суспільства. Вона має багатовікову історію свого розвитку. При розподілі праці у первісному суспільстві починає формуватися «управлінська еліта», яки відокремлюється від основної маси виробників і, з часом, перетворюється на окрему групу людей — «державних людей». У Стародавньому Єгипті такими людьми були: фараони, візирі, «скарбничі бога», скарбничі, «охоронці печатки», міністри, радники «Ради храмового управління», «міської Ради», начальники «Півдня», «Північних країн», «греків» та ін. Надзвичайно складною була «державна бюрократія» у ацтеків — народу Мексики, цивілізація якого назавжди зникла безслідно після прибуття європейців до Америки: виборний глава держави; члени «таємної державної ради»; придворні та державні чиновники (різні звання багаточисельних чиновників, і РІДПОВІДНО до кожного звання Функції були чітко визначені); розгалужена система незалежних судових установ; жреці, наділені світською владою, особливо в галузі освіти і виховання, та ін. Високо розвинутими були системи державної служби у Стародавньому Римі та Візантійській імперії. До першої системи належали принцепси, сенатори, консули, претори, диктатори, проконсули, пропретори, префекти, квестори, легати, цензори, еділи, презеси, прокуратори, судді, асесори та ін.; до другої— басілевси, епанагоги, дукі, полемархи, архонти, стратіги, філомброти, прітани та ін. Послугами державних службовців користуються всі сучасні країни незалежно від державного устрою, форми правління чи державного режиму. Державні службовці виконують усі завдання і функції, які цивілізоване суспільство покладає на свою державу. Державні службовці у сучасному суспільстві здійснюють контрольну, організаційну, правозастосовчу та інші види діяльності. Державна служба є досить багатогранним і багатофункціональним явищем, яке можна розглядати у різних аспектах.
Так, С. Дубенко вирізняє наступні підходи у з'ясуванні сут ності державної служби: а) у процесуальному аспекті державна служба розглядається: — по-перше, як професійна діяльність працівників органів щодо виконання покладених на них посадових функцій. Така діяльність проявляється двояко — як реалізація функ цій держави і як реалізація потреб громадян у державі; — по-друге, як процес функціонування державних органів у межах їх компетенції; — по-третє, як здійснення цілей, функцій та законів держави, тобто це — об'єктивне суспільне явище, яке не можна розглядати лише як діяльність державних службовців і органів управління. При цьому державний апарат висту пає як єдине ціле, як інститут громадянського суспільства; б) у структурному аспекті державна служба — це система органів держави, кожен з яких відповідно до предмету його компетенції може бути названий службою. Це, наприклад, митна служба, служба безпеки, служба експортного контролю, служба зайнятості населення, дипломатична служба тощо; в) в організаційному аспекті державна служба являє собою систему державних посад, які відрізняються статусом, повнова женнями, підпорядкованістю, кваліфікаційними вимогами тощо, причому державні посади об'єднуються в систему не лише іє рархічними схемами, але і схемами посадового просування. Тобто для того, щоб стати механізмом реалізації функцій дер жавного управління, державна служба повинна стати дійовим інструментом упорядкування самого державного апарату; г) в інституційному аспекті державна служба — це правова, а також етична нормативна система, яка забезпечує реалізацію цілей, функцій, законів держави. Завдяки своїй етичній стороні вона не може бути зведена лише до державно-правового інсти туту, а набуває загальнокультурного, у тому числі, історично го, традиційного, соціального статусу; д) соціальний аспект державної служби є інтегруючим фак тором щодо всіх попередніх. Об'єктивна природа державної служби як соціального інституту зумовлена зміною призначення нової держави громадянського типу, в якій державна служба — це вже не аппарат класового насильства, а суттєвий чинник
5
консолідації суспільства. У цьому полягає сутність державної служби як соціального інституту 1 . Ю. М. Старилов вважає, що державну службу теоретично можна розглянути в наступних аспектах: — соціальному, тобто вона як соціальна категорія, за доручен ням держави, є професійним здійсненням корисної діяльності особами, які займають посади у державних організаціях; — політичному, тобто державна служба здійснює діяльність щодо реалізації державної політики, вона є важливим фак тором стабільності у суспільстві; — соціологічному, тобто державна служба є практичною реа лізацією функцій держави, компетенції державних органів; — правовому, тобто державна служба являє собою юри дичне встановлення державно-службових відносин, при реалізації яких і досягається практичне виконання поса дових обов'язків, повноважень службовців і компетенції державних органів. Державна служба є складним соці ально-правовим інститутом, який являє собою систему правових норм, що регулюють державно-службові відно сини, тобто права, обов'язки, обмеження, заборони, сти мулювання, відповідальність службовців, проходження державної служби тощо; — організаційному, тобто державна служба являє собою сис тему, яка складається з таких елементів, як формування організаційних і процесуальних засад діяльності держав ного апарату, побудова і правовий розклад ієрархії посад, виявлення, оцінка, стимулювання і юридична відповідаль ність відповідальних працівників; — моральному, тобто державна служба розглядається з точ ки зору етичних засад 2 . В юридичній науці існують два підходи щодо визначення дефініції державної служби: широкий і вузький. Відповідно до широкого трактування державна служба — це служба в дер1 2
Реформування державного управління в Україні: Проблеми і перспек тиви / Наук. кер. В. В. Цветков. — К.: Оріяни, 1998. — С. 56. Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. — Воронеж, 1996. — С. 9—10.
жавних підприємствах, установах і організаціях (державних навчальних закладах, державних закладах охорони здоров'я тощо). Вузький аспект даного поняття визначений у статті 1 Закону «Про державну службу», згідно з яким державна служба — це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їхньому апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Виходячи із вузького розуміння поняття державної служби, можна виділити наступні ознаки. 1. Державна служба є професійною діяльністю, тобто вона є професією і нею можуть займатися тільки особи, які мають відповідну освіту і професійну підготовку. Оскільки державна служба — це професія, то вона виступає основним місцем роботи, за яким знаходиться трудова книжка сл уж бовця. Водночас слід зазначити, що державна служба — не єдине місце роботи для державного службовця, оскільки він може займатися такими видами діяльності, як наукова, викла дацька, творча діяльність та медична практика у вільний від основної роботи час. Чинний закон не передбачає (на жаль) обов'язкової вищої освіти для державного службовця, хоча в переважній більшості випадків саме вища освіта і виступає однією з основних умов вступу на державну службу. 2. Державна служба — це служба особи, яка займає поса ди в державних органах та їхньому апараті. Уявляється, що дана ознака є однією з найважливіших для визначення служби як державної. Державний орган — це особливий вид організації людей, який характеризується такими ознаками: є організованим колективом; є автономною частиною державного апарату; здійснює державні функції, реалізує публічний інте рес; діє від імені держави і водночас від свого імені; володіє власною компетенцією; несе відповідальність перед державою за свою діяльність; засновується державою; його положення, структура і діяльність регламентуються правом. Всі державні органи можна розподілити на групи: а) орган законодавчої влади: Верховна Рада України (її апарат); б) органи виконавчої влади: — Кабінет Міністрів України;
— міністерства: (Міністерство аграрної політики; Міністер ство внутрішніх справ; Міністерство екології та природ них ресурсів; Міністерство економіки; Міністерство пали ва та енергетики; Міністерство закордонних справ; Мі ністерство культури і мистецтв; Міністерство з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи тощо); — державні комітети (Державний комітет архівів; Держав ний комітет будівництва, архітектури та житлової політи ки; Державний комітет по водному господарству; Держав ний комітет по земельних ресурсах; Державний комітет зв'язку та інформатизації; Державний комітет з енерго збереження; Державний комітет у справах релігії тощо); — інші центральні органи зі спеціальним статусом (Анти монопольний комітет України; Державна податкова адмі ністрація; Державна митна служба; Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва; Націо нальна комісія регулювання електроенергетики; Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку; Державний департамент з питань виконання покарань; Фонд держав ного майна; Служба безпеки України; Управління держав ної охорони; Головне управління державної служби); — урядові органи державного управління; — органи місцевого рівня: місцеві державні адміністрації (обласні, районні, Київська і Севастопольська міські); в) органи судової влади тощо. Названа ознака державної служби відповідає не тільки на запитання «Де необхідно працювати, щоби бути державним службовцем?», але й на запитання «Яку посаду необхідно заміщати, щоб бути державним службовцем?». Виявляється, що у штатному розписі одного державного органу можуть бути передбачені дві посади, одна з яких надає статусу державного службовця, а інша — тільки працівника, а не державного службовця (наприклад, керівник структурного підрозділу міністерства і прибиральниця міністерства). Тому важливо розрізняти терміни «державна служба» і «служба у державному органі». 3. Державним службовцям виплачується заробітна плата за рахунок державного бюджету. Поняття «заробітна плата»
закріплено в статті 1 Закону «Про оплату праці», яка являє собою винагороду, що нараховується, як правило у грошовій формі, яку згідно трудового договору власник або вповноважений ним орган виплачує працівнику за виконану ним роботу. Одночасно даний закон встановив, що держава здійснює регулювання оплати праці, зокрема шляхом визначення умов і розмірів оплати праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, і керівників державних підприємств (ст. 8). Згідно статті 19 Закону «Про бюджетну систему України» Державний бюджет України передбачає видатки на оборону, утримання правоохоронних і митних органів, податкової, контрольно-ревізійної служб, утримання органів законодавчої, виконавчої, судової влади та прокуратури.
ГЛАВА 2
ЗАВДАННЯ І ФУНКЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
Державна служба ставить перед собою наступні завдання: — охорона конституційного ладу України, створення умов для розвитку громадянського суспільства, виробництва, забезпечення вільної життєдіяльності особистості, захист прав, свобод і законних інтересів громадян; — формування суспільно-політичних і державно-правових умов для практичного здійснення функцій державних органів; — забезпечення ефективної роботи державних органів у від повідності до їхньої компетенції; — удосконалення умов державної служби і професійної ді яльності державних службовців; — створення і забезпечення належного функціонування сис теми підготовки і підвищення кваліфікації державних служ бовців; — забезпечення принципу гласності в діяльності державних службовців і державних органів, дотримання законності, викорінення бюрократизму, корупції та інших негативних явищ у системі державної служби. Похідними від завдань державної служби є її функції. Під функціями державної служби слід розуміти основні напрями практичної реалізації правових норм інституту державної служби, які сприяють досягненню відповідної мети правового регулювання державно-службових відносин і виконанню державною службою своєї соціальної ролі і державно-правового призначення. В юридичній науці немає єдиної т очки зору щодо п онятт я та видів ф ункц ій державної сл ужби. Т ак, Ю. М. Старилов розглядає функції державної служби, виходячи з особливостей функцій права і функцій держави. Водночас він вирізняє два типи функцій державної служби: державної служби як виду соціально корисної професійної діяльності особи (вони знаходяться у прямій залежності від функцій
держави) і державної служби як правового інституту (вип ливають із функцій права) 1 . На підставі їхнього синтезу Ю. М. Старилов виокремлює наступні функції державної служби: а) основні — інформаційне забезпечення, прогнозування і моделювання, планування, організація, керівництво, координа ція, контроль, регулювання, облік; б) загальні — здійснення державної кадрової політики; комп лектування персоналу державних органів із врахуванням здіб ностей, професійних, особистих і моральних якостей; організа ція державної служби; планування і прогнозування розвитку персоналу державних органів; аналіз стану і ефективності державної служби в органах державної влади та ін.; в) специфічні, які можна розглядати як регулятивний і організаційний вплив щодо обмеженого і доцільного втручання у сферу економіки і соціально-культурного будівництва, в яких об'єкти управління володіють значною самостійністю щодо вибору рішень та їх реалізації; г) допоміжні, які мають на меті обслуговування діяльності державних органів у рамках основних, загальних і специфічних функцій (діловодство, юридичне обслуговування, матеріальнотехнічне забезпечення тощо); д) спеціальні, які відображують особливості об'єкту управ ління (наприклад, методичне, технічне керівництво). Вони можуть доповнювати загальні функції в разі їх недостатності. Дещо іншу думку з цього приводу висловлює О. П. Ноздра чьов, який вважає, що функціями державної служби є: — правозастосовча. Вона здійснюється через виконання по садових обов'язків і прийняття актів управління про виконання законів тощо; — правотворча. Іншими словами цю функцію можна назвати нормотворчою, яка проявляється у законопроектній діяль ності, а також в експертній, аналітичній, довідковій ро боті державних службовців у процесі підготовки законо проектів;
1
Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. — Воронеж, 1996. — С. 46—49.
11
ю
— правозахисна. Одним із основних обов'язків державних службовців є реалізація та захист прав і свобод людини і громадянина, надання їм управлінських (адміністратив них) послуг; — регулятивна. Державна служба проявляє себе при під готовці різних конкретних програм державної діяльнос ті, інших державних рішень. У цьому розумінні держав на служба виконує важливу регулятивну функцію, яка проявляється в тому, щоб забезпечити погодженість ін тересів різних верств суспільства; — організаційна. Державна служба покликана забезпечити координацію й упорядкування діяльності державних орга нів, об'єднуючи їх в один державний апарат легітимної державної влади 1.
ГЛАВА З
ПРИНЦИПИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
Термін «принципи державної служби» (від лат. «principium» — основні, найзагальніші, вихідні положення) зазначає основні риси, суттєві характеристики, зміст і значення самої державної служби. Принципи державної служби — це основоположні ідеї, настанови, які виражають об'єктивні закономірності та визначають науково обгрунтовані напрями реалізації компетенції, завдань і функцій державної служби, повноваження державних службовців. Як зазначає Ю. М. Старилов, принципи державної служби як наукова категорія визначають вихідні положення та теоретичні ідеї, які віддзеркалюють об'єктивні закономірності розвитку держави і суспільства, найбільш характерні риси організації і функціонування не тільки самої державної служби, але й усієї системи органів державної влади, визначають зміст складних стосунків усередині цієї системи. Відсутність чітко сформульованих правових принципів державної служби тягне за собою появу в ній елементів бюрократизму, беззаконня та несправедливості1. Принципи відображають явища та процеси, які притаманні системі державної служби в цілому або її окремим елементам. їхньою особливістю є те, що вони завжди формуються з урахуванням конкретних політичних, соціально-економічних і культурних умов і мають такі властивості, як гнучкість, динамічність. Ці властивості, перш за все проявляються в тому, що Концепцією адміністративної реформи в Україні передбачено реформування системи державної служби і, в тому числі, її принципів з доповненням їх новими, які відсутні у названій вище статті Закону, але мають принципово важливе значення
1
1
Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. — М., 1999. — С. 43—44.
Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: Учебн. пособ. — Воронеж, 1995. — С 197.
13
12
з урахуванням сучасної ситуації в Україні. Саме в Концепції передбачені такі нові (для Закону «Про державну службу») принципи державної служби, як: політична і релігійна нейтральність, відкритість і прозорість. Аналіз принципів державної служби показує, що вони визначають: — сутність державної служби, її найважливіші риси; — загальний характер управлінської, законотворчої, організа ційно-розпорядчої, консультативно-дорадчої та іншої діяль ності державних службовців; — закономірності в системі організації та функціонування державної служби; — значущість, законність і соціальну цінність правовідно син, що виникають у системі державної служби; — об'єктивні зв'язки, які виникають у системі державно службових правовідносин 1. На думку В. М. Манохіна, під принципами державної служби розуміють вимоги, які: 1) обов'язкові для всіх осіб і організацій, які тією чи іншою мірою мають відношення до державної служби; 2) поширюються на всі види державної служби і є загальними в рамках державної служби; 3) охоплюють всі організаційні, правові та інші сторони, із яких складається зміст державної служби 2. Важливо зазначити, що принципи — це завжди суб'єктивне поняття, оскільки воно формується людиною з урахуванням таких суттєвих чинників, як правова культура, досвід, основні положення правової системи, рівень розвитку законодавства тощо. Принципи державної служби нерозривно пов'язані з принципами державного управління і принципами діяльності органів державної виконавчої влади. Більше того, значною мірою вони є похідними від останніх, оскільки відображають най 1
2
Оболенський О. Державна служба України: концептуальні аспекти розвитку // Збірн. наук, праць У АДУ при Президентові України: У 2 ч. / За заг. ред. В. І. Лугового, В. М. Князева. — К., 1999. — Вип. 2. - Ч. 2. - С 6-16. Манохин В. М. Советская государственная служба. — М., 1966. — С 16.
більш суттєві сторони організації і діяльності державних ор ганів. Водночас важливо зазначати, що їх не можна ототож нювати. Отже, принципи державної служби — це основоположні, ідеї, настанови, які визначають основні напрямки реалізації завдань, цілей і функцій державної служби, її організа цію і функціонування, правовий статус державних службовців. Принципи державної служби закріплюються в Конституції України, Законі «Про державну службу» (стаття 3) та інших нормативно-правових актах. Єдиного вичерпного переліку нормативно закріплених принципів немає. Вони є досить різноманітними, багаточисельними і взаємообумовленими один одним. Відповідно до статті 3 Закону державна служба грунтується на таких основних принципах, як: — служіння народові України; — демократизм і законність; — гуманізм і соціальна справедливість; — пріоритет прав людини і громадянина; — професіоналізм, компетентність, ініціативність, чесність, відданість справі; — персональна відповідальність за виконання службових обов'язків і дисципліни; — дотримання прав та законних інтересів органів місцевого самоврядування; — дотримання прав підприємств, установ і організацій, об'єд нань громадян. В юридичній науці прийнято класифікувати принципи державної служби на два види: конституційні (інколи їх називають «основні») і опганізаційно-правові («організаційно-функціональні»). До конституційних принципів належать: служіння народові України; демократизм і законність; рівність доступу до державної служби; пріоритет прав людини і громадянина, політична і релігійна нейтральність, гласність і прозорість та ін. Організаційно-правовими принципами державної служби є: професіоналізм і компетентність; ініціативність; чесність і відданість справі; персональна відповідальність за виконання службових обов'язків і дисципліни; дотримання прав підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян та ін.
15
14
Дещо іншої точки зору стосовно організаційно-правових (організаційно-функціональних) принципів дотримується В. Я. Малиновський, який відносить до них: єдність системи державної служби; політичну нейтральність державної служби; рівність доступу до державної служби; ієрархічність системи державної служби; уніфікованість державної служби; стабільність інституту державної служби; ефективність державної служби; систему заслуг 1. Принцип служіння народові України є одним з найголовніших і недарма законодавець помістив його в статті З Закону на першому місці. Більше того, всі наступні принципи безпосередньо обумовлені і пов'язані з ним. Принцип служіння народу України випливає зі статті 3 Закону «Про державну службу», якою встановлюється, що «людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю». Він, перш за все, знайшов свій прояв у тексті Присяги державного службовця «...охороняти права, свободи і законні інтереси громадян...». Стаття 8 Конституції України передбачає принцип верховенства права, реалізація якого вимагає підпорядкування діяльності держав них органів потребам реалізації і захисту прав людини, забезпечення їх пріоритетності перед іншими цінностями в Україні. А це означає, що вся діяльність державної служби повинна бути спрямована на служіння інтересам народу, в цілому, і кожного громадянина, зокрема. Служіння інтересам народу можливе лише за умови запровадження такого правового режиму взаємостосунків між органами держави і громадянами, за яким людині буде гарантовано як реальне дотримання її прав і свобод, так і надійний правовий захист у разі їх порушення. Забезпечення реалізації такого правового режиму покладається на державну службу. Одним із елементів такого правового режиму взаємовідносин є надання органами виконавчої влади громадянам «адміністративних послуг». Сама назва говорить про те, що держава в особі державних (адмініст ративних) органів через державних службовців «служить» людині в реалізації нею свого права або законного інтересу.
1
Малиновський В. Я. Державна служба: теорія і практика: Навч. посіб. — К., 2003. — С 24.
ципом діяльності державних органів. Демократизм державної служби проявляється, перш за все, в тому, що вона є доступ ною для всіх громадян України. Так, статтею 38 Конституції України встановлюється тільки одна вимога при реалізації права на державну службу — громадянство України. Важливою ознакою демократичної правової соціальної держави Україна є те, що не людина існує для держави, а держава існує для людини. Цей важливий постулат може бути реалізований тільки державними службовцями, що й підтверджує демократизм державної служби. Водночас, дане положення взаємопов'язує і обумовлює наступний принцип — принцип пріоритету прав людини і громадянина. Саме тому діяльність державних службоців спрямована на визнання, дотримання і забезпечення прав і інтересів людини і громадянина. Державна служба є інституцією, яка постійно змінюється (тобто, постійно проводиться ротація державних службовців), що й повинно забезпечити її ефективність, мобільність, динаміч ність і законність. З демократизмом державної служби нерозривно пов'язаний принцип її законності. Більше того, названі принципи обумовлюють, доповнюють і забезпечують один одного. Принцип законності державної служби обумовлюється приципом законності діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій. Одним із проявів даного принципу є прийняття Присяги державного службовця, в якій він присягає «...суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя...». Законність державної служби знаходить свій прояв у тому, що державний службовець зобов'язаний виконувати свою професійну діяльність у межах встановлених чинним законодавством повноважень державного органу, в якому він заміщає державну посаду, не виходячи за рамки своїх посадових прав і обов'язків. Інакше кажучи, державний службовець може здійснювати тільки ті дії, які передбачені чинним законодавством. Важливим проявом законності державної служби є те, що рішення, які приймає державний службовець, повинні знаходитися в межах його компетенції і відповідати норматив-
Принцип демократизму і законності є загальним прин-
16
17
0-166 1
но-правовим актам вищої юридичної сили. Одним із факторів, які утримують від порушення даного принципу є те, що стосовно державних службовців передбачається низка обмежень, які спрямовані на забезпечення саме законності у діяльності державних органів в цілому, і діяльності державної служби, зокрема. Державні службовці зобов'язані виконувати розпорядження та вказівки своїх керівників, що забезпечує реалізацію даного принципу. Попри все, реалізація цього принципу була б не повною, якби статтею 60 Конституції України не було передбачено права на відмову від виконання незаконного розпорядження або наказу. Даний конституційний постулат стосується, в першу чергу, державних службовців. Принцип пріоритету прав людини і громадянина випливає безпосередньо із другого розділу «Права, свободи і обов'язки людини і громадянина» і статті 3 Конституції України. Водночас, у статті 157 Конституції України закріплено, що Конституція не може бути змінена, якщо зміни передбачають обмеження прав і свобод людини і громадянина, передбачених у другому розділі. Статтею 3 Конституції України встановлюється, що «людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторкан ність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю». Отже, проголошення основних конституційних прав людини і громадянина зобов'язує державу, в цілому, і її дер жавних органів, зокрема, забезпечити їх належну реалізацію. Цей обов'язок цілком логічно покладається на державну службу, яка і представляє дані органи. Тобто, визнання, дотримання і захист прав і свобод людини і громадянина є одним із головних обов'язків державних службовців, які є представниками державних органів. Саме цей принцип визначає соціальний зміст і сутність діяльності державних службовців. Будучи представниками державних органів, державні службовці повинні спрямовувати свою діяльність на забезпечення реалізації і охорони прав і свобод людини і громадянина. Однією з форм визнання, дотримання і захисту прав і свобод людини є надання їй адміністративних послуг. В юридичній науці під адміністративними послугами розуміють передбачену законом розпорядчу діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, яка здійснюється
18
за ініціативою фізичних і юридичних осіб, і спрямовану на реалізацію їхніх прав, свобод та законних інтересів 1 . Названий принцип означає, що державні службовці у своїй професійній діяльності повинні зважати не тільки на права та свободи людини і громадянина, закріплені у національному законодавстві, а й на положення відповідних міжнародно-правових актів, визнаних Верховною Радою України. Приницип професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі є комплексним за своїм змістом і включає в себе чинники, різні за своєю сутністю, але взаємообумовлені і взаємопов'язані. Професіоналізм і компетентність випливає із змісту статті 1 Закону «Про державну службу», згідно з якою державна служба є професійною діяльністю, а виконання повноважень державних органів є професією, яка вимагає високої кваліфікації, особливої майстерності, які набуваються і підтримуються в результаті систематичної і безперервної освіти. Слід зазначити, що ці поняття є досить близькими за змістом, однак не тотожніми. В юридичній літературі зазначається, що термін «професіоналізм» означає глибоке і всебічне знання і володіння практичними навичками в певній галузі суспільної діяльності. Сутність терміну «компетентність» полягає у знанні предмета діяльності, наявності професійної освіти, навичок у роботі, вивченні і оволодінні передового досвіду. Професіоналізм і компетентність зобов'язують державних службовців: — бути постійно готовими до здійснення посадових повно важень; — добре знати предмет власної державно-службової діяльності; — знати свої обов'язки і права, повною мірою і якісно здійс нювати функції і повноваження, передбачені законодавст вом і посадовими положеннями та інструкціями; — володіти правилами і процедурами діяльності в органах державної влади; — мати загальну і спеціальну професійну підготовку; — знати юридичні і морально-етичні норми у сфері держав ної служби. Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В. Б. Авер'янова. - К., 2002. - С 174.
19
Водночас важливим є те, щоб державним службовцям були створені належні умови для підвищення ними своєї кваліфікації і належного виконання службових обов'язків, тобто для реалізації принципу професіоналізму і компетентності. У зв'язку з цим, державні органи та їхні керівники зобов'язані: на нормативному рівні чітко визначати компетенцію державного органу і його структурних підрозділів; затверджувати посадові інструкції для кожного державного службовця; підтримувати професіоналізм і компетентність кадрів; створювати умови для стійкої службової діяльності; забезпечувати плідне співробітництво в апараті державних органів молодих державних службовців і державних службовців зі стажем. Одним із чинників названого вище принципу є ініціатив ність державного службовця. Даний принцип державної служби обумовив і такий обов'язок державного службовця, як ініціатива і творчість у роботі (стаття 10 Закону). службовця за виконання обов'язків і дисципліни займає особливе місце у системі принципів і відіграє важливу роль у практичній реалізації завдань і функцій держави. Даний принцип закріплює саме юридичну відповідальність: кримінальну, адміністративну, дисциплінарну, цивільно-правову, матеріальну. У першу чергу, державний службовець несе відповідаль ність за невиконання (тобто повне ігнорування) або неналежне (неякісне, поверхове, несвоєчасне) виконання ним своїх службових обов'язків. Неналежне виконання може проявлятися, наприклад, у підготовці і прийнятті неякісного управлінського рішення. Невиконання або неналежне виконання державним службовцем своїх службових обов'язків або недотримання дисципліни складає склад проступку (адміністративного, дисциплінарного, цивільно-правового), який є підставою для застосування того чи іншого виду юридичної відповідальності. Принцип рівності доступу до державної служби закріплено в статті 38 Коснтитуції України, в якій передбачено, що «громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування» та в статті 4 Закону «Про державну службу »,
20
Принцип персональної відповідальності державного
згідно з якою «право на державну службу мають громадяни України... які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України». Забороняється всяка дискримінація щодо прийняття на державну службу за такими однаками, як: становище, соціальний і майновий стан, расова і національна приналежність, стать, політичні погляди, релігійні переконання, місце проживання тощо (стаття 24 Конституції України). Окрім цього, чинним законодавством чітко регламентується перелік підстав, які можуть бути обмеженнями при вступі на державну службу: недієздатність особи; судимість, яка є несумісною із зайняттям посади; у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами або свояками та в інших випадках, встановлених законами України. Вимоги до кандидата на державну службу безпосередньо обумовлюються тією державною посадою, на заміщення якої вони претендують, і які передбачаються посадовими інструкціями або положеннями. Принцип політичної і релігійної нейтральності державної служби, в цілому, і державного службовця, зокрема, обумовлюється статтями 35 (свобода совісті) і 36 (свобода об'єднання в політичні партії і громадські організації). У чинному Законі «Про державні службу» даний принцип не передбачений. Попри це, він є досить актуальним і має суттєве значення для ефективності державної служби. Принцип політичної нейтральності відрізняється від принципу безпартійності, оскільки перший надає можливість державному службовцю бути членом політичної партії, однак забороняє йому відстоювати її інтереси, використовуючи своє службове становище, а другий просто забороняє бути членом політичної партії. Однак, можна і не бути членом політичної партії, але захищати її інтереси при виконанні своїх посадових обов'язків. Названий принцип має на меті захистити державних службовців від випливу і контролю з боку політичних партій таким чином, щоб вони могли ефективно працювати незалежно від того, яка партія приходить до влади. Водночас принцип
21
політичної нейтральності також захищає державних службовців від втрат своїх посад за політичними мотивами у випадках, коли одна партія змінює іншу при вл аді. Тобто, все, що пов'язує державного службовця з політичною партією, є його особистою справою і не має ніякого відношення до його державно-службової діяльності1.
ГЛАВА 4 ВИДИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
В юридичній науці і чинному законодавстві досить важливим є питання про види державної служби. Необхідно відмітити, що на законодавчому рівні це питання не знайшло свого вирішення. В теорії адміністративного права з цього приводу існують різні точки зору. Більше того, немає єдиної думки з приводу того, про що саме йде мова: про «типи», «види», «форми» чи «рівні» державної служби. Саме такі різноманітні і різноаспектні поняття часто використовуються при характеристиці державної служби. Найчастіше використовується поняття «види» державної служби, рідше — «типи» і «види». Так, В. Л. Коваленко пропонує застосувати принцип поділу всієї державної служби на два основних типи — цивільну службу і мілітаризовану службу і третій, додатковий, тип — спеціалізовану службу 1. У свою чергу типи державної служби поділяються ним на види. Більше прихильників має точка зору, згідно з якою держав на служба поділяється тільки на два види: цивільну і мілітаризовану. Так, Ю. М. Старилов зазначає, що «...загальновиз нано розподіляти державну службу на два види: цивільну (наприклад, служба в державних органах Російської Федера ції та її суб'єктів, в адміністрації області) та мілітаризовану (наприклад, військова служба, служба в органах внутрішніх справ, податкової міліції і т. д.) ... цивільна служба і мілітаризована можуть включати в себе різні підвиди цих служб, що об'єктивно необхідні державі і створені нею для реалізації спеціальних функцій та особливої внутрішньогалузевої компетенції»2.
1
Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. — М., 1999. — С. 66.
' Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В. Б. Авер'янова. - К., 2002. - С 395. 2 Старилов Ю. Н. Служебное право: Учебник. — М., 1996. — С 159.
23
22
О. П. Ноздрачьов виділяє такі три види державної служби: федеральна державна служба; державна служба суб'єктів Російської Федерації і спеціалізована державна служба 1 . Дещо іншою є точка зору Ю. П. Битяка та О. В. Петришина, які пропонують класифікувати державну службу відповідно до конституційного принципу розподілу державної влади на: а) державну службу в органах законодавчої влади; б) державну службу в органах виконавчої влади; в) державну службу в органах судової влади2. Заслуговує на увагу класифікація, запропонована в Концепції реформи адміністративного права, згідно з якою слід законодавчо закріпити такі види: а) професійна держ авна служба, яка складається з: — адміністративної державої служби (служба в державних органах, їхньому апараті, органах місцевого самоврядування); — спеціалізованої державної служби (судові органи, органи прокуратури, внутрішніх справ, державної безпеки, мит ні, дипломатичні тощо); — цивільної державної служби (медичні, наукові, навчальні та інші державні установи); б) позапрофесійна державна служба, яка вкючає в себе наступні посади: — державні політичні посади (Президент, міністри, народні депутати та ін.); — посади патронатної служби (керівники прес-служби, радни ки, помічники, консультанти); — допоміжні (обслуговуючі) посади (референти, секретарі та ін.). В. Б. Авер'янов вважає, що «...до інституту державної служби не слід включати діяльність осіб, які хоч і виконують найважливіші державно-владні функції, але мають статус «політичних діячів», а не «державних службовців». До цих осіб належать
1 2
Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. — М., 1999. — С. 45, 51. Битяк Ю. П., Петришин О. В. Проект Закону «Про службу в органах виконавчої влади та їх апараті» // Вісник АПрН України. — Харків, 1998. - № 1. - С 150-159.
Прем'єр-міністр України, члени Уряду України, голови місцевих державних адміністрацій, народні депутати України, обрані посадові особи парламенту, в тому числі Голова Верховної Ради України. Правовий статус цих осіб має бути детально регламентований в окремих законодавчих актах»1. Аналіз різних точок зору щодо видів державної служби дає можливість стверджувати, що, оскільки саму державну службу в юридичній науці прийнято розуміти у широкому і вузькому аспектах, то і класифікувати її також можна виходячи з різних аспектів її розуміння. Види державної служби в широкому розумінні відповідають тій класифікації, яка запропонована В. Б. Авер'яновим і Концепцією реформи адміністративного права. У вузькому розумінні державної служби можна виділити наступні її види (деякі вчені називають їх типами державної служби): а) цивільна державна служба (державні службовці дер жавних органів та їхнього апарату); б) мілітаризована державна служба (державні службов ці збройних державних формувань, які мають військові або спеціальні звання); в) спеціалізована державна служба (державні службов ці органів виконавчої влади зі спеціальним статусом). Якщо проаналізувати названі види державної служби, то в їхній структурі можна виділити підвиди, а саме: а) у цивілізованій державній службі: — служба в Адміністрації Президента України та апараті органів, створюваних при Президентові України; — служба в Апараті Верховної Ради України та секретаріа тах комітетів Верховної Ради; — служба в Секретаріаті Кабінету Міністрів України та в апаратах урядових органів; — служба в патронатних службах державних органів; — служба в апаратах Національного банку України, його обласних (та прирівнених до них) відділеннях; — служба в апаратах міністерств та інших центральних ор ганів виконавчої влади;
1
Авер'янов В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. — К., 1997. — С. 43.
25
24
— служба в апаратах місцевих органів виконавчої влади; — цивільна служба в апаратах органів прокуратури; — цивільна служба в апаратах органів внутрішніх справ; — цивільна служба в апаратах (штабах) військових формувань; — несуддівська служба в апаратах судових органів; — служба державних нотаріусів; — служба державних судових виконавців; — деякі інші види служб, визначені законом; б) у спеціалізованій державній службі: — державна дипломатична служба; — державна санітарно-епідеміологічна служба; — державна пожежна служба; — державна контрольно-ревізійна служба; — державна служба прокурорів; — державна служба судів; — державна митна служба; — державна податкова служба; — служба державних судово-медичних експертів; — державна фельд'єгерська служба; — деякі інші види служб, визначені законом; в) у мілітаризованій службі: — військова служба у Збройних Силах України (служба в усіх видах Збройних Сил України); — служба в Прикордонних військах України; — служба у Внутрішніх військах МВС України; — служба в СБУ; — служба в Державній службі охорони України; — служба в органах виконання покарань; — служба атестованих працівників органів внутрішніх справ; — служба атестованих працівників військ центрального ор гану виконавчої влади з питань надзвичайних ситуацій; — деякі інші види служб, визначені законом 1 .
ГЛАВА 5 ПРАВО НА ДЕРЖАВНУ СЛУЖБУ
Право на державну службу є невід'ємним правом громадянина України. Так, стаття 38 Конституції України закріпила, що «громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування». Таким чином Конституція України ставить тільки одну вимогу до особи, яка претендує на посаду державного службовця — наявність громадянства України. Назване конституційне право знайшло своє подальше відображення і деталізацію в статті 4 Закону «Про державну службу», згідно з якою «право на державну службу мають громадяни України незалежно від положення, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України». Аналіз цієї статті дає підстави виділити три основні вимоги щодо права на державну службу: — громадянство України; — відповідна освіта і професійна підготовка; — проходження конкурсного відбору або іншої процедури, передбаченої Кабінетом Міністрів України. Однією з важливих вимог щодо реалізації права на державну службу є громадянство України. Відповідно до Закону України від 18 січня 2001 р. «Про громадянство»1 громадянами України є: — усі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголо шення незалежності України (24 серпня 1991 року) постій но проживали на території України; — особи, незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соці ального походження, майнового стану, місця проживання,
1
Виконавча влада і адміністративне право.... — С 397—398.
26
Офіційний вісник України. — 2001. — № 9. — Ст. 342.
27
мовних чи інших ознак, які на момент набрання чинності Законом України «Про громадянство» (13 листопада 1991 року) проживали в Україні і не були громадянами інших держав; — особи, які прибули в Україну на постійне проживання після 13 листопада 1991 року і яким у паспорті громадя нина колишнього СРСР зразка 1974 року органами внут рішніх справ України внесено запис «громадянин Украї ни», а також діти таких осіб, які прибули разом з бать ками в Україну, якщо на момент прибуття в Україну вони не досягли повноліття; — особи, які набули громадянство України відповідно до законів України та міжнародних договорів України. Особи, які претендують на державну службу, окрім громадянства, повинні мати відповідну освіту і професійну підготовку. Закон «Про державну службу» не передбачає освітньо-кваліфікаційні рівні, яким повинні відповідати претенденти. Це дає підстави стверджувати, що державним службовцем (у будь-якому випадку теоретично) може бути особа, яка не має, наприклад, вищої освіти (наприклад, секретар судового засідання, яка має, як правило, повну середню освіту). Однак, дане законодавче положення щодо «відповідної освіти» знайшло свою конкретизацію в посадових інструкціях і положеннях, які містять такий розділ, як «Кваліфікаційні вимоги», в якому й передбачаються вимоги щодо освіти. Аналіз типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців показує, що більше ніж у 95% ставиться вимога щодо наявності вищої освіти і, переважною більшістю, за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста або магістра. Попри відповідну освіту претендент на посаду державного службовця повинен мати відповідну професійну підготовку. Під професійною підготовкою мається на увазі процес навчання професійним знанням, умінням і навичкам, необхідним для належного виконання посадових функцій і повноважень щодо займаної посади на державній службі. Третьою умовою реалізації особою права на державну службу є проходження встановленої Кабінетом Міністрів України процедури заміщення вакантної посади. Чинне законодавство
28
передбачає, що в переважній більшості випадків такою процедурою є конкурсний відбір, який застосовується майже в 95% випадків. Проте, окрім конкурсу існують і такі процедури, як призначення на посаду, зарахування на посаду, вибори на посаду державного службовця. Водночас статтею 4 Закону передбачається рівність доступу всіх громадян України до державної служби, а також при її проходженні, незалежно від прямих чи непрямих обмежень або привілеїв. Дане положення повністю відповідає статті 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права від 16 грудня 1966 р. Право на державну службу, окрім статті 4, регламентується статтею 12 Закон «Про державну службу», яка встановлює ряд обмежень, які можуть бути перепоною для вступу на державну службу: визнані у встановленому порядку недієздатними; мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади; у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами або свояками; в інших випадках, встановлених законами України. Важливе значення при вступі на державну службу має вік. Згідно із статтею 23 Законом «Про державну службу», державними службовцями можуть бути чоловіки до досягнення ними 60 років і жінки — 55 років. Тобто, названа стаття передбачає тільки граничний вік перебування на державній службі, тобто вік, по досягненні якого державно-службові відносини, як правило, припиняються. Водночас, Закон не передбачає (на жаль) по досягненні якого віку особа має право на державну службу. Використовуючи аналогію трудового права, для ліквідації даної прогалини, можна вважати, що після досягнення 16 років особа може поступити на державну службу при дотриманні інших вимог. Уявляється, що такий підхід до вирішення даного питання є неправовим, оскільки повна дієздатність особи наступає тільки після досягнення 18 років (участь у виборах, референдумі, право балотуватися в державні органи та органи місцевого самоврядування, тобто участь в управлінні державою). В даному ж випадку виходить, що, будучи представником держави через державні органи, особа, водночас, не може брати участі в управлінні державою. Варто було б передбачити, що
29
право на державну службу мають особи, які досягли 18-річного віку. Державними службовцями можуть бути тільки особи, які за станом здоров'я взмозі виконувати покладені на нього обов'яз ки та повноваження. Закон «Про державну службу» не передбачає вимог щодо стану здоров'я претендентів на посади державних службовців. Однак, чинне законодавство про державну службу передбачає обов'язковість проходження кандидатами на зайняття посад керівників, заступників керівників центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій медичного огляду лікарсько-консультативною комісією з метою визначення стану їхнього здоров'я. Відповідні вимоги щодо стану здоров'я передбачаються і стосовно інших державних службовців (МВС, СБУ, Збройних Сил України, податкової міліції тощо).
ГЛАВА 6
ЗАКОНОДАВСТВО ПРО ДЕРЖАВНУ СЛУЖБУ
Джерелами правового регулювання державної служби є нормативно-правові акти, які регулюють державно-службові відносини, пов'язані з організацією і функціонуванням державної служби, правовим статусом державних службовців, проходженням державної служби та її реформуванням. Серед основних джерел правового регулювання державної служби можна назвати такі. Конституція України. Саме вона визначає основні заса ди організації і діяльності державної служби як безпосеред ньо, так і через діяльність державних органів. Так, статті 24 («не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, м ісц я пр оживанн я, за м ов ними та ін ши ми оз на кам и ») і 38 визначили право рівного доступу до державної служби всіх громадян України. Принципи державної служби знайшли своє відображення у статтях: 3 — «людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю»; 8 — принцип верховенства права; 19 — принцип законності («органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та закона ми України»); 35 (право на свободу світогляду і віросповідання) і 36 (право на свободу об'єднання в політичні партії та громадські організації) — принцип політичної і релігійної нейтральності тощо. Важливість державної служби як правової інституції підтверджується п. 12 статті 92, якою встановлюється, що «виключно законами України визнаються організація і діяльність державної служби». зі
зо
Стаття 55 виступає важливим конституційним гарантом законності діяльності державних органів і державних службов ців, передбачаючи, що кожному гарантується право на оскарження в суд рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Закони. Важливу роль у законодавчому регулюванні пи тань державної служби відіграв Закон «Про державну службу», прийнятий 16 грудня 1993 року 1 — перший в Україні закон стосовно державної служби. Цей Закон регулює суспіль ні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу, а також визначає загальні засади діяльності і правовий статус державних службовців, які працюють в державних органах та їхньому апараті. В цілому Закон складається з 8 розділів («Загальні положення», «Державна політика у сфері державної служби», «Правовий статус державних службовців державних органів та їх апарату», «Проходження державної служби в державних органах та їх апараті», «Службова кар'єра», «Припинення державної служби», «Матеріальне та соціально-побутове забезпечення державних службовців», «Відповідальність за порушення законодавства про державну службу») та 38 статей. Саме він вперше закріпив визначення понять «державна служба», «державний службовець», «посадова особа», «посада». Статтею 3 Закону закріпилено основні принципи організації і діяльності державної служби, які стали основою для подальшого розвитку принципів функціонування інших видів державної служби. В Законі значну увагу акцентовано на правовому статусі державного службовця: визначенні його обов'язків (стаття 10), прав (стаття 11), правообмежень (статті 12, 13, 16), відповідальності державного службовця (статт? 38). Центральним інститутом державної служби є її проходжен ня, під яким розуміють процес державної служби від моменту Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 52. — Ст. 490.
32
виникнення державно-службових відносин — до їх припинення. В Законі питання проходження державної служби регулюються в розділі 4, який так і називається «Проходження державної служби в державних органах та їх апарті». В даному розділі вперше у законодавстві про державну службу закріплюється такий елемент державної служби, як Присяга державного службовця (стаття 17). У Законі вперше узаконено службову кар'єру як невід'ємну складову правового статусу державного службовця. Разом з тим, необхідно відмітити, що Закон не дає визначення поняття «службова кар'єра», що зумовлює її різноаспектне трактування в юридичній науці, а також не передбачає переліку її складових. Незважаючи на це, розділ, який має назву «Службова кар'єра» включає в себе статтю, яка не має безпосереднього відношення до даного поняття (стаття 29 «Навчання і підвищення кваліфікації державних службовців»). Водночас, важливо зазначити, що Закон свою важливу рол ь в історії організації і функціонування державної служби уже відіграв. Низка положень, передбачених у ньому, уже не відповідає вимогам сучасної державної служби. Попри це, в ньому існує низка прогалин, які вимагають нагального законодавчого вирішення, наприклад, не відображено інституту атестації державного службовця, а про проведення конкурсного відбору на заміщення вакантної посади тільки згадується; не закріплено видів державної служби, видів посад державної служби і видів державних службовців; не згадується про реєстр посад державних службовців і т. ін. Наступним джерелом законодавства про державну службу є Закон «Про боротьбу з корупцією», який визначив правові та організаційні засади запобігання корупції, виявлення та припинення її проявів, поновлення законних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь. Закон складається з 5 розділів («Загальні положення», «Попередження корупції», «Відповідальність за корупційні діяння та інші правопорушення, пов'язані з корупцією», «Усунення наслідків корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією», «Контроль і нагляд за виконанням законів у сфері боротьби з корупцією») та 17 статей.
33
Закон закріплює поняття корупції і розкриває сутність корупційних діянь (стаття 1), а також передбачає інші правопорушення, пов'язані з корупцією. Відповідно до саттті 2 Закону суб'єктами корупції можуть бути особи, які уповноважені на виконання функцій держави (державні службовці, посадові особи органів місцевого самоврядування, депутатів всіх рівнів). Стаття 5 Закону передбачає перелік обмежень, які встановлюються щодо державних службовців при проходженні ними державної служби. До прийняття цього Закону такий перелік обмежень передбачався в статті 16 Закону «Про державну службу». В даний час ця стаття має відсилочнии характер на статтю 5 Закону «Про боротьбу з корупцією». Окрім корупції і корупційних діянь, Закон передбачає інші правопорушення, пов'язані з корупцією, до яких належать: порушення вимог фінансового контролю, невжиття заходів щодо боротьби з корупцією, умисне невиконання своїх службових обов'язків по боротьбі з корупцією. Окрім вищеназваних законів, питання окремих видів державної служби регулюються іншими законами: митної служби — МК України; дипломатичної служби — Законом «Про дипломатичну службу» від 20 вересня 2001 р. 1; служби в органах міліції — Законом України «Про міліцію» від 20 грудня 1990 р. (зі змінами і доповненнями) 2; служби в органах служби безпеки — Законом «Про Службу безпеки України» від 25 березня 1992 р.3; військової служби — Законом «Про загальний військовий
обов'язок і військову службу» в редакції від 18 червня 1999 р.4; державної виконавчої служби — Законом «Про державну виконавчу службу» від 24 березня 1998 р.5 тощо. Укази Президента України. Відповідно до статті 8 Закону «Про державну службу» питання визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних напрямів державної політики у сфері державної служби, об'єднання усіх зусиль державних органів щодо підвищення ефективності державної служби
- Ст. 1881.
покладається на Координаційну раду з питань державної служби при Президентові України. Із зазначених питань Президент України приймає відповідні укази, які є джерелом законодав ства про державну службу. Серед основних указів Президента України можна назвати наступні: Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців (від 30 травня 1995 р.) 1 ; Про митну службу України (від 29 листопада 1996 р.)2; Про Положення про Головне управління державної служби України (від 2 жовтня 1999 р.) 3; Про заходи щодо дальшого вдосконалення діяльності Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованною злочинністю (від 31 грудня 1999 р.) 4; Про підвищення ефективності системи державної служби (від 11 лютого 2000 р.) 5; Про Координаційну раду з питань державної служби при Президентові України (від 21 березня 2000 р.)6; Про Стратегію реформування системи державної служби (від 14 квітня 2000 р.) 7; Про додаткові заходи щодо посилення боротьби з корупцією, іншими протиправними діяннями в соціально-економічній сфері та забезпечення економного витрачання державних коштів (від 16 листопада 2000 р.) 8; Про деякі питання впорядкування статусу державних службовців (від 11 червня 2001 р.) 9; Про Примірне положення державного секретаря міністерства (від 14 липня 2001 р.)10; Про обов'язкову спеціальну перевірку відомостей, що подають кандидати на зайняття посад державних службовців (від 19 листопада 2001 р.)11 тощо. Постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України. Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади
1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 0 1
Офіційний вісник України. — 2001. — № 41. ВВР України. — 1991. — № 4. — Ст. 20. Там само. — 1992. — № 27. — Ст. 382. Там само. — 1999. — № 33. — Ст. 270. Там само. — 1998. — № 15. — Ст. 566.
34
Урядовий кур'єр. — 1995. — 1 черв. Таможенное законодательство Украины: Сб. норматив, актов. — X., 2000. Офіційний вісник України. — 1999. — № 40. — Ст. 1999. Там само. 2000. — № 1. — Ст. 8. Там само. 2000. — № 7. — Ст. 263. Там само. 2000. — № 21. — Ст. 451. Урядовий кур'єр. — 2000. — 19 квіт. Офіційний вісник України. — 2000. — № 20. — Ст. 815. Там само. 2001. - № 24. - Ст. 1070. Там само. 2001. - № 29. - Ст. 1305. Там само. 2001. — № 47. — Ст. 2057.
35
в Україні, покликаний забезпечувати реалізацію державної політики в усіх сферах суспільного життя, спрямовувати і координувати роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, в межах своїх повноважень приймає постанови і розпоряджен ня щодо організації і діяльності державної служби. На виконання даного конституційного положення Урядом прийнято ряд постанов з питань: а) підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації дер жавних службовців: Перелік вищих навчальних закладів з під готовки та перепідготовки фахівців органів державної виконав чої влади та ринкової економіки (від 28 липня 1995 р.) 1 , Про вдосконалення підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфі кації державних службовців (від 16 квітня 1998 р.) 2, Про перей менування центрів підвищення кваліфікації державних службов ців і керівників державних підприємств, установ і організацій (від 13 грудня 2001 р.) 3 , Про включення Одеської державної юридичної академії до Переліку вищих навчальних закладів з підготовки та перепідготовки фахівців органів виконавчої влади та ринкової економіки (від 18 лютого 1998 р.) 4 та ін.; б) проходження державної служби: Про затвердження По ложення про порядок стажування у державних органах (від 1 грудня 1994 р.) 5 , Про затвердження Порядку ведення особо вих справ державних службовців в органах виконавчої влади (від 25 травня 1998 р.) 6, Про затвердження Порядку проведен ня службового розслідування стосовно державних службовців (від 13 червня 2000 р.) 7 , Про затвердження Положення про проведення атестації державних службов ців (від 28 грудня
1
2
3 4
Затв. пост. Кабінету Міністрів України від 28.07.1995 р. Бюлетень за конодавства і юридичної практики України. — 2002. — № 1: Держав на служба в Україні. — С. 147. Офіційний вісник України. — 1998. — № 16. — Ст. 592.
Там само. — 2001. — № 51. — Ст. 2293. Там само. — 1998. — № 7. — Ст. 270.
2000 р.)1, Про затвердження Положення про формування кадрового резерву для державної служби (від 28 лютого 2001 р.)2, Про затвердження Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців (від 15 лютого 2002 р.)3 та ін.; в) умов державної служби: Про порядок обчислення стажу державної служби (від 3 травня 1994 р.) 4 , Про внесення змін до пункту 2 Порядку обчислення стажу державної служби (від 26 жовтня 2001 р.) 5 та ін.; г) про віднесення посад державних службовців до відповід них категорій посад: Про віднесення посад спеціалістів кримі нально-виконавчої системи до категорій посад державних служ бовців (від 6 травня 2001 р.) 6 , Про віднесення посад органів місцевого самоврядування до відповідних категорій п осад (від 26 жвотня 2001 р.) 7 , Про віднесення посад державних секре тарів та їх заступників до категорій посад державних службо вців (від 26 липня 2001 р.) 8 та ін. На даний час прийнято більше 60 відповідних розпоряджень Уряду з даного питання. Накази Головного управління державної служби України та інших органів виконавчої влади. Серед джерел правового регулювання державної служби важлива роль відводиться нормативним наказам Головдержслужби як центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, на який статтею 7 Закону «Про державну службу» покладається завдання здійснення управління державною службою. У межах своїх повноважень Головдержслужба вправі видавати накази, які є обов'язковими для виконання центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами й організаціями усіх форм власності. Серед таких нормативних наказів Головдержслужби можна виділити накази: Про затверд1 2 3 4 5 6 7 8
5 6
7
36. законодавчих і нормативних документів, розяснень Головдержслужби, міністерств та відомств України. — К., 1996. Офіційний вісник України. — 1998. — № 21. — Ст. 764.
Там само. — 2000. — № 24. — Ст. 1004.
Офіційний вісник України. — 2001. — № 1—2. — Ст. 27. Там само. — 2001. — № 9. — Ст. 367. Там само. - 2002. - № 8. - Ст. 351. 36. законодавчих і нормативних документів, роз'яснень Головдерж служби, міністерств та відомств України. — К., 1996. Там само. - 2001. - № 44. - Ст. 1982. Офіційний вісник України. — 2001. — № 20. — Ст. 892. Там само. - 2001. - № 44. - Ст. 1984. Там само. — 2001. — № 31. — Ст. 1422.
37
36
ження Загальних правил поведінки державного службовця (від 23 жовтня 2000 р.)1, Про ведення обліку державних органів, установ і організацій, керівні працівники та спеціалісти яких віднесені до категорій державних службовців, та реєстру посад державних службовців (від 18 грудня 2000 р.) 2, Про внесення змін до Порядку оформлення документів для розгляду питання щодо погодження продовження терміну перебування на державній службі (від 7 серпня 2001 р.)3, Про затвердження Положення про конкурсний відбір талановитої молоді для навчання за освітньо-професійними програмами підготовки фахівців освітньої галузі «Державне управління» та професійними програмами функціональної спеціалізації «Державна служба» (від 12 грудня 2001 р.)4, Про затвердження Загального порядку проведення іспиту кандидатів на заміщення вакантних посад державних службовців (від 10 травня 2002 р.)5 та ін. Деонтологічні засади діяльності державних службовців визначають Загальні правила поведінки державного службовця (далі — Правила), які є узагальненням стандартів поведінки та доброчесності державних службовців. Вони грунтуються на Конституції України та визначених законами України принципах державної служби, спрямовані на створення умов для підвищення авторитету державної служби та зміцнення репутації державних службовців, а також інформування громадян про поведінку, яку вони мають очікувати від державних службовців. При прийнятті на державну услужбу державний службовець знайомиться із цими Правилами, про що робиться письмове засвідчення в його особовій справі. Правила складаються з наступних розділів: «Межі застосування», «Загальні положення», «Загальні обов'язки державних службовців», «Конфлікт інтересів та недопущення проявів корупції», «Віповідальність за недотримання Загальних правил поведінки державних службовців». До джерел правового регулювання державної служби належать нормативні акті інших центральних органів, які стосуються питань державної служби, наприклад: наказ Міністерства охорони здо' Офіційний вісник України. — 2001. — № 45. — Ст. 1971. Там само. - 2000. - № 52. - Ст. 2299. 3 Там само. — 2001. — № 34. — Ст. 1617. 4 Там само. — 2001. — № 3. — Ст. 111. 5
2
ров'я від 10 січня 2000 р. «Про затвердження форми і Порядку видачі медичної довідки про стан здоров'я претендентів на посади керівників, заступників керівників центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих держадміністрацій»1; наказ Голови Держкомітету у справах охорони державного кордону від 14 червня 2000 р. «Про заходи щодо реалізації Закону України «Про державну службу» в Прикордонних військах України»2; наказ МВС України від 23 лютого 2001 р. «Про затвердження Інструкції про порядок проведення атестування особового складу органів внутрішніх справ»3 та ін. Як зазначається у проекті Концепції реформи адміністративного права, джерелами правового регулювання державної служби повинні стати: — узагальнюючий Закон України «Про основні засади держав ної служби і служби в органах місцевого самоврядування», який має містити загальні положення, вичерпну класифі кацію державних службовців, організацію керівництва дер жавною службою тощо. Положення цього Закону мати муть безпосередню дію і загальне значення; — правові акти для окремих груп державних службовців, якими встановлюються специфічні положення відносно правового статусу деяких груп державних службовців. Наприклад, закони про міліцію, митну службу, службу безпеки, а також закони, які встановлюють статус праців ників вищої школи, вчителів, медичних працівників; — правові акти, які стосуються оплати праці державних служ бовців. Це має бути Закон про посадові оклади державних службовців, який повинен регулювати оплату праці, встанов лювати посадові оклади для державних службовців відпо відно до нової класифікації посад. — Кодекс правил поведінки державних службовців, який треба розробити найближчим часом, і в якому мають, окрім всього міститися норми про дисципліну відповідальних службовців4.
1 2 3 4
Там само. - 2002. - № 22. - Ст. 1076.
Офіційний вісник України. — 2000. — № 4. — Ст. 133. Там само. - 2000. - № 28. - Ст. 1186. Там само. - 2001. - № 12. - Ст. 502. Концепція реформи адміністративного права (проект). Ківалов С. В., Біла Л. Р. Адміністративне право України: Навч.-метод. посіб. — Оде са, 2002. - С 294-295.
39
38
УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНОЮ СЛУЖБОЮ
Глава 1. Поняття управління державною службою Глава 2. Правовий статус Координаційної ради з питань державної служби при Президентові України Глава 3. Правовий статус Головного управління державної служби України Глава 4. Кадрова служба органів виконавчої влади
ГЛАВА 1
ПОНЯТТЯ УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНОЮ СЛУЖБОЮ
Оскільки державна служба являє собою певну сферу професійної діяльності спеціальних осіб, вона, безумовно, виступає об'єктом державного управління. В юридичній науці управління державною службою розглядають у двох аспектах: І) управління як організуюча діяльність, яка має певний адміністративний зміст і особливий предмет і здійснюється в установлених організаційно-правових формах; 2) управління як діяльність спеціально створених державних органів 1. Основною метою управління державною службою є забезпечення єдиної державної кадрової політики, підвищення професіоналізму і компетентності державних службовців, підготовка державних службовців (управлінської еліти), здатних захищати права і свободи громадян, брати на себе відповідальність і проявляти ініціативність і творчість у виконанні посадових обов'язків. Управління державною службою характеризується наступними ознаками: а) це практична діяльність щодо визначення основних нап рямів розвитку і реального функціонування всіх елементів правового інституту державної служби; б) це функція державних органів, яка здійснюється у визна чених організаційно-правових формах і реалізується спеціально створеними державними органами; в) основною метою управління є задоволення інтересів дер жави і публічних інтересів у цілому; г) управління базується на принципах законності, гласності, підпорядкованості вищестоящим державним органам і посадо вим особам вищого рівня державних органів і держаних служ 1
бовців нижчого рівня, єдності основних вимог, що висуваються до державних службовців, стабільності державної служби. Органи управління державною службою — це спеціальні державні органи або підрозділи державних органів, до компетенції яких належать забезпечення і розвиток системи державної служби. Серед них можна виділити органи забезпечення державної служби та органи управління державною службою.
правило, підрозділ державного органу, завданнями якого є виконання або організація виконання норм, правил і приписів системи державної служби щодо специфіки даного державного органу. Органом державного управління державною службою є орган, який призначений підтримувати і розвивати системи відносин державної служби, її видів, організації управління державною службою, її персоналом, забезпечення порядку, умов і процедур реформування державної служби, підвищення професіоналізму і компетентності державних службовців. Закон «Про державну службу» передбачає три види органів управління державною службою: Координаційну раду з питань державної служби при Президентові України, Головне управління державної служби України і кадрові служби органів виконавчої влади з визначенням їх предметів ведення. Окрім названих органів управління спеціалізованими державними службами здійснюють інші державні органи: Міністерство внутрішніх справ України, Служба безпеки України, Міністерство Збройних Сил України і т. д.
Орган забезпечення державної служби — це орган або, як
Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. — М., 2002. Т. 1. - С 646.
43
42
ГЛАВА 2
ПРАВОВИЙ СТАТУС КООРДИНАЦІЙНОЇ РАДИ З ПИТАНЬ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ
Координаційна рада з питань державної служби при Президентові України (далі — Рада) є постійно діючим консультативно-дорадчим органом, яка у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України та Положенням про Координаційну раду з питань державної служби при Президентові України (затв. Указом Президента від 21 березня 2000 року) 1. Основними завданнями Ради є: — визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних напрямів державної політики у сфері державної служби, об'єднання зусиль державних органів щодо підвищення її ефективності; — розгляд проектів реформування системи державної служ би та підготовка пропозицій до плану заходів її впровад ження, аналізу і можливого коригування дій; — розгляд проектів законів та інших нормативно-правових актів з питань державної служби, служби в органах міс цевого самоврядування, кадрового забезпечення державної служби та державних підприємств, установ, організацій; — аналіз взаємодії центральних і місцевих органів виконав чої влади щодо реалізації кадрової політики та з питань державної служби, підготовка пропозицій щодо підвищен ня ефективності цієї роботи; — розгляд питань та пропозицій щодо оптимізації та вдос коналення управління державною службою; — аналіз стану та ефективності використання інтелектуаль ного і управлінського потенціалу держави, розроблення заходів щодо стимулювання праці, посилення правових Офіційний вісник України. — 2002. — № 21. — Ст. 451.
44
гарантій, матеріальної та моральної захищеності державних службовців, а також удосконалення адміністративної культури, підвищення відповідальності та запобігання проявам корупції серед державних службовців, посилен ня суспільної довіри до державної служби; — аналіз стану та розгляд заходів з удосконалення системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців та керівників державних підпри ємств, установ і організацій, а також проведення науко вих досліджень з питань державної служби; — вивчення та розроблення пропозицій щодо впровадження вітчизняного та міжнародного досвіду з питань державного управління, державної служби, кадрового менеджменту. Для виконання поставлених перед Радою завдань, вона має право: — утворювати у разі потреби комісії, експертні і робочі групи, залучати у встановленом у порядку працівників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також вчених та провідних фахівців; — одержувати безоплатно у встановленому порядку необ хідну для її діяльності інформацію, документи, матеріали і статистичні дані; — заслуховувати на своїх засіданнях інформацію керівників міністерств, інших центральних і місцевих органів вико навчої влади, державних підприємств, установ і організа цій з питань, які належать до компетенції Ради. Організаційною формою роботи Ради є засідання, які проводяться в міру потреби, але не рідше, ніж один раз на півріччя. Засідання є правомочним, якщо на ньому присутні не менше половини членів Ради. Головує на засіданнях голова Ради або за його дорученням один із заступників голови. Питання, що потребують оперативного вирішення, можуть розглядатися шляхом опитування членів Ради та оформлятися у встановленому порядку. Рішення Ради оформляються у вигляді протоколів, рекомендацій, які підписує головуючий на засіданні. Рішення та рекомендації Ради є обов'язковими для розгляду центральними і місцевими органами виконавчої влади,
45
органами місцевого самоврядування, державними підприємствами, установами і організаціями. Головою Ради за посадою є Глава Адміністрації Президента України, а його заступниками — Урядовий Секретар та Начальник Головного управління державної служби України. Персональний склад Ради затверджує Президент України за поданням голови Ради. Особи, які відповідно до Указу Президента входять до складу Ради за посадами, у разі звільнення із займаних посад одночасно вибувають із складу Ради, а новопризначені на ці посади особи вводяться до її складу. Про кожний з таких випадків голова Ради повідомляє на черговому засіданні, про що робиться відповідний запис у проток олі засідання. Рада систематично інформує громадськість про свою діяльність і прийняті рішення. Організаційне забезпечення діяльності Ради здійснюється Головним управлінням організаційно-кадрової роботи та взаємодії з регіонами Адміністрації Президента України, а також Головдержслужбою, яка виконує і функції робочого органу Ради. Матеріально-технічне, фінансове та інші види забезпечення діяльності Ради здійснюються Кабінетом Міністрів України.
ГЛАВА З
ПРАВОВИЙ СТАТУС ГОЛОВНОГО УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ
Головне управління державної служби України (далі Головдержслужба) — є центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом (тобто органом, який має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього встановлюється спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань), правовий статус якого визначається Конституцією України, Законом «Про державну службу», іншими законами України, актами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України та Положенням про Головне управління державної служби України, затвердженим Указом Президента від 2 жовтня 1999 р. 1 З моменту створення Головдержслужби її правовий статус змінювався. Так, згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 8 вересня 1994 р. «Про затвердження Положення про Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів України» вона була центральним органом державної виконавчої влади, підвідомчим Уряду. Згідно з Указом Президента «Про підвищення ефективності системи державної служби» від 11 лютого 2000 р. 2 Головдержслужба України є центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, підконтрольним і підзвітним Президентові України. Згідно з п. 4 Положення Головдержслужба: — розробляє і вносить на розгляд Кабінету Міністрів України проекти нормативних актів з питань, які належать до її компетенції;
1 2
Офіційний вісник України. — 1999. — № 14. — Ст. 550. Там само. - 2000. - № 7. - Ст. 263.
47
46
— проводить аналіз фактичного складу державних службов ців і готує пропозиції державним органам щодо підвищен ня ефективності їх роботи; — веде комп'ютерний облік даних про державних службов ців першої-третьої категорій; — здійснює заходи з удосконалення конкурсного відбору на державну службу, проведення атестації державних служ бовців із забезпеченням об'єктивної оцінки їх діяльності; — готує та внрсить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо віднесення існуючих посад державних службовців, які не перелічені у статті 25 Закону України «Про державну службу», а також нових посад державних службовців до відповідних категорій; — готує проекти актів Президента України і Кабінету Міністрів України про присвоєння рангів державним службовцям, які займають посади, віднесені до першої та другої категорій; — надає висновки щодо призначення на посади та звільнен ня з посад перших заступників і заступників керівників центральних органів виконавчої влади, які відповіда ють за роботу кадрових служб, попередньо розглядає питання про призначення на посади та звільнення з посад керів ників кадрових служб цих органів, а також керівників апарату та керівників кадрових служб обласних, Київсь кої та Севастопольської міських державних адміністрацій, директорів регіональних центрів підвищення кваліфікації державних службовців і керівників державних підпри ємств, установ і організацій; — здійснює методичне керівництво роботою з кадровим ре зервом, аналізує пропозиції центральних і місцевих орга нів виконавчої влади стосовно формування кадрового резерву на посади державних службовців, призначення на які здійснюється Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, а також Кабінетом Міністрів України, і узагальнені матеріали щороку подає на роз гляд Кабінету Міністрів України; — здійснює заходи, спрямовані на запобігання проявам ко рупції серед державних службовців, узагальнює звітність центральних і місцевих органів виконавчої влади з пи 48
тань додержання вимог Закону України «Про боротьбу з корупцією» та подає її до Кабінету Міністрів України; ■ перевіряє в державних органах та органах місцевого са моврядування додержання вимог Законів України «Про державну службу», «Про боротьбу з корупцією» та інших актів законодавства з питань державної служби; • у встановленому порядку проводить службові розсліду вання з питань додержання державними службовцями за конодавства про державну службу, про боротьбу з коруп цією, а також фактів порушення етики поведінки держав них службовців; • вносить в установленому порядку пропозиції про скасу вання рішень з питань державної служби, прийнятих всупереч законодавству, а також пропозиції про усунен ня виявлених недоліків та притягнення до відповідаль ності винних посадових осіб; ■ веде Генеральний реєстр контрактів з керівниками дер жавних підприємств, установ і організацій, головами правлінь акціонерних товариств, контрольний пакет акцій яких належить державі, та забезпечує супроводження його комп'ютерного варіанта; узагальнює інформацію центральних органів виконавчої влади, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій про стан роботи з керівниками підпри ємств, установ і організацій та пропозиції щодо поліп шення цієї роботи і щороку інформує із зазначених пи тань Кабінет Міністрів України; аналізує потреби державних органів та органів місцевого самоврядування у підготовці, перепідготовці та підвищенні кваліфікації державних службовців і керівників державних підприємств, установ і організацій, вносить відповідні пропозиції щодо проведення цієї роботи; організовує та координує розроблення науково-методичного забезпечення навчального процесу, здійснює контроль за якістю навчання; формує державне замовлення на підготовку магістрів у галузі освіти «Державне управління», укладає державні
49
контракти з відповідними вищими навчальними заклада ми і контролює їх виконання; — контролює формування та виконання державними органа ми державних замовлень на підвищення кваліфікації дер жавних службовців; — визначає разом з іншими державними органами вимоги до закладів освіти для навчання державних службовців і керів ників державних підприємств, установ, організацій, здійс нює конкурсний відбір цих закладів, бере участь у їх ліцен зуванні та акредитації, а також у сертифікації та погоджен ні освітньо-професійних програм підготовки і професійних програм підвищення кваліфікації в межах своєї компетенції; — здійснює в межах своєї компетенції разом з іншими ор ганами виконавчої влади загальний контроль та організа ційно-методичне керівництво, а також надає науково-ме тодичну і консультаційно-інформаційну допомогу центрам підвищення кваліфікації державних службовців, керівни ків державних підприємств, установ і організацій та га лузевим інститутам післядипломної освіти; — визначає разом із державними органами пріоритетні на прями підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфі кації державних службовців і керівників державних під приємств, установ і організацій, погоджує направлення за кордон державних службовців з метою навчання, ана лізує та веде облік даних із цих питань; — дає роз'яснення з питань, які належать до її компетенції; — організовує конференції, семінари і наради з питань дер жавної служби; — видає журнал «Вісник державної служби України», збір ники з довідковими, науковими та науково-методичними матеріалами і працями з питань державної служби; — вносить у встановленому порядку пропозиції щодо вдоско налення форм державної статистичної звітності з питань державної служби; — здійснює діяльність, пов'язану з вивченням досвіду робо ти державної служби в інших країнах, укладає в установ леному порядку угоди (договори) про співробітництво з іноземними партнерами;
50
— виконує функції робочого органу Координаційної ради з питань державної служби при Президентові України, за безпечує роботу консультативно-дорадчих органів, утво рених при Головдержслужбі України; — установлює відомчі заохочувальні відзнаки та вирішує питання про нагородження ними державних службовців; — здійснює інші функції, які випливають з покладених на неї завдань. Для виконання завдань, покладених на Головдержслужбу, вона має право: — залучати вчених, спеціалістів центральних і місцевих ор ганів виконавчої влади, органів місцевого самоврядуван ня, державних підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками) для розгляду питань, які належать до її компетенції; — утворювати у разі потреби комісії та експертні групи із залученням учених, працівників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самовряду вання (за погодженням з їхніми керівниками) для підго товки проектів актів законодавства, здійснення їхньої експертизи та надання роз'яснень; — одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади та органів місцевого самовряду вання, державних підприємств, установ і організацій ста тистичні дані, інші документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на неї завдань; — скликати в установленому порядку наради з питань, які належать до її компетенції; — представляти Кабінет Міністрів України за його доручен ням у міжнародних організаціях та під час укладення від повідних міжнародних договорів України. Одним із важливих напрямків діяльності Головдержслужби є проведення перевірок державних органів та органів місцевого самоврядування, яке регламентується Положенням про поря док проведення Головдержслужбою перевірок, затв. наказом Головдержслужби від 18 травня 2000 р. 1 на предмет: Офіційний вісник України. — 2000. — № 22. — Ст. 918.
51
—установлення фактичного стану справ щодо дотримання єдиної державної політики у сфері державної служби, підвищення її ефективності, дотримання державними органами та органами місцевого самоврядування правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу та участь у місцевому самоврядуванні; — установлення фактичного стану справ щодо виконання законодавчих та інших нормативно-правових актів з пи тань боротьби з корупцією та запобігання її проява м в органах державної влади та місцевого самоврядування; — вироблення та надання практичних рекомендацій щодо підви щення ефективності діяльності з питань, які перевірялися, усу нення виявлених недоліків та запобігання їм у майбутньому. Право проводити перевірки належить: а) посадовим особам Головдержслужби; б) особам, залученим Головдержслужбою до проведення перевірки як спеціалістам або експертам з інших установ та організацій, у тому числі контрольних, податкових, митних чи правоохоронних органів. При цьому, посадові особи Головдержслужби мають право: — отримувати в установленому порядку інформацію та до кументацію щодо правових, організаційно-розпорядчих, фінансово-економічних підстав та обґрунтувань підготов ки, розгляду, прийняття та видання нормативно-право вих, адміністративних, розпорядчих, інших актів та доку ментів (постанов, рішень, розпоряджень, наказів, поло жень, інструкцій, стандартів, порядків, вказівок, інструк тивних листів тощо) щодо дотримання Законів України «Про державну службу», «Про боротьбу з корупцією», інших актів законодавства з питань державної служби; — отримувати від посадових осіб об'єкта, на якому прово диться перевірка, необхідні довідки, інформацію, статис тичні дані, іншу інформацію; — вимагати й отримувати від посадових осіб об'єкта перевірки усні та письмові пояснення з питань, які стосуються пред мета перевірки; — ставити перед керівником, іншими посадовими особами об'єкта перевірки вимоги щодо невідкладного усунення
52
виявлених порушень, які потребують негайного реагування, окремо зазначити про це в акті перевірки; — у разі потреби досліджувати питання, які вимагають спе ціальних знань, ставити перед керівництвом Головдерж служби питання щодо залучення до перевірки на будь якій стадії спеціалістів або експертів. Слід мати на увазі, що на відміну від повноважень посадових осіб Головдержслужби, на посадових осіб, уповноважених проводити перевірки від імені Головдержслужби, покладаються наступні обов'язки: — суворо дотримуватися вимог Конституції України, Зако нів України «Про державну службу», «Про боротьбу з ко рупцією», інших актів чинного законодавства; — проводити перевірку відповідно до затвердженої програ ми та планів проведення названого заходу; — суворо дотримуватися принципів законності, повноти, об'єк тивності, достовірності та доказовості результатів перевірки; — не втручатися в оперативну діяльність об'єкта перевірки, без потреби не оприлюднювати своїх висновків до завер шення перевірки; — відображати в довідці (акті) перевірки виявлені під час її проведення факти порушень, обставини та причини їх скоєння з наведенням відповідних документів, письмових та усних пояснень посадових осіб та інших обґрунтувань виявлених фактів; долучати документи, пояснення та інші обґрунтування до довідок (актів) перевірок; — отримувати від посадових осіб об'єкта перевірки у всіх випадках виявлених підробок, зловживань та інших пра вопорушень детальні письмові пояснення щодо обставин, мотивів, причин та умов учинення порушень, долучати їх до матеріалів перевірки; — приймати від посадових осіб об'єкта перевірки, на будьякій стадії перевірки, подані за їх ініціативою усні та письмові заяви, зауваження, пояснення щодо предмета перевірки та при потребі проводити перевірку порушених у зазначених зверненнях питань; — за результатами перевірки складати довідку (акт) пере вірки, ознайомлювати керівництво об'єкта про встановлені
53
L
факти порушення та доповідати про це керівництву Головдержслужби; — у разі відмови від підписання керівником або іншою від повідальною особою довідки (акта) перевірки робити в до відці (акті) перевірки спеціальний запис про це з обов'яз ковим зазначенням дати, часу, обставин звернення до керівника або іншої посадової особи з пропозицією ознайо митися і підписати довідку (акт) перевірки, а також дати, часу і обставин отримання відмови чи періоду, протягом якого не отримано відповіді посадової особи; — у разі незгоди керівника або іншої посадової особи об' єкта перевірки з фактами, викладеними в довідці (акті) перевірки, запропонувати подати протягом трьох робочих днів письмові зауваження, які додати до довідки (акта) перевірки; — у всіх випадках відмови посадових осіб об'єкта перевірки допустити осіб, які здійснюють перевірку, до проведення перевірки, надання їм необхідної інформації, виконувати вказані вимоги із зазначенням дати, часу, місця, даних посадової особи, яка допустила протиправні дії. Невідкладно доповісти про це керівництву Головдержслужби, вжити заходів щодо усунення перешкод для здійснення перевірки. Положення про порядок проведення Головдержслужбою перевірок водночас визначає правовий статус посадових осіб об'єкта перевірки через їх права і обов'язки, зокрема: а) вони мають право: — вимагати від посадових осіб, уповноважених проводити пе ревірку, пред'являти доручення на проведення перевірки; — на будь-якій стадії перевірки подавати особам, які здійс нюють перевірку, усні та письмові заяви, зауваження, по яснення з питань щодо предмета перевірки; — відмовлятися від надання пояснень особі, яка проводить перевірку, якщо питання, на які пропонується відповісти, торкаються державної таємниці, розголошувати яку поса дова особа об'єкта перевірки не уповноважена; — вимагати від осіб, які здійснювали перевірку, після закін чення перевірки надати змогу ознайомитись з результа тами перевірки;
54
— подавати письмові зауваження до результатів перевірки в разі незгоди з викладеними фактами та вимагати їх розгляду особами, які здійснювали перевірку, по суті з доданням їх у вигляді додатка як невід'ємної частини до відки; — оскаржувати дії осіб, які здійснювали перевірку, безпосе редньо у керівника робочої групи, відповідального за про ведення перевірки, або керівництва Головдержслужби і вимагати отримання від них офіційної письмової відповіді; — мають інші права, передбачені Конституцією України та чинним законодавством України. б) вони зобов'язані: — допускати посадових осіб, уповноважених проводити пе ревірку, до перевірки за наявності відповідного доручен ня на її проведення; — забезпечувати особам, які здійснюють перевірку, умови, необхідні для ефективного проведення перевірки; — надавати з дотриманням вимог законодавства про дер жавну таємницю на вимогу осіб, які здійснюють перевір ку, всю без винятку інформацію, документи та матеріали, у тому числі архівні, щодо діяльності посадових осіб та колегіальних органів об'єкта перевірки про підготовку, розгляд, прийняття нормативно-правових документів, ад міністративних, розпорядчих та інших актів (постанов, рішень, розпоряджень, наказів, положень, інструкцій, стандартів, порядків тощо) щодо дотримання Законів України «Про державну службу», «Про боротьбу з коруп цією», інших актів законодавства з питань державної служби; — надавати інші інформаційні матеріали щодо предмета пе ревірки (довідки, інформаційні бюлетені, статистичні дані, декларації тощо); — надавати копії та виписки з документів, завіряти своїм підписом їх достовірність; — сприяти особам, які здійснюють перевірку, у проведенні ними в разі потреби обстежень та огляду документів, ма теріалів, підписувати за результатами перевірки довідку (акт);
55
— давати усні та письмові пояснення з питань щодо пред мета перевірки, підтверджувати довідку (акт) перевірки. У разі незгоди з викладеними в ньому фактами та дока зами окремо про це зазначати; — уживати невідкладних заходів щодо усунення виявлених в ході перевірки правопорушень, відшкодування завданої шкоди та притягнення до відповідальності осіб, винних у вчиненні правопорушень. Головдержслужба України у межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видає накази, організовує і контролює їх виконання. У випадках, передбачених законодавством, рішення Головдержслужби України є обов'язковими для виконання центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями усіх форм власності та громадянами. Нормативно-правові акти Головдержслужби України підлягають державній реєстрації у встановленому законодавством порядку. Відповідно до Указу Президента України від 3 жовтня 1992 р. «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» 1 з 1 січня 1993 року з метою впорядкування видання міністерствами, іншими органами виконавчої влади нормативно-правових актів, забезпечення охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, підприємств, установ та організацій нормативно-правові акти, які видаються названими органами і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації. Державну реєстрацію наказів Головдержслужби У країни здійснює Міністерство юстиції України. Порядок реєстрації визначається постановою Кабінету Міністрів України від 23 квітня 2001 р. «Про затвердження Порядку ведення Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів та користування ним» 2 . Відповідно до даного Порядку ' Урядовий кур'єр. — 1992. 2 10 жовт. 2001. - № 17. - Ст. 747. Офіційний вісник України.
56
Єдиний державний реєстр нормативно-правових актів створюється з метою: — забезпечення додержання єдиних принципів ідентифікації нормативно-правових актів та ведення їх державного облі ку в межах інформаційного простору України; — створення фонду та підтримання в контрольному стані нормативно-правових актів, надання інформації про них; — забезпечення в межах, визначених законодавством, дос тупності, гласності та відкритості правової інформації для користувачів. Реєстр являє собою автоматизовану систему збирання, накопичення та опрацювання актів законодавства, яка складається з еталонного, страхового, робочого, інформаційного фондів та окремого розділу. До Реєстру включаються: — нормативно-правові акти, видані починаючи з дня прийнят тя Акта проголошення незалежності України (24 серпня 1991 р.) — чинні, опубліковані та неопубліковані, у тому числі з обмежувальними грифами, закони України, поста нови Верховної Ради України, укази і розпорядження Президента України, декрети, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, рішення і висновки Консти туційного Суду України, зареєстровані в Мін'юсті норма тивно-правові акти міністерств, інших центральних орга нів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, Національного банку, а також міжнародні договори України; — нормативно-правові акти, видані до прийняття Акта про голошення незалежності України (1427—12) (24 серпня 1991 p.), що не втратили чинності та не суперечать зако нодавству України; — тимчасові нормативно-правові акти з терміном дії рік і більше та з терміном дії менше року в разі наступного його продовження. Не підлягають включенню до Реєстру акти, які не містять правових норм, зокрема: про призначення на посаду та звільнення з посади; про скликання нарад, конференцій, семінарів тощо; про розгляд проектів нормативно-правових актів; з пи57
тань організації виконання раніше прийнятих нормативно-правових актів; про спорудження пам'ятників, бюстів, монументів конкретним особам і на честь певних подій, нагородження грамотами, відзнаками тощо; про затвердження стандартів, технічних умов, будівельних норм, правил, іншої нормативнотехнічної документації, тарифно-кваліфікаційних довідників, форм звітності. Для включення до Реєстру повні офіційні тексти рішень і висновків Конституційного Суду України, нормативно-правових актів з усіма додатками, прийнятих Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, подаються до Мін'юсту протягом трьох робочих днів з дня їх прийняття (законів України — протягом трьох робочих днів з дня підписання Президентом України). Тексти міжнародних договорів України із зазначенням дати підписання, дати ратифікації (затвердження), дати набрання чинності та терміну дії договору подаються Міністерством закордонних справ до Мін'юсту протягом п'яти робочих днів з дня набрання ними чинності. Нормативно-правові акти, які підлягають державній реєстрації включаються до Реєстру після їх державної реєстрації у Мін'юсті. До Реєстру вносяться такі дані про нормативно-правовий акт: дата і номер акта; назва акта; текст акта; реєстраційний код акта; дата присвоєння реєстраційного коду; дата реєстрації в Мін'юсті, реєстраційний номер; класифікаційний індекс. Головдержслужба України у разі потреби видає разом з іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування спільні акти. Головдержслужбу України очолює Начальник, якого призначає на посаду та звільнює з посади Президент України в установленому порядку. Начальник Головдержслужби України має заступників, які призначаються на посаду та звільняються з посади відповідно до законодавства. Розподіл обов'язків між заступниками здійснює Начальник. Начальник Головдержслужби України здійснює керівництво дорученими йому сферами діяльності і несе персональну відповідальність перед Президентом України та Кабінетом Міністрів
58
України за стан справ у цих сферах, визначає ступінь відповідальності заступників Начальника і керівників структурних підрозділів, погоджує продовження строку перебування на державній службі осіб, які досягли встановленого законодавством граничного віку перебування на державній службі. Для погодженого вирішення питань, що належать до повноважень Головдержслужби України, обговорення найважливіших напрямів її поточної та перспективної діяльності в Головному управлінні утворюється колегія у складі Начальника (голова колегії), заступників Начальника за посадою, керівних працівників Головдержслужби, а також працівників інших центральних органів виконавчої влади. Членів колегії затверджує та звільняє від виконання обов'язків Кабінет Міністрів України за поданням Начальника Головдержслужби України. Рішення колегії проводяться у життя наказами Начальника Головдержслужби України.
59
ГЛАВА 4
КАДРОВА СЛУЖБА ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
Кадрова служба є одним із органів управління державною службою. Вона належить до тих органів, які здійснюють управління шляхом забезпечення організації і функціонування державної служби. Правовий статус кадрової служби визначається Типовим положенням про кадрову службу органу виконавчої влади, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 2 серпня 1996 року 1 (з наступ, змін, і доповн.). Відповідно до даного положення, кадрова служба створюється у міністерстві, іншому центральному та місцевому органі виконавчої влади у вигляді структурного підрозділу: департаменту, управління, відділу, сектору, служби кадрів або вводиться посада спеціаліста з кадрових питань. В обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях у складі апарату утворюється відділ кадрової роботи та з питань державної служби, в районних, район них у містах Києві та Севастополі державних адміністраціях — відділ організаційної та кадрової роботи. У своїй діяльності кадрова служба керується Конституцією України, законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, декретами, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, цим Положенням, та іншими нормативними актами. У питан нях організації і застосування методики проведення кадрової роботи та державної служби кадрова служба керується також відповідними рекомендаціями Головдержслужби, Мінпраці, Мін'юсту та Пенсійного фонду. На посади керівника кадрової служби, його заступника та спеціалістів кадрової служби призначаються особи з відповідним рівнем кваліфікації згідно з Довідником типових професійЗПУ України. - 1996. - № 16. - Ст. 4.
60
но-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців. До роботи у кадровій службі залучаються психологи, соціологи. Призначення на посаду та звільнення з посади керівника кадрової служби здійснюється за наявності висновку Голов держслужби. Правовими засадами діяльності кадрової служби є Конституція України, закони України, постанови Верховної Ради України, укази і розпорядження Президента України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, накази Головдержслужби, назване вище Положення та інші нормативні акти. Кадрова служба, виступаючи, з одного боку, органом управління, водночас, виступає і як об'єкт управління. У своїй діяльності вона підпорядковується: у міністерстві — заступники міністра; в іншому центральному органі виконавчої вла ди — керівникові даного органу, або, за дорученням керівни ка, одному з його заступників; у місцевих органах виконавчої влади — керівникові органу виконавчої влади або за рішенням керівника — одному з його заступників або керівникові апарату. Як орган державного управління, кадрова служба забезпечує виконання наступних завдань: — реалізація державної політики у сфері державної служби та з питань кадрової роботи; — здійснення аналітичної та організаційної роботи з кадро вого менеджменту; — задоволення потреб у кваліфікованих кадрах та їх ефек тивне використання; — прогнозування розвитку персоналу, заохочення працівни ків до службової кар'єри, забезпечення їх безперервного навчання; — документальне оформлення проходження державної служ би та трудових відносин. Складовими правового статусу кадрової служби є її права та повноваження. Для забезпечення виконання поставлених перед нею зав дань, кадрова служба має право: перевіряти і контролювати дотримання правил внутрішнього трудового розпорядку, вимог
61
законодавства про працю та державну службу в апараті органу виконавчої влади та в підпорядкованих йому установах; одержувати в установленому порядку від посадових осіб органу виконавчої влади та підпорядкованих йому установ документи, необхідні для виконання покладених на кадрову службу функцій; брати участь у нарадах та інших заходах з питань кадрової роботи, що проводяться в органі виконавчої влади та підпорядкованих йому установах, скликати наради з питань, які належать до компетенції кадрової служби; вносити керівникові органу виконавчої влади пропозиції з питань щодо удосконалення кадрової роботи, підвищення ефективності державної служби. В юридичній науці завдання та мета того чи іншого державного органу завжди обумовлюють певні його функції. Аналіз чинного законодавства про державну службу дає підстави виділити наступні основні функції кадрової служби: — забезпечення реалізації державної політики з питань кад рової роботи та державної служби в апараті органу ви конавчої влади, на підприємствах, в установах і організа ціях, які належить до сфери управління органу виконав чої влади, і разом з відповідними структурними підрозді лами узагальнення практики роботи з кадрами, внесення керівникові органу пропозиції щодо її вдосконалення; — розробка (разом з іншими структурними підрозділами) річних планів роботи з кадрами, визначення щорічної та перспективної (на 5 років) потреби в кадрах, формування замовлення на підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації державних службовців та керівників підпо рядкованих установ, забезпечення укладання відповідних угод із закладами освіти; — здійснення організаційного забезпечення роботи галу зевої (регіональної) ради по роботі з кадрами, а також методичне та інформаційне забезпечення роботи кадро вих служб підпорядкованих установ; — ведення встановленої звітно-облікової документації, готу вання державної статистичної звітності з кадрових пи тань, аналіз якісного складу державних службовців, а також керівників підпорядкованих установ;
62
проведення роботи з резервом кадрів апарату органу виконавчої влади, а також здійснення організаційно-методичного керівництва формуванням кадрового резерву, аналіз та узагальнення практики формування кадрового резерву в структурних підрозділах органу виконавчої влади; вивчення разом з іншими підрозділами особистих, професійних, ділових якостей осіб, які претендують на зайняття посад в апараті органу виконавчої влади, попереджен ня їх про встановлені законодавством обмеження, пов'язані з прийняттям на державну службу та проходженням державної служби, ознайомлення із Загальними правилами поведінки державного службовця, контроль добору і розстановки кадрів в апараті органу виконавчої влади; підготовка матеріалів про призначення на посади та звільнення з посад працівників органів виконавчої влади та керівників підпорядкованих установ; здійснення заходів для забезпечення трудової дисципліни, оформлення документів, пов'язаних з проведенням службового розслідування та застосування заходів дисциплінарного впливу тощо.
63
РОЗДІЛ
ПОСАДИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
Глава 1. Поняття посади державної служби Глава 2. Класифікація посад державної служби
ГЛАВА 1
ПОНЯТТЯ ПОСАДИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
Посада є клітиною, первинним елементом державного органу. За визначенням В. Даля, посада — це службове місце, яке може бути зайнятим або вакантним. Саме посада служить елементом, який поєднує державу в особі державного органу, з одного боку, і державного службовця — з іншого. За допомогою посади здійснюється персоналізація управлінських функцій і індивідуалізація віповідальності державних службовців. Поняття та сутність посади можна розглядати в трьох аспектах: в статутно-правовому розумінні; конкретно-функціональному розмінні і бюджетному (фінансовому) розумінні. Статутно-правове розуміння посади включає в себе правове положення державного службовця, тобто, обсяг його функцій та повноважень. Конкретно-функціональне розуміння посади визначає характеристика його компетенції, яка відповідає правовому положенню даного службовця. У цьому розумінні акцент робиться саме на обов'язках державного службовця за його посадою. Стосовно бюждетного (фінансового) розуміння посади слід зазначити, що її особливість проявляється в тому, що кожна посада обов'язково включається до штатного розкладу державного органу, який враховується в Державному бюджеті України. Посада характеризується двома ознаками: — вона є частиною організаційної структури державного ор гану. Посада є незалежною від самого державного служ бовця, а державний службовець не може бути «власни ком» посади, яку він займає. Стосовно даної ознаки, посаду можна визначити, як передбачену в установлено му порядку державним органом первинну структурну одиницю, яка відображає зміст і обсяг поноважень особи, що її займає, і утримується за рахунок фінансування з державного бюджету; — включає в себе частку компетенції державного органу, яка визначена в нормативно-правових актах. Кожна поса66
да являє собою сукупність конкретних професійно-кваліфікаційних характеристик, які випливають із загальної компетенції даного державного органу. Таким чином, займаючи посаду державного службовця, особа реалізує не свої власні інтереси, а публічно-правові інтереси, що визначаються компетенцією даного державного органу. При цьому державний службовець не може виходити за рамки своєї компетенції, яка є складовою загальної компетенції державного органу. Посада може бути державною і недержавною. Державною є посада, яка передбачена в структурі державного органу. Посади, які є в державних підприємствах, установах і організаціях не належать до державних посад. Державний службовець може займати тільки державні посади. Водночас, слід зазначити, що не всі державні посади є посадами державної служби. Так, в міністерстві є дві державні посади: міністр і державний секретар. Міністр, займаючи державну посаду, за своїм правовим статусом, є «державним політичним діячем», а начальник управління, займаючи державну посаду — є державним службовцем. В юридичній науці виділяють три складових поняття посади державної служби, а саме: — первинна одиниця державного органу та його апарту; — повноваження, закріплені за посадою, визначені структу рою і штатним розписом державного органу; — коло службових повноважень, закріплених за посадою, встановлюється нормативними актами 1. Важливо зазначити, що чинне законодавство про державну службу України закріпило поняття «посада державної служ би», яке необхідно розрізняти з поняттям «державна посада», яке, наприклад, використовується у законодавстві Російської Федерації, оскільки не кожна державна посада може бути посадою державної служби. Як зазначалося вище, статус кожної посади державного службовця визначається конкретною посадовою інструкцією, яка включає в себе професійно-кваліфікаційну характеристику
1
Дубенко С. Д. Державна служба в Україні: Навч. посіб. — К., 1998. С 2 4.
67
даної посади, розробляється на основі Типових професійнокваліфікаційних характеристик посад державних службовців і затверджується керівником відповідного державного органу у межах чинного законодавства та повноважень даного органу. Такі посадові інструкції мають сприяти правильному вирішенню питань розподілу і перерозподілу обов'язків між державними службовцями, забезпечувати єдність при визначенні їхніх посадових обов'язків, повноважень та кваліфікаційних вимог, які до них ставляться. За загальним правилом, кожна посадова інструкція повинна включати в себе такі розділи: а) «завдання, обов'язки та повноваження»: наведені типові професійні завдання, обов'язки та повноваження для певної посади або для групи посад, подібних за професійними озна ками (наприклад, головний спеціаліст-юрисконсульт: організо вує та забезпечує контроль, аналіз та оцінку стану справ на відповідному напрямі; бере участь у забезпеченні реалізації правової політики, у підготовці проектів нормативних актів, які надійшли на погодження, здійснює підготовку проектів письмо вих висновків і зауважень до них; забезпечує правильне засто сування законодавства в державному органі; бере участь у підготовці висновків щодо правових питань, які виникають в державному органі, у розробці пропозицій щодо вдосконалення його діяльності; дає довідки та консультації праціникам органу про чинне законодавство тощо; б) «має право»: окреслене коло прав та повноважень держав ного службовця, необхідних для виконання покладених на нього завдань та обов'язків (наприклад, головний спеціаліст юрисконсульт: представляти у встановленому законодавством порядку інтереси державного органу в судах та інших органах під час розгляду правових питань і спорів у межах наданих йому повноважень; вносити пропозиції керівництву державного органу про притягнення до відповідальності працівників, з вини яких заподіяно шкоди; брати участь у засіданнях, нара дах, семінарах, що проводяться у державному органі тощо); в) «повинен знати»: наводяться основні вимоги до спеціаль них знань, необхідних державним службовцям для виконання відповідних типових завдань та обов'язків, а також знань за 68
конодавчих актів, положень, інструкцій та інших нормативних документів, методів і засобів, які працівник повинен вміти застосовувати під час виконання обов'язків (наприклад, головний спеціаліст-юрисконсульт повинен знати: Конституцію України, акти законодавства, які стосуються державної служби та діяльності відповідного органу; Укази Президента, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, інші нормативно-правові акти, які регулюють організацію і методику ведення правової роботи у відповідній сфері управління; державну політику з напряму діяльності правової служби; основи державного управління; порядок укладення та оформлення договорів і угод; порядок ведення правової документації з використанням сучасних інформаційних технологій; форми і методи роботи із засобами масової інформації; правила ділового етикету тощо); г) «відповідальність»: визначає показники оцінки роботи державного службовця (якість та своєчасність виконання поса дових завдань і обов'язків, етики поведінки та дотримання об межень, передбачених законодавством про державну службу); межі його персональної відповідальності (державний службо вець несе відповідальність за неякісне або несвоєчасне вико нання посадових обов'язків, бездіяльність або невикористання наданих йому прав, порушення норм етики поведінки держав ного службовця та обмежень, пов'язаних з прийняттям на державну службу та її проходженням); д) «кваліфікаційні вимоги»: визначено відповідно до певної посади або групи посад вимоги освітнього та освітньо-кваліфі каційного рівня державного службовця та вимоги до післяди пломної підготовки, необхідні для виконання покладених на нього завдань та обов'язків, мінімальні вимоги до стажу дер жавної служби, або загального стажу роботи, або стажу нау кової (науково-педагогічної) роботи (наприклад, головний спе ціаліст-юрисконсульт: вища освіта відповідного професійного спрямування за освітньо-кваліфікаційним рівнем магістра, спе ціаліста; стаж роботи у державній службі у сфері правової діяльності на посаді провідного спеціаліста не менше 3 років або у сфері правової діяльності на посаді провідного спеціаліс та на державних підприємствах н е менше 5 років; післядип ломна освіта у сфері державного управління).
69
Окрім вище названих у посадових інструкціях рекомен дується мати пункт про те, кого державний службовець заміщує на час відсутності у зв'язку з відпусткою, хворобою та іншими причинами, а також, хто заміщує його. Посадові інструкції належить переглядати у разі зміни функцій державних службовців або структури відповідного державного органу. Один примірник посадової інструкції знаходиться у керівника структурного підрозділу, один — у кадровій службі державного органу. Посадова інструкція видається державному службовцю під розписку.
ГЛАВА 2
КЛАСИФІКАЦІЯ ПОСАД ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
Виділяють декілька класифікацій посад державних службовців. Д. М. Бахрах виділяє такі види посад: керівники структурних одиниць (адміністратори), спеціалісти і технічні виконав ці1. На думку Ю. М. Старилова з теоретичної точки зору слід виділити наступні види державних посад у залежності: — від виду державної діяльності — державні посади в ор ганах законодавчої, виконавчої і судової влади; — від масштабу дії — типові та індивідуальні посади; — від способу заміщення — виборні, назначувальні, кон курсні і такі, що заміщуються на підставі зарахування 2. В. Я. Малиновський виділяє види посад державної служби у залежності від змісту і характеру діяльності, способів призначення та надання повноважень на: — політичні, які обіймають політичні діячі, які забезпечують визначення та вироблення політики. До політичних посад віднесені посади Президента України, Прем'єр-міністра України, інших членів Кабінету Міністрів України і т.д.; — адміністративні — це посади, які мають забезпечувати реалізацію політики з орієнтацією на людину, особистість, громадянина. До таких посад, наприклад, можна віднести керівників центральних органів виконавчої влади; — патронатні, які є допоміжними щодо того чи іншого по літичного діяча. Це посади радників, консультантів, по мічників, прес-секретарів 3.
1 2 3
Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. — М„ 2002. - С. 210. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. — М., 2002. - Т. 1. - С 609. Малиновський В. Я. Державна служба... — С 67—72.
71
70
За статтею 25 Закону «Про державну службу» основними критеріями класифікації посад вважаються: — організаційно-правовий рівень органу, який приймає на роботу; — обсяг і характер компетенції на конкретній посаді; — роль і місце посади в структурі державного органу. Відповідно до даних критеріїв встановлюються такі кате горії посад службовців: — перша категорія — посади голів державних комітетів, що не є членами Уряду України, голів інших центральних органів державної виконавчої влади при Кабінеті Мініст рів України, Постійного Представника Президента Украї ни в Республіці Крим, представників Президента України в областях, містах Києві та Севастополі, перших заступ ників міністрів, перших заступників голів державних комітетів, що входять до складу Уряду, керівників Адмі ністрації Президента України, Секретаріату Верховної Ради України та інші прирівняні до них посади; — друга категорія — посади заступників керівника Адмініст рації Президента України, заступників керівника Секре таріату Верховної Ради України, заступників керівника апарату Кабінету Міністрів України, керівників структур них підрозділів Секретаріату Верховної Ради України, сек ретаріатів постійних комісій Верховної Ради України, Адміністрації Президента України, апарату Кабінету Мі ністрів України, радників та помічників Президента Украї ни, Голови Верховної Ради України, Прем'єр-міністра України, заступників міністрів, заступників голів держав них комітетів, які входять до складу Уряду, перших заступ ників, заступників голів комітетів та інших центральних органів державної виконавчої влади при Кабінеті Міністрів України, першого заступника Постійного Представника Президента України в Республіці Крим, перших заступни ків глав обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та інші прирівняні до них посади; — третя категорія — посади заступників керівників структур них підрозділів, завідуючих секторами, головних спеціаліс тів, експертів, консультантів Адміністрації Президента
72
України, Секретаріату Верховної Ради України і апарату Кабінету Міністрів України, затупників Постійного Представника Президента України в Республіці Крим, заступників глав обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, представників Президента України в районах, районах міст Києва та Севастополя, начальників управлінь, самостійних відділів у складі міністерств та інших центральних органів державної виконавчої влади та інші прирівняні до них посади; — четверта категорія — посади спеціалістів Адміністрації Президента України, Секретаріату Верховної Ради Украї ни і апарату Кабінету Міністрів України, заступників начальників управлінь, самостійних відділів (підвідділів) міністерств та інших центральних органів державної ви конавчої влади, керівників управлінь, відділів, служб обласних, Київської та Севастопольської міських держав них адміністрацій та інші прирівняні до них посади; — п'ята категорія — посади спеціалістів міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади, заступ ників представників Президента України в районах, райо нах міст Києва та Севастополя, заступників керівників управлінь, відділів, служб обласних, Київської та Севас топольської міських державних адміністрацій, спеціаліс тів апарату цих адміністрацій та інші прирівняні до них посади; — шоста категорія — посади керівників управлінь, відділів, служб районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, спеціалісти управлінь, відділів, служб обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та інші прирівняні до них посади; — сьома категорія — посади спеціалістів районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, їх управлінь і відділів та інші прирівняні до них посади. Передбачений в даній статті перелік посад щодо тієї чи іншої категорії не є вичерпним. Кабінету Міністрів України надається право відносити посади державних службовців, не перелічених у данній статті, до відповідної категорії. Як правило, з цього питання Урядом видається відповідне розпорядження.
73
4
ПОНЯТТЯ, ВИДИ І РАНГИ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Глава 1. Поняття державних службовців Глава 2. Види державних службовців Глава 3. Поняття і особливості патронатних службовців Глава 4. Ранги державних службовців
ГЛАВА 1
ПОНЯТТЯ ДЕРЖАВНОГО СЛУЖБОВЦЯ
В юридичній літературі неодноразово робилися спроби визначити поняття «державний службовець». У результаті більшість авторів дійшли висновку, що цей термін слід трактувати як в широкому, так і у вузькому розумінні. В широкому розумінні державний службовець — це професійний працівник будь-якої державної організації: органу, установи, підприємства, а у вузькому — це професійний працівник органів державної влади. На законодавчому рівні визначення поняття «державний службовець» дається у ст. І Закону України «Про державну службу» через визначення самої державної служби. Тобто державний службовець — це особа, яка здійснює професійну діяльність, займаючи посади в державних органах та їхньому апараті, щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержує заробітну плату за рахунок державних коштів. Таким чином, законодавець закріпив поняття державного службовця у вузькому розумінні. Основними ознаками державного службовця є: — посада в державних органах та їхньому апараті; — професійна діяльність щодо практичного виконання зав дань і функцій держави; — заробітна плата за рахунок державних коштів. До державних службовців не належать особи, які проходять стажування в державних органах, оскільки вони не займають посад у цих органах, а тільки претендують на них. Важливе практичне значення має питання моменту виникнення статусу державного службовця (з моменту зарахування на посаду, або з моменту прийняття присяги). Важливо зазначити, що у чинному законодавстві про державну службу воно не вирішене. В Постанові Пленуму Верховного Суду України від 25 травня 1998 р. «Про практику розгляду судами справ про корупційні та інші діяння пов'язані з корупцією» встановлено, що статус державного службовця особа набуває з момен ту зарахування на посаду, незалежно від того, прийняла вона
76
присягу, чи ні, попереджена вона про обмеження, передбачені для державних службовців, чи ні, присвоєно їй ранг, чи ні 1 . Надзвичайно важливим і складним є питання розмежування понять «державний службовець» і «державний політичний діяч». Визначення поняття і сутності державного службовця наведено вище. Що ж стосується визначення поняття «державний політичний діяч», то чинне законодавство про державну службу України відповіді на це питання не дає. В юридичній науці з цього приводу висловлюються різні міркування. їх узагальнення дає можливість стверджувати, що до цієї категорії слід віднести посади Президента України, народних депутатів, членів Кабінету Міністрів України, голів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, перших заступників міністрів і перших заступників голів державних адміністрацій обласного рівня. До державних політичних діячів не можуть бути віднесені депутати місцевих рад і місцеві голови, оскільки органи місцевого самоврядування не належать до системи органів державної влади. У цьому зв'язку слід пам'ятати, що політичний характер зазначених посад не зводиться до факту обов'язкової належності вищезазначених осіб до певної політичної партії (критерій необов'язковий, хоч і цілком можливий). Специфіка статусу державних політичних діячів виявляється в наступному: а) особливий порядок призначення (або обрання) на посади державних політичних діячів, який регламентується, насампе ред, Конституцією України; б) специфічний порядок звільнення з посад зазначених осіб і припинення їхніх повноважень; в) особливий вид відповідальності — політичної, яка носить відкритий публічний характер (усунення з посади; оголошення резолюції недовіри; відставка; необрання повторно Президента або народного депутата як опосередковане «притягнення до відповідальності», процедура імпічменту). Держаний політичний діяч — це особа, яка набула цього статусу в результаті обрання народом України або призначення всенародно обраними носіями влади за особливими проце1
Постанови Пленуму Верховного Суду України. — Т. 2. — К., 2000.
77
дурами на певний термін, приймає у межах своїх повноважень нормативні рішення, грунтується на власних політичних пріоритетах і несе політичну відповідальність за свою діяльність. Відповідно до статті 4 Закону «Про державну службу» державним службовцем може бути громадянин України незалеж но від походження, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України. Не можуть бути державними службовцями особи, які: визнані у встановленому порядку недієздатними; мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади; у разі прийняття будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками та в інших випадках, встановлених законами України.
ГЛАВА 2 ВИДИ
ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Коло державних службовців досить різноманітне і різнопланове. Всіх державних службовц ів можна класифікувати на різні види в залежності від: — розподілу державної влади — державних службовців ор ганів законодавчої, виконавчої та судової влади; — характеру державної служби — цивільні та спеціалізова ні державні службовці; — обсягу посадових обов'язків — посадові особи і особи, що не є посадовими. У залежності від характеру повноважень, які визначають роль і ступінь участі державних службовців у здійсненні державно-владних функцій, вони поділяються на керівників, спеціалістів і технічних виконавців. При цьому слід зазначити, що єдиної думки з приводу даної класифікації в юридичній науці немає. Деякі вчені, зокрема Ю. М. Старилов, вважають її принципово невірною і пропонують свою: а) публічні державні службовці; б) службовці і представники технічного персоналу, які перебувають на державній службі. Керівник — це державний службовець, який займає державну посаду, пов'язану з безпосереднім здійсненням зав дань і функцій державних органів. До цієї категорії державних службовців можна віднести: керівників державних органів та їхніх заступників; керівників структурних підрозділів державних органів та їхніх заступників; осіб, які наділені повноваженнями приймати рішення і давати вказівки підлеглим їм службовцям. Кожний керівник несе персональну відповідальність за: — виконання завдань і функцій державного органу, підрозділу і організацію діяльності підлеглих державних службовців; — дотримання державної та службової дисципліни; — дотримання і захист прав і свобод людини і громадянина у сфері діяльності державного органу;
79
78
— якість і ефективність державної діяльності у дорученій сфері. Хто в кожному конкретному випадку є керівником, можна визначити тільки згідно зі структурою державного органу. В юридичній літературі розрізняють безпосереднього керівника, керівника вищого рівня і керівника вищого рангу. Наприклад, в міністерстві керівник відділу є безпосереднім керівником своїх підлеглих (спеціалістів), керівник департаменту — безпосереднім керівником своїх підлеглих (керівників відділів) і керівником вищого рівня їх підлеглих (спеціалістів), заступник міністра — керівником вищого рангу. Безпосереднім керівником є особа, яка приймає правові рішення щодо особових справ підлеглого йому державного службовця. До його основних повноважень і функцій належать: надання чергової і позачергової відпустки або відмова у відпустці, а також дозвіл на звільнення зі служби; прийом заяв про звільнення, встановлення факту невідповідності займаній посаді; видання офіційних документів; прийняття рішень щодо дисциплінарних справ; контроль за дотриманням обмежень, пов'язаних з державною службою; атестація персоналу; прийняття рішень з питань роботи з персоналом (переведення на іншу посаду, у тому числі в тому самому державному органі; переведення в інший державний орган та ін. ). Спеціаліст — це державний службовець, який має необхідну професійну освіту і сприяє виконанню завдань і функцій державного органу в межах займаної державної посади. До цієї категорії належать державні службовці, наділені повноваженнями здійснювати державні владні функції, але які не мають права здійснювати такі службові юридично-владні дії, як засоби управління людьми. їх повноваження пов'язані з підготов кою проектів рішень, юридичних актів, опрацюванням питань, які вимагають спеціальних знань. Спеціалісти, крім знань теорії державного управління, володіють знаннями у сферах певної професійної діяльності: економіки, фінансів, медицини, торгівлі, екології тощо. Технічний персонал — це службовці, службова діяльність яких не пов'язана з діями, які тягнуть юридичні наслідки або впливають на зміст рішень державного органу. їхня правомоч80
ність визначається завданнями забезпечення службової діяльності керівників і спеціалістів шляхом створення матеріальних, інформаційних, дорадчих та інших умов, необхідних для виконання останніми службових функцій. До них можна зарахувати: інженера, діловода, бухгалтера, економіста та ін.
ГЛАВА З
ПОНЯТТЯ І ОСОБЛИВОСТІ ПАТРОНАТНИХ СЛУЖБОВЦІВ
До державної служби належить патронатна служба. У відповіданості до статті 15 даного Закону «Про державну службу» Президент України, Голова Верховної Ради України, члени Уряду України мають право самостійно добирати і приймати осіб на посади своїх помічників, керівників прес-служб, радників і секретарів згідно зі штатним розписом і категорією, яка відповідає посаді (патронатна служба). Порядок перебування на державній службі таких осіб встановлено постановою Кабінету Міністрів України від 19 травня 1999 р. «Про затвердження Порядку перебування на державній службі працівників патронатної служби членів Кабінету Міністрів України та голів місцевих державних адміністрацій» 1 (зі змінами і доповненнями від 9 серпня 2001 p.). Прийняття на патронатну службу відбувається без проведення конкурсу. У разі необхідності для державного службовця патронатної служби може встановлюватися випробувальний термін, а також стажування з метою набуття практичного досвіду, перевірки професійного рівня і ділових якостей. Строки і порядок випробування і стажування такі самі, як і для інших державних службовців. Важливим є те, що державні службовці патронатної служби першої та другої категорій мають право на відставку. У разі відмови у відставці вони повинні виконувати свої обов'язки і мають право на звільнення в порядку, передбаченому КЗпП України. На відміну від інших державних службовців, службовці патронатної служби звільняються із займаної посади у разі звільнення тієї особи, яка прийняла їх на службу. Особливість їхньої діяльності проявляється в тому, що вони працюють безпосередньо на посадову особу, а не на державний орган. Офіційний вісник України. — 1999. — № 20.
82
Серед патронатних службовців виділяють: керівника прес-служби, помічника керівника, радника і консультанта. Завдання, обов'язки та повноваження керівників прес-служби, помічників, радників і секретарів визначаються чинним законодавством про державну службу та типовими професійнокваліфікаційними характеристиками. Зокрема, на керівника прес-служби покладаються такі завдання, обов'язки та повноваження: здійснювати керівництво діяльністю підрозділу; здійснювати зв'язок керівника міністерства, іншого органу виконавчої влади та його заступників із засобами масової інформації; організовувати прес-конференції, брифінги, «інформаційні дні» керівників, їх виступи в засобах масової інформації, зустрічі тощо; проводити роботу щодо поліпшення інформованості населення про діяльність органу; готувати відповідні матеріали для преси, заяви та повідомлення; організовувати вивчення матеріалів засобів масової інформації з метою виявлення їх позицій, тенденцій у висвітленні питань, пов'язаних із діяльністю органів місцевого самоврядування; забезпечувати кон такт з відповідними підрозділами міністерств, інших органів виконавчої влади щодо обміну інформаційними матеріалами; здійснювати оперативне інформування засобів масової інформації щодо рішень колегії міністерства, іншого органу виконавчої влади; надавати засобам масової інформації матеріали про дільність органів виконавчої влади; організовувати вивчення громадської думки з питань, які входять до компетенції органів виконавчої влади; здійснювати підготовку і випуск рекламноінформаційних видань, які сприяють розширенню міжнародних та міжгалузевих зв'язків, підвищенню авторитету. Прес-секретар^ми можуть бути особи, які мають вищу освіту відповідною професійного спрямування за освітньо-кваліфікаційним рівнем магістра або спеціаліста, за наявності стажу роботи за фахом у державній службі на керівних посадах не менше 3 років, або на керівних посадах у засобах масової інформації не менше 5 років. До повноважень помічника керівника належать: здійснення роботи з документами, які надходять на ім'я керівника та виходять за його підписом; підготовка разом з керівниками підроз ділів відповідного органу проектів поточних і перспективних
83
планів роботи, а також пропозицій щодо виконання указів та розпоряджень Президента України, постанов Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України, доручень; редагування документів, які виходять за підписом керівника; підготовка інформаційних матеріалів, виступів, проектів доповідей, співдоповідей, розпоряджень з питань роботи сфери (галузей) управління для розгляду на сесіях, колегіях, нарадах відповідного державного органу; супроводження керівника під час його поїздок, оформлення протокольних доручень та інформування його про хід виконання; підготовка матеріалів для проведення прес-конференцій, брифінгів керівника відповідного органу виконавчої влади, його зустрічей з представниками засобів масової інформації; забезпечення рішення всіх організаційних питань, які пов'язані з участю керівника в заходах, що проводяться державними органами; формування пакету необхідних документів відповідно до порядку дня; контроль за своєчасним розглядом пропозицій, заяв і скарг, що надійшли на ім'я керівника, а також виконання його вказівок та доручень. Помічником керівника може бути особа, яка має вищу освіту відповідного професійного спрямування за освітньо-кваліфікаційним рівнем магістра або спеціаліста, при стажу роботи на державній службі не менше 2 років або роботи за фахом не менше 3 років. Поноваженнями радника є: здійснення аналітичного забезпечення діяльності керівника органу виконавчої влади при вирішенні ним завдань, які покладені на відповідний орган; вивчення та аналіз матеріалів за напрямком діяльності органу та відповідного вітчизняного та зарубіжного досвіду і забезпечення ними керівника; розробка проектів рішень, вибір засобів обгрунтування цих рішень, оцінка наслідків із їх запровадженням, розробка завдань, програм, методів і методик підготовки та реалізації управлінських рішень; розробка пропозицій щодо підвищення ефективності роботи відповідного органу влади; здійснення організації і координації наукових досліджень з питань, які входять до його компетенції; участь в організації та проведенні нарад, колегій, семінарів, конференцій; підготовка для керівника необхідних інформаційно-аналітичних записок, оглядів, звітів, проектів, доповідей, доповідних записок тощо;
84
здійснення робочих контактів з відповідними підрозділами та експертами державних органів влади та органів місцевого самоврядування; забезпечення розвитку інформаційних зв'язків між структурними підрозділами різних державних органів влади з підприємствами, установами, громадськими об'єднаннями, провідними вченими, державними та політичними діячами, населенням з метою своєчасного та якісного виконання службових обов'язків. Радником може бути особа, яка має вищу освіту відповідного професійного спрямування за освітньо-професійним рівнем магістра або спеціаліста та стаж роботи за фахом на державній службі на керівних посадах не менше 2 років або робота за фахом не менше 3 років. Консультант наділений повноваженнями: здійснювати наукову експертизу, консультації та своєчасне забезпечення керівника підрозділу державного органу необхідною та повною інформацією щодо вітчизняного та зарубіжного досвіду, робіт провідних вчених, державних і політичних діячів з метою оперативного та якісного прийняття рішення; розробляти та обґрунтовувати пропозиції за різними варіантами проектів відповідних рішень, організовувати їхню експертизу; координувати консультативну роботу з проблем відповідної сфери управління, організовувати консультування керівника з питань соціально-економічних, науково-технічних, зовнішньоекономічних відносин; контролювати, оцінювати та узагальнювати якість інформації, яка подається керівникові підрозділу органу виконавчої влади про можливі соціально-економічні наслідки реалізації рішень, що приймаються; вивчати та оцінювати результати проведених наукових розробок, аналогів, думок вчених для проведення кваліфікованих консультацій. Консультантом може бути особа, яка має вищу освіту відповідного професійного спрямування за освітньо-професійним рівнем магістра або спеціаліста, стаж роботи за фахом у державній службі на керівних посадах не менше 3 років або стаж роботи за фахом не менше 5 років.
85
ГЛАВА 4 РАНГИ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Ранг — це спеціальне звання, яке дає право його власнику — державному службовцю, займати одну з посад певної низки відповідних посад. Ранг є певним зв'язком між державним службовцем і державою протягом всієї його професійної діяльності. На відміну від категорій, які чітко визначаються щодо посад у залежності від рівня державного органу (стаття 25 Закону «Про державну службу»), ранги присвоюються державним службовцям державними органами (Президентом України, Кабінетом Міністрів України) або керівниками державних органів (наприклад, головою обласної державної адміністрації) з наданням їм, при цьому, права на розсуд. Статтею 25 Закону «Про державну службу» передбачається вичерпний перелік рангів, які можуть присвоюватись державним службовцям (мова йде тільки про цивільну державну службу). Даний перелік не може бути розширений жодним нормативно-правовим актом. Особливістю рангів є те, що особам, які займають посади, що відносяться до однієї категорії, присвоюється один із трьох належних даній категорії рангів, іншими словами кожній категорії посад відповідає три ранги. Це дає можливість, по-перше, на просування державного службовця по рангах в межах однієї категорії посади державної служби, а, по-друге, присвоювати ранги державним службовцям у залежності від професіонального рівня, стажу роботи, часу перебування на посаді тощо. Порядок присвоєння рангІЕ державним службовцям регулюється Положенням про ранги державних службовців, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 19 червня 1996 р. 1 За загальним правилом, ранг державному службовцю присвоюється одночасно з прийняттям на державну службу. Особам, які призначаються на відповідну посаду з установленням ЗПУ України. — 1996. — № 14. — Ст. 370.
86
випробувального строку, ранг присвоюється після успішного його проходження. Особам, які призначені на посаду державного службовця з випробувальним терміном і мають ранг, присвоєний за попереднім місцем роботи, надбавка за ранг в період випробування проводиться відповідно до цього рангу. Через два роки після присвоєння державному службовцю відповідного рангу керівник державного органу за поданням безпосереднього керівника розглядає питання щодо можливості присвоєння йому чергового рангу. Позитивне рішення приймається керівником за умови успішної роботи державного службовця. Черговий ранг не може бути присвоєний державному службовцю, до якого протягом останнього року застосовувалися дисциплінарні стягнення , а також у період проведення службового розслідування або перебування під слідством. Затримка у присвоєнні чергового рангу до одного року може застосовуватися до державного службовця як захід дисциплінарного впливу, саме впливу а не дисциплінарного стягнення. А це означає, що окрім затримки у присвоєнні чергового рангу, до державного службовця одночасно може бути застосований захід дисциплінарного стягнення, передбаченого КЗпП України. В окремих випадках, державному службовцю може бути присвоєно черговий ранг достроково (тобто, до закінчення двох років після присвоєння попереднього рангу) у межах відповідної категорії посад, зокрема, у випадку виконання особливо відповідальних завдань. Чинне законодавство про дер жавну службу не передбачає конкретного переліку випадків, коли це можливо, а віддає вирішення даного питання на роз суд керівника державного органу. Присвоєння, зміна рангу державного службовця оформляється наказом або розпорядженням керівника державного органу, про що робиться відповідний запис у трудовій книжці. У разі призначення державних службовців на посади більш високої категорії їм присвоюється ранг у межах категорії посад, які вони зайняли. Якщо державні службовці зайняли більш високі посади в межах категорії посад, на яких вони перебували, їм може бути
87
залишений попередній або присвоєний більш високий ранг у межах цієї категорії. У разі залишення попереднього рангу наступний ранг державному службовцю присвоюється з урахуванням часу присвоєння попереднього рангу. Якщо державний службовець перейшов на посаду нижчої категорії або залишив державну службу, на яку він потім повернувся, за ним зберігається присвоєний ранг. Державний службовець може бути позбавлений рангу лише за вироком суду. Дане положення цієї статті дещо відрізняється від попереднього (відміненого 11.07.1995 p.), згідно з яким державний службовець позбавлявся рангу органом, який присвоїв йому цей ранг, лише за вироком суду. В даний час вирішення питання про позбавлення рангу належить виключно до компетенції суду. Позбавлення рангу за вироком суду оформляється наказом або розпорядженням керівника державного органу, про що робиться відповідний запис у трудовій книжці державного службовця. Надбавка за ранг виплачується державному службовцю з дня його присвоєння. Особам, які призначені на посади державних службовців з терміном випробування і мають ранги, присвоєні за попереднім місцем роботи, надбавка за ранг у період випробування проводиться відповідно до цього рангу. Якщо державний службовець працює неповний робочий день (тиждень), надбавка за ранг здійснюється пропорційно відпрацьованому часу.
ЗДІЛ
ПОНЯТТЯ І ВИДИ ПОСАДОВОЇ ОСОБИ
88
ПОНЯТТЯ І ВИДИ ПОСАДОВОЇ ОСОБИ
Одним із важливих питань інституту державної служби є визначення поняття, ознак, особливостей та правового статусу посадової особи. Слід зазначити, що в юридичній науці та законодавстві немає єдиного підходу, єдиного визначення поняття «посадова особа», а переважає саме галузевий підхід, відповідно до якого названі питання розглядаються під певним кутом у залежності від цілей і завдань тієї чи іншої галузі права. Це призводить до однобічності у визначенні та розкритті сутності даного поняття і несприйняття його іншою галуззю права. Вирішення даного питання неможливе без врахування історичного аспекту визначення поняття «посадова особа». Стосовно еволюції поняття «посадова особа» важливо зазначити, що в правовій науці впродовж минулого століття майже не приділялося уваги вирішенню даного питання і тільки в післяреволюційні роки воно дістало поширення в радянському законодавстві. І саме в цей час поняття «посадова особа», яке завжди було властиве адміністративному праву, належало йому, найбільшого поширення набуло в кримінальному законодавстві. Поняття «посадова особа» у своєму історичному розвитку характеризується протиборством двох тенденцій: розширювальної (до посадових осіб відносились всі особи, які займали посади в державних органах, включаючи і допоміжний персонал: прибиральниці, друкарки, кур'єри, сторожі та ін.) і обмежувальної (поняття «посадова особа» було синонімом поняття «керівник»). Розширювальна тенденція поняття «посадова особа» існувала до 1917 року. Відомий адміністративіст А. І. Єлістратов не проводив няких розмежувань між поняттями «посадова особа» і «державний службовець». Він визначав державну службу як корпус посадових осіб, правове становище яких визначається спеціальними правовими нормами 1 . М. І. — М. Лазаревський під 1 Елистратов А. И. Основные начала административного права. 1914. — С.14.
90
посадовою особою розумів фізичну особу, яка виконувала посадові функції1. На початку двадцятих років минулого століття розширювальна тенденція поняття «посадова особа» знайшла своє відображення у низці нормативно-правових актів Радянського Союзу, зокрема: Декреті ВЦВК від 9 травня 1918 року «Про надання народному комісару Продовольства надзвичайних повноважень по боротьбі із сільською буржуазією, яка приховує хлібні запаси і спекулює ними»2, постанові ВЦВК І РНК СРСР від 2 січня 1929 року «Про заходи щодо боротьби з порушеннями законодавства про працю»3, постанові ЦВК та РНК СРСР від 13 жовтня 1929 р. «Про Основи дисциплінарного законодавства Союзу РСР і союзних республік» 4 . Розширювальне трактування поняття «посадова особа» не мало однозначної підтримки в адміністративній науці. Поряд із пануванням даної тенденції як в науці, так і в законодавстві, з'являлися окремі критичні зауваження щодо надмірного розширювання даного поняття. Перші критичні спроби були пов'язані з притягненням державних службовців до відповідальності. Так, А. Г. Гойхбарг у своїй концепції щодо залучення державних службовців до відповідальності зазначав, що необхідно враховувати не тільки зміст вчиненого службовцем правопорушення, але й становище службовця в державно-службовій ієрархії5. На початку тридцятих років вперше, на законодавчому рівні, з прийняттям таких нормативно-правових актів, як Закон СРСР «Про охорону майна державних підприємств, колгоспів і кооперацій і зміцнення громадської (соціалістичної) власності» від 7 серпня 1932 р. 6, Указу Президії Верховної Ради СРСР від 4 червня 1947 р. «Про кримінальну відповідальність за розкрадання
1 2 3 4 5 6
Лазаревский Н. И. Ответственность за убытки. — М., 1905 — С 124 СУ. - 1918. - № 35. - Ст. 468. СЗ СССР. - 1929. - № 4. - Ст. 31. Там же. — 1929. — № 71. — Ст. 670. Кабалевский В. Советское административное право. — Харьков 1929 - С. 397-399. СЗ СССР. - 1932. - № 62. - Ст. 630.
91
державного і громадського майна»1 було зроблено спробу звузити коло службових осіб, які відносились до «посадових осіб». Однак, загальна спрямованість на розширене трактування поняття «посадова особа» ще залишалася. Через відсутність в адміністративному праві визначення поняття «посадова особа», при вирішенні питань про притягнення до адміністративної відповідальності, органи адміністративної юрисдикції використовували поняття, закріплене у кримінальному кодексі. Водночас, в адміністративній науці увага вчених стала зосереджуватися на особливостях правового статусу окремих категорій державних службовців з точки зору здій снення ними державно-владних повноважень. В результаті їхньої діяльності було прийнято ряд нормативних актів, які встановлювали спеціальні критерії для визначення поняття «посадова особа». Так, відповідно до Положення про дисциплінарну відповідальність у порядку підпорядкованості, затвердженого Постановою ВЦВК і РНК РСФСР від 20 березня 1032 р., дисциплінарні стягнення у порядку підпорядкованості за службові провини, зокрема, за порушення трудової дисципліни, не переслідувані у кримінальному порядку, могли бути накладені лише на посадових осіб, до яких відносилися: — посадові особи, які користуються правом найму і звіль нення; — виборні посадові особи; — відповідальні працівники інших категорій (до таких відно силися керівники підприємств, установ і організацій, їхні заступники і помічники, головні інженери, головні бух галтери, головні лікарі, начальники цехів, старші майстри і майстри, керівники управлінь, відділів та ін.) 2 . Водночас було зроблено першу спробу вирішити питання щодо визначення поняття посадової особи і встановити її спеціальні критерії у судовому порядку. Так, 27 березня 1935 року в постанові Пленуму Верховного Суду СРСР роз'яснювалося, що до посадових осіб колгоспів і радгоспів відносяться категорії працівників, які виконують функції адміністративно-господарські та опера1 2
тивно-розпорядницькі1. У даній постанові визначення поняття «посадова особа» давалося не через поняття посади, як ц е було в кримінальному кодексі, а через особливості змісту і характеру службових функцій, хоча сам зміст таких функцій не розкривався. Подальше визначення поняття і особливостей «посадової особи» в адміністративному праві проводилося шляхом класифікації всіх службовців на види. Зокрема, 1.1. Євтіхєєв і А. А. Власов у 1946 р. запропонували розділити всіх службовців на: 1) працівників, які виконують винятково господарсько-технічну роботу або функції підсобного господарського обслуговування (допоміжний технічний персонал); 2) керівних і оперативних працівників, які виконують функції адміністративно-управлінського характеру, здійснення яких пов'язане з виданням актів управління, спрямованих на настання юридичних наслідків (посадові особи у вузькому розумінні цього слова)2. Важливий внесок у визначення поняття посадової особи внесли такі відомі вчені-адміністративісти, як С. С Студенікін і Ц. А. Ямпольська, які вважали, що «посадовими особами є ті державні службовці, які за службовою компетенцією мають право на здійснення юридично значимих дій і, зокрема, видання адміністративних актів»3. Можна стверджувати, що з цього часу панівною стала обмежувальна тенденція визначення посадової особи. В адміністративній науці була зроблена спроба дати визначення поняття «посадова особа» через виокремлення однієї визначальної ознаки: «фізична особа, яка виконує посадові функції»4, «державний службовець, який при реалізації своїх службових повноважень має право здійснювати юридично значимі дії, зокрема видавати адміністративні акти» 5, «державний ' Социалистическая законность. — 1935. — № 5. — С. 10. Евтихеев И. И., Власов А. А. Советское административное право. — М., 1946. — С. 49—50. 3 Студеникин С. С. Советская государственная служба / / Вопросы со ветского административного права. — М.-Л., 1949. — С. 77. 4 Кабалевский В. Советское административное право. — Харьков, 1929. - С. 64. 5 Ямпольская Ц. А. О должностном лице в советском государственном аппарате // Вопросы советского административного права. — М.-Л., 1949. - С. 141.
2
Ведомости Верховного Совета СССР. — 1947. — № 19. — Ст. 55. СУ РСФСР. — 1932. — № 32. — Ст. 152.
92
93
службовець як суб'єкт державно-владних повноважень»1, «службовець, який здійснює управління людьми, і особа, діяльність якої пов'язана з рухом матеріальних і грошових цінностей» 2, «службовець, який наділений розпорядчими повноваженнями»3. Така спроба показала, що дати визначення посадової особи через одну визначену особливість неможливо, що зумовило наступні спроби вчених-адміністративістів виділити низку таких особливостей. В результаті було запропоновано ряд визначень посадової особи. Так, Ю. М. Старилов4 запропонував дев'ять ознак і визначив, що посадовою особою є громадянин, який: — займає посаду в державних органах і/або органах місце вого самоврядування, в державних і муніципальних уста новах тощо; — реалізує владні повноваження; — представляє державу і муніципальні утворення; — має, як і всі державні і муніципальні службовці, права, обов'язки, обмеження і заборони по службі; — може застосовувати заходи примусу; — реалізує повноваження щодо накладення дисциплінарних стягнень; — може видавати адміністративні акти; — здійснює контрольно-наглядові повноваження; — може бути суб'єктом юридичної відповідальності. На відміну від такого розширювального переліку ознак посадової особи, М. Ф. Забалуєва визначає, що посадовій особі притаманні тільки три ознаки: 1) управлінські функції; 2) обов'язки щодо забезпечення якості праці інших осіб; 3) владні повноваження5 . Оскільки окремі державно-службові відносини регулюються нормами трудового права, представниками цієї галузі також
1 2 3 4 5
Пахомов И. Н. Виды советских государственных служащих, их права и обязанности. — Львов, 1965. — С. 56. Петров Ю. А. К понятию должностного лица // Правоведение. — 1974. - № 6. — С. 36. Манохин В. М. Советская государственная служба. — М., 1966. — С. 123. Старилов Ю. Н. Служебное право: Учебник. — М., 1996. — С. 380—381. Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник. — М., 1999. — С. 175.
робились спроби дати визначення посадової особи. Як правило, в якості ознак посадової особи найчастіше визначались державно-владні повноваження і право здійснювати юридично значимі дії1. Аналізуючи вищеназвані точки зору щодо визначення ознак посадової особи, можна зробити висновок, що такими є: а) наявність владних повноважень, які спрямовані на прийняття правових актів управління або здійснення юридично значимих дій; б) право на здійснення державно-розпорядницьких повноважень щодо реалізації компетенції державного органу; в) заміщення посади в державному органі на підставі спеціальних актів управління. Вперше поняття посадової особи на законодавчому рівні закріплено в статті 2 Закону «Про державну службу», згідно з якою «посадовими особами вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій». Таким чином, визначення поняття посадової особи дається виходячи із двох основних ознак: 1) посади — керівники та заступники керівників; 2) функцій — організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих. Однією із ознак посадової особи є посада — визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повнов ажень. Досить важливо зазначити, що поняття «посадова особа» не є сумою слів «посада» і «особа». Іншими словами, можна займати певну посаду в державному органі, згідно із штатним розписом, але не бути «посадовою особою». Поняття та сутність посади можна розглядати у трьох аспектах: в статутно-правовому; конкретно-функціональному і бюджетному (фінансовому) розумінні. Статутно-правове розуміння посади включає в себе правове положення держав ного службовця (тобто, обсяг його функцій та повноважень).
1
Маврин С. П., Плиев И. П. Понятие должностного лица в трудовом праве // Правоведение. — 1983. — № 4. — С. 2.
95
94
Конкретно-функціональне розуміння посади визначає характеристика його компетенції, що відповідає правовому положенню даного службовця. У цьому розумінні більший акцент робиться саме на обов'язках державного службовця за його посадою. Стосовно бюджетного (фінансового) розуміння посади слід зазначити, що його особливість проявляється в тому, що кожна посада обов'язково включається до штатного розпису державного органу, який враховується в Державному бюджеті України. Посада характеризується двома ознаками: — вона є частиною організаційної структури державного орга ну. Посада є незалежною від самого державного службов ця, а державний службовець не може бути «власником» посади, яку він займає. Стосовно даної ознаки, посаду можна визначити, як передбачену в установленому порядку державним органом первинну структурну одиницю, яка відображає зміст і обсяг повноважень особи, яка її займає, і утримується за рахунок фінансування з державного бюд жету; — включає в себе частку компетенції державного органу, яка визначена в нормативно-правових актах. Кожна посада являє собою сукупність конкретних професійно-кваліфіка ційних характеристик, які випливають із загальної компе тенції даного державного органу. Таким чином, займаючи посаду державного службовця, особа реалізує не свої власні інтереси, або інтереси третьої особи, а публічно правові інтереси, які визначаються компетенцією даного державного органу. При цьому державний службовець не може виходити за рамки своєї компетенції, яка є складо вою загальної компетенції державного органу. Статус кожної посади державного службовця визначається конкретною посадовою інструкцією, яка включає в себе професійно-кваліфікаційну характеристику даної посади, розробляється на основі Типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців і затверджується керівником відповідного державного органу у межах чинного законодавства та повноважень даного органу. Такі посадові інструкції мають сприяти правильному вирішенню питань розподілу і перерозподілу обов'язків між державними службовцями, забезпечувати
96
єдність при визначенні їхніх посадових обов'язків, повноважень та кваліфікаційних вимог, які до них ставляться. Важливою ознакою «посадової особи» є ті функції, які на неї покладаються. Функції — це основні напрямки діяльності. Отже функції посадової особи — це основні напрямки її діяльності в межах, передбачених чинним законодавством і компетенцією державного органу. Законодавець визначає, що сутність посадової особи визначають два види функцій: організаційно-розпорядчі і консультативно-дорадчі. Однак, суттєвою прогалиною даної статті є те, що в ній не визначається зміст названих функцій, що дає право на їх досить розширене і неоднозначне трактування. Визначення поняття названих функцій не передбачено в жодному нормативно-правовому акті. Тільки постанова Пленуму Верховного Суду України від 26 квітня 2002 р. «Про судову практику в справах про хабарництво»1, передбачає, що організаційно-розпорядчі функції — це «функції щодо здійснення керівництва галуззю промисловості, трудовим колективом, ділянкою роботи на підприємствах, в установах чи організаціях...». Іншими словами, це повноваження щодо безпосереднього управління людьми, ділянками роботи, виробничими або технологічними процесами. Ці повноваження виявляються у правах і обов'язках щодо підбору і розстановки кадрів, прийому і звільнення, в плануванні діяльності підприємства, установи, організації і керівництва ними. Визначення консультативно-дорадчих функцій відсутнє як у законодавстві, так і у судовій практиці. Виходячи з лексичного тлумачення слів «консультант» — спеціаліст, який дає поради, «радник» — той, хто дає настанови як діяти стосов но Закону «Про державну службу», можна вважати, що консультативно-дорадчі функції — це повноваження щодо розробки проектів нормативно-правових актів і рішень, що видаються посадовими особами, які здійснюють організаційно-розпорядчі функції. Такі функції виконують помічники, радники і секретарі Президента України, Голови Верховної Ради України, членів Уряду та ін. Юридичний вісник України. — 2002. — № 28.
97
Для порівняння слід відмітити, що ст. 1 Закону від 21 трав ня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні» 1 та ст. 2 Закону від 7 червня 2001 р. «Про службу в органах місцевого самоврядування»2 закріплено, що посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження у здійсненні організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету. Поряд із цим, позитивним є те, що даний Закон в ст. 2 закріпив, що дія Закону не поширюється на технічних працівників та обслуговуючий персонал органів місцевого самоврядування. Поняття «посадова особа» визначається і в Кримінальному кодексі. З приводу цього, досить важливо зазначити, що поняття «посадова особа» в кримінальному і в адміністративному праві не співпадають. Більше того, новий Кримінальний кодекс України, прийнятий 5 квітня 2001 року, в статті 364 — «Зловживання владою або службовим становищем» закріпив визначення поняття не «посадової особи» а «службової особи». Відповідно до даної статті службовими особами визнаються особи, «які постійно чи тимчасово здійснюють функції представників влади, а також обіймають постійно чи тимчасово на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форми власності посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов'язків, або виконують такі обов'язки за спеціальними повноваженнями. При цьому, дана стаття передбачає, що службовими особами визнаються також іноземці або особи без громадянства, які виконують зазначені вище обов'язки. Визначення службової особи через представника влади зумовлює необхідність розкриття його поняття. У чинному законодавстві визначення такого поняття немає. Вищеназвана постанова Пленуму Верховного Суду України роз'яснює, що представник влади — це працівник державного органу або установи, який наділений правом у межах своєї компетенції пред'являти вимоги, а також прий 1 2
мати рішення, обов'язкові для виконання фізичними і юридичними особами незалежно від їх відомчої належності або підлеглості. До представників влади належать, зокрема, народні депутати України, депутати Верховної Ради АРК, депутати місцевих рад, судді, слідчі, прокурори, оперативний склад СБУ, працівники міліції і податкової міліції, інспектори державних інспекцій, військові коменданти тощо. Поняття організаційнорозпорядчих функцій розглядалися вище, а організаційно-господарськими обов'язками визнаються повноваження з управління чи розпорядження державним, муніципальним чи приватним майном (установлення порядку його зберігання, переробки, реалізації, забезпечення контролю за цими операціями тощо). Важливо зазначити, що в теорії адміністративного права немає єдиної думки з приводу віднесення управління майном до ознаки «посадової особи». Так, Петров Ю. А. до посадових осіб відносить усіх службовців, які тією чи іншою мірою здійснюють управління як людьми, так і речами 1 . На противагу йому, О. Т. Усольцев зазначає, що «той, хто керує тільки речами, безпосередньо відповідає лише за власні технічні операції, але не діяльність інших осіб»2. З цього приводу слід зазначити, що переважна більшість службовців, які управляють речами, одночасно здійснюють управління людьми. А це значить, що здійснення адміністративно-господарських функцій також є ознакою посадової особи. В адміністративній науці посадових осіб класифікують у залежності від різних підстав. Однією з класифікаційних ознак, за якою можливо здійснювати поділ посадових осіб державної служби, є сфера організаційної діяльності. У залежності, від даної ознаки їх можна поділити на три види: 1) посадові особи, які мають лише внутрішньоорганізаційні (начальник автогосподарства) повноваження; 2) посадові особи, які мають повноваження лише публічного характеру (слідчий прокуратури);
1 2
Відомості Верховної Ради України. • - 1997. - № 24. - Ст. 170. Офіційний вісник України. — 2001. - № 26. - Ст. 1151.
Петров Ю. А. К понятию должностного лица // Правоведение. — 1974. — № 6. — С. 36. Усольцев А. Т. Должностное лицо в советском государственном управ лении // Правоведение. — 1987. — № 2. — С. 16.
99
98
3) посадові особи, які мають повноваження як публічного, так і внутрішньоорганізаційного характеру (начальник податкової інспекції). За ознакою ролі, що виконується, у здійсненні управлінсь ких функцій посадових осіб можна класифікувати на: — керівників; — фахівців, які не мають у підпорядкуванні співробітників, але здійснюють державно-владні повноваження за поса дою, у тому числі й такі, що тягнуть настання правових наслідків1. Посадових осіб можна також розглядати з позиції адміністративної деліктоздатності: — публічні посадові особи, наділені зовнішньовладними пов новаженнями; — керівники підприємств, установ і організацій; — посадові особи підприємств, установ і організацій, відпо відальні в силу займаної посади за забезпечення дотри мання спеціальних правил, технологічної дисципліни, спеціальних обов'язків; — посадові особи підприємств і організацій спеціального профілю, режим роботи яких вимагає підвищеної відпові дальності персоналу; — посадові особи, які працюють на територіях з особливим правовим режимом 2. На особливу увагу заслуговує класифікація, запропонована П. І. Кононовим, який виділяє посадових осіб, наділених державнорозпорядницькими повноваженнями (глава адміністрації), і посадових осіб, наділених державно-охоронними повноваженнями (судді, прокурори, працівники МВС тощо) 3 . Водночас, у залежності від місця служби посадових осіб поділяють на два види — посадових осіб публічної служби, і служби в приватних організаціях.
1 2 3
Посадових осіб можна класифікувати на види у залежності від сфери правового впливу: 1) посадових осіб публічної служби; 2) посадових осіб приватних організацій. У свою чергу, серед посадових осіб публічної служби можна виділити: 1) посадових осіб державної служби; 2) посадових осіб органу місцевого самоврядування. Особливої уваги заслуговують питання визначення типів посад в органах державної влади, що знаходять відображення в Указах Президента України від 22 липня 1998 року «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» та від 14 квітня 2000 року «Про Стратегію реформування державної служби в Україні» Зокрема у вказаних нормативних актах зазначається, що при побудові системи сучасної державної служби потрібно виходити з чіткого визначення функцій органів державної влади і посадових осіб, створення оптимальної структури управління та розмежування повноважень кожного органу. На основі класифікації посад в органах державної влади за змістом і характером діяльності, способами призначення та надання повноважень необхідно законодавчо визначити такі типи посад: — політичні; — адміністративні; — патронатні. Принципового значення така класифікація набуває у зв'язку зі зростанням у механізмі управління державою ролі політич ної (конституційної) відповідальності, що, як відомо, може наступити лише для першої категорії посадових осіб.
Битяк Ю. П. Государственная служба в СССР и развитие ее демок ратических основ: Учеб. пособ. — Харьков, 1990. — С. 28. Кононов П. И. Административная ответственность должностных лиц: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. — М., 1994. — С. 22. Там само. — С. 16.
101
100
ПРАВОВИЙ СТАТУС ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Глава 1. Поняття і види прав державних службовців Глава 2. Поняття і види обов'язків державних службовців Глава 3. Поняття і види обмежень при проходженні державної служби Глава 4. Декларування доходів державних службовців
ГЛАВА 1 ПОНЯТТЯ І ВИДИ ПРАВ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Під правами державного службовця мають на увазі обумовлені Конституцією України, Законом «Про державну службу», іншими законами і підзаконними нормативними актами можливості і свободи професійної діяльності, які охороняються державою. Державні службовці мають права, як громадяни Укра їни (суб'єктивні громадянські права) і права, як особи, що займають посади в державних органах (службові права). Службові права суттєво відрізняються від суб'єктивних громадянських прав своїми цілями і завданнями. У свою чергу, службові права державних службовців можна поділити на два види: загальні (передбачені статтею П Закону «Про державну службу») і спеціальні, які передбачаються в професійно-кваліфікаційних характеристиках посад державних службовців та в посадових положеннях та інструкціях, які затверджуються керів ником державного органу у межах закону і компетенції. Дещо іншу класифікацію прав державного службовця пропонує В. Я. Малиновський і виділяє: а) загальногромадянські права: конституційне право брати участь в управлінні державними справами; права і свободи, які гарантуються громадянам України Конституцією і законами України; б) загальнослужбові права, якими володіє кожен державний службовець: брати участь у розгляді питань і прийнятті в межах своїх повноважень рішень; отримувати від державних органів, підприємств, установ і організацій, органів місцевого самоврядування необхідну інформацію з питань, які належать до їх компетенції; відвідувати в установленому порядку для виконання посадових обов'язків підприємства, установи, орга нізації незалежно від форми власності; на повагу особистої гід ності, справедливе й шанобливе ставлення до себе з боку керів ників, співробітників і громадян; безперешкодно ознайомлюва104
тися з матеріалами, які стосуються проходження ним держав ної служби, в необхідних випадках давати особисті пояснення; вносити пропозиції щодо удосконалення державної служби у будь-яких інстанціях; в) особисті права, які пов'язані з: — кар'єрою державного службовця (участь за власною іні ціативою у конкурсі на заміщення посади більш високої категорії; просування по службі з урахуванням кваліфіка ції та здібностей, сумлінного виконання своїх службових обов'язків; перепідготовка і підвищення кваліфікації за рахунок коштів відповідного бюджету); — реалізацією його права на матеріальне забезпечення, відпочинок, пільги (оплату праці залежно від посади, яку він займає, рангу, який йому присвоюєть ся, особливих умов державної служби, якості, досвіду та стажу роботи; грошове утримання та інші виплати, передбачені норма тивно-правовими актами; щорічну оплачувану відпустку терміном не менше як ЗО календарних днів, додаткову відпустку за наявності відповідного стажу державної служби; здорові, безпечні для високопродуктивної роботи умови праці; медичне обслуговування державного служ бовця і членів його сім'ї у державних закладах охорони здоров'я; пенсійне забезпечення за вислугу років і грошо ву допомогу; обов'язкове соціальне страхування на випа док захворювання або втрати працездатності в період проходження державної служби); — реалізацію його прав на соціальний захист (вимагати служ бового розслідування з метою зняття безпідставних, на думку службовця, звинувачень або підозри; на соціаль ний і правовий захист відповідно до його статусу; захи щати свої законні права та інтереси у вищестоящих дер жавних органах та у судовому порядку 1 . Як зазначалося вище, державні службовці користуються правами і свободами, які гарантуються громадянам Конституцією України і законами України. Основні права і свободи людини і громадянина закріплені в Конституції України і їх Малиновський В. Я. Державна служба... — С 46.
105
перелік не підлягає обмеженню. Разом з тим необхідно зазначити, що реалізація окремих прав є обмеженою при зайнятті посади державного службовця. Так, державний службовець не має права займатися підприємницькою діяльністю, права на страйк тощо. Для забезпечення належного виконання своїх посадових обов'язків державний службовець має право брати участь у розгляді питань і прийнятті в межах своїх повноважень рішень. Дане право забезпечується обов'язком керівника державного органу чітко окреслити коло питань, які відносяться до повноважень державного службовця, інформувати державного службовця про наради, засідання, семінари, на яких обговорюються питання, які відносяться до його компетенції; надавати йому можливість висловити свою точку зору з приводу питання, яке обговорюється; вносити відповідні пропозиції. Право прийняття рішень в межах своїх повноважень тісно пов'язане з персональною відповідальністю державного службовця за виконання своїх посадових обов'язків. Оскільки державний службовець є, як правило, суб'єктом державного управління, його управлінська діяльність може проявлятися у формі прийняття управлінських рішень. Дане право одночасно кореспондується з обов'язком прийняття таких рішень тільки в межах своїх повноважень. Рішення державного службовця можуть мати як письмову, так і усн у форму. Оскільки державний службовець є представником держав ного органу і наділений часткою державно-владних повноважень даного органу, він має право на одержання від державних органів, підприємств, установ і організацій, органів місцевого самоврядування необхідної інформації з питань, які належать до його компетенції. Важливо зазначити, що мова йде не про одержання будь-якої інформації, а тільки тієї, яка стосується питань, що належать до його відання. Право на таку інформацію покликане забезпечити можливість сумлінного виконання ним своїх посадових обов'язків, підвищити ефективність діяльності державного органу. Реалізація даного права гарантується обов'язком керівників державних органів, підприємств, установ і організацій надавати відповідну інформацію на вимогу державного службовця у строки, передбачені чинним зако106
нодавством. У ряді випадків чинне законодавство передбачає юридичну відповідальність за порушення даного положення. Так, згідно зі статтею 166 4 КпАП України «ненадання, несвоєчасне надання інформації посадовими особами органів виконавчої влади... Антимонопольному комітету України тягне накладення штрафу». Ефективне та добросовісне здійснення державним службовцем своїх посадових обов'язків можливе при реалізації ним права на повагу особистої гідності, справедливого і шанобливого ставлення до себе з боку керівників, співробітників і громадян. Дане право є похідним від конституційного положення про те, що «людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека, визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю». Вчинення державним службовцем правопорушень може бути підставою тільки для притягнення до юридичної відповідальності, однак не може бути підставою для приниження людської гідності, грубого поводження з боку керівника чи інших осіб. Виконуючи свої посадові обов'язки, державний службовець представляє державу, що зумовлює шанобливе відношення до нього з боку інших осіб. Державний службовець має право вимагати затвердження керівником державного органу чітко визначеного обсягу службових повноважень за посадою, який повинен забезпечити ефективність діяльності державного службовця, посилити його персональну відповідальність за виконання своїх повноважень і не допускати дублювання у їх виконанні. Обов'язок щодо чіткого визначення обсягу службових повноважень покладається на керівника державного органу, який повинен затвердити посадову інструкцію чи положення. Така посадова інструкція (положення) є своєрідним паспортом службової посади. Вона розробляється на основі типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців, які забезпечують єдність у визначенні посадових обов'язків державних службовців і кваліфікаційних вимог щодо певних категорій і посад. Типові професійнокваліфікаційні характеристики визначають перелік тільки основних робіт, які притаманні тій чи іншій посаді у даному органі виконавчої влади. Конкретний перелік посадових обов'язків визначається посадовими інструкціями державних службов107
ців, виходячи із завдань, функцій та повноважень, встановлених відповідними нормативно-правовими актами та штатним розписом, затвердженим у встановленому порядку. Важливим правом державного службовця є право на оплату праці залежно від посади, рангу, якості, досвіду та стажу роботи. Оплата праці має забезпечувати достатні матеріальні умови для незалежного виконання службових обов'язків, сприяти укомплектуванню апарату державних органів компетентними і досвідченими кадрами, стимулювати сумлінну та ініціативну працю. Заробітна плата державних службовців складається з посадових окладів, премій, доплат за ранги, надбавок за вислугу років на державній службі тощо. Державний службовець має право безперешкодно знайомитися з матеріалами, які стосуються проходження ним державної служби, а в необхідних випадках давати особисті пояснення. Всі матеріали, які стосуються проходження державної служби, зберігаються в особовій справі державного службовця. Дане право повинно виступати гарантом захисту державного службовця від свавілля керівника. Важливо зазначити, що питання реалізації цього права державним службовцем у чинному законодавстві про державну службу врегульоване недостатньо. Так, у статті 11 Закону мова йде про ознайомлення державного службовця тільки з «матеріалами, що стосуються проходження ним державної служби», а не з «особовою справою». Окрім цього, Порядок ведення особових справ держав них службовців в органах виконавчої влади, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 1998 р. 1, також не передбачає права державного службовця на ознайомлення з особовою справою. Попри це, назване право держав ного службовця повинно забезпечуватися певними обов'язками керівника державного органу, зокрема: повністю відображати в особовій справі проходження особою державної служби; забезпечувати гласність і об'єктивність в оцінці діяльності державного службовця; своєчасно і особисто ознайомлювати державного службовця про заходи стимулювання і примусу (стосовно останнього — обов'язково в наказі під розписку). Офіційний вісник України. — 1998. — № 21. — Ст. 764.
108
Право на просування по службі (право на службову кар'єру) є невід'ємним правом державного службовця. Воно логічно випливає з права громадянина на участь в управлінні державою на професійній основі (тобто, через державну службу). Просування здійснюється шляхом: а) зайняття більш високої посади; б) присвоєння державному службовцю більш високого рангу. Просування державного службовця може мати місце за таких умов: а) наявності вакантної державної посади; б) наявності необхідної професійної освіти, підготовки, спеціалізації, досвіду роботи; наявності необхідного стажу державної служби; проходження конкурсу тощо. Важливим є те, що прямих заборон на просування по служ бі законодавством не передбачено. Разом з тим, виходячи з окремих правових положень, можна стверджувати, що державний службовець не має права на просування по службі: під час випробування на заміщення державної посади; в період дії дисциплінарного стягнення, порушення кримінальної справи або проведення службового розслідування; у рамках граничного віку для перебування на державній службі тощо. Право державного службовця на просування по державній службі є об'єктивним, а не суб'єктивним правом. Іншими словами, державний службовець може його реалізувати з урахуванням кваліфікації, здібностей, сумлінного виконання своїх посадових обов'язків тощо. Однак він не має ніяких правових підстав вимагати просування по службі, оскільки призначення на посаду належить до компетенції державного органу або посадової особи. Основним принципом вирішення питання щодо просування по службі є: державний інтерес до опти мального заміщення посад державних службовців повинен мати пріоритетне значення перед особистим інтересом державного службовця, який бажає просунення по службі. На державний орган покладається обов'язок, враховуючи професійні якості службовця, не перешкоджати його просуванню по державній службі в межах державно-службових і фінансових можливостей державного органу. Важливим для державного службовця є право вимагати проведення службового розслідування з метою спростування безпідставних, на його думку, звинувачень або підозри щодо нього.
109
Дане право покликано гарантувати захист державним службовцем своєї ділової репутації в ході виконання службових повноважень. Проведення службового розслідування регулюється Порядком проведення службового розслідування стосовно державних службовців, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 р. 1 Для проведення службового розслідування створюється комісія, склад якої затверджується керівником державного органу, або вищою посадовою особою, яка призначила державного службовця на посаду. На час проведення службового розслідування державний службовець, за рішенням керівника державного органу, може бути відсторонений від виконання своїх посадових обов'язків, або не відсторонений. У разі відсторонення за державним службовцем зберігається заробітна плата. Державний службовець, стосовного якого проводиться службове розслідування, має право у будь-який момент узяти в ньому участь, пояснювати факти, робити заяви, подавати відповідні документи і порушувати клопотання про залучення нових документів, вимагати додаткового вивчення пояснень осіб, причетних до справи. За результатами службового розслідування члени комісії складають акт, який ними підписується і подається на розгляд керівника державного органу, який призначив службове розслідування. За результатами розгляду керівник державного органу приймає в десятиденний термін рішення, з яким ознайомлюється державний службовець. У разі незгоди державного службовця з рішенням за результатами службового розслідування, воно може бути оскаржене в суд. Сумлінне виконання державним службовцем своїх посадових обов'язків можливе лише за наявності здорових, безпечних та належних умов праці, на які він має право. Саме створення таких умов є одним із важливих обов'язків керівника державного органу. Мова йде про створення безпечних і здорових умов праці в нормальній соціально-психологічній обстановці згідно з нормативами, передбаченими чинним законодавством і з урахуванням специфіки особливостей управлінсь Офіційний вісник України. ~ 2000. — № 24. — Ст. 1004.
ПО
кої діяльності. Досить важливим є створення таких умов, які виключають нераціональне використання його сил і часу. Оскільки для державних службовців характерний ненормований робочий час, важливим є належне регулювання часу його відпочинку. Слід зазначити, що система безпечних і здорових умов праці включає як правові, так і соціально-економічні, організаційно-технічні, санітарно-гігієнічні, лікувально-профілактичні та інші заходи. Державний службовець має право захищати свої законні права та інтереси у вищих державних органах та у судовому порядку. Таким чином, чинним законодавством передбачаються два види захисту державним службовцем своїх прав: а) право на судовий захист; б) право на адміністративне оскарження. При цьому, державний службовець самостійно вирішує, в якому порядку захищати свої права та інтереси. Судовий порядок захисту цих прав та інтересів передбачений в статті 55 Конституції України, яка є статтею прямої дії. Адміністративне оскарження здійснюється на підставі Закону України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р. 1
1
Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 47. — Ст. 256.
Ill
ГЛАВА 2
ПОНЯТТЯ І ВИДИ ОБОВ'ЯЗКІВ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Одним із важливих обов'язків державного службовця є додержання Конституції України та інших актів законодавства України. Цей обов'язок безпосередньо випливає з принципу законності діяльності державної служби. Виконуючи свої посадові обов'язки державний службовець повинен сувого дотримуватись наданих йому повноважень, не зловживати владою, не здійснювати дій всупереч інтересам людини, суспільства і держави. Чинне законодавство про державну службу, виходячи з того, що діяльність державного службовця носить публічний характер, досить чітко регламентує його права, обов'язки, обмеження, правила поведінки саме з метою забезпечення законності його діяльності. Обов'язок дотримання державним службовцем чинного законодавства України набуває особливого змісту в правовій і соціальній державі, оскільки одним із головних завдань функціонування держави в цілому, і державних органів, зокрема, є визнання та реалізація прав і законних інтересів людини і громадянина. Саме тому, вся діяльність державного службовця підпорядковується забезпеченню виконання цього основного конституційного постулату. Діяльність державних службовців повинна бути ефективною і в межах їхніх повноважень. Здійснення ними своїх посадових обов'язків повинно приводити до конкретних позитивних результатів, виявлятися у розробці і прийнятті нормативно-правових актів, юридичних документів, здійсненні інших управлінських дій. Обов'язок державного службовця щодо ефективності своєї діяльності виключає його формальне (бездіяльне) перебування на робочому місці у робочий час. Важливо зазначити, що державний службовець повинен результативно і ефективно виконувати саме свої посадові обов'язки (тобто виступати від імені державного органу), а не вирішувати свої особисті питання
112
або особисті питання інших осіб, політичних партій, релігійних організацій. Ефективність діяльності державного службовця залежить від своєчасного, належного, повного, творчого, ініціативного виконання покладених на нього завдань і повноважень. А це, в свою чергу, тісно пов'язане із суворим дотри манням тих меж повноважень, якими наділений державний орган в цілому, і державний службовець, зокрема. Стосовно державних службовців діє принцип — «дозволено тільки те, що передбачено законом». Прийняття управлінських рішень, здійснення інших дій поза межами своїх повноважень призводить до вчинення державним службовцем правопорушення (дисциплінарного, адміністративного, кримінального). Перевищення своїх повноважень — це дії державного службовця, які виходять за межі повноважень, закріплених за посадою, яку він займає, і передбачених посадовою інструкцією (положенням) та іншими нормативно-правовими актами. Перевищення повноважень може мати місце у випадках здійснення дій: а) які відносяться до повноважень іншої посадової особи державного органу; б) які можуть здійснюватися тільки колегіально; в) які можуть здійснюватися і даною особою тільки за наявності у неї спеціальних повноважень (допуск до державної таємниці), або в особливих умовах (надзвичайного стану, військового стану тощо) — за їх відсутності; г) які не може здійснювати жодна посадова особа або державний орган (видання незаконного управлінського розпорядження). Саме тому досить важливо чітко визначити в посадових інструкціях (положеннях) перелік повноважень щодо посади, яку займають державні службовці. Одним із важливих обов'язків державного службовця є недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина, який є продовженням обов'язку додержання Конституції України та інших нормативно-правових актів, оскільки перелік основних прав і свобод людини передбачений саме в них. Даний обов'язок також тісно пов'язаний з конституційним положенням про те, що Україна є соціальною правоною державою, а це означає, що державні органи функціонують для реалізації прав і свобод людини і громадянина, а не людина існує для функціонування державних органів. Конституційно визнані права та
113
свободи людини і громадянина зобов'язують державу, через державні органи і державних службовців, неухильно охороняти їх та створювати дійовий механізм їхньої реалізації. Саме тому, виконуючи свої посадові обов'язки, державні службовці повинні здійснювати свою діяльність під кутом забезпечення реалізації прав і свобод людини. А це означає: своєчасне видання нормативно-правових актів, які пов'язані з реалізацією громадянами своїх прав і свобод; обов'язкову реєстрацію (в установленому чинним законодавством порядку) нормативно-правових актів, які стосуються прав і свобод громадян; організацію виконання законів, які регулюють права та свободи громадян; надання допомоги громадянам у реалізації їхніх прав і свобод тощо. Даний обов'язок державних службовців знайшов своє відображення також в тексті присяги, яку приймають особи при вступі на державну службу, а саме «...охороняти права, свободи і законні інтереси громадян...». На державного службовця покладається обов'язок безпосередньо виконувати покладені на нього службові обов'язки, який проявляється в тому, що він повинен особисто здійснювати ті завдання, які передбачені посадовою інструкцією і не може доручати їх виконання іншим особам (родичам, знайомим, законним представникам, адвокату). Тобто, виконання службових обов'язків не може бути передоручене нікому і з даного правила немає жодного винятку. Неможливість особистої участі державного службовця у виконанні покладених на нього повноважень є підставою для припинення державно-службових відносин. Виконання тих чи інших посадових обов'язків завжди пов'язане певними часовими рамками. Ефективність державної служби багато в чому залежить від своєчасного виконання державним службовцем тих завдань, обов'язків, розпоряджень і вказівок, які на нього покладаються. Тому важливо не просто виконати певне завдання, вказівку чи розпорядження, а виконати його саме вчасно, тобто до певного строку. Несвоєчасне їх виконання може призвести до порушення прав і свобод людини, завдання матеріальної шкоди чи інших наслідків, за які передбачається юридична відповідальність (дисциплінарна, цивільно-правова, адміністративна, кримінальна).
114
На державного службовця покладається обов'язок виконувати: а) повноваження та завдання, які передбачені нормативноправовими актами і посадовими інструкціями (положеннями); б) вказівки та розпорядження своїх керівників. Щодо останнього, необхідно зазначити, що керівником є та посадова особа, яка вирішує питання прийому на державну службу, проходження державної служби і припинення службових відносин. Керівник може бути безпосереднім, вищого рівня і вищого рангу. Державний службовець зобов'язаний виконувати вказівки і розпорядження названих керівників, оскільки саме вони відносяться до поняття «свої керівники». Водночас, державний службовець звільняється від виконання вказівок і розпоряджень керівників, які суперечать чинному законодавству. В ході своєї професійної діяльності державний службовець повинен зберігати державну таємницю. Державна таємниця — це вид таємної інформації, що охоплює відомості у сфері оборони, економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди національній безпеці України та які визнані у порядку, встановленому чинним законодавством, державною таємницею і підлягають охороні державою. Правовою підставою режиму державної таємниці є Конституція України, закони України «Про державну таємницю» (в редакції від 21.09.1999 р.) \ «Про інформацію» 2, міжнародні договори та інші нормативноправові акти. До державної таємниці відноситься інформація: — у сфері оборони: про зміст стратегічних і оперативних планів та інших документів бойового управління, підго товку та проведення військових операцій, чисельність, дислокацію, бойову та мобілізаційну готовність, бойову та іншу військову підготовку, озброєння та матеріально-технічне забезпечення Збройних Сил України та інших військових формувань, про сили і засоби Цивільної оборони України, можливості населених пунктів, регіонів і окремих об'єктів для захисту, евакуації і розосередження населення, забезпечення його життєдіяльності та виробничої
1 2
Офіційний вісник України. — 1999. — № 42. — Ст. 2075. Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 48. — Ст. 650.
115
діяльності об'єктів народного господарства у воєнний час або в умовах надзвичайних ситуацій, геодезичні, картографічні та гідрометеорологічні дані і характеристики, які мають значення для оборони тощо; — у сфері економіки, науки і техніки: про запаси та обсяги постачання стратегічних видів сировини і матеріалів, про загальний обсяг поставок, відпуску, закладення, освіження розміщення і фактичні запаси державного резерву; про ви користання транспорту, зв'язку, потужностей інших галу зей та об'єктів інфраструктури держави; про плани, зміст, обсяг, фінансування та виконання державного замовлення для потреб оборони та безпеки; про державні запаси доро гоцінних металів монетарної групи, коштовного каміння, валюти та інших цінностей; про операції, пов'язані з виго товленням грошових знаків і цінних паперів, їх зберіганням, охороною і захистом від підроблення; про наукові, науководослідні, дослідно-конструкторські та проектні роботи, на базі яких можуть бути створені прогресивні технології, нові види виробництва, продукції та технологічних процесів, які мають важливе оборонне або економічне значення тощо; — у сфері зовнішніх відносин: про директиви, плани, вказівки делегаціям і посадовим особам з питань зовніш ньополітичної і зовнішньоекономічної діяльності України, спрямовані на забезпечення її національних інтересів і безпеки; про військове, науково-технічне та інше співро бітництво України з іноземними державами, якщо розго лошення відомостей про це завдаватиме шкоди національ ній безпеці України тощо; — у сфері державної безпеки та охорони правопоряд ку: про особовий склад органів, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність; про засоби, зміст, плани, орга нізацію, фінансування та матеріально-технічне забезпе чення, форми, методи і результати оперативно-розшукової діяльності; про осіб, які співпрацюють або раніше співпрацювали на конфіденційній основі з органами, які проводять таку діяльність тощо. Чинне законодавство закріпило перелік відомостей, які не можуть бути віднесені до державної таємниці, якщо при цьому
116
будуть звужуватися зміст і обсяг конституційних прав і свобод людини і громадянина, завдаватиметься шкода здоров'ю та безпеці населення: — про стан довкілля, про якість харчових продуктів і пред метів побуту; — про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, які сталися або можуть статися і загрожують безпеці громадян; — про стан здоров'я населення, його життєвий рівень, включаючи харчування, одяг, житло, медичне обслугову вання та соціальне забезпечення, а також про соціальнодемографічні показники, стан правопорядку, освіти і культури населення; — про факти порушень прав і свобод людини і громадянина; — про незаконні дії органів державної влади, органів місце вого самоврядування та їхніх посадових осіб; — інша інформація, яка відповідно до законів та міжнарод них договорів не може бути засекречена. За порушення законодавства про державну таємницю винні особи (громадяни і посадові особи) несуть дисциплінарну, кримінальну та адміністративну відповідальність. Окрім державної таємниці, державні службовці зобов'язані зберігати: — комерційну таємницю — відомості, пов'язані з виробницт вом, технологічною інформацією, управлінням, фінансами та іншою діяльністю підприємства чи іншого суб'єкта гос подарської діяльності, розголошення яких може завдати шкоди його інтересам; — лікарську ТРЄМНИЦЮ — певним чином задокументовану інформацію про хворобу, медичне обстеження, огляд та їх результати, інтимну та сімейну сторони життя грома дянина; — таємницю усиновлення (удочеріння); — відомостей про заходи безпеки щодо особи, взятої під за хист; — відомості про проведення медичного огляду на виявлення зараження вірусом імунодефіциту людини чи іншої неви ліковної інфекційної хвороби;
117
необхідність постійно підтримувати і підвищувати державним службовцем рівня своєї кваліфікації, вести пошук нових форм і методів управлінської діяльності. Оскільки державний службовець є представником держави, він повинен виконувати покладені на нього державні повноваження на високому професійному рівні. Важливу роль у цьому повинна відіграти Комплексна програма підготовки державних службовців, затверджена Указом Президента України від 9 листопада 2000 р. 1 , яка передбачає підготовку державних службовців, що відзначатимуться: а) здатністю запроваджувати цінності демократичної, право вої, соціальної держави та громадянського суспільства, неухиль но відстоювати права і свободи людини і громадянина; б) професійними уміннями і навичками, що ґрунтуються на сучасних спеціальних знаннях, аналітичних здібностях та майстерності застосування засобів і методів управлінської науки; в) стратегічним мисленням та особистісними якостями, необ хідними для прийняття та успішної реалізації управлінських рі шень. Проведення адміністративної реформи в Україні ставить одним із завдань забезпечення державних органів працівниками з високим рівнем професіоналізму і культури, здатних компетентно і відповідально виконувати завдання і функції держави, впроваджувати новітні соціальні технології, сприяти інноваційним процесам. Обов'язок сумлінно виконувати свої посадові обов'язки безпосередньо випливає із вищенаведеного обов'язку і включає в себе низку таких складових, як своєчасне, точне, чітке, інтенсивне, ефективне виконання покладених завдань. Сумлінність нерозривно пов'язана з творчістю та ініціативністю державного службовця. Урядовий кур'єр. — 2000. — 6 груд.
118
Обов'язок постійно вдосконалювати організацію своєї роботи і підвищувати професійну кваліфікацію передбачає
— банківську таємницю — відомості про операції, рахунки і вклади кореспондентів.
Діяльність державного службовця повинна носити творчий характер. Недостатньо любою ціною виконувати службові обов'язки, доручення чи вказівки керівника, а необхідно проявляти при цьому творчість у виборі того варіанту рішення, яке буде найбільш ефективним, доцільним та оптимальним в даній ситуації. На державного службовця покладається обов'язок проявляти ініціативність у своїй діяльності, яка виявляється в його активній поведінці щодо внесення нових пропозицій при вирішенні тих чи інших питань, що відносяться до його повноважень. Тобто державний службовець не повинен тихо си діти і чекати вказівок та розпоряджень з боку керівника, а має сам ініціювати вирішення певних питань.
ГЛАВА З ПОНЯТТЯ І ВИДИ ОБМЕЖЕНЬ ПРИ ПРОХОДЖЕННІ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
Як зазначалося вище, стосовно державних службовців чинним законодавством передбачаються два види обмежень, у тому числі й обмеження при проходженні державної служби (стаття 16 Закону «Про державну службу). Указана стаття за своїм змістом має відсильний характер, оскільки в ній передбачається, що державний службовець не має права вчиняти дії, передбачені статтями 1 і 5 Закону України «Про боротьбу з корупцією». Таким чином основний перелік діянь, які становлять обмеження для державного службовця, передбачається в названому законі. Перш за все державний службовець не має права вчиняти корупцію і корупційні діяння. Під корупцією розуміється діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг. Вона характеризується наступними основними ознаками: — може здійснюватися тільки особами, уповноваженими на виконання функцій держави; — дане діяння пов'язане з протиправним використанням осо бами, уповноваженими на виконання функцій держави, наданих їм повноважень; — така діяльність має на меті одержання матеріальних благ, послуг, пільг та інших переваг. Визначення корупційного діяння, на відміну від корупції, в статті 1 Закону «Про боротьбу з корупцією» не дається, а тільки вказується які діяння є такими: а) незаконне одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, у зв'язку з виконанням таких функцій, матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, у тому числі прийняття чи одержання предметів (послуг) шляхом їх
120
придбання за ціною (тарифом), яка є істотно нижчою за фактичну (дійсну) вартість. Подарунок (винагорода), отриманий зазначеними особами за даних обставин (у тому числі такий, що надійшов без відома державного службовця), а також вартість незаконно одержаних послуг, підлягають стягненню в дохід держави. Особливістю даного діяння є те, що уповноважена особа одержує матеріальні блага, послуги тощо з використанням певних «полегшень», на які вона не має права. Таке «полегшення» може бути у формі одержання чи придбання їх за ціною, яка є істотно нижчою за фактичну вартість. Чинне законодавство не передбачає визначення терміну «фактична вартість». Визначення дається у постанові Пленуму Верховного Суду України № 7 від 4 жовтня 1991 р. «О практике применения судами законодательства, регулирующего право собственности граждан на жилой дом»1, згідно з яким «під дійсною вартістю житлового будинку мається на увазі грошова сума, за яку будинок може бути проданий в даному населеному пункті або місцевості на час розгляду справи у суді». Незаконне одержання предмету або послуги може бути здійснене «із рук в руки», або ж через членів сім'ї, через третіх осіб або іншим способом. При цьому спосіб і обстановка прийняття предметів і послуг не має значення для визнання діянням корупційним. Водночас, не може бути визнано корупційним одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, винагороди, премії, інших матеріальних благ у зв'язку із викладаць кою, творчою, науковою діяльністю або медичною практикою (наприклад, одержання гонорару за опубліковану книгу, заробітну плату за лекції, плату за консультації тощо); б) одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням при цьому пільг або переваг, не передбачених чинним законодавством. Даний пункт відрізняється від наведеного вище тим, що в ньому мова йде про одержання кредитів, позичок тощо з використанням пільг або переваг, які взагалі не передбачені чинним законодавством
1
Бюлетень законодавства і юридичної практики України. — 1995. — №1. - С 287.
121
(на відміну від попереднього, в якому мова йшла про те, що такі пільги передбачені чинним законодавствам, але не передбачені для даної особи). Кредит — це гроші, цінності або товар, які надаються іншій особі на умовах повернення і, як правило, з оплатою процентів за це. Позичка — це гроші або речі, визначені родовою ознакою, які передаються зайомщику заимодавцем у власність за умови повернення такої ж суми грошей або такої ж кількості грошей того роду і якості. Для окремих категорій осіб чинним законодавством передбачаються пільги і переваги при одержанні кредитів або позичок (наприклад, законами «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали від наслідків Чорнобильської катастрофи»1, «Про сприяння соціальному становленню і розвитку молоді в Україні» 2, «Про сприяння і правовий захист військовослужбовців і членів їх сімей» 3 та ін.). Інші пільги та переваги, не передбачені чинним законодавством, не можуть бути підставою для придбання державним службовцем матеріальних благ або послуг. Корупція і корупційні діяння мають за мету одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг. Матеріальні блага — це речі, предмети, які здатні дати достаток, матеріальний добробут, задовільнити меркантильні інтереси. Під послугами розуміють діяльність щодо надання побутових зручностей, які вимагають матеріальних затрат (ремонт квартири, будівництво дачі, пошив одягу тощо). Пільги — це вигоди, полегшення, які надаються особам, уповноваженим на виконання функцій держави, як виняток із загальних правил, пов'язаних з можливістю одержати матеріальні блага або послуги, або з можливістю уникнути матеріальних затрат. Чинне законодавство не передбачає переліку інших переваг. Як правило, до них відносять переваги, не названі вище, привілеї, виключні права на дещо, які здатні задовольнити матеріальні інтереси осіб, уповноважених на виконання функцій держави. Важливим є питання щодо визначення переліку тих осіб, які можуть бути суб'єктами кор упції. Закон «Про боротьбу з Відомості Верховної Ради України. — 1992. Урядовий кур'єр. — 2000. — 26 квітн. Відомості Верховної Ради України. — 1992.
122
№ 13. - Ст. 178. № 15. — Ст. 190.
корупцією» визначає, що такими особами є особи, уповноважені на виконання функцій держави. До таких осіб відносяться: — державні службовці; — посадові особи місцевого самоврядування, діяльність яких спрямована на здійснення повноважень місцевого само врядування; — народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати сільських, селищ них, міських, районних, обласних рад. Посадові особи, які не відносяться до державних службов ців, не можуть бути суб'єктами корупції і корупційних діянь (наприклад, директор школи, ректор університету т а ін.). Стаття 5 Закону «Про боротьбу з корупцією» передбачає вичерпний перелік діянь, які є обмеженнями для державних службовців. Так, державний службовець або інша особа, уповноважена на виконання функцій держави, не має права: а) сприяти, використовуючи своє службове становище, фізичним і юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності, а так само в отриманні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів або пільг з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг. Сприяння — це надання допомоги, яка стає причиною для виникнення, розвитку чи припинення певних відносин або діяльності. Воно може виражатися у діях державного службовця, спрямованих на надання допомоги підприємцю в одержанні ним ліцензії в порушення порядку, передбаченого чинним законодавством; наданні йому допомоги у реєстрації або перереєстрації тощо. Використання службового становища може проявлятися у тому, що особа vпoвнoвaжeнa на виконання функцій держави, здійснює ті чи інші дії в межах своїх повноважень і з використанням авторитету того державного органу, в якому вона здійснює свою діяльність, або з використанням своїх службових зв'язків для вирішення конкретної справи неслужбового характеру, наприклад, надає протиправну допомогу у легалізації підприємницької діяльності. Під підприємницькою діяльністю розуміють безпосередню, самостійну, систематичну, на власний ризик, діяльність по виробництву продукції, виконанню робіт, наданню послуг з метою отримання прибутку, яка здійснюється
123
фізичними та юридичними особами, зареєстрованими як суб'єкти підприємницької діяльності у порядку, встановленому законодавством; б) займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо або через посередників або підставних осіб, бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, в якому вона працює, а також виконувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики). Дане обмеження не поширюється на депутатів сільсь ких, селищних, міських, районних, обласних рад, які здійснюють депутатські повноваження, не пориваючи з виробничою чи службовою діяльністю. Визначення поняття «підставна особа» чинним законодавством не передбачене. Виходячи із змісту статті 5 Закону «Про боротьбу з корупцією» підставною особою можна вважати посередника, на якого покладається виконання певних юридичних дій без належного юридичного оформлення його відносин з особою, яка виконує функції держави. Державному службовцю заборонено виконувати роботи на умовах сумісництва. Під сумісництвом вважається виконання працівником, крім своєї основної, іншої регулярної оплачуваної роботи на умовах трудового договору у вільний від основної роботи час на тому ж або іншому підприємстві, в установі, організації або у громадянина (підприємця, приватної особи) за наймом. Відповідно до чинного законодавства не є сумісництвом: — літературна робота, в тому числі робота по редагуванню, перекладу та рецензуванню окремих творів, яка оплачу ється з фонду авторського гонорару; — технічна, медична, бухгалтерська та інша експертиза з разовою оплатою праці; — педагогічна робота з погодинною оплатою праці в обсязі не більш як 240 годин на рік; — виконання обов'язків медичних консультантів установ охорони здоров'я в обсязі не більш як 12 годин на місяць з разовою оплатою праці; — керівництво аспірантами в науково-дослідних установах і вищих навчальних закладах науковців та висококваліфіко ваних спеціалістів, які не перебувають у штаті цих уста 124
нов та учбових закладів, з оплатою їхньої праці з розрахунку 50 годин на рік за керівництво кожним аспірантом; завідування кафедрою висококваліфікованими спеціалістами, у тому числі тими, що займають керівні посади в навчальних закладах і науково-дослідних установах з оплатою в розрахунку 100 годин на навчальний рік; - проведення консультацій науковими працівниками науко во-дослідних інститутів, викладачами вищих навчальних закладів та інститутів удосконалення лікарів, головними спеціалістами органів охорони здоров'я в лікувально-про філактичних установах в обсязі до 240 годин на рік з погодинною оплатою праці; - робота за договорами провідних наукових, науково-педа гогічних і практичних працівників по короткостроковому навчанню кадрів на підприємствах і в організаціях; - робота без зайняття штатної посади на тому самому під приємстві, в установі, організації, виконання учителями середніх загальноосвітніх та викладачами професійних навчально-освітніх, а також вищих навчальних закладів обов'язків по завідуванню кабінетами, лабораторіями і відділеннями, педагогічна робота керівних та інших пра цівників навчальних закладів, керівництво предметними та цикловими комісіями, керівництво виробничим навчан ням та практикою учнів і студентів, чергування медичних працівників понад місячну норму робочого часу і т. ін.; - робота учителів і викладачів середніх загальноосвітніх, професійних та інших навчально-виховних закладів, а та кож вищих навчальних закладів, прирівняних до них по оплаті праці працівників, концертмейстерів і акомпаніато рів навчальних закладів з підготовки працівників мистецтв та музичних відділень (факультетів) інших вищих навчаль них закладів, у тому самому навчальному закладі понад установлену норму навчального навантаження, педагогіч на робота та керівництво гуртками в тому самому навчаль ному закладі, дошкільному виховному, позашкільному нав чально-виховному закладі; • переписування нот, яке виконується за завданнями підприємств;
125
— організація та проведення екскурсій на умовах погодинної або відрядної оплати праці, а також супроводження ту ристських груп у системі туристично-екскурсійних установ профспілок; — інша робота, яка виконується в тому разі, коли на основ ній роботі працівник працює неповний робочий день і від повідно до цього отримує неповний оклад (ставку), якщо оплата його праці по основній та іншій роботі не перевищує повного окладу (ставки) за основним місцем роботи; — виконання обов'язків, за які установлена доплата до окла ду (ставки) в процентах або в українських карбованцях. Водночас, стаття 5 Закону «Про боротьбу з корупцією» дозволяє особі, яка виконує функції держави, займатися науковою, викладацькою, творчою діяльністю та медичною практикою. Чинне законодавство не передбачає визначень даних понять, однак на підставі основних положень законів «Про освіту» від 23 березня 1996 р. 1, «Про вищу освіту»2, Основ законодавства про охорону здоров'я від 11 листопада 1992 р. (з наст. змін, і доповн.)3, можна визначити, що наукова діяльність — це діяльність осіб, які мають відповідну освіту, пов'язана з розробкою системи знань про закономірності розвитку природи, суспільства, мислення, окремих галузей знань тощо. Під викладацькою діяльністю слід розуміти діяльність щодо забезпечення всебічного розвитку учнів, студентів, слухачів, курсантів, аспірантів, ад'юнктів і докторантів; формуванню у них загальнолюдської моралі; освоєнню ними визначеного суспільними, національно-культурними запитами обсягу знань про природу, людину, суспільство; фізичному удосконаленню; одержанню ними професії; підвищенню їхньої виробничої кваліфікації; забезпеченню фундаментальної наукової, загальнокультурної, спеціальної практичної підготовки і перепідготовки. Творча діяльність — це діяльність у сфері літератури, театрального, музикального, хореографічного, циркового, образотворчого і декоративно-прикладного мистецтва, архітектури,
1 2 3
Відомості Верховної Ради України. — 1996. Урядовий кур'єр. — 2002. — 15 травн. Відомості Верховної Ради України. — 1993.
№ 21. - Ст. 84. № 4. — Ст. 19.
кінематографії, журналістики, дизайнерської, науково-дослідної та іншої діяльності, спрямованої на розвиток культури. Медична практика є однією з чотирьох видів діяльності, якою може займатися державний службовець. Вона являє собою діяльність особи, яка має відповідну спеціальну освіту і відповідає єдиним кваліфікаційним вимогам, пов'язана з профілактикою захворювань, обстеженням, діагностуванням, лікуванням пацієнтів, проведенням медико-біологічних експериментів, медичної експертизи і патологоанатомічних розтинів, а також діяльність особи, якій, як виняток, в установленому законом порядку, дозволена робота у сфері народної і нетрадиційної медицини. Особливістю вищеназваних видів діяльності є те, що в більшості випадків, для того, щоб займатися ними, необхідно мати відповідну ліцензію, зокрема: — на здійснення медичної практики, в тому числі судово-ме дичної та судово-психіатричної експертизи — Міністерства охорони здоров'я України; — на діяльність щодо надання послуг для одержання загаль ної середньої освіти — Ради міністрів АРК, обласної, Київської і Севастопольської міської державної адмініст рації; професійної освіти — Міністерства освіти і науки України тощо; в) входити самостійно (крім випадків, коли державний служ бовець здійснює функції з управління акціями (частками, паями), які належать державі, та представляти інтереси держа ви в раді товариства (спостережній раді) або ревізійної комісії господарського товариства, через представника або підставних осіб до складу правління чи інших виконавчих органів під приємств, кредитно-фінансових установ, господарських това риств тощо, організацій, спілок, об'єднань, кооперативів, які здійснюють підприємницьку діяльність. Дане обмеження не по ширюється на депутатів сільських, селищних, міських, район них, обласних рад, які здійснюють депутатські повноваження, не пориваючи з виробничою або службовою діяльністю; г) відмовляти фізичним та юридичним особам в інформації, надання якої передбачено правовими актами, умисно затри мувати її, надавати недостовірну або неповну інформацію. Під
127
126
інформацією Закон «Про інформацію»1 розуміє документовані або публічно оголошені відомості про події та явища, які відбуваються у суспільстві, державі та навколишньому природному середовищі. Всі громадяни України, юридичні особи і державні органи мають право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення та зберігання відомостей, необхідних їм для реалізації ними своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій. Доступ до відкритої інформації забезпечується шляхом: систематичної публікації її в офіційних друкованих виданнях (бюлетенях, збірниках); поширення її засобами масової комунікації; безпосереднього її надання заінтересованим громадя нам, державним органам та юридичним особам. За режимом доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом. Інформація з обмеженим доступом за своїм правовим режимом поділяєть ся на конфіденційну і таємну. Конфіденційна інформація — це відомості, які знаходяться у володінні, користуванні або розпорядженні окремих фізичних або юридичних осіб і поширюються за їх бажанням відповідно до передбачених ними умов. Громадяни, юридичні особи, які володіють інформацією професійного, ділового, виробничого, банківського, комерційного та іншого характеру, одержаною на власні кошти, або такою, яка є предметом їх професійного, ділового, виробничого, банківського, комерційного та іншого інтересу і не пору шує передбаченої законом таємниці, самостійно визначають режим доступу до неї, включаючи належність її до категорії «конфіденційна», та встановлюють для неї систему (способи) захисту. Виняток становить інформація комерційного та банківського характеру, а також інформація, правовий режим якої встанов лено Верховною Радою України за поданням Кабінету Міністрів України (з питань статистики, екології, банківських операцій, податків тощо), та інформація, приховування якої являє загрозу життю і здоров'ю людей. Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 48. — Ст. 650.
128
До таємної інформації належить інформація, що містить відомості, які становлять державну та іншу, передбачену законом, таємницю, розголошення якої завдає шкоди особі, суспільству і державі. Не підлягають обов'язковому наданню для ознайомлення за інформаційними запитами офіційні документи, які містять у собі: — інформацію, визнану у встановленому порядку держав ною таємницею; — конфіденційну інформацію; — інформацію про оперативну і слідчу роботу органів про куратури, МВС, СБУ, роботу органів дізнання та суду у тих випадках, коли її' розголошення може зашкодити оперативним заходам, розслідуванню чи дізнанню, пору шити право людини на справедливий та об'єктивний судовий розгляд її справи, створити загрозу життю або здоров'ю будь-якої особи; — інформацію, яка стосується особистого життя громадян; — документи, які становлять внутрішньовідомчу службову кореспонденцію (доповідні записки, переписка між під розділами та ін.), якщо вони пов'язані з розробкою на пряму діяльності установи, процесом прийняття рішень і передують їх прийняттю; — інформацію, яка не підлягає розголошенню згідно з іншими законодавчими або нормативними актами. Установа, до якої звернено запит, може не надавати для ознайомлення доку мент, якщо він містить інформацію, яка не підлягає розго лошенню на підставі нормативного акта іншої державної установи, а та державна установа, яка розглядає запит, не має права вирішувати питання щодо її розсекречення; — інформацію фінансових установ, підготовлену для контроль но-фінансових відомств. За необгрунтовану відмову від надання відповідної інформації; надання інформації, яка не відповідає дійсності; несвоєчасне надання інформації; навмисне приховування інформації тощо, яка не охоплюється вище названим переліком, чинне законодавство передбачає юридичну відповідальність. Крім вищеназваних загальних для всіх державних службовців обмежень, стаття 5 Закону «Про боротьбу з корупцією»
J29
передбачає також і спеціальні обмеження, які стосуються тільки посадових осіб. Так, державний службовець, який є посадовою особою, не має права також: а) сприяти, використовуючи своє посадове становище, фізичним та юридичним особам у здійсненні ними зовнішньоекономічної, кредитно-банківської та іншої діяльності з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг. У даному випадку мова йде тільки про діяння, які вчиняє державний службовець, використовуючи своє службове становище. Якщо особа, яка виконує функції держави, сприяє фізичним і юридичним особам у здійсненні ними зовнішньоекономічної або іншої діяльності, передбаченої даним пунктом, без використання свого службового становища, а шляхом надання порад або консультацій з використанням своїх знань у тій чи іншій галузі діяльності, і вони не мають характеру підбурювання до скоєння правопорушення, то такі діяння не будуть визнаватися правопорушенням. Визначення поняття зовнішньоекономічної діяльності дається в Законі «Про зовнішньоекономічну діяльність»1, згідно з яким вона являє собою діяльність суб'єктів господарської діяльності України та іноземних суб'єктів господарської діяльності, побудована на взаємовідносинах між ними, що має місце як на території України, так і за її межами. Посадова особа може сприяти у здійсненні зовнішньоекономічної діяльності, використовуючи своє службове становище шляхом безпідставного розширення в інтересах певних юридичних або фізичних осіб експортних або імпортних квот; видачі експортних або імпортних ліцензій; надання допомоги у переказі валютних засобів за межі України тощо. Чинне законодавство не передбачає визначення поняття кредитно-банківської діяльності. Відповідно до статті 1 Закону «Про банки і банківську діяльність» (від 7 грудня 2000 р.)2 банківська діяльність — це залучення у вклади грошових коштів фізичних і юридичних осіб та розміщення зазначених коштів від свого імені, на власних умовах та на власний ризик, відкриття і ведення банківських рахунків фізичних та юридичних осіб.
1 2
Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 29. — Ст. 377. Урядовий кур'єр. — 2001. — 17 січи.
Вказаний пункт статті не передбачає переліку діянь, що складають об'єктивну сторону інших діянь, які також належать до обмежень щодо посадової особи. Під іншою діяльністю слід розуміти господарську діяльність, окрім зовнішньоекономічної і кредитно-банківської, яка уже передбачена даною статтею. В юридичній літературі до іншої діяльності відносять діяльність у сфері приватизації державного майна, землі і житлового фонду; у сфері виборчого процесу; реєстрації політичних партій та інших об'єднань громадян; нагородження державними нагородами; присвоєння їм почесних звань і присудження почесних премій; вирішення міжконфесійних протиріч; укладення міжнародних договорів; визначення правового статусу певних видів державних службовців та інших осіб; здійснення паспортного і дозвільного контролю тощо. Чинне законодавство не передбачає єдиного і вичерпного переліку таких видів діяльності; б) неправомірно втручатися, використовуючи своє посадове становище, у діяльність інших державних органів або посадових осіб з метою перешкодити виконанню ними своїх повноважень. Посадовим особам забороняється не тільки працювати в інших державних органах на умовах сумісництва, але й втручатися у діяльність інших державних органів або посадових осіб. Таке втручання є неправомірним, якщо воно ставить на меті перешкодити державним органам і посадовим особам цих органів виконувати свої повноваження. Даний пункт забороняє не будь-яке втручання, а тільки неправомірне втручання, оскільки може мати місце і правомірне втручання (наприклад, коли керівник вищого органу дає відповідне доручення керівникові нижчого органу щодо виконання ним своїх повноважень). Неправомірне втручання може проявлятися у таких діяннях, як: шантаж, погроза, підкуп, умовляння тощо. Іншими державними органами в даному випадку є ті державні органи, в яких дана посадова особа не працює. Посадова особа не вправі втручатися у діяльність не тільки інших державних органів, але й у діяльність посадових осіб. При цьому, мова йде як про посадових осіб іншого державного органу, так і про посадових осіб державного органу, в якому працює винний. В ряді випадків, за втручання у діяльність інших державних органів або посадових осіб, чинним законодавством передбача131
130
ється не тільки адміністративна відповідальність (як це має місце в даному випадку), але й кримінальна відповідальність. Зокрема, за втручання у діяльність працівника правоохоронного органу (ст. 343 КК України), судових органів (ст. 376 КК України) передбачається кримінальна відповідальність; в) бути повіреним третіх осіб у справах державного орга ну, діяльність якого він контролює. Суб'єктом даного проступку може бути не будь-яка посадова особа, а тільки та, яка, відповідно до своїх повноважень, здійснює контрольні функції. Чинне законодавство не передбачає переліку посадових осіб, уповноважених на здійснення таких функцій. Як правило, контрольні повноваження обумовлені компетенцією державного органу, в якому працює дана особа, та колом її посадових повноважень. Державний контроль можуть здійснювати такі державні органи, як: Верховна Рада України (парламентський контроль), Президент України (президентський контроль), органи виконавчої влади (відомчий контроль), судові органи (судовий контроль). Для більшості державних органів здійснення державного контролю не є їхньою основною функцією. Поряд із цим ряд державних органів створюються саме для здійснення контрольних функцій: Контрольно-ревізійна служба, Рахункова палата, Антимонопольний комітет України і т. д. Найбільш представленим в суб'єктному плані є контроль органів державної виконавчої влади, який здійснюють понад 40 суб'єктів: органи внутрішніх справ (міліція); прикордонні війська України; органи державного пожежного нагляду; органи залізничного транспорту; органи морського і річкового транспорту; органи морського транспорту; органи річкового транспорту; Головна державна інспекція України з безпеки судноплавства; Державна інспекція по маломірних суднах України; органи повітряного транспорту; органи автомобільного транспорту та електротранспорту; органи Міністерства праці та соціальної політики України; органи спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у галузі охорони праці; органи Державного комітету України з нагляду за охороною праці; органи державного геологічного контролю; органи Держатоменергонагляду; митні органи; органи державної контрольно-ревізійної служби; органи державної податкової служби; Національний банк України; військові коміса132
ріати; військова інспекція безпеки дорожнього руху Міністерства оборони України; органи державної санітарно-епідеміологічної служби; органи державного ветеринарного контролю; органи земельних ресурсів; органи державної служби з карантину рослин; органи державного контролю у насінництві; органи виконавчої влади в галузях водного господарства, геології та використання надр; органи охорони водних ресурсів; органи рибоохорони; органи лісового господарства; органи мисливського господарства; органи Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України; органи Державної інспекції електрозв'язку Адміністрації зв'язку України; органи держсільтехнагляду; органи, які здійснюють державний пробірний контроль; органи Пенсійного фонду України та Фонду соціального страхування України; органи державної статистики; органи виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів; органи Державного комітету України у справах захисту прав споживачів; органи державного контролю за цінами; інспекції державного архітектурно-будівельного контролю; органи виконавчої влади у сфері стандартизації, метрології та сертифікації; органи державного контролю якості лікарських засобів та ін. Окрім державного контролю спеціально уповноваженими на те державними органами здійснюється адміністративний на гляд: за безпекою дорожнього руху (ДАІ), пожежний нагляд (інспекція пожежного нагляду МНС), санітарно-епідеміологічний нагляд (СЕС), геодезичний нагляд тощо; г) надавати незаконні переваги фізичним або юридичним особам під час підготовки і прийняття нормативно-правових актів або рішень. Даний пункт передбачає протиправність надання не любих переваг, а тільки незаконних переваг фізичним або юридичним особам. Переваги — це матеріальні або інші вигоди, привілеї, виключення з правил, пільги. Незаконними є ті переваги, які не передбачені чинним законодавством. Під правовим актом в юридичній науці прийнято розуміти юридичний документ, прийнятий компетентним держаним органом, в якому передбачаються обов'язкові правила поведінки, які забезпечуються державою. Важливо зазначити, що в даному пункті мова йде не про всі правові акти, а тільки про нор 133
мативно-правові, тобто акти, які встановлюють загальні правила поведінки, розраховані на багаторазове використання і не мають персоніфікованого характеру. Дане положення не поширюється на індивідуальні акти (наприклад, наказ про прийнят тя на роботу, розпорядження про присвоєння рангу тощо). Одним із видів нормативно-правових актів є рішення, тобто письмове або усне волевиявлення держаного органу або посадової особи, яке має правові наслідки (наприклад, рішення керівника державного органу щодо проведення наради, рішен ня про основні напрями розвитку м. Одеси тощо). Підготовка нормативно-правового акту являє собою управлінську процедуру, яка складається з певних стадій: внесення пропозиції щодо необхідності прийняття акту; розробка проекту акту; обговорення; погодження із зацікавленими органами і посадовими особами; внесення змін і доповнень. Прийняття нормативно-правового акту — це процедура, яка складається з голосування (якщо це акт колегіальний) або підписання (уповноваженою посадовою особою) з наступною реєстрацією (якщо це передбачено чинним законодавством). Відповідно до Указу Президента України від 3 жовтня 1992 року «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади»1 нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи і законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації. Державну реєстрацію здійснюють: — нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів господарського управлін ня та контролю — Міністерство юстиції України; — нормативно-правових актів міністерств і республікансь ких комітетів Автономної Республіки Крим — Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Авто номній Республіці Крим; — нормативно-правових актів обласних, Київської та Севас топольської міських державних адміністрацій, їх управ Урядовий кур'єр. — 1992. — 10 жовт.
134
лінь, відділів, інших підрозділів, а також місцевих органів господарського управління та контролю — обласні, Київське та Севастопольське міські управління юстиції; — нормативно-правових актів районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів — районні, районні у містах Києві та Севастополі управління юстиції. Корупція і корупційні діяння є досить небезпечним явищем, оскільки вони завжди скоюються тільки з прямим умислом, тобто вони передбачають обов'язковість корисної мети і мотиву. Особа, яка вчиняє названі діяння, усвідомлює їхню протиправність, передбачає настання протиправних наслідків і бажає їхнього настання. Другий абзац статті 5 Закону «Про державну службу» передбачає пряму і категоричну заборону державним службовцям на участь у страйках. Враховуючи те, що державний службовець органічно пов'язаний з державою, здійснює свої повноваження від імені і за дорученням держави, він не може відмовлятися від виконання своїх обов'язків або вчиняти інші дії, які перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу (зни ження темпів роботи, створення обстановки зниження ділової активності тощо). Заборона на участь у страйках безпосередньо випливає із особливого статусу державного службовця. У практиці Міжнародної організації праці (МОП) загальні заборони на участь у страйках вважаються перепонами для реалізації працівниками своїх прав і законних інтересів. Водночас МОП вважає такі заходи цілком виправданими лише у випадках гострої національної кризи протягом обмеженого строку і тільки тією мірою, в якій це відповідає вимогам даної ситуації (громадський безлад, стихійні лиха тощо). Окрім вищеназваних, для окремих категорій державних службовців передбачаються й інші обмеження. Так, співробітники Служби безпеки України повинні бути позапартійними (стаття 6 Закону «Про Службу безпеки України»), посадові особи митної служби не можуть бути членами політичних партій (стаття 414 МК України), працівники Міністерства оборони України зупиняють членство у політичних партіях на період роботи у Збройних Силах України (стаття 17 Закону «Про внесення змін до Закону України «Про Збройні Сили України»).
135
ГЛАВА 4 ДЕКЛАРУВАННЯ ДОХОДІВ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Згідно зі статтею 13 Закону «Про державну службу» особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця третьої-сьомої категорій, передбачених статтею 25 цього Закону, подає за місцем майбутньої служби відомості про доходи та зобов'язання фінансового характеру, в тому числі і за кордоном, щодо себе і членів своєї сім'ї. Особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця першої і другої категорій, які передбачені статтею 25 цього Закону, повинна подати також відомості про належні їй та членам її сім'ї нерухоме та цінне рухоме майно, вклади у банках і цінні папери. Зазначені відомості подаються державним службовцем щорічно до 15 квітня. Порядок подання, зберігання і використання цих відомостей встановлюється Кабінетом Міністрів України. Декларування являє собою офіційне повідомлення певних відомостей, передбачених державою, і є одним з обмежень, які вона має право встановлювати. Варто зазначити, що дана стаття передбачає дві групи державних службовців щодо декларування доходів: державні службовці першої і другої категорій, державні службовці третьої-сьомої категорій. При цьому службовці першої групи повинні додатково подавати відомості про належні їй та членам її сім'ї нерухоме та цінне рухоме майно, вклади у банках і цінні папери. Державні службовці третьої-сьомої категорій таких даних подавати не повинні. До доходу осіб, згідно з п. 8.2. Інструкції про прибутковий податок з громадян, відноситься: — заробітна плата, яка нарахована за виконану роботу неза лежно від форм і систем оплати праці; — авторський гонорар, винагороди за відкриття, винаходи і раціоналізаторські пропозиції; — вартість продукції, яка видається в порядку натуральної оплати праці;
136
- надбавки та доплати до тарифних ставок та посадових окладів; - оплата щорічних і додаткових відпусток, грошові компен сації за невикористану відпустку; - виплати за районними коефіцієнтами; - суми, які виплачуються на період працевлаштування пра цівникам, звільненим у з'вязку зі змінами в організації виробництва і праці, зі скороченням чисельності або штату працівників, реорганізацією, перепрофілюванням або ліквідацією підприємства; - премії за сприяння винахідництву та раціоналізації, за створення, освоєння та впровадження нової техніки та інші премії, виплачені відповідно до спеціальних рішень уряду; премії за результати виробничої роботи; - одноразові заохочення та винагороди за підсумками робо ти за рік, за вислугу років та стаж роботи; - диференційні суми доплат, що виплачуються працівни кам, які брали участь у ліквідації аварії на Чорнобильсь кій АЕС, а також тим, хто працює і проживає у зонах радіоактивного забруднення; -доплати і надбавки до державних пенсій пенсіонерам, які працюють, за рахунок коштів підприємств; ■матеріальна допомога, додаткові блага (матеріальні і со ціальні блага у грошовій і натуральній формі за рахунок роботодавця); ■видані працівникам кошти на харчування, за винятком вартості харчування, передбаченого рішеннями уряду, на погашення позик для поліпшення житлових умов, пер винних внесків для вступу у житлові кооперативи, прид бання будинків і гаражів, заведення домашнього госпо дарства, оплата квартирної плати та найму житла, про довольчих та промислових товарів, передплата на газети та журнали, страхування працівників, придбання акцій, туристичних і міжнародних путівок, доплата понад нор ми компенсаційних витрат за використання особистого транспорту; суми винагород, одержані судовими виконавцями у розмірі п'яти відсотків сум, стягнутих ними з боржників;
137
— суми винагород, одержані адвокатами за роботу в юри дичних консультаціях; — доходи громадян, включаючи священнослужителів, за ро боту в релігійних організаціях; — суми стипендій та інших доходів студентів вищих і серед ніх навчальних закладів, аспірантів, ординаторів; — доходи громадян, одержані за сумісництвом та на підста ві договорів цивільно-правового характеру, одержаних за місцем основної роботи; — різниця між цінами придбання і цінами продажу товарів (виробів продуктів) працівникам підприємств, якщо ці товари були продані на пільгових умовах за зниженими цінами; — суми одноразової допомоги, що виплачується працівни кам, які виходять на пенсію, якщо розмір не перевищує 12 мінімальних зарплат. Важливо зазначити, що даний перелік стосується тільки доходів, одержаних за місцем основної роботи, тобто таких, що одержані від підприємств, установ і організацій усіх форм власності, від фізичних осіб — суб'єктів підприємницької діяльності, з якими особа має трудові відносини, за умови обов'язкового ведення в цьому місці трудової книжки і проведення відрахувань на соціальне страхування. Важливим є уяснення того, що даний перелік не є вичерпним. Водночас, в декларації також необхідно вказувати доходи, одержані не за місцем основної роботи: — за сумісництвом; — за виконання разових та інших робіт, здійснених на основі договорів підряду та інших договорів цивільно-правового характеру; — доходи фізичних осіб — суб'єктів підприємницької діяль ності (державні службовці не мають права займатися підприємницькою діяльністю, однак це право належить членам їхніх сімей); — авторські винагороди і винагороди за видання, виконання або інше використання творів науки, літератури і мис тецтва, винагороди авторам відкриттів, винаходів та про мислових зразків тощо.
138
Чинне законодавство передбачає, що в дохід для декларування не включаються: допомога по державному соціальному страхуванню і державному соціальному забезпеченню, крім допомоги по тимчасовій непрацездатності (у тому числі допомога по догляду за хворою дитиною), зокрема: ♦ допомога по вагітності та пологах; ♦ одноразова допомога при народженні дитини; ♦ допомога по догляду за дитиною; ♦ грошові виплати матерям (батькам), зайнятим доглядом трьох і більше дітей віком до 16 років; ♦ допомога по нагляду за дитиною-інвалідом; ♦ допомога на дітей віком до 16 років (учнів — до 18 років); ♦ допомога на дітей одиноким матерям; ♦ допомога на дітей військовослужбовців строкової служби; ♦ допомога на дітей, які перебувають під опікою, піклуванням; ♦ тимчасова допомога на неповнолітніх дітей, батьки яких ухиляються від сплати аліментів або коли стягнення алімен тів неможливе; ♦ допомога на поховання, у тому числі яка надається за ра хунок юридичних або фізичних осіб; суми одержуваних аліментів; державні пенсії, а також додаткові пенсії, які виплачуються за умовами добровільного страхування пенсій; компенсаційні виплати в грошовій і натуральній формі у межах норм, передбачених чинним законодавством, за винятком компенсації за невикористану відпустку при звільненні; суми грошового забезпечення, грошових винагород та інших виплат, одержуваних військовослужбовцями, особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ та кримінально-виконавчої системи у зв'язку з виконанням обов'зків несення служби; суми, одержувані в результаті відчуження майна, яке на лежить громадянам на правах власності, за нотаріальне посвідчення або за операції з відчуження якого сплачується державне мито або плата за вчинення нотаріальних дій, крім доходів, одержуваних від реалізації продукції та іншого майна в результаті здійснення ними підприємницької діяльності;
139
доходи громадян від продажу вирощеної в особистому підсобному господарстві, на присадибній, дачній і садовій ділянці продукції рослинництва і бджільництва, худоби, кролів, нутрій, птиці як у живому вигляді, так і продукції їх забою в сирому вигляді та у вигляді первинної переробки; суми, одержувані в результаті успадкування і дарування, за винятком сум авторської винагороди, одержуваних неодноразово спадкоємцями (правонаступниками) авторів творів науки, літератури і мистецтва, а також відкриттів, винаходів та промислових зразків; проценти, дисконтні доходи і виграші по облігаціях державних позик, грошових вкладах, іменних ощадних сертифікатах, виграші за державними лотереями та державними казначейськими зобов'язаннями; доходи, одержані від відчуження громадянами акцій та інших корпоративних прав, які були набуті такими громадянами в процесі приватизації в обмін на їх приватизаційні або компенсаційні сертифікати, а також в межах їх пільгового придбання за власні кошти працівниками підприємств, що приватизуються, та особами, визначеними статтею 25 Закону України «Про приватизацію майна державних підприємств»; суми, одержані громадянами за обов'язковим і добровільним страхуванням (за винятком випадків, коли страхові внески по накопичуваному страхуванню здійснюються за рахунок коштів підприємств, установ і організацій); суми матеріальної допомоги як в грошовій, так і в натуральній формі незалежно від її розміру, що надається на підставі рішень Уряду України у зв'язку із стихійним та екологічним лихом, аваріями і катастрофами місцевими органами державної виконавчої влади, профспілками, фондом соціального страхування, благодійними фондами та іноземними державами. Матеріальною допомогою за рішенням зазначених органів та іноземних держав вважається грошова і натураль на допомога, що надається громадянам за вказаних умов. Суми матеріальної допомоги, включаючи вартість речових призів та подарунків, що надається в інших випадках, у межах дванадцяти мінімальних розмірів заробітної плати на рік включно;
140
суми, одержані громадянами в результаті розміщення їх власних заощаджень на поточних (депозитних) рахунках банків України, в тому числі в іноземній валюті; суми доходів, які спрямовуються у джерела їх одержання на придбання акцій, та суми, інвестовані на реконструкцію і розширення виробництва суб'єктів підприємницької діяльності; суми, які перераховуються за заявами громадян (у тому числі фізичними особами — суб'єктами підприємницької діяльності) у відділення благодійних та екологічних фондів, а також підприємствам, установам, організаціям, закладам культури, освіти, науки, охорони здоров'я і соціального забезпечення, які фінансуються з бюджету, в межах дванадцяти мінімальних заробітних плат на рік; суми, одержувані працівниками на відшкодування шкоди, заподіяної їм каліцтвом або іншими ушкодженнями здоров'я, пов'язаними з виконанням ними трудових обов'язків, а також у зв'язку із втратою годувальника; суми, одержувані громадянами за здавання ними крові, від інших видів донорства, за здавання грудного молока; вартість путівок на лікування, відпочинок та у дитячі оздоровчі табори, крім туристських та міжнародних; суми, одержувані громадянами від органів статистики за ведення записів сімейних бюджетів; суми доходів осіб, які виконують сільськогосподарські та будівельні роботи в сільській місцевості, тимчасово або сезонно, а також членів студентських будівельних загонів, які споруджують об'єкти в сільській місцевості; доходи працівників сільськогосподарських підприємств і рибних господарств незалежно від форм власності та господарювання і риболовецьких колгоспів, одержані ними натурою (сільськогосподарською, рибною продукцією власного виробництва зазначених підприємств та продукцією її переробки, за винятком продукції, визначеної Кабінетом Міністрів України). Обчислення зазначених доходів провадиться за очікуваною собівартістю відповідної продукції; суми плати за утримання та навчання дітей у дошкільних виховних закладах, закладах загальної середньої, професійнотехнічної освіти, а також у державних вищих учбових закладах
141
освіти, розташованих на території України, за рахунок фізичних або юридичних осіб; суми дивідендів, що були оподатковані під час їх виплати відповідно до Закону України «Про оподаткування прибутку підприємств»; суми, одержані громадянами за здану ними вторинну сировину (макулатуру та ганчір'я). Досить відповідальним моментом декларування доходів є заповнення декларації, яка складається із шести розділів. Порядок заповнення декларації регламентується наказом Міністерства фінансів України від 9 квітня 2001 р. «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо заповнення державними службовцями та особами, уповноваженими на виконання функцій держави, «Декларації про доходи, зобов'язання фінансового характеру й майновий стан державного службовця та особи, яка претендує на зайняття посади державного службов ця, відносно себе та членів своєї сім'ї». У першому розділі «Загальні відомості» державний службовець відображає загальні відомості щодо себе та членів сім'ї; дані про прописку (на підставі паспорта); категорію відповідно до займаної посади, а також категорію, на яку претендує особа (декларант); відомості щодо членів сім'ї декларанта, зокрема прізвище, ініціали і ступінь родинного зв'язку (до членів сім'ї декларанта слід відносити: чоловіка (дружину), батьків та неодружених дітей декларанта, які проживають спільно із ним на житловій площі). Наступний розділ «Доходи, одержані (нараховані) з джерел в Україні та за її межами за 200 __ рік» включає в себе: загаль ну суму сукупного доходу, нарахованого декларанту у звітному році за місцем його основної роботи (служби), не за місцем основної роботи (служби), в тому числі з джерел за межами України (до складу відомостей, які записуються у пункті зокрема включається: заробітна плата, премії, надбавки, вина городи, пенсії, стипендії тощо). З'ясування розміру одержаної пенсії у звітному періоді можна здійснити у відділі соціального захисту за місцем проживання. Якщо декларант має певні сумніви щодо правильності визначення ним розміру сукупного доходу, йому слід звернутися до джерела виплати (бухгалтерії) і одержати такі відомості.
142
Кошти, які були одержані декларантом у звітному році для здійснення витрат під час відрядження, в тому числі за кордон, а також кошти, отримані ним у рахунок відшкодування витрат на відрядження (вартість проїзду, проживання у готелі, витрати на харчування) безпосередньо від установ, організацій чи осіб, які приймали декларанта (членів його сім'ї) за кордоном, включаючи суми одержаних стипендій під час стажування за кордоном, до складу доходів, які відображаються у цьому розділі декларації, не включаються. У даному розділі також зазначаються суми отриманих дивідендів, процентів, роялті. Дивіденд — платіж, який провадиться юридичною особою на користь декларанта (члена сім'ї декларанта) — власника корпоративних прав (довірених осіб власника), емітованих такою юридичною особою, у зв'язку з розподілом частини її прибутку. До дивідендів не включаються виплати юридичної особи, пов'язані із зворотним викупом акцій, часток (паїв), раніше емітованих такою юридичною особою. Корпоративне право — право власності на частку (пай) у статутному фонді юридичної особи, включаючи право на управління та отримання відповідної частки прибутку такої юридичної особи. Проценти — платіж, який здійснюється позичальником на користь кредитора (декларанта, членів сім'ї декларанта) у вигляді плати за залучені кошти або майно у користування на визначений термін. До процентів також включається платіж на користь декларанта за використання його майна, отриманого позичальником від декларанта в користування (орендні, у тому числі лізингові операції). Проценти нараховуються на основну суму заборгованості у вигляді відсотків або у вигляді фіксованих сум. Якщо залучення коштів позичальником було здійснено шляхом продажу облігацій, казначейських зобов'язань або ощадних (депозитних) сертифікатів, емітованих позичальником, сума процентів визначається шляхом нарахування відсотків на номінал такого цінного паперу, виплати фіксованої премії чи виграшу або шляхом визначення різниці між ціною розміщення та ціною погашення такого цінного паперу (розмір дисконту). Проценти, нараховані декларанту (вкладнику) на суми коштів, які внесені ним на депозитні рахунки банків, а також проценти, нараховані недержавними пенсійними фондами на
143
іменні пенсійні рахунки за умовами договорів додаткового пенсійного забезпечення (за рахунок інвестиційних прибутків, одержаних недержавними пенсійними фондами внаслідок управління фінансовими ресурсами вкладників). Роялті — платежі будь-якого виду, одержані у вигляді винагород (компенсацій) за використання або надання дозволу на використання прав промислової та інтелектуальної власності, а також інших аналогічних майнових прав, що визна чаються об'єктом права власності фізичної особи, включаючи використання авторських прав на будь-які твори науки, літератури, мистецтва, записи на носіях інформації, права на копіювання і розповсюдження будь-якого патенту або ліцензії, знаку на товари та послуги, права та винаходи, на промислові або наукові зразки, креслення, моделі або схеми програмних засобів обчислювальної техніки, автоматизованих систем або систем обробки інформації, секретної формули або процесу, права на інформацію щодо промислового, комерційного або наукового досвіду (ноу-хау). Окрім вищеназваних відомостей, в даному розділі декларант вказує матеріальну допомогу, подарунки, пожертвування, безповоротну позику (в грошовій та натуральній формі), в тому числі такі, що одержані під час перебування за кордоном або з іноземних держав; суми страхового відшкодування і страхові суми, одержані декларантом внаслідок настання страхового випадку за договорами добровільного і обов'язкового страхування; доходи, одержані у вигляді авторської винагороди (гонорару); повідомляється про оподатковуваний (чистий) доход від здійснення підприємницької і незалежної професійної діяльності; зазначаються доходи від відчуження цінних паперів та корпоративних прав; відомості про основну і додаткову заробітну плату, премії, надбавки, винагороди. У третьому розділі декларації відображаються «Зобов'язання фінансового характеру, в тому числі за кордоном», зокрема: зобов'язання щодо сплати внесків (платежів), виконані (здійснені) декларантом у звітному році на користь інших юридичних і фізичних осіб внаслідок укладання договорів (прийняття і виконання зобов'язань); зазначається розмір сплачених внесків за договорами добровільного страхування (за необхідності
144
розмір здійснених внесків можна уточнити в страховій організації, яка видала страховий поліс відповідно до укладеного договору); розмір внесків, спрямованих у звітному році на додаткове (недержавне) пенсійне забезпечення (платежі на іменні пенсійні рахунки) відповідно до укладених договорів з недержавними пенсійними фондами; повідомляється про сплачені протягом звітного періоду платежі за договорами позики (за одержані декларантом кошти або майно у позику (тимчасове користування), як основної суми позики, а також відсотків і фіксованих сум на цю позику; зазначається фактичний розмір коштів, сплачених декларантом протягом звітного періоду за договорами найму (оренди) будь-якого майна у юридичних чи фізичних осіб, зокрема плата за користування житлом (квартирна плата) і плата за комунальні послуги згідно з договором найму житлового приміщення в будинках державного і громадського житлового фонду (ст. 61 ЖКУ), якщо квартира не приватизована; зазначається фактичний розмір коштів, сплачених декларантом протягом звітного періоду юридичним і фізичним особам за зобов'язаннями на утримання майна, тобто майна, яке знаходиться у приватній власності декларанта та членів його сім'ї (наприклад, членські внески і платежі за зберігання автомобіля у гаражному кооперативі, платежі (плата за користування житловим приміщенням і комунальні послуги) згідно з договором на утримання приватизованої квартири). Четвертий розділ декларації відображує «Відомості про нерухоме майно, що знаходиться у приватній власності». Під нерухомим майном слід розуміти житловий будинок, власну квартиру (тобто таку, яка належить на правах приватної власності), садовий (дачний) будинок, земельну ділянку (в дек ларації вказується їх місцезнаходження, рік придбання або закінчення будівництва, кількість кімнат, поверхів, підсобних приміщень та інших споруд, загальна площа). У цьому розділі декларант зазначає загальну площу (квадратних метрів) нерухомого майна, переліченого у пунктах 1—5 цього розділу, якщо таке майно знаходиться у його приватній власності внаслідок купівлі (приватизації, успадкування, дарування, міни, розподілу майна підприємств і організацій між засновниками і учасниками). Площа будинків (квартир) зазначається на підставі
145
даних бюро технічної інвентаризації. Площа земельної ділянки зазначається на підставі документів (актів) про її відведення. У п'ятому розділі декларації — «Відомості про транспортні засоби, що знаходяться в приватній власності» вказується марка, модель та об'єм двигуна кожного транспортного засобу, які він має у приватній власності, внаслідок купівлі (успадкування, дарування, розподілу майна підприємств і організацій між засновниками і учасниками). Записи здійснюються залеж но від наведеної класифікації транспортних засобів. Відомості про транспортні засоби записуються на підставі даних технічних паспортів. Уточнення можна зробити в органах, де зареєстровані транспортні засоби. Останнім, шостим, є розділ декларації, в якому відображуються «Відомості про вклади у банках, цінні папери та інші активи», а саме: вклади в банк (вони являють собою суми грошей, які розміщені на рахунках в НБУ, його регіональних управліннях, у комерційних банках, а також іноземних банках та їхніх філіалах (відділеннях) в Україні, як у національній валюті, так і в іноземній; показується загальний розмір (сума) номінальної вартості усіх видів цінних паперів, які були придбані, куплені або одержані як подарунок, або внаслідок персоніфікації декларантом протягом звітного періоду (акції, облігації внутрішніх державних і місцевих позик, облігації підприємств, казначейські зобов'язання держави, ощадні сертифіка ти, векселі, приватизаційні папери.); розмір внесків (паїв) до статутних (пайових) фондів підприємств (установ, організацій), тобто розмір його корпоративного права, включаючи суми, які були відчужені ним (продані) у цей період.
7
ВИ НИКНЕННЯ ДЕРЖАВНО-СЛУЖБОВИХ ВІДНОСИН
Глава 1. Поняття і особливості державно-службових відносин Глава 2. Обмеження при вступі на державну службу Глава 3. Поняття конкурсу і конкурсного провадження на державній службі Глава 4. Поняття призначення на державну посаду і провадження щодо призначення на державну посаду
146
Глава 1
ПОНЯТТЯ І ОСОБЛИВОСТІ ДЕРЖАВНО-СЛУЖБОВИХ ВІДНОСИН
З розвитком державної служби як правового інституту проходить подальше становлення законодавства про державну службу. При цьому слід зазначити, що окремі вчені висловлюють думку з приводу виникнення і розвитку не тільки службового законодавства, але й службового права як комплексної галузі права 1. Таке твердження, безумовно, вимагає певної аргументації, особливо, стосовно предмета і методу даної галузі права. Особливу увагу викликають суспільні відносини, які виникають щодо державної служби, тобто — державно-службові відносини. їх сутність, правова природа ще недостатньо вивчені і досліджені, не дивлячись на те, що вони мають велике як теоретичне, так і практичне значення. Оскільки державна служба безпосередньо пов'язана з діяльністю державних органів і, в першу чергу, органів державної виконавчої влади, державно-службові відносини характеризуються рядом ознак, які притаманні адміністративним правовідносинам. Поряд із цим, вони мають ряд особливих ознак, зокрема: 1. Державно-службові відносини — це правові відносини, передбачені законом, тобто для їх регулювання застосовується виключно метод законодавчого регулювання. Метод договірного регулювання, який є основним у трудовому праві, стосовно державно-службових відносин застосовуватися не може, оскільки це обумовлено сутністю цих відносин. У першу чергу це проявляється в тому, що дані відносини виникають при реалізації публічного, а не приватного інтересу. Оскільки мова йде про публічний інтерес, безумовним є те, що такі відносини повинні регулюватися виключно методом законодавчого регулювання, оскільки по відношенню до державних органів та їхніх посадових осіб діє
1
Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: Учеб. пособ. — Воронеж, 1995. — С. 156.
принцип «дозволено тільки те, що передбачено законодавством». Стосовно методу договірного регулювання щодо даних відносин необхідно зазначити, що його частка є настільки незначною, що вона не може суттєво вплинути на природу даних відносин. 2. Державно-службові відносини — це державно-правові «владовідносини». Дана ознака проявляється в тому, що учас ники даних правовідносин юридично нерівноправні, тобто од нією із сторін завжди виступає держаний орган або посадова особа — «начальник», які наділені певними державно-владни ми повноваженнями стосовно другої сторони. Друга сторона, в свою чергу, підпорядкована першій і зобов'язана виконувати всі її приписи і розпорядження. Тобто, вона завжди знаходить ся у ієрархічній підлеглості. 3. Державно-правові відносини у реальному житті виступа ють, переважно, як державні і адміністративні правовідносини. 4. Державно-правові відносини характеризуються особливи ми публічними правами і обов'язками, якими наділені державні службовці. Оскільки державні службовці завжди представля ють державні органи, забезпечують практичну реалізацію їхніх функцій і повноважень, вони наділені певними правами і обов'язками публічного характеру. 5. Державно-службові відносини, переважно, являють собою відносини щодо забезпечення виконання повноваж ень держав них органів. 6. Державно-службові відносини регулюються нормами різ них галузей права: конституційного, адміністративного, фінан сового, кримінального, трудового, цивільного і т. д. Дана озна ка випливає із того, що державна служба є комплексни м пра вовим інститутом. 7. Переважна частина державно-службових відносин регулю ється нормами публічного права: конституційного, адміністратив ного, фінансового, кримінального. Частка відносин, яка регулю ється нормами приватного права — переважно трудового — незначна. При цьому слід зазначити, що в міру подальшого роз витку державної служби від правового інституту до «службового права», як галузі права, чіткого розмежування публічного і при ватного права, норми трудового права перестануть відіграва ти суттєву роль у правовому регулюванні державно-службових
149
148
відносин. Службове право, безумовно, буде являти собою важливу складову публічного права. 8. Домінуюча роль серед державно-службових відносин на лежить суспільним відносинам, пов'язаним з державним управ лінням, організацією діяльності, переважно, органів державної виконавчої влади. 9. Державно-службові відносини характеризуються тим, що однією із сторін, як правило, виступає фізична особа, наділена певними державно-владними повноваженнями. Правова природа державно-службових відносин проявляється через склад даних правовідносин, тобто: суб'єкт, об'єкт і зміст. Стосовно суб'єкту даних правовідносин особливу увагу слід звернути на обов'язкову сторону, якою, як правило, є фізична особа, яка наділена певними державно-владними повноваженнями. Уяснення сутності державно-службових відносин слід продовжити їх класифікацією. Державно-службові відносини можна класифікувати на різні види в залежності від підстави класифікації. Слід зазначити, що в теорії державної служби з даного приводу пропонуються різні точки зору. Зокрема, О. П. Ноздрачьов виділяє два основних види державно-службових відносин в залежності від конкретної мети їх виникнення, створення і регулювання: 1) відносини, пов'язані з організацією державної служби. Дані відносини виникають у зв'язку з: закріпленням правового статусу державних посад; встановленням юридичних вимог до державних посад; визначенням способів заміщення держаних посад і встановленням умов вступу на державну службу; ве денням особових справ; встановленням кваліфікаційних розря дів державних службовців тощо; 2) відносини, які виникають у процесі практичного здійснен ня державної служби. До них слід віднести такі відносини, які пов'язані з: вступом громадянина на державну службу і при значенням на державну посаду; реалізацією державним служ бовцем своїх прав і обов'язків; присвоєнням держаному служ бовцю категорій, рангів, звань; проходженням державної служ би; припиненням державно-службових відносин тощо 1 . Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник. — М., 1999. — С 24.
150
Досить цікавою є точка зору Ю. М. Старилова з приводу класифікації державно-правових відносин. Зокрема, в залежності від структури правового інституту державної служби, він розрізняє наступні види державно-правових відносин: — суспільні відносини у сфері кадрової політики; — суспільні відносини щодо формування державно-службо вих відносин; — суспільні відносини щодо практичного функціонування державної служби; — суспільні відносини щодо реалізації принципів державної служби; — суспільні відносини щодо формування і реалізації право вого статусу державного службовця; — суспільні відносини щодо проходження державної служби; — суспільні відносини щодо припинення державної служби; — суспільні відносини щодо управління державною службою; — суспільні відносини щодо реформування державної служби 1. Якщо прийняти за основу класифікації державно-службових відносин управлінські відносини і зв'язки, то можна виділити наступні види цих відносин: — відносини, які виникають між різними ланками системи виконавчої влади; — відносини, які виникають між виконавчими органами системи місцевого самоврядування, а також між ними і вищеназваними суб'єктами; — відносини, які виникають у процесі організації і функ ціонування органів законодавчої влади і судової влади (так звані внутрішньоорганізаційні відносини). У залежності від виду правових норм, які регулюють державно-службові відносини, останні можна класифікувати на матеріальні і процесуальні. Матеріальні державно-службові відносини пов'язані з: принципами державної служби; правами і обов'язками державних службовців; правообмеженнями державних службовців; способами заміщення посад; конкурсом; атестацією тощо. Процесуальні державно-службові відносини
1
Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: Учеб. пособ. — Воронеж, 1995. — С. 164.
151
виникають при вступі на державну службу, проходженні державної служби, присвоєнні категорій і рангів, проведенні дисциплінарного провадження тощо. Враховуючи те, що правовий інститут державної служби є комплексним інститутом, який включає в себе норми адміністративного, конституційного, фінансового, цивільного, трудового, кримінального та інших галузей права, можна виділити державно-службові відносини в залежності від виду тієї чи іншої правової норми: адміністративні, конституційні, трудові, фінансові державно-службові правовідносини. Публічні державно-службові відносини — це відносини, які регулюються нормами конституційного, адміністративного, фінансового, кримінального права, тобто нормами публічних галузей права, які є пріоритетними в правовому регулюванні державно-службових відносин. Приватні державно-службові відносини — це суспільні відносини, які виникають у зв'язку зі вступом, проходженням і припиненням державної служби і регулюються нормами трудового права. їх частка є незначною. Окрім вищеназваних, виділяють приватні державно-службові відносини, тобто відносини, які регулюються нормами трудового права і частка яких є досить незначною. Характеристика державно-службових відносин була би неповною без розгляду підстав їх виникнення і припинення, тобто без розгляду юридичних фактів, з якими теорія права пов'язує виникнення, змінення та припинення правовідносин. Такими юридичними фактами стосовно державно-службових відносин виступають адміністративні акти (акти управління індивідуального характеру). Ряд вчених вважають, що таким юридичним фактом є трудовий договір між державним службовцем і керівником відповідного державного органу. З даною точкою зору важко погодитися, оскільки первинним документом виникнення даних відносин є адміністративний акт (розпорядження, указ, наказ) після якого може укладатися трудовий договір.
ГЛАВА 2
ОБМЕЖЕННЯ ПРИ ВСТУПІ НА ДЕРЖАВНУ СЛУЖБУ
Враховуючи специфіку державної служби як виду трудової діяльності людини, чинне законодавство передбачає ряд обмежень, пов'язаних із державною службою. Встановлені обмеження можна класифікувати на дві групи: а) обмеження, пов'язані із прийняттям на державну службу; б) обмеження, пов'язані з проходженням державної служби. Стаття 12 Закону «Про державну службу» передбачає обмеження, пов'язані із прийняттям на державну службу. Важливо зазначити, що їхній перелік у цій статті не є вичерпним, і вони можуть передбачатися й іншими нормативними актами. Не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державний орган та його апарат особи, які: — визнані у встановленому порядку недієздатними; — мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади; — у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпо рядковані або підлеглі особам, які є їхніми близькими ро дичами чи свояками; — в інших випадках, встановлених законами України. Громадянин, який внаслідок душевної хвороби або недоумства не може розуміти значення своїх дій або керувати ними, може бути визнаний судом недієздатним у порядку, передбаченому Цивільним процесуальним кодексом України і над ним встановлюється опіка (стаття 16 ЦК України). Згідно зі статтею 256 ЦПК України право на порушення справи про визнання особи недієздатною внаслідок душевної хвороби або недоумства мають батьки, діти, один із подружжя незалежно від того, чи мешкають вони разом з цією особою та чи перебувають на її утриманні, а також інші родичі і непрацездатні утриманці, які мешкають з нею однією сім'єю. Близькі родичі (один з подружжя, батьки, діти) особи, яка страждає на душевну хворобу або недоумство, юридично заінтересовані у порушенні справи,
153
152
навіть коли вони мешкають окремо від цієї особи. Наприклад, один із подружжя душевнохворого має юридичний інтерес у визнанні цієї особи недієздатною для оформлення розлучення в органах РАГСу. Під душевною хворобою розуміються важковиліковні психічні захворювання, які мають довготривалий характер і тенденцію до наростання хворобливих явищ: шизофренія, епілепсія, прогресуючий параліч та ін. Недоумство (слабоумство) — це вроджений або набутий у ранньому дитинстві або ж такий, що розвинувся внаслідок якого-небудь психічного захворювання, хворобливий стан психіки, який характеризується неповноцінністю розумової діяльності (ідіотія, імбецильність, дебільність). Визнання особи недієздатною може мати місце тільки за наявності доказів та обставин, які підтверджують душевне захворювання або недоумство. Слід мати на увазі, що такими доказами можуть бути виписки з історії хвороби, довідки про стан здоров'я, видані лікувально-профілактичними закладами, показання свідків, які підтверджують вчинення громадянином дій, не властивих психічно здоровій людині та ін. У процесі підготовки справи до розгляду про визнання особи недієздатною суддя призначає судово-психіатричну експертизу. Така експертиза призначається тільки за наявності достатніх даних про психічну хворобу або недоумство особи. Не допускається проведення судово-психіатричної експертизи тільки на підставі заяви про порушення справи без достатньо обґрунтованих припущень про наявність в особи душевної хвороби. Судово-психіатрична експертиза повинна дати відповіді на питання: чи хворіє особа на психічну хворобу; чи розуміє вона значення своїх дій і чи може керувати ними. У виняткових випадках, коли особа явно ухиляється від проходження експертизи, ухвалою суду вона може бути направлена на експертизу в примусовому порядку. У разі визнання в судовому порядку особи недієздатною, над нею встановлюється опіка. Особа може бути поновлена в дієздатності у разі значного поліпшення її стану або видужання, яке підтверджене висновком експерта після проведення судово-психіатричної експертизи. Право на порушення справи про поновлення у дієздатності надається тим особам, які ма ють право на порушення справи про визнання її недієздатною.
154
Судимість — це передбачені законом правові наслідки засуд ження, які тривають певний період і визначають особливий правовий статус особи, яка має судимість. Загальноправові наслідки судимості полягають в різноманітних об меженнях, які встановлюються законом щодо осіб, які мають непогашену або незняту судимість. Зокрема, особа, яка має судимість, не су місну із зайняттям посади, не може бути державним службов цем. У ряді випадків наявність судимості за будь-який злочин є перешкодою для особи бути: суддею, прокурором, слідчим, нотаріусом; судовим експертом; членом Вищої ради юстиції. За наявності судимості за вчинення умисного злочину особа не може бути обрана до Верховної Ради України, на службу (роботу) в Управління державної охорони України (ч. З ст. 16 Закону від 4 березня 1998 р. «Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб» 1 ), в державні податкові інспекції (ч. З ст. 15 Закону «Про державну подат кову службу в Україні» 2 ). Такими, що не мають с удимості визнаються особи, які: а) звільнені судом від кримінальної відповідальності з нереабі літуючих підстав, а саме: у зв'язку з примиренням винного з по терпілим (ст. 46 КК); у зв'язку з передачею на поруки (ст. 47 КК); у зв'язку зі зміною обстановк и (ст. 48 КК); у зв'язку із закін ченням строків давності притягнення до кримінальної відпові дальності (ст. 49 КК); звільнені судом від кримінальної відпові дальності на підставі закону про амністію (ч. 2 ст. 86 КК); б) звільнені від покарання, яким покарання судом признача ється, але у вироку постановляється про його остаточне і безумовне невиконання (закінчення строків давності виконан ня обвинувального вироку (ст. 80 КК), амністія (ст. 86 КК); в) відбули покарання за діяння, злочинність і кар ність яких усунута законом; г) реабілітовані. Судимість виникає з дня набрання обвинувальним вироком законної сили і продовжується до її погашення або зняття у встановленому законом порядку. Виникнення судимості завжди 1998 — № 35 - Ст . 236. 1 Відомості Верховної Ради України. . . 2 Відомості Верховної Ради України. 1994 — № 15 - Ст . 84. . . 155
пов'язане з призначенням покарання, тому вважаються несудимими особи, звільнені від кримінальної відповідальності або від покарання у порядку статей 48, 50 або 51 К К України, а також звільнені від покарання в силу акта про амністію. Судимість не є довічною. Вона припиняється шляхом погашення або зняття судом або актом помилування. Припинення судимості анулює всі кримінально-правові та загально-правові наслідки засудження та призначення покарання. Особа, судимість якої погашена або знята, вважається такою, яка раніше злочин не вчиняла і покарання не відбувала. Вона не зобов'я зана будь-де вказувати про вчинення нею в минулому злочину та призначення за нього покарання, не повинна відчувати жодних негативних наслідків колишньої судимості. Врахування погашеної або знятої судимості при вирішенні будь-яких питань, у т. ч. і при характеристиці особи, суперечить самій суті інституту припинення судимості і є протиправним. Найбільш типовим і поширеним способом припинення судимості є її погашення. При цьому ніякого додаткового рішення про погашення судимості не приймається, а вона погашається автоматично але за умови, щоб з моменту набуття чинності обвинувальним вироком, яким засудженому призначене покарання, пройшов певний термін, встановлений ст. 89 КК. Стосовно ряду категорій засуджених, судимість погашається одразу ж після відбування таких видів покарання, як: позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю; б) службового обмеження для військовослужбовців; в) тримання в дисциплінарному батальйоні військовослужбовців; г) тримання на гауптвахті замість арешту (для військовослужбовців). В інших випадках умовами погашення судимості є: а) відбування особою основного і додаткового покарання; б) сплив строку погашення судимості, передбаченого ст. 89 КК (такий строк становить від одного до восьми років і залежить від виду покарання); в) не вчинення особою протягом цього строку нового злочину. Зняття судимості здійснюється постановою суду. Дострокове зняття судимості застосовується лише до осіб, які відбули покарання у вигляді обмеження волі або позбавлення волі, а не якесь інше, за таких умов: а) спливло не менше половини
156
строку погашення судимості, зазначеного у ст. 89 КК; б) зразковою поведінкою і сумлінним ставленням до праці особа довела своє виправлення. Пункт 3 статті 12 Закону передбачає обмеження можливості державної служби за наявності двох взаємопов'язаних умов: а) наявність близьких родинних зв'язків; б) безпосередня підпорядкованість близьких родичів або свояків. Поняття близьких родичів дається у сімейному законодавстві, згідно з яким близькими родичами є: батьки, подружжя, діти, рідні брати і сестри, дід, баба, онуки. Визначення поняття свояків у чинному законодавстві не дається. В теорії сімейного права використовується поняття «свояцтво», під яким прийнято розуміти відносини між родичем одного з подружжя і другим з подружжя, а також між родичами кож ного з подружжя. При цьому свояцтво поділяється на дві категорії: до першої належать відносини, що складаються між чоловіком (зятем) і тещею, дружиною і свекрухою, між вітчи мом і пасинком (мачухою і падчеркою) та ін.; до другої — відносини, що складаються між братом жінки і братом чоловіка, матір'ю дружини і матір'ю чоловіка та ін. 1 Таким чином, свояцтво не грунтується ані на походженні, ані на кровному спорідненні. Безпосередня підпорядкованість пов'язана з прийняттям правових рішень щодо особових справ підлеглого державного службовця, зокрема: надання чергової і позачергової відпустки або відмова у відпустці, а також дозвіл на звільнення із служби; прийом заяв про звільнення, встановлення факту невідповідності до займаної посади; видання офіційних документів; прийняття рішень ідодо дисциплінарних справ; контроль за дотриманням обмежень, пов'язаних з державною службою; атеста ція персоналу; прийняття рішень з питань роботи з персона лом (переведення на іншу посаду, у тому числі в тому самому державному органі; переведення в інший державний орган та ін.). Сімейне право України: Підручник / За ред. Гопанчука В. С - К.: Істина, 2002. — С 33.
157
ГЛАВА З
ПОНЯТТЯ КОНКУРСУ І КОНКУРСНОГО ПРОВАДЖЕННЯ НА ДЕРЖАВНІЙ СЛУЖБІ
Конкурс на заміщення вакантних посад державних службовців є одним із чотирьох видів процедур вступу на державну службу, поряд з призначенням, зарахуванням і виборами. Він застосовується в 95% випадків при проведенні заміщення вакантних посад третьої-сьомої категорій, крім випадків, коли інше встановлено законами України. До посад державних службовців, які заміщаються у позаконкурсному порядку належать: — керівники, перші заступники, заступники керівників уря дових органів управління — призначаються Кабінетом Міністрів України; — заступники голів обласних державних адміністрацій — призначаються головами відповідних держадміністрацій за погодженням із відповідним віце-прим'єр-міністром; — заступники голови Київської міської державної адмініст рації, повноваження яких стосуються сфери виконавчої влади — призначаються Київським міським головою за погодженням із Кабінетом Міністрів України; — керівники апаратів обласних, Київської і Севастопольсь кої міських державних адміністрацій — призначаються головами відповідних держадміністрацій за погодженням із Кабінетом Міністрів України; — голови районних державних адміністрацій — признача ються Президентом України за поданням Кабінету Мі ністрів України; — перші заступники та заступники голів районних держав них адміністрацій — призначаються головами районних державних адміністрацій за погодженням із відповідними заступниками голів обласних державних адміністрацій; — керівники апаратів районних державних адміністрацій — призначаються головами відповідних держадміністрацій;
158
— керівники управлінь, відділів та інших структурних під розділів обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій — призначаються головами від повідних держадміністрацій за погодженням із відповід ними міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади; — керівники структурних підрозділів районних державних адміністрацій в АРК — призначаються головами відповід них районних державних адміністрацій за погодженням із відповідними посадовими особами Ради міністрів АРК; — керівники кадрових служб центральних органів виконавчої влади, обласних, Київської і Севастопольської міських дер жавних адміністрацій — призначаються керівником відпо відного органу за наявності висновку Головдержслужби. Поза конкурсом призначаються службовці патронатної служби, що виправдовується особливістю їхньої діяльності. Даний перелік продовжують посади, передбачені Постановою Кабінету Міністрів України від ЗО серпня 1995 року, до яких відносяться: керівники, які згідно із законодавством обираються або затверджуються колегіальним органом; керівники, які призначаються міністрами, керівниками інших центральних органів виконавчої влади за погодженням із керівниками місцевих органів виконавчої влади: спеціалісти при їх переміщені у межах одного державного органу на рівнозначну або нижчу посаду з дотриманням вимог законодавства про працю; державні службовці, які перебувають на відповідних посадах у державних органах та виконавчих органах рад, у тому числі в тих, що ліквідуються, до новостворених органів виконавчої влади і місцевого самоврядування; випускники Української Академії державного управління при Президентові України та їх регіональних інститутів у державні органи, які направляли їх на навчання. Конкурс — це особлива процедура підбору кадрів на ва кантні державні посади у відповідності до рішення конкурсної комісії. Саме конкурс повинен забезпечити рівний доступ громадян до державної служби, як це передбачено в статті 38 Конституції України. Це конституційне право підтверджується міжнародно-правовими актами, які визнаються Україною. Так,
159
згідно зі ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права кожен громадянин повинен мати право і можли вість допускатися у своїй країні на загальних умовах рівності до публічної служби без будь-якої дискримінації та без необгрунтованих обмежень. Конкурсне провадження є одним із видів процедурних адміністративних проваджень. Отже, йому притаманні ті ж ознаки, що й іншим адміністративним провадженням. Поряд із цим, конкурсне провадження має цілий ряд рис та особливостей, які суттєво відрізняють його від інших проваджень. Правовою основою проведення конкурсного провадження є Закон «Про державну службу», Положення про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 р. 1, та Загальний порядок проведення іспиту кандидатів на заміщення вакантних посад державних службовців, затверджений наказом Головдержслужби України від 10 травня 2002 р. У конкурсному провадженні можна виділити наступні стадії: — підготовка та проведення конкурсу; — проведення конкурсного іспиту та співбесіди; — прийняття рішення за підсумками конкурсу; — оскарження прийнятого рішення; — виконання прийнятого рішення. Першою стадією конкурсного провадження є підготовка та проведення конкурсу. У цій стадії можна виділити три підстадії: а) публікація оголошення державного органу про проведення конкурсу в пресі або поширення інформації про нього через інші засоби масової інформації; б) прийом документів від осіб, які бажають взяти участь у конкурсі; в) попередній розгляд документів на відповідність встановленим кваліфікаційним вимогам до відповідного рівня посади. На першій підстадії даної стадії державний орган, у якому проводиться конкурс, зобов'язаний опублікувати оголошення про проведення конкурсу в пресі або поширити його через Офіційний вісник України. — 2002. — № 8. — Ст. 351.
160
інші офіційні засоби масової інформації не пізніше ніж за місяць до початку конкурсу та довести його до відома працівників органу, в якому оголошується конкурс. В оголошенні про проведення конкурсу повинні міститися такі відомості: — найменування державного органу із зазначенням його міс цезнаходження, адреси та номерів телефонів; — назви вакантних посад із зазначенням, що додаткова інформація щодо основних функціональних обов'язків щодо цієї посади, розміру та умов оплати праці надається кадровою службою; — основні вимоги до кандидатів, визначені державним орга ном згідно з Типовими професійно-кваліфікаційними харак теристиками посад державних службовців; — термін прийняття документів (протягом 30 календарних днів з дня оголошення про проведення конкурсу). В оголошенні може міститися додаткова інформація, яка не суперечить законодавству про державну службу. Конкурс не оголошується в таких випадках: — коли заміщення вакантних посад здійснюється за іншою процедурою; — у разі прийняття керівником рішення про призначення осіб згідно з пунктом 5 Порядку в межах одного державного органу. Наступна підстадія цієї стадії пов'язана з прийомом перед бачених чинним законодавством документів: — заяви про участь у конкурсі, в якій зазначається про ознайомлення заявника із встановленими законодавством обмеженнями щодо прийняття на державну службу та проходження державної служби; — заповненої особової картки (форма П-2ДС) із відповідни ми додатками; — двох фотокарток розміром 4x6 см; — копій документів про освіту, засвідчені нотаріально або в іншому встановленому законодавством, порядку; — відомостей про доходи та зобов'язання фінансового ха рактеру щодо себе та членів своєї сім'ї; — копії першої та другої сторінок паспорта громадянина України, засвідченої кадровою службою.
161
При цьому особи, які працюють у державному органі, де оголошено конкурс, і бажають взяти у ньому участь, зазначених документів до заяви не додають. Важливим є те, що особи можуть подавати додаткову інформацію стосовно своєї освіти, досвіду роботи, професійного рівня і репутації (копії документів про підвищення кваліфікації, присвоєння наукового ступеня або вченого звання, характеристики, рекомендації, наукові публікації тощо). Водночас необхідно відмітити, що забороняється вимагати відомості та документи, подання яких не передбачено законодавством. Важливим моментом є вирішення питання про допуск до участі в конкурсному іспиті кандидатів на заміщення вакантної посади. За загальним правилом, до участі в іспиті допускаються кандидати, документи яких відповідають установленим вимогам щодо прийняття на державну службу, передбаченим для кандидатів на посади державних службовців. Особи, документи яких не відповідають установленим вимогам, за рішенням голови конкурсної комісії до іспиту не допускаються, про що їм повідомляється кадровою службою з відповідним обґрунтуванням. Однак, чинне законодавство передбачає виняток із даного правила. Якщо кандидат наполягає на участі в іспиті за даних обставин, він допускається до іспиту, а остаточне рішення приймає конкурсна комісія. З таким положенням важко погодитися, оскільки в такому випадку, нівелюється вимога про відповідність документів кандидата, що може створювати певні труднощі. Другою стадією конкурсного провадження є проведення конкурсного іспиту та співбесіди. Слід зазначити, що однією із суттєвих «новинок» чинного Положення про проведення конкурсу є саме конкурсний іспит, якого раніше не було. Конкурсний іспит має за мету провести об'єктивну оцінку знань та здібностей кандидатів на заміщення вакантних посад державних службовців. Такий іспит проводиться конкурсною комісією, яка створена у даному державному органі. Названа стадія характеризується, перш за все, учасниками провадження, до яких відносяться: конкурсна комісія і канди дат на заміщення вакантної посади. Процесуальний статус конкурсної комісії визначається Положенням, яке передбачає, що
162
вона утворюється наказом (розпорядженням) керівника відповідного державного органу, який здійснює призначення на посаду державного службовця, у складі голови, секретаря і членів комісії. Очолює конкурсну комісію, як правило, заступник керівника державного органу. До складу конкурсної комісії входять представники кадрової та юридичної служб, а також окремих структурних підрозділів апарату державного органу. Окрім конкурсної комісії учасником даного провадження є кандидат на заміщення вакантної посади. Кандидатом вважається особа, яка подала необхідні документи до державного органу для участі у конкурсі. Чинне законодавство передбачає обмеження щодо кола осіб, які можуть брати участь у кон курсі. Так, до участі у конкурсі не допускаються особи, які: —досягли встановленого законодавством граничного віку перебування на державній службі; — визнані в установленому порядку недієздатними; — мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади державного службовця; — у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпо рядковані або підлеглі особам, які є їхніми близькими ро дичами або свояками; — позбавлені права займати відповідні посади в установле ному законом порядку на визначений термін; — в інших випадках, установлених законами. Дана стадія включає в себе дві підстадії: а) проведення іспиту; б) співбесіда. Важливість конкурсного іспиту проявляється в тому, що до всіх кандидатів на заміщення вакантних посад державних службовців висуваються однакові вимоги щодо їхньої підготовки та професіоналізму, зокрема, перевірки та оцінки їхніх знань Конституції України, Законів України «Про державну службу» та «Про боротьбу з корупцією», а також законодавства з урахуванням специфіки функціональних повноважень відповідного державного органу та структурного підрозділу. Водночас, об'єктивність проведення іспиту забезпечується рівними умовами для всіх кандидатів (тривалість іспиту, зміст та кількість питань, підрахунок результатів тощо) та відкри тістю інформації про них, єдиними критеріями оцінки.
163
Важливо зазначити, що в підстадії проведення конкурсного іспиту можна, в свою чергу, виділити такі етапи.
за погодженням з головою конкурсної комісії визначає дату проведення іспиту та повідомляє кандидатів про місце і час його проведення. Важливим моментом підготовки до конкурсного іспиту є підготовка екзаменаційних білетів. Екзаменаційні білети (їх кількість повинна бути не менше 15) формуються за формою, затвердженою чинним законодавством, і повинні складатися з 5 питань кожний: по одному питанню на перевірку знання Конституції, Закону України «Про державну службу», Закону України «Про боротьбу з корупцією» та два питання на перевірку знання законодавства з урахуванням специфіки функціональних повноважень відповідного державного органу та його структурного підрозділу. Перелік питань на перевірку знання законодавства з урахуванням специфіки функціональних повноважень відповідного державного органу та його структурного підрозділу затверджується керівником державного органу, в якому проводиться конкурс. Важливим гарантом об'єктивності конкурсного іспиту є те, що переліки питань можуть публікуватися у відповідних друкованих засобах масової інформації та обов'язково надаватися для ознайомлення всім учасникам конкурсу при поданні документів для участі в конкурсі. Основна організаційна підготовка до іспиту проводиться в день проведення іспиту з усіма кандидатами на заміщення вакантних посад. Секретар конкурсної комісії інформує про тривалість та процедуру складання іспиту. До початку іспиту секретар конкурсної комісії відповідає на запитання кандидатів щодо процедури іспиту. Інформація секретаря про умови складання іспиту має бути достатньою для кандидатів. Він повинен упевнитися, що всі кандидати зрозуміли умови іспиту, в іншому випадку надати додаткові пояснення. У разі виникнення спірних питань вони мають бути розв'язані головою конкурсної комісії. повідей на запитання екзаменаційного білета мають бути
164
Організаційна підготовка до іспиту. Кадрова служба
Складання конкурсного іспиту. Під час підготовки від-
присутніми не менше трьох членів конкурсної комісії. Іспит для всіх кандидатів на заміщення однієї вакантної посади складається одночасно. У разі невеликої кількості кандидатів та за наявності відповідних умов, передбачених чинним законодавством, іспит може проводитися одночасно на заміщення декіль кох вакантних посад. Приміщення для складання іспиту має відповідати умовам зручного розміщення, що унеможливлює спілкування кандидатів та забезпечує індивідуальну підготовку відповідей на питання білета. Кандидати не можуть самостійно залишати приміщення, в якому складається іспит, до його закінчення. Іспит складається письмово за екзаменаційними білетами, які пропонуються кандидату за його вибором і відкриваються у присутності кандидатів на заміщення вакантних посад під час складання іспиту. Іспит складається державною мовою. Загальний час для підготовки відповіді на екзаменаційний білет має становити не більше 60 хвилин. Державні органи, які мають комп'ютерні засоби контролю знань, можуть проводити іспит шляхом комп'ютерного тестування з урахуванням положень Порядку проведення конкурсу, Порядку та умов проведення конкурсу в окремому державному органі, що визначаються його керівником, який призначає на посади та звільняє з посад державних службовців. Оцінювання та підбиття підсумків іспиту. По закінченні часу, відведеного на складання іспиту, проводиться перевірка відповідей та їх оцінювання. Оцінка проводиться всіма членами комісії. Члени конкурсної комісії приймають спільне рішення щодо оцінки відповіді на кожне питання екзаменаційного білета. Такі оцінки виставляються на аркуші з відповідями кандидата. Підбиття підсумку здійснюється шляхом додавання балів за ^ожне питання і занесення загальної суми балів в екзаменаційну відомість. Кандидат ознайомлюється з результатами іспиту. Чинне законодавство про державну службу закріпило наступну п'ятибальну систему оцінки знань кандидатів: — п'ять балів виставляються кандидатам, які виявили гли бокі знання Конституції України, Законів України «Про державну службу та «Про боротьбу з корупцією» та успішно справилися із запитаннями на перевірку знання
165
законодавства з урахуванням специфіки функціональних повноважень відповідного державного органу та його структурного підрозділу; — чотири бали виставляються кандидатам, які виявили повні знання Конституції України, Законів України «Про державну службу» та «Про боротьбу з корупцією» і до статньо володіють знаннями законодавства з урахуван ням специфіки функціональних повноважень відповідного державного органу та його структурного підрозділу; — три бали виставляються кандидатам, які виявили розу міння поставлених питань в обсязі, достатньому для по дальшої роботи; — два бали виставляється кандидатам, які розуміють основ ні поняття нормативно-правових актів, але в процесі від повіді допустили значну кількість помилок; — один бал виставляється кандидатам, які не відповіли на питання у встановлений строк. Співбесіда. Вона проводиться з тими кандидатами, які успішно здали конкурсний іспит, з метою встановлення їх відповідності тим критеріям, які висуваються державним органом до кандидатів, і виявленного тієї особи, яку конкурсна комісія може рекомендувати для заміщення вакантної посади. При проведенні співбесіди проводиться оцінка здатності кандидатів виконувати посадові обов'язків, потенціалу професійного росту, вміння співпрацювати з колегами, підлеглими, керівниками тощо. Виділяють декілька типів співбесід: — структурована (визначається стандартний перелік питань для певних посад. Особа, яка проводить співбесіду, зано сить відповіді кандидата на питання у наперед підготов лений бланк); —неструктурована (немає стандартних питань і визначеного порядку проведення співбесіди); — ситуаційна (в запитаннях моделюються ситуації, які можуть виникнути під час виконання службових обов'язків. Канди дату пропонується вирішити запропоновані ситуації). Третьою стадією є прийняття рішення за підсумками конкурсу. Рішення приймається конкурсною комісією простою більшістю голосів. Рішення вважається прийнятим, якщо за нього
166
проголосувало більше половини членів конкурсної комісії. Рішення конкурсної комісії є обов'язковим для керівника. Воно оформляється у вигляді протоколу, який підписується всіма членами комісії не пізніше, ніж через два дні після голосування. Конкурсна комісія повідомляє кандидатів про результати конкурсу протягом трьох днів після його завершення. Кандидати, які успішно здали конкурсний іспит, але не пройшли співбесіду, у разі їхньої згоди можуть бути рекомендовані для зарахування до кадрового резерву в державні органі, в якому проводився конкурс і протягом року прийняті на вакантну рівнозначну або нижчу посаду без повторного конкурсу. Четвортою стадією конкурсного провадження є оскарження прийнятого рішення. Рішення конкурсної комісії може бути оскаржене кандидатом керівникові відповідного державного органу протягом трьох днів після ознайомлення з цим рішенням. Рішення керівника державного органу щодо відмови у зарахуванні на посаду державного службовця кандидат може оскаржити у порядку, визначеному законодавством. Відповідно до статті 55 Конституції України рішення державних органів та посадових осіб можут бути оскаржені в суд. П'ятою стадією є виконання прийнятого рішення. Рішення про призначення на посаду державного службовця та зарахування до кадрового резерву приймає керівник державного органу протягом місяця з дня прийняття рішення конкурсною комісією. Прийняття на державну службу оформляється наказом або розпорядженням керівника державного органу, з яким знайомиться особа, яка призначається на посаду.
167
ГЛАВА 4
ПОНЯТТЯ ПРИЗНАЧЕННЯ НА ДЕРЖАВНУ ПОСАДУ І ПРОВАДЖЕННЯ ЩОДО ПРИЗНАЧЕННЯ НА ДЕРЖАВНУ ПОСАДУ
Призначення, як спосіб заміщення вакантних посад державних службовців, застосовується щодо посад першої та другої категорій, перелік яких передбачений у статті 25 Закону «Про державну службу», а також у низці інших законодавчих актів. Провадження щодо призначення на державні посади є одним із видів процедурних адміністративних проваджень, яке відіграє важливу роль в системі державної служби і спрямова не на підвищення її ефективності та дієвості. Даному провадженню притаманні ті ж ознаки, що й іншим адміністративним провадженням. Поряд із цим, дане провадження має цілий ряд рис та особливостей, які суттєво відрізняють його від інших проваджень. Правовою основою призначення на посади є Закон «Про державну службу», постанова Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2001 р. «Про затвердження Порядку розгляду пи тань, пов'язаних з призначенням на посади та звільненням з посад керівників, заступників керівників центральних органів виконавчої влади, урядових органів державного управління, державних підприємств та їх об'єднань, а також голів місцевих державних адміністрацій»1 і Указ Президента України від 19 листопада 2001 р. «Про обов'язкову спеціальну перевірку відомостей, що подають кандидати на зайняття посад державних службовців»2. Особливістю провадження щодо призначення на посаду є те, що воно здійснюється тільки стосовно певної категорії осіб, визначених чинним законодавством: міністрів, їх перших заступників та заступників, керівників, заступників керівників Офіційний вісник України. — 2001. — № 51. - Ст. 2275. Там само. — 2001. — № 47. — Ст. 2057.
168
інших центральних органів виконавчої влади, урядових органів державного управління, керівників, заступників керівників державних підприємств та їх об'єднань у разі, коли ці особи відповідно до законодавства призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів України, а також голів місцевих держадміністрацій. Конкретний перелік посад, призначення на які та звільнення з яких здійснюється Урядом, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2001 р. «Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України»' (керівник Служби Прем'єр-міністра України; керівник групи радників Прем'єр-міністра України; радники Прем'єр-міністра України; заступник керівника Служби Прем'єр-міністра України; прес-секретар Прем'єр-міністра України, керівник Прес-служби Кабінету Міністрів України; керівник Секретаріату Прем'єр-міністра України; помічник Прем'єр-міністра України; керівник Протоколу Прем'єр-міністра України та ін.) Оскільки дане провадження є видом адміністративного процесуального провадження, в ньому можна виділити наступні стадії: — порушення і підготовка справи щодо призначення; — розгляд справи і прийняття рішення; — оскарження рішення; — виконання рішення. Першою стадією є порушення і підготовка справи щодо призначення. У цій стадії можна виділити декілька підстадій. Перша підстадія — порушення справи про призначення. Чинне законодавство про державну службу закріпило, що подання та документи щодо призначення на посади та звільнення з посад готують: — Департамент кадрового забезпечення та персоналу разом з відповідними підрозділами Секретаріату Кабінету Мініст рів України (за дорученням Прем'єр -міністра України) на: міністрів, керівників інших центральних органів вико навчої влади, керівників підприємств; —Департамент кадрового забезпечення та персоналу і Управління експертизи та аналізу розвитку територій Офіційний вісник України. — 2002. — № 47. — Ст. 2058.
169
Секретаріату Кабінету Міністрів України (за дорученням Прем'єр-міністра України) на голів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; — відповідні міністри — на керівників урядових органів дер жавного управління; — державні секретарі міністерств за погодженням з мініст ром — на перших заступників та заступників державних секретарів міністерств, а також заступників керівників урядових органів державного управління; — керівники інших центральних органів виконавчої влади — на перших заступників та заступників керівників інших центральних органів виконавчої влади, заступників керів ників підприємств; — голови відповідних обласних, Київської та Севастопольсь кої міських державних адміністрацій — на голів район них, районних у мм. Києві та Севастополі державних ад міністрацій; — голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим — на голів районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим. У поданні на ім'я Прем'єр-міністра України щодо призначення претендента на- відповідну посаду зазначаються прізвище, ім'я та по батькові, дата народження претендента, громадянство, займана ним посада, а також посада, на яку рекомендується, та її функціональний напрям, рівень фахової і професійної підготовки, відомості про перебування в кадровому резерві, спроможність забезпечити доручену ділянку роботи, ділові та інші якості, наявність судимості або перебування під слідством. У разі, коли претендент на посаду не перебував у кадровому резерві на цю посаду, у поданні зазначається, чому не рекомендуються особи, зараховані до кадрового резерву на цю посаду. Другою підстадією даної стадії є підготовка необхідних документів і матеріалів. До подання щодо призначення додаються оформлені згідно з вимогами Порядку ведення особових справ державних службовців такі документи: заява претендента на зайняття посади; особова картка (форма П-2ДС) із відповідними додатками; три фотокартки розміром 4x6 сантиметрів; біографічна довідка, скріплена підписом керівника
170
кадрової служби та печаткою; копії документів про освіту, науковий ступінь, вчене звання, підвищення кваліфікації, засвідчені нотаріусом або кадровою службою; копія першої та другої сторінок паспорта, засвідчена кадровою службою; копія військового квитка (для військовозобов'язаних); декларація (коп ія декларації) про доходи за минулий рік та зобов'язання фінансового характеру, в тому числі за кордоном, претендента і членів його сім'ї, а для осіб, які претендують на зайняття посади державного службовця першої та другої категорій, та кож відомості про належне їм та членам їхніх сімей нерухоме і цінне рухоме майно, вклади у банках і цінні папери; довідка про попередження стосовно встановлених законодавством обмежень для державних службовців, підписана особою, яка рекомендується на посаду, та кадровою службою; довідка про ознайомлення із Загальними правилами поведінки державного службовця; довідка встановленої форми про наявність допуску до державної таємниці; медична довідка про стан здоров'я; висновок Головдержслужби щодо претендентів на посади працівників, які відповідатимуть за роботу кадрової служби; висновок Управління експертизи та аналізу розвитку територій Секретаріату Кабінету Міністрів України щодо діяльності відповідної місцевої державної адміністрації (для претендентів на посади голів місцевих державних адміністрацій), довідка Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції про соціально-економічну ситуацію в регіоні (для претендентів на посади голів обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій); проект рішення про призначення претендента на посаду, завізований керівником відповідного органу. Третьою підстадією є проведення обов'язкової спеціальної перевірки відомостей, які подають кандидати на зай няття посад державних службовців, з метою запобігання корупції та іншим правопорушенням. її проведення регулюється Порядком проведення обов'язкової спеціальної перевірки відомостей, які подають кандидати на зайняття посад державних службовців, затвердженим Указом Президента України від 19 листопада 2001 року1. Офіційний вісник України. — 2001. — № 47. — Ст. 2057.
171
Особливістю даної перевірки є те, що вона: — проводиться стосовно відомостей, які подають кандидати на зайняття посад державних службовців, призначення на які здійснюють тільки Президент України і Кабінет Міністрів України; — проводиться тільки за наявності письмової згоди кандида та на зайняття посади у місячний строк (за наявності особливих обставин — строк може бути продовжений не більше як на п'ятнадцять днів). У разі відсутності такої згоди, перевірка не проводиться і питання про призна чення даної особи не розглядається; — доручення стосовно проведення перевірки може давати тільки Глава Адміністрації Президента України (якщо приз начення на посаду здійснює Президент України) або Дер жавний секретар Кабінету Міністрів України (якщо призна чення на посаду державного службовця здійснює Кабінет Міністрів України); — передбачається вичерпний перелік державних органів, повноважених здійснювати перевірку відомостей, які пода ються кандидатами на зайняття посад державних службов ців: тільки Головне управління державної служби України за участю Державної податкової адміністрації України, Міністерства внутрішніх справ України і Служби безпеки України. У разі потреби Головдержслужба України запи тує у інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій відо мості стосовно кандидата на зайняття посади. Перевірці підлягає вичерпний перелік відомостей, а саме: а) достовірність даних, повідомлених кандидатом на зайняття посади про себе під час розгляду питання щодо прийняття його на державну службу або просування по службі; б) додержання кандидатом на зайняття посади вимог, установлених законодавством про державну службу та боротьбу з корупцією, невиконання яких перешкоджає прийняттю та перебуванню на державній службі; в) достовірність зазначених у деклараціях даних про доходи, зобов'язання фінансового характеру та майновий стан кандидата на зайняття посади щодо себе та членів своєї сім'ї.
172
Про результати перевірки Головдержслужба України інформує посадову особу, яка дала доручення про проведення перевірки. У свою чергу, особа, яка дала доручення про проведення перевірки, повідомляє про результати перевірки кандидата на зайняття посади, стосовно якого вона проводилася. Чинне законодавство про державну службу надає кандидатові право, в разі незгоди із результатами перевірки, викласти свої заува ження у письмовій формі або звернутися безпосередньо до Державної податкової інспекції України, Міністерства внутрішніх справ України і Служби безпеки України стосовно надання йому роз'яснень з питань, що виникли. Четвертим етапом даної стадії є проходження медичного огляду. Чинне законодавство про державну службу передбачає обов'язковість проходження кандидатами на зайняття посад керівників, заступників керівників центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій медичного огляду лікарсько-консультативною комісією з метою визначення стану їх здоров'я (Порядок видачі медичної довідки про стан здоров'я претендентів на посади керівників, заступ ників керівників центральних органів виконавчої влади, а також голів державних адміністрацій, затверджений Наказом Міністерства охорони здоров'я України від 10 січня 2000 р.) 1. Цей Порядок передбачає, що медичний огляд проводиться тільки за наявності двох умов: а) на вимогу органу, який вносить подання щодо призначення претендента на відповідну посаду; б) письмової згоди претендента, який засвідчує свою особу паспортом, або документом, що його замінює. За відсутності хоча б однієї з умов, медичний огляд не проводиться. Особа може оскаржити результати обстеження лікарсько-консультативної комісії відповідно в Лікувально-оздоровчому об'єднанні при Кабінеті Міністрів України або в Міністерство охорони здоров'я України або в Міністерство охорони здоров'я АРК, управліннях охорони здоров'я обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністраціях або у судовому порядку. няття рішення. Розгляд справи, як правило, проводиться у Офіційний вісник України. — 2000. — № 4. — Ст. 133.
173
Другою стадією провадження є розгляд справи і прий-
вигляді співбесіди. Метою співбесіди є з'ясування досвіду роботи, професійного рівня, організаторських здібностей, відповідності посаді, на яку рекомендується претендент, рівня правової підготовки тощо. Співбесіди проводять: — Прем'єр-міністр України, інші члени Кабінету Міністрів України та відповідні посадові особи Секретаріату Кабі нету Міністрів України — з претендентами на посади міністрів, їхніх перших заступників та заступників, керів ників, їхніх перших заступників та заступників інших центральних органів виконавчої влади, урядових органів державного управління, керівників підприємств та їхніх заступників. Організовує проведення співбесід із вказа ними особами (за дорученням Прем'єр-міністра України) Департамент кадрового забезпечення та персоналу Сек ретаріату Кабінету Міністрів України; — Прем'єр-міністр України та інші члени Кабінету Мініст рів України та відповідні посадові особи Секрет аріату Кабінету Міністрів України (організовує Управління екс пертизи та аналізу розвитку територій) — з претенден тами на посади голів обласних, Київської та Севастополь ської міських, районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій (організовує Депар тамент кадрового забезпечення та персоналу); Висновки про результати співбесід заносяться до картки погодження.
вої державної адміністрації голова місцевої державної адміністрації у триденний термін з дня отримання висновку відповідного міністерства, іншого центрального або місцевого органу виконавчої влади видає в установленому порядку розпорядження про призначення на посаду або звільнення з посади керівника управління, відділу, іншого структурного підрозділу місцевої державної адміністрації. Копії цих розпоряджень надсилаються до відповідного міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, обласної, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій.
правилом, особа, яка претендує на заміщення посади, призначення на яку здійснюється відповідно до встановленого чинним законодавством порядку, може оскаржити прийняте рішення у судовому порядку. На підставі акта Президента України або Кабінету Міністрів України про призначення на посаду за місцем роботи видається наказ (розпорядження) із зазначенням дати фактичного вступу особи на посаду. Щодо призначення на посаду або звільнення з посади керівника управління, відділу, іншого структурного підрозділу місце174
Третьою стадією є оскарження рішення. За загальним
Четвертою стадією провадження є виконання рішення.
ПРОХОДЖЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
Глава 1. Поняття проходження і просування по державній службі Глава 2. Особова справа державного службовця Глава 3. Стаж державної служби Глава 4. Кадровий резерв державної служби Глава 5. Заохочення на державній службі Глава 6. Випробування при заміщенні посади державного службовця Глава 7. Стажування державних службовців
ГЛАВА 1
ПОНЯТТЯ ПРОХОДЖЕННЯ І ПРОСУВАННЯ ПО ДЕРЖАВНІЙ СЛУЖБІ
Центральним інститутом державної служби є проходження державної служби, в якому відображається сама суть держав ної служби з точки зору її реалізації. Проходження державної служби містить в собі прийняття на державну службу, просування по ній службовців, стимулювання їхньої праці, вирішення інших питань, пов'язаних із службою. Тобто під проходженням маються на увазі певні юридичні факти, що характери зують службово-правовий стан державного службовця, який відображається в його особовій справі. До таких фактів відносяться: заміщення більш високої державної посади; присвоєння чергового рангу; збільшення розміру грошового утримання; зарахування в кадровий резерв; направлення на перепідготовку і підвищення кваліфікації; направлення на стажування («тимчасове випробування посади») та ін. Таким чином, проходження державної служби є тривалим процесом, який започатковується з моменту виникнення державно-службових відносин і завершується їх припиненням. В юридичній науці немає єдиної точки зору щодо визначення поняття терміну «проходження державної служби». Так, Д. М. Бахрах вважає, що проходження державної служби — це «динаміка службового статусу особи, яка обіймає державну посаду, тобто процес перебування на посаді, його службова кар'єра»1. На думку Д. М. Овсянко, проходження державної служби — це триваючий процес, який для державних службовців, які обіймають посади категорій «А» і «Б», виражається у послідовній зміні цих посад, починаючи з моменту вступу на державну службу та закінчуючи звільненням з неї 2 . Ю. М. Старилов
1 2
розглядає проходження державної служби як специфічний вид суспільної корисної служби і зазначає, що під час здійснення службової діяльності службовці різних органів вступають у специфічні відносини, зміст яких залежить від виду служби та організації або органу, в яких вона здійснюється 1 . Окрім наукових дискусій щодо визначення поняття «проходження державної служби», в юридичній науці висловлюються різні міркування щодо елементів проходження державної служби. Аналіз різних точок зору з цього питання дають підстави виділити наступні елементи: — прийняття на службу (шляхом конкурсу, призна чення, зарахування); — прийняття державним службовцем присяги; — випробувальний строк (якщо він є умовою прийняття на службу); — стажування державних службовців; — перепідготовка та підвищення кваліфікації;
— атестація;
Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник для вузов. — М., 1997. — С 241. Овсянко Д. М. Административное право: Учеб. пособ. / Под ред. проф. Г.А.Туманова. — М., 1997. — С. 101.
— щорічна оцінка якості діяльності державних службовців; — службова кар'єра (присвоєння чергового рангу, класу, чину); — ротація; — службове розслідування; — заохочення; — стягнення; — припинення державно-службових відносин. Ключовим моментом проходження державної служби є просування по службі. Воно здійснюється шляхом: а) зайняття більш високої посади; б) присвоєння державному службовцю більш високого рангу. Просування державного службовця може мати місце за наступних умов: наявності вакантної державної посади; наявності необхідної професійної освіти, спеціалізації, досвіду роботи, знання Конституції і законодавства; наявності необхідного стажу державної служби; проходження конкурсу тощо. Важливим є те, що прямих заборон на просування по служ бі в законодавстві на передбачено. Разом з тим, виходячи з
1
Старилов Ю. Н. Служебное право: Учебник. — М., 1996. — С 356.
179
178
окремих правових положень, можна стверджувати, що державний службовець не має права на просування по службі: під час випробування при заміщенні державної посади; в період дисциплінарного стягнення, порушення кримінальної справи або проведення службового розслідування; у рамках граничного віку для перебування на державній службі тощо. Важливим є з'ясування того факту, що у державного службовця є право на просування по службі з урахуванням квал іфікації та здібностей; сумлінного виконання своїх службових обов'язків тощо, однак немає жодних правових підстав тлумачити це право як суб'єктивне право державного службовця, тобто він не має права вимагати просування по службі, оскіль ки призначення на посаду відноситься до компетенції державного органу або посадової особи. Основним принципом вирішення питання щодо просування по службі є: державний ін терес до оптимального заміщення посад державних службовців повинен мати пріоритетне значення перед особистим інтересом державного службовця, який бажає просунення по службі. При цьому на державний орган покладається обов'язок, не перешкоджати службовцю, враховуючи його професійні якості, у просуванні по державній службі в межах державно-службових і фінансових можливостей державного органу.
ГЛАВА 2 ОСОБОВА СПРАВА ДЕРЖАВНОГО СЛУЖБОВЦЯ
Особова справа формується на кожного державного службовця. Формування особової справи розпочинається з почат ком розгляду питання про призначення на посаду державного службовця. Перед формуванням особової справи потрібно перевірити наявність на даного працівника справи в поточному архіві. Якщо вона є, необхідно звірити з описом наявність документів і долучити їх до документів, які подаються. Остаточно особова справа працівника оформляється після призначення (обрання) його на посаду. Особова справа державного службовця протягом проходження ним державної служби доповнюється відповідними матеріалами та щорічно, до 15 квітня, тобто після подання декларації про доходи, уточнюється. Зміни облікових даних працівника вносяться до розділів II, III, IV, V, VI, VII, VIII особової картки П-2ДС, зареєстрованої Мін'юстом України від 28 грудня 1995 р. Підставою для їх внесення є укази і розпорядження Президента України, накази і розпорядження міністрів, керівників інших центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, рішення окружних виборчих комісій про обрання сільських, селищних і міських голів, рішення сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, повідомлення установ і організацій, а також особисті повідомлення працівника. Всі документи, на підставі яких зроблені записи, підшиваються в особову справу. Важливим є те, щоб документи, які долучаються до особової справи, мали необхідні підписи, дати і у разі потреби були засвідчені підписом і скріплені печаткою. При звільненні працівника особова справа здається до поточного архіву. Чинне законодавство про державну службу не передбачає вичерпного переліку документів, які необхідно представити претенденту для заміщення посади державної служби. Однак,
181
180
виходячи з Порядку ведення особових справ державних службовців в органах виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 1998 р. 1, Порядку призначення на посади та звільнення з посад перших заступ ників, заступників голів та керівників апарату обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 1999 р. 2 , Порядку розгляду питань, пов'язаних з призначенням на посади та звільненням з посад керівників, заступників керівників центральних органів виконавчої влади урядових органів державного управління, державних підприємств та їх об'єднань, а також голів місцевих державних адміністрацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2001 р. 3 можна стверджувати, що претенденти повинні представити: 1) особову картку (форма П-2ДС) з відповідними додатками та фотокарткою розміром 4x6 сантиметрів. Заповнення особо вих карток (форма П-2ДС) здійснюється згідно з вимогами Інструкції по заповненню особових карток (форма П-2ДС), затвердженої Наказом Міністерства статистики України від 26 грудня 1995 р. Автобіографія пишеться працівником особисто у довільній формі, наприкінці проставляються підпис і дата. В ній, крім прізвища, імені та по батькові, дати і місця народ ження, висвітлюються питання, пов'язані з трудовою і громад ською діяльністю, пояснюються причини переходу з однієї ро боти на іншу, зміни місця проживання, тимчасового непрацевлаштування, про навчання та інше. За необхідності можуть надаватися пояснення з приводу важливих моментів особисто го життя і життя своїх близьких родичів (батька, матері, бра тів, сестер) та родичів дружини (чоловіка); 2) копії документів про освіту, науковий ступінь, вчене звання, підвищення кваліфікації. Слід мати на увазі що копії указаних документів засвідчуються нотаріально або керівником кадрової служби;
1 2 3
Офіційний вісник України. — 1998. — № 21. — Ст. 764. Там само. — 1999. — № ЗО. — Ст. 1544. Урядовий кур'єр. — 2000. — 9 січн.
3) відповідно до статті 13 Закону України «Про державну службу» відомості про доходи, зобов'язання фінансового харак теру та майновий стан державного службовця або особи, яка претендує на зайняття посади державного службовця (далі — претендент) і членів його сім'ї. Вказані відомості подаються щорічно до 15 квітня за встановленою формою; 4) попередження про встановлені законодавством України обмеження, пов'язані з прийняттям на держав ну службу та з її проходженням, підписане претендентом; 5) довідку про наявність встановленої форми допуску до державної таємниці (для відповідних посад); 6) біографічну довідку, подання про призначення на посаду, картку погодження (у разі потреби). Біографічна довідка скла дається за встановленою Порядком ведення особових справ державних службовців в органах виконавчої влади формою на основі особової справи та трудової книжки працівника. Відпо віді на питання у довідці мають бути стислими, але вичерпни ми. Скорочення слів, пропуски, виправлення не допускаються. Прізвище, ім'я, по батькові, місце і дата народження вказують ся у відповідності до даних паспорта. Довідка скріплюється підписом керівника кадрової служби та печаткою. Подання щодо призначення претендентів на посади, призначення на які відповідно до законодавства здійснюються за погодженням з центральним та іншим органом виконавчої влади, готуються у довільній формі. У поданні вказується прізвище, ім'я, по бать кові, дата народження претендента, займана на час подання посада, на яку посаду рекомендується (для заступників керів ників — її функціональний напрям), рівень фахової та профе сійної підготовки, спроможність забезпечити доручену ділянку роботи, ділові та інші якості претендента, відомості пр о пере бування під слідством або наявність судимості; 7) погодження, передбачені законодавством для призначення на посади керівників відповідних органів. Картка погодження оформляється за формою, визначеною Порядком ведення особо вих справ державних службовців в органах виконавчої влади. У залежності від посади, на яку претендує особа, за рішенням керівника відповідного органу визначається перелік посадо вих осіб, які проводять співбесіди при призначенні на посади.
183
182
Кадрова служба організовує проведення співбесід претендентів на посади з відповідними особами. Свої висновки про наслідки співбесід посадові особи записують до картки погодження; 8) довідку про перебування у кадровому резерві (для осіб, зарахованих до кадрового резерву); 9) направлення на роботу (для магістрів державного управ ління і випускників вищих навчальних закладів); 10) заяву про участь у конкурсі, протокол (витяг з протоколу) конкурсної комісії (для осіб, які призначаються на конкурсній основі); 11) заяву для проходження стажування на відповідній посаді, індивідуальний план стажування та доповідна записка про стажування з висновками керівника структурного підрозділу (для осіб, які проходили стажування); 13) медичну довідку про стан здоров'я (у разі потреби); 12) заяву щодо призначення на відповідну посаду. Паспорт пред'являється особисто (для підтвердження факту громадянства України). Документ про призначення (наказ, постанова, розпорядження) на посаду або звільнення з посади повинен містити найменування органу, який його видав, назву документу і дату. При призначенні на посаду або звільненні з посади керівних працівників, які призначаються (звільняються) згідно з чинним законодавством органом вищого рівня або за іншою процедурою, видається наказ (розпорядження) керівника відповідного органу про вступ працівника до виконання обов'язків (повноважень) або їх припинення. У разі призначення працівника на посаду за погодженням з органом вищого рівня або за погодженням з головами місцевих державних адміністрацій, до особової справи додається висновок органу, з яким погоджувалося призначення. У наказі (розпорядженні) про призначення або звільнення працівника вказується повна дата (число місяць, рік) фактич ного виходу працівника на роботу (припинення трудових відносин), розміри його посадового окладу, надбавок та доплат, а також підстави призначення (звільнення). При розгляді питання про призначення на посаду (просування по службі) для осіб, які зараховані до кадрового резерву,
184
до особової справи працівника додається довідка про перебування у кадровому резерві. У довідці вказуються дата і номер документа, яким працівник зарахований до кадрового резерву, відомості про роботу за особистими річними планами, перелік завдань, виконаний працівником за час перебування у резерві, висновки керівника структурного підрозділу. До особової справи особи, яка успішно пройшла стажування і призначена на посаду, додається наказ керівника відповідного органу про допущення працівника до стажування, доповідна записка стажиста про стажування та висновок керівника структурного підрозділу щодо можливості використання стажиста на зазначеній посаді. До особової справи особи, яка пройшла конкурсний відбір і призначена на посаду, додається рішення конкурсної комісії. Відомості про призначення, переведення на іншу посаду та про звільнення працівника вносяться у трудову книжку відповідно до наказу (розпорядження). До особової справи особи, якій продовжено в установленому порядку термін перебування на державній службі, додається наказ (розпорядження) керівника відповідного органу та погодження Начальника Головдержслужби щодо продовження терміну перебування працівника на державній службі. В наказі (розпорядженні) вказується посада працівника, термін продовження перебування на державній службі, доручення відповідному керівникові структурного підрозділу щодо підготовки кадрового резерву на зазначену посаду.
185
ГЛАВА З СТАЖ
ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
Відповідно до статті 37 Закону України «Про державну службу» державні службовці мають право на виплату пенсії за наявності певного стажу державної служби. Указана стаття передбачає, що стаж саме державної служби повинен бути не менше 10 років. Стаж являє собою загальну тривалість служби державного службовця в органах державної влади або в інших органах та установах, передбачених чинним законодавством. Обчислення стажу державної служби проводиться на підставі Порядку обчислення стажу державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 травня 1994 р.1 (зі змінами і доповненнями станом на 2 березня 1998 p.). Цим Порядком визначено, що до стажу державної служби зараховується служба: — на посадах державних службовців у державних органах, передбачених у статті 25 Закону «Про державну службу», а також на посадах, віднесених Кабінетом Міністрів Украї ни до відповідної категорії посад державних службовців; — на посадах керівних працівників і спеціалістів в апараті органів прокуратури, судів, нотаріату, дипломатичної служ би, митного контролю, внутрішніх справ, служби безпеки, інших органів управління військових формувань, держав ної податкової та контрольно-ревізійної служби; — на посадах керівних працівників і спеціалістів державних органів колишніх УРСР та інших республік, а також ко лишнього СРСР згідно з додатком; — на посадах суддів, слідчих, прокурорів, інших службових осіб, яким присвоєні персональні звання; — на посадах керівних працівників і спеціалістів в органах, що згідно з чинним законодавством здійснюють держав ний нагляд за охороною праці;
1
— на посадах спеціалістів органів виконання покарань, які не мають спеціальних звань (постанова Кабінету Мініст рів України від 28 грудня 1994 р. №878)'; — на посадах керівних працівників і спеціалістів апарату НБУ, Республіканського банку АРК, управління по місту Києву та Київській області, обласних управлінь НБУ (постанова Кабінету Міністрів України від 10 квітня 1995 р. № 264) 2; — на посадах керівних працівників і спеціалістів Фонду со ціального захисту інвалідів (постанова Кабінету Міністрів України від 14 серпня 1995 р. №651) 3 ; — на посадах керівних працівників і спеціалістів державних архівів областей та їх філіалів, державних архівів міст Києва і Севастополя (постанова Кабінету Міністрів Украї ни від 25 грудня 1996 р. № 1550) 4 ; — на посадах керівних працівників і спеціалістів Державних інспекцій установ освіти при Міністерстві освіти України (постанова Кабінету Міністрів України від 08 серпня 1997 р. №861) 5 ; — на посадах керівних працівників і спеціалістів Державного архіву при Раді міністрів АРК (постанова Кабінету Мі ністрів України від 2 березня 1998 р. № 259) 6 . Порядоком передбачається, що до стажу державної служби включається також: — період, коли державний службовець не працював з поваж них причин, але залишався у трудових відносинах з дер жавним органом; — час відпустки по догляду за дитиною до досягнення нею віку трьох років, а у виняткових випадках, якщо за медич ними показаннями дитині потрібний домашній догляд — період додаткової відпустки без збереженн я заробітної плати тривалістю, визначеною у медичному висновку, але не більше ніж до досягнення дитиною віку шести років; ЗПУ. - 1995. - № 3. - Ст. 6.
Там само. — 1995. — № 7. — Ст. 167.
36. законодавчих і нормативних документів, роз'яснень Головдержслужби, міністерств та відоств України. — К., 1996.
Урядовий кур'єр. — 1995. — 31 серп. Там само. — 1997. — 11 січн. Там само. — 1997. — 14 серп. Офіційний вісник України. — 1998. — № 9.
187
186
— час підвищення кваліфікації з відривом від роботи, якщо до направлення на підвищення кваліфікації працівник працював у державному органі; — час строкової військової служби. Час роботи: — за кордоном за направленням державних органів, якщо до направлення за кордон працівник працював у таких органах і протягом трьох місяців після повернення з -за кордону, не враховуючи часу на проїзд, влаштування на роботу в державний орган; — на посадах керівних працівників і спеціалістів в апараті організацій, створених на базі ліквідованих міністерств, яким делеговано функції управління майном організацій і підприємств, заснованих на загальнодержавній власності; — в організаціях, передбачених абзацом четвертим пункту З Положення, затвердженого постановою Кабінету Мініст рів України від 20 грудня 1993 р. № 1040 і ; — на посадах керівних працівників і спеціалістів у Держав ному центрі зайнятості та місцевих центрів зайнятості; — час навчання в аспірантурі або докторантурі Української Академії державного управління при Президентові Украї ни з відривом від роботи, якщо на день вступу в аспіран туру або докторантуру аспірант або докторант перебував на державній службі і по закінченні навчання повернувся на державну службу (постанова Кабінету Міністрів Украї ни від 11 грудня 1996 р. № 1490) 2 ; — на посадах керівників державних підприємств, установ, організацій, навчальних закладів III—IV рівнів акредита ції; керівних працівників навчальних закладів і наукових співробітників, які мають науковий ступінь, якщо безпо середньо з цієї посади вони призначені (вибрані) на посади державних службовців першої—четвертої катего рій (постанова Кабінету Міністрів України від 19 вересня 1997 р. № 1040) 3 . ' Урядовий кур'єр. — 1993. — 23 грудн. Там само. — 1996. — 19 грудн. 3 Офіційний вісник України. — 1997. — Ст. 39.
2
При обчисленні стажу державної служби важливо пам'ята ти, що до нього зараховується період роботи на посадах керівних працівників і спеціалістів в державних органах колишньої УРСР та інших союзних республік а також колишнього СРСР, а саме: Верховна Рада УРСР, Президія Верховної Ради УРСР; Рада Міністрів УРСР; Верховна Рада СРСР, Президія Верхов ної ради СРСР, Верховні Ради республік СРСР та їх Президії, Ради Міністрів республік СРСР; Міністерства і відомства СРСР, міністерства і відомства республік СРСР (включаючи головні управління, управління, які відповідно до затвердженої Урядом структури входили до центрального апарату цих міністерств і відомств); виконавчі комітети місцевих Рад депутатів трудя щих, Рад народних депутатів, їх управління, самостійні відділи, інші структурні підрозділи; місцеві органи державного управління міністерств і відомств УРСР та інших республік, а також СРСР; раднаргоспи; органи народного контролю; військкомати; Всесоюзні і республіканські промислові об'єднання та об'єднання, створені на базі головних управлінь міністерств і відомств відповідно до рішень Уряду; органи нагляду за додержанням законодавства про працю; органи виконання покарань (спеціалісти, які не мають спеціальних звань) (постанова Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1994 р. № 878)'; Держбанк СРСР, Зовнішекономбанк СРСР, Промбудбанк СРСР, Агропромбанк СРСР, Житлосоцбанк СРСР, Ощадний банк СРСР, їх республіканські банки (контори), крайові, обласні (міські) управління, а також міські і районні відділення (постанова Кабінету Міністрів України від 10 квітня 1995 р. № 264)2; Обчислювальні центри та машинолічильні станції обласних, Київського та Севастопольського міських статистичних управлінь (посади начальників центрів і станцій, їх заступники, які відповідали за виконання робіт з підготовки та випуску статистичної звітності, керівних працівників і спеціалістів підрозділів підготовки та випуску статистичних матеріалів) (постанова Кабінету Міністрів України від 31 жовтня 1995 р. № 871 ) 3 і т. д.
1 2 3
Урядовий кур'єр. — 1995. — 12 січн. Там само. — 1995. — 5 трав. Там само. — 1995. — ЗО лист.
189
188
ГЛАВА 4
КАДРОВИЙ РЕЗЕРВ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
Під кадровим резервом для державної служби слід розуміти державних службовців, які поєднують у собі високу компетентність, ініціативність і творчий підхід до виконання службових обов'язків і здатних, при додатковій підготовці, досягти відповідності кваліфікаційним вимогам, що висуваються до державних службовців вищого рівня, на які вони претен дують. Порядок формування кадрового резерву регулюється Положенням про формування кадрового резерву для державної служби, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2001 р. Згідно з цим Положенням до кадрового резерву зараховуються працівники, які: здатні запроваджувати демократичні цінності правової держави та громадянського суспільства, неухильно відстоювати права людини і громадянина; мають професійні навички, які грунтуються на сучасних спеціальних знаннях і аналітичних здібностях для прийняття та успішної реалізації управлінських рішень. Кадровий резерв формується з: — керівників і спеціалістів підприємств, установ і організа цій; — працівників органів виконавчої влади та органів місцево го самоврядування; — державних службовців, які підвищили кваліфікацію, прой шли стажування або за результатами атестації рекомендо вані для роботи на більш високих посадах; — осіб, рекомендованих конкурсними комісіями для зараху вання до кадрового резерву; — випускників вищих навчальних закладів, у тому числі тих, що зараховані на навчання за освітньо-професійни ми програмами підготовки магістрів державного управ ління.
190
Для зарахування до кадрового резерву повинна бути згода працівника. При цьому слід мати на увазі, що Положення не передбачає форми даної згоди: вона може бути і письмовою, і усною. Зарахування проводиться керівником державного органу за пропозиціями керівників його структурних підрозділів. Про зарахування працівника до резерву повідомляється керівництву за місцем роботи даного працівника. З працівниками, зарахованими до кадрового резерву проводиться відповідна робота згідно з особистими річними плана ми, затвердженими керівниками державних органів або їхніх структурних підрозділів. У цих планах передбачається: ви вчення і аналіз виконання законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України; систематичне навчання шляхом самоосвіти; періодичне навчання і підвищення кваліфікації у відповідних навчальних закладах; участь у роботі семінарів, нарад, конференцій з проблем та питань діяльності державних органів і структурних підрозділів; стажування терміном до двох місяців у державному органі, до кадрового резерву якого зараховано працівника; виконання обов'язків державного службовця, на посаду якого зараховано праців ника до кадрового резерву; залучення до розгляду відповід них питань, проведення перевірок, службових розслідувань; участь у підготовці проектів актів законодавства, інших нормативних документів. На кожну посаду державного службовця кадровий резерв формується у кількості з такого розрахунку: на посаду керівника — не менше двох осіб, на посади спеціалістів — складаються списки осіб, зарахованих до кадрового резерву, з урахуванням фактичної потреби. Якщо посада, до кадрового резерву, на яку зараховано працівника, стає вакантною, то він має переважне право на її заміщення при проведенні конкурсу. Дане «переважне право» проявляється в тому, що у разі набрання двома претендентами однакової кількості голосів, перевага надається особі з кадрового резерву. При цьому слід мати на увазі, що просування по службі державного службовця, зарахованого до кадрового резерву, або такого, що пройшов стажування або навчання в Українській Академії державного управління при Президентові України, може здійснюватися за
191
рішенням керівника відповідного державного органу поза конкурсом. Перебування працівника у кадровому резерві може припинитися з його власної ініціативи або за вмотивованою пропозицією керівника відповідного державного органу. Виключення із списків кадрового резерву, як і зарахування до нього, оформляється наказом або розпорядженням керівника.
ГЛАВА 5 ЗАОХОЧЕННЯ
НА ДЕРЖАВНІЙ СЛУЖБІ
Заохочення — це заходи морального, правового і матеріального характеру, пов'язані з публічним визнанням заслуг і виявленням громадських почестей державним службовцям за успішне виконання ними посадових обов'язків і досягнуті результати на державній службі. Заохочення є важливим інструментом регулювання діяльності державного службовця. Право на заохочення передбачене статтею 34 Закону «Про державну службу». Зміст цієї статті визнає, що підставами заохочення можуть бути: — сумлінна безперервна праця в державних органах. Важли вим є те, що необхідна наявність двох умов одночасно: і сумлінна, і безперервна праця. При цьому чинне законо давство про державну службу не передбачає терміну без перервної праці і це питання вирішується в кожному кон кретному випадку керівником державного органу. Добро совісне виконання своїх обов'язків передбачає не тільки чітке та своєчасне виконання покладених на нього зав дань, але і творчий підхід, вияв ініціативи, які забезпечу вали б ефективність роботи; — зразкове виконання трудових обов'язків. Як правило, під зразковим виконанням трудових обов'язків розуміють: за безпечення і дотримання законних прав і свобод грома дян; виконання наказів, розпоряджень, окрім незаконних; дотримання встановлених правил трудового розпорядку; підтримання належного рівня кваліфікації, необхідного для виконання покладених обов'язків тощо; — особливі трудові заслуги. Чинне законодавство про держав ну службу не визначає переліку особливих заслуг. Це пи тання належить до ведення керівника державного органу. За особливі трудові заслуги передбачається можливість представлення державних службовців до державних нагород. Державні нагороди України є вищою формою відзначення громадян
193
за видатні заслуги у розвитку економіки, науки, культури, соціальної сфери, захисті Вітчизни, охороні конституційних прав і свобод людини, державному будівництві та громадській діяльності, за інші заслуги перед Україною. Згідно із статтею З Закону «Про державні нагороди (від 16 березня 2000 р.) державними нагородами є: звання «Герой України», орден, медаль, відзнака «Іменна вогнепальна зброя», почесне звання, Державна премія України, Президентська відзнака. Нагородження державними нагородами провадиться указом Президента України. Звання «Герой України» — є вищим ступенем відзнаки в Україні. Воно присвоюється громадянам України за здійснення визначного геройського вчинку, з врученням ордену «Золота Зірка», або визначного трудового досягнення з врученням ордену Держави. В Україні встановлюються такі ордени: — орден князя Ярослава Мудрого І, II, III, IV ступенів — для нагородження громадян за видатні заслуги перед Україною в галузі державного будівництва, зміцнення міжнародного авторитету України, розвитку економіки, науки, освіти, культури, мистецтва, охорони здоров'я, за визначну благодійницьку, гуманістичну та громадську діяльність; — орден «За заслуги» І, II, III ступенів — для відзначення видатних заслуг громадян в економічній, науковій, соці ально-культурній, військовій, державній, громадській та інших сферах суспільної діяльності; — орден Богдана Хмельницького І, II, III ступенів — для на городження громадян України за особливі заслуги у за хисті державного суверенітету, територіальної цілісності, у зміцненні обороноздатності та безпеки України; — орден «За мужність» І, II, III ступенів — для відзначення військовослужбовців, працівників правоохоронних органів та інших осіб за особисті мужність і героїзм, виявлені при рятуванні людей, матеріальних цінностей під час ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, у боротьбі зі злочинністю, а також в інших випадках при виконанні військового, службового, громадянського обов'язку в умовах, пов'язаних з ризиком для життя;
194
— орден княгині Ольги І, II, III ступенів — для відзначення жінок за визначні заслуги в державній, виробничій, гро мадській, науковій, освітянській, культурній, благодійни цькій та інших сферах суспільної діяльності, вихованні дітей у сім'ї. До державних нагород належать і медалі, а саме: — «За військову службу Україні» — для нагородження війсь ковослужбовців Збройних Сил України та інших військо вих формувань, утворених відповідно до законів України, інших осіб за мужність і відвагу, самовіддані дії, виявлені під час захисту державних інтересів України; — «За бездоганну службу» І, II, III ступеня — для нагород ження осіб офіцерського складу і прапорщиків Збройних Сил України, рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ МВС України, СБУ, Прикордонних військ України, військ Цивільної оборони, які досягли високих показників у бойовій і професійній підготовці, є взірцем вірності присязі та виконання військового (служ бового) обов'язку, успішно керують підлеглими, зразково виконують інші військові обов'язки; — «Захиснику Вітчизни» — для нагородження ветеранів війни, осіб, на яких поширюється Закон України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», осіб, які брали участь у визволенні України від фашись ких загарбників, та інших громадян України за виявлені у захисті державних інтересів особисті мужність і відвагу, зміцнення обороноздатності та безпеки України. Відзнака «Іменна вогнепальна зброя» встановлена для нагородження офіцерського складу Збройних Сил України, Прикордонних військ України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, СБУ, органів МВС України та державних службовців, які мають офіцерські звання, за визначні заслуги у забезпеченні обороноздатності України, недоторканності її державного кордону, підтримці високої бойової готовності військ, зміцненні національної безпеки, боротьбі зі злочинністю, захисті конституційних прав і свобод громадян, за бездоганну багаторічну службу, зразкове виконання військового обов'язку, виявлені при цьому честь і доблесть.
195
Перелік почесних звань України передбачено у статті 10 Закону «Про державні нагороди України». Почесні звання присвоюються особам, які працюють у відповідній галузі економічної та соціально-культурної сфери, як правило, не менше десяти років, мають високі трудові досягнення і професійну майстерність, якщо інше не встановлено положенням про почесне звання України. Позбавлення державних нагород може бути проведено Президентом України лише у разі засудження нагородженого за тяжкий злочин за поданням суду у випадках, передбачених законом. При цьому слід звернути увагу на те, що позбавлення державних нагород і почесних звань не відноситься до додаткових кримінальних покарань (стаття 37 КК України). Це означає, що суд не вправі прийняти рішення про позбавлення особи, яку засуджено за вчинення тяжкого злочину, державної нагороди. Він може вирішувати питання про внесення Президентові України подання про його позбавлення. Рішення про внесення такого подання має бути мотивоване у вироку суду.
ГЛАВА 6
ВИПРОБУВАННЯ ПРИ ЗАМІЩЕННІ ПОСАДИ ДЕРЖАВНОГО СЛУЖБОВЦЯ
При прийнятті на державну службу може бути встановлено випробування для перевірки відповідності працівника посаді, на яку він зараховується. Слід зазначити, що Закон не передбачає встановлення випробування в якості обов'язкової умови зарахування на державну службу. Строк випробування повинен бути вказаний в наказі (розпорядженні) про зарахування на посаду і починається з пер шого дня вступу на посаду. У цій статті не передбачено, як вирішується питання у випадку тимчасової непрацездатності або іншої поважної причини, яка настає в період випробування. При настанні вказаних випадків слід звернутися до статті 27 КЗпП, якою передбачається можливість продовження випробування на ту кількість днів, протягом яких працівник був відсутній у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю або з інших поважних причин. При цьому необхідно звернути увагу на те, що законодавство не передбачає обов'язкового продовження терміну випробування, а тільки передбачає таку можливість. У разі продовження терміну випробування керівник видає наказ відповідного змісту, з яким працівник повинен бути ознайомлений. На працівника, під час випробування, повністю поширюється дія даного Закону та інших нормативно-правових актів, які регулюють відносини державної служби. Він зобов'язаний дотримуватись правил внутрішнього трудового розпорядку, має право на допомогу у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю, на грошове утримання та інші виплати у повному розмірі тощо. Єдиним обмеженням в період випробування є те, що працівникові не присвоюються чергові кваліфікаційні розряди. Працівник вважається таким, що витримав випробування, якщо строк випробування закінчився, а його до закінчення цього строку не було звільнено з посади. Слід мати на увазі, що підставою звільнення за результатами випробування може
197
196
бути тільки невідповідність займаній посаді. Термін «невідповідність» означає, що підставою для звільнення не може бути порушення трудової дисципліни. За такі порушення працівника може бути звільнено на підставі відповідних статей КЗпП, а не за результатами випробування. Звільнення за результатами випробування проводиться у всіх випадках без погодження з профспілковим органом.
ГЛАВА 7
СТАЖУВАННЯ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Стажування є основним видом практичної підготовки державних службовців для заміщення державних посад. Порядок проходження стажування визначається Положенням про порядок стажування у державних органах затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 1 грудня 1994 р. 1 Його метою є набуття практичного досвіду, перевірки професійного рівня і ділових якостей особи, яка пр етендує на посаду державного службовця. Воно може проводитися у відповідному державному органі терміном до двох місяців із збереженням заробітної плати за основним місцем роботи. Стажування можуть проходити як особи, що вперше претендують на посаду, так і державні службовці, які бажають зайняти більш високу посаду. Відбір кандидата на стажування проводиться з ініціативи органу, де має відбуватися стажування. При цьому необхідна письмова заява самого стажиста та згода відповідних керівників за місцем його стажування та основної роботи. Слід мати на увазі, що стажування не проходять особи, які досягли пенсійного віку. Зарахування на стажування, терміни та зміни порядку його проходження оформлюються наказом керівника державного органу, де проводиться стажування. Під час проходження стажування працівник повинен додержуватися правил внутрішнього розпорядку державного органу, де він проходить стажування. На період стажування за стажистом закріплюється державний службовець, відповідальний за стажування. Зміст стажування визначається індивідуальним планом, який затверджується керівником структурного підрозділу органу, в якому проводиться стажування. Стажист під час проходження
1
36. законодавчих і нормативних документів, роз'яснень Головдержслужби, міністерств та відомств України. — К., 1996.
199
стажування повинен виконати індивідуальний план, про що подає керівникові державного органу доповідну записку з висновками керівника структурного підрозділу щодо можливості використання стажиста на державній службі, а за основним місцем роботи — стислий письмовий звіт. За результатами стажування у державному органі стажисту видається довідка для подання за основним місцем роботи. Особа (не державний службовець), яка після успішного закінчення стажування виявила бажання працювати у даному державному органі, проходить конкурс відповідно до Положення про порядок проведення конкурсу при прийнятті до органів державної виконавчої влади. При цьому їй надається перевага перед особами, які беруть участь у даному конкурсі, але не проходили стажування. Державний службовець після успішного закінчення стажування може бути переведений на посаду за рішенням керівника відповідного державного органу без конкурсного відбору або зарахований до кадрового резерву державного органу. Стажування проводиться з відривом від основної роботи. За працівником, направленим на стажування, зберігається його посада та заробітна плата за основним місцем роботи з подальшим урахуванням змін розміру мінімальної заробітної плати, відповідного до чинного законодавства. Стажисту за основним місцем роботи відшкодовуються також витрати на проїзд до місця стажування і назад, добові за час знаходження в дорозі та найом житла. Витрати, пов'язані із стажуванням спеціаліста, відшкодовуються підприємствам, установам і організаціям державним органом, який запросив спеціаліста на стажування за рахунок коштів, передбачених на утримання цього органу.
АТЕСТАЦІЯ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Глава 1. Поняття, принципи і механізм атестації державних службовців Глава 2. Атестаційне провадження у державній службі Глава 3. Щорічна оцінка діяльності державних службовців
200
ГЛАВА 1
ПОНЯТТЯ, ПРИНЦИПИ І МЕХАНІЗМ АТЕСТАЦІЇ ДЕРЖАВІІИХ СЛУЖБОВЦІВ
Удосконалення і впорядкування проходження державної служби неможливе без періодичної атестації службовців. Розробка правил і порядку проведення атестації та просування по службі є тісно взаємозалежні процедури (правові інститути). Тому інститут атестації отримає адекватне осмислення тільки тоді, коли буде чітко визначено його положення в структурі інституту державної служби, а точніше, в системі проходжен ня служби. Інститут атестації державних службовців обумовлений існуванням комплексного соціально-правового інституту державної служби, під яким розуміють сукупність правових норм, які регулюють відносини, що виникають у процесі організації державної служби, здійснення державними службовцями покладених завдань та обов'язків щодо реалізації та забезпечення повноважень різних державних органів. У довідковій юридичній літературі лише частково висвітлені правові аспекти атестації. Значні труднощі виникають при визначенні поняття атестації, що пов'язано з наявністю дуже великої кількості визначень цього поняття, сформульованих різними авторами. Але серед вчених немає єдиної, узгодженої позиції щодо даної проблеми і жодне з уже існуючих визна чень атестації не розкриває стовідсотково поняття атестації. Ще одна проблема полягає в тому, що в сучасний період існує досить мало теоретичних розробок з питань атестації. Таке положення спостерігається і щодо визначення поняття атестації, тому при дослідженні цього питання слід звернутися як до праць сучасних науковців, так і до праць вчених, які працювали в 60—80-х роках (матеріал останніх хоча і не можна використовувати у повному обсязі у зв'язку з прийняттям новітнього законодавства, але деякі теоретичні постулати не втратили актуальності і в наш час).
202
Як вказано в Енциклопедичному юридичному словнику, атестація — це «визначення кваліфікації працівника з метою перевірки відповідності займаній посаді»1. У даному визначенні правильно помічені особливості атестації як правового явища, зокрема показана ( хоча і недостатньо докладно та з деякими неточностями ) її службова роль. Однак розглядати призначення атестації виключно в її контрольних функціях означає збіднювати законодавство і неправильно трактувати його. Атестація проводиться ще й з метою підвищення ефективності діяльності державних службовців. Отже, ще однією з функцій атестації є те, що вона виступає в ролі гаранта права на працю. На жаль, ці немаловажні положення не враховані у визначен ні, яке аналізується. У монографічній літературі поняття атестації трактується неоднозначно. На думку С. С. Студєнікіна, атестація є визначення ділової та політичної кваліфікації робітника, характеристика його особистих якостей, оцінка результатів його службової діяльності. У даному судженні порівняно детально показано значення атестації у встановленні кваліфікації та інших якос тей працівника. Однак у ньому не уточнена юридична природа атестації, що не дозволяє вважати його завершеним. Ф. П. Негру говорить про атестацію як про порядок «проведення перевірки кваліфікації робітника шляхом періодичної оцінки його знань, досвіду, навичок, здібностей, тобто його відповідності займаній посаді чи роботі, яку він виконує»2. Тут підкреслюється періодичність атестації і не тільки її конста туюча роль (підтвердження рівня кваліфікації працівника, який атестується, та інших його даних), але й оціночна (міра відповідності роботі, яку виконує працівник). Дійсно, з ряду питань атестація досить близько підходить до професійного відбору, призначення якого, як указується в літературі забезпечити раціональну розстановку та використання працівників та службовців. ' Юридический энциклопедический словарь. — М.: Советская энциклопедия, 1984. — С. 26. 2 Негру Ф. П. Научно-технический прогресс и трудовой договор: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. — М., 1972. — С. 10.
203
Достатньо цікавим є підхід до проблеми визначення поняття атестації, запропонований В. І. Куріловим, який спробував обґрунтувати широке і вузьке поняття атестації. При обґрунтуванні свого підходу до поняття атестації В. І. Курілов вказує, що з етимологічної точки зору слово «атестація» означає визначення кваліфікації, рівня знань робітника чи службовця, відзив про його можливості, ділові та інші якості. Виходячи з цього будь-яке визначення кваліфікації або інших якостей працівника стосовно конкретної діяльності може бути назване атестацією. У такому розумінні до атестації відносяться присудження наукового ступеня, присвоєння наукового звання, складання державних іспитів тощо. Таке визна чення кваліфікації, рівня знань робітника, службовця, учня, громадянина, відповідність його ділових і політичних якостей певній професії, спеціальності, кваліфікації або посаді є атестацією в широкому розумінні. «Атестація у вузькому розумінні — це періодична перевірка ділових і політичних якостей певних категорій працівників, яка проводиться підприємством, установою, організацією в спеціальній організаційно-правовій формі і має за мету постійне підвищення ділової кваліфікації та ідейно-політичного рівня працівників, а також для поліпшення добору та розстановки кадрів» 1 . Ряд вчених розглядають атестацію не тільки у взаємному зв'язку з визначенням кваліфікації, але й підкреслюють її специфічні властивості: періодичність, суб'єктний склад, правові наслідки вчинених дій тощо. Вони виокремлюють такі характерні ознаки атестації: — вона проводиться по відношенню до працівників, які пере бувають у трудових відношеннях з даною установою; — суб'єктами атестації є працівники певних категорій; — є періодичною; — здійснюється в спеціальній організаційно-правовій формі; — є засобом підбору та розстановки кадрів. Заслуговує на увагу і погляд А. П. Жирова, який вважає, що атестацією є «встановлена державою форма періодичної
1
перевірки спеціальної правоздатності певної категорії працівників та якості трудової функції, яку вони виконують, з метою встановлення відповідності осіб, які атестуються, займаній посаді, підвищення їх професійно-ділового та морально-політичного рівня, а також сприяння адміністрації в поліпшенні підбору і розстановки кадрів» 1. Якщо розглядати дане визначення в теоретичному аспекті, то воно найбільш повно розкриває сутність атестації. У цьому визначенні докладніше і точніше, ніж в інших, помічені функції правових норм щодо атестації, а також зроблено спробу визначити їх місце в системі права. В сучасний період ні на законодавчому, ні на теоретичному рівні немає загальновизнаного визначення атестації і при виробленні останнього за основу може бути взята саме теоретична конструкція А. П. Жирова. Необхідно також зупинитися на визначенні поняття атестації, яке запропоноване відомим російським адміністративістом Д. Н. Бахрахом, який вважає, що «умовно атестації можна поділити на загальні та персональні» 2 . Загальні атестації проводяться через певні проміжки часу як чергові заходи по роботі з кадрами, але можуть бути і позачерговими (наприклад, у зв'язку із загальним упорядкуванням заробітної плати). їхня суть — підвищення у службовця почуття відповідальності за доручену справу шляхом перевірки його роботи. Головний підсумок загальної атестації — оцінка роботи службовців. Проводиться вона спеціально створюваними атестаційними комісіями, рішення яких є основою наказу керівника за підсумками атестації. Персональні атестації проводяться в тих відомствах, де співробітники мають звання, класні чини. Вони пов'язані з представленням до присвоєння звання, з призначенням на іншу посаду, зі звільненням. їхні особливості полягають у тому, що вони завжди проводяться стосовно окремих службовців і пов'язані з підготовкою важливих для службовця рішень. ' Жиров А. П. Правовые аспекты аттестации руководящих работников и специалистов в промышленности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1979. - С. 9. 2 Бахрах Д. Н. Административное право. —М., 1996. — С. 139.
205
Курилов В. И. Аттестация и личность работника в советском трудовом праве. — Владивосток, — 1983. — С. 90.
204
Атестація може бути представлена і у вигляді діяльності. З цієї точки зору атестація є системою, яка складається з різних елементів діяльності: — суб'єкту, який організовує проведення атестації та вирі шує поставлені завдання; — об'єкту, який відображує відношення щодо здійснення працівниками посадових обов'язків та функцій; — процедури для досягнення конкретних результатів атес тації. Взаємозв'язок вказаних елементів атестації утво рює їхню єдність. На думку Ю. Н. Старилова «під атестацією державних службовців розуміють діяльність, в процесі якої атестаційна комісія в рамках встановленої науково обґрунтованої процедури з метою виявлення ступеня відповідності працівника займаній посаді проводить оцінку ділових, особистих та моральних якостей службовця, процесу та підсумків його службової діяльності, результатами якої стають висновки та рекомендації атестаційної комісії у відношенні покращення праці як службовця, що атестується, так і апарата всього державного органу» 1 . Атестація — це діяльність, яка розкривається у повному обсязі лише при ефективному функціонуванні механізму атестації протягом всіх її етапів: — підготовка атестації; — проведення оцінки та здійснення контролю за діяльністю службовців; — прийняття рішень відповідним керуючим органом або ке рівником за результатами атестації; — реалізація рекомендацій атестаційних комісій по вдоско наленню праці службовців та всієї адміністрації в цілому; — вирішення виникаючих спорів, які пов'язані з проведен ням атестації та її результатами; — підведення підсумків атестації; — поширення передового атестаційного досвіду. Питання стосовно закріплення визначення атестації на законодавчому рівні в Україні не вирішене. У першу чергу, це пов'язано з недостатнім рівнем теоретичних розробок цієї Старилов Ю. Н. Служебное право. — М., 1996. — С 402.
206
проблеми. Вчені не знайшли такого визначення атестації, яке б відповідало усім вимогам, розкривало сутність явища, яке досліджується та відповідало практичній діяльності з цього приводу. Безумовно, якби воно існувало, законодавець закріпив би його в нормативних актах і це мало б досить велике позитивне значення у практичній діяльності щодо здійснення атестації. Саме тому, одним з напрямків удосконалення механізму атестації є робота щодо вироблення єдиного, загальновизнаного визначення атестації. Пунктом 1 Положення про порядок проведення атестації державних службовців, затвердженого постановою КМУ від 28 грудня 2000 р. закріплюється, що «з метою підвищення ефектив ності діяльності державних службовців та відповідності за доручену справу в державних органах один раз на три роки проводиться їх атестація, під час якої оцінюються результати роботи, ділові та професійні якості, виявлені працівниками при виконанні службових обов'язків, визначених типовими професійно-кваліфікаційними характеристиками і відображені у посадових інструкціях, що затверджуються керівниками державних органів відповідно до Закону України «Про державну службу», інших нормативно-правових актів»1. Однак те, як законодавець трактує атестацію, не можна назвати визначенням даного поняття, тому що положення, яке міститься в нормативному акті, вказує лише на ті завдання, які покликана вирішувати атестація, але не відповідає на питання, що є атестація. У відповідності до українського законодавства головним завданням атестації є встановлення відповідності службовця займаній посаді (визначення рівня професій ної підготовки). Однак це не єдине завдання, яке можна вирішити шляхом проведення атестації. За допомогою останньої можливо визначити: — дотримання на практиці принципів державної служби; — забезпечення законності в системі функціонування дер жавної служби; — формування професійного кадрового персоналу держав них органів; Офіційний вісник України. — 2000. — № 1—2. — Ст. 27.
207
— виявлення потенційних можливостей державного служ бовця з метою підвищення його по службі; — застосування до державного службовця заходів відпові дальності та стимулювання, підвищення дисципліни та відповідальності; — забезпечення реального функціонування механізму про сування службовця по службових сходинах; — підтримка стабільності державної служби; — стимулювання підвищення кваліфікації та професіоналіз му службовців; — попередження та боротьба з правопорушеннями і корупцією в системі державної служби. Атестація службовців є пра вовим засобом розширення демократичних засад в кадровій політиці та в керуванні державною службою, засобом забез печення формування та реалізації цілеспрямованої та перед бачуваної кадрової політики в державних органах. З теоретико-правової точки зору атестація службовців як правовий інститут містить норми, які регулюють відносини в системі проходження державної служби. Для забезпечення справедливого просування працівників по службі необхідно створити та закріпити в правових нормах науково обґрунтований механізм просування по службі державних службовців. У такому механізмі атестація є одним з головних елементів. Атестація державних службовців в механізмі проходження служби пов'язується з двома його основними елементами та ким чином: за підсумками оцінки та перевірки якостей і ефективності виконання службовцями посадових обов'язків визначається можливість просування по службі та зміни правового положення службовця. Правове регулювання проходження державної служби повинно бути спрямоване на вдосконалення роботи всього апарата державних органів. Правові норми, які регламентують діяльність щодо оцінки службовців, є фактором ефективного впливу на процес просування працівників по службі. Правові норми, які входять до інституту атестації, встановлюють певний порядок діяльності органів, спрямований на організацію та проведення оцінки службовців. Під правовим інститутом атестації слід розуміти систему правових норм, які регулюють атестаційно-посадові відносини,
208
що складаються при проходженні державної служби, щодо оцінки ділових, особистих, моральних якостей службовців з метою: — визначення рівня професійної підготовки та відповід ності державного службовця займаній посаді на держав ній службі; — підвищення ефективності управління. До правового інституту атестації державних службовців включаються матеріальні норми, які встановлюють статутні атестаційно-правові положення (необхідність підготовки атестаційної характеристики, термін проведення атестації, види атестаційних оцінок), і процесуальні норми, які регулюють саму процедуру атестації. Атестаційні норми встановлюють порядок виникнення, проходження та припинення атестаційно-правових відносин і служать для визначення цілей і завдань проведення атестації; кола осіб, що підлягають атестації; терміну її проведення; складу атестаційних комісій; порядку проведення атестацій; прийняття рішень за підсумками атестацій та розробка заходів щодо вдосконалення процедури атестації та поліпшення діяльності державних органів (їх структурних підрозділів). Слід зауважити, що функція оцінки роботи службовця з метою визначення відповідності займаній посаді не є єдиною функцією атестації. Атестація державних службовців виконує наступні функції: — оцінки; — контролю;
— поліпшення роботи з персоналом;
— економічну; — організаційну; — комунікативну; — інформування; — стимулювання. Усі вказані функції повинні бути відображені у майбутньому єдиному визначенні атестації.
209
ГЛАВА 2
АТЕСТАЦІЙНЕ ПРОВАДЖЕННЯ У ДЕРЖАВНІЙ СЛУЖБІ
У теорії адміністративного права загальноприйнято, що провадження — це сукупність послідовно здійснюваних дій щодо вирішення конкретної адміністративної справи. Виділяють два види проваджень: адміністративно-юрисдикцій ні та адміністративно-процедурні. На даний час не існує, та й не може існувати, вичерпного переліку проваджень, що відносяться до першого або другого виду. Тим більше, що управлінська діяльність настільки різноманітна та динамічна, що постійно виникають все нові провадження. Подальший розвиток інституту державної служби дає змогу віднести до адміністративно-процедурних проваджень низку службових проваджень, серед яких можна виділити атестацій не провадження. Правовими засадами проведення атестаційного провадження щодо державних службовців є Положення про порядок проведення атестації державних службовців органів виконавчої влади та Типове положення про проведення атестації посадових осіб місцевого самоврядування, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2001 р. 1 В атестаційному провадженні можна виділити наступні стадії: — підготовка справи про атестацію державного службовця; — розгляд атестаційної справи; — прийняття рішення щодо атестації державного службовця; — оскарження прийнятого рішення; — виконання прийнятого рішення. Підготовка справи про атестацію є першою стадією атестаційного провадження. Саме на цій стадії здійснюється збір, вивчення, аналіз та узагальнення інформації про державного службовця, який атестується. На кожного працівника, який підлягає атестації, складається службова характеристика, що Офіційний вісник України. — 2001. — № 44. — Ст. 1983.
210
підписується його безпосереднім керівником, затверджується керівником вищого рівня і подається до комісії не пізніше ніж за тиждень до проведення атестації. Службова характеристика на керівника державного органу підписується керівником державного органу вищого рівня. Службова характеристика повинна містити: — загальні відомості (прізвище, ім'я, по батькові, посада, стаж роботи на посаді); — професійні знання, рівень володіння державною мовою, досвід роботи за фахом; — аналіз виконання державним службовцем посадових обов'язків, дотримання правил поведінки державного служ бовця; — ділові якості (професійна компетентність, відповідаль ність, ініціативність, самостійність в роботі, оператив ність у прийнятті рішень і здатність до контролю за їх реалізацією, вміння акумулювати необхідну інформацію та виділяти найголовніше, працювати з нормативно-пра вовими актами, іншими документами); — особисті якості (працездатність, комунікабельність, вмін ня керувати підлеглими, вміння встановлювати взаємовід носини з колегами, творчий підхід до справи, принципо вість, послідовність в роботі, самокритичність); — результативність роботи; — підвищення кваліфікації (види професійного навчання, що проходив державний службовець або причини, з яких нав чання не проводилося, використання одержаних знань у роботі, здатність до самоосвіти, ставлення до професійно го навчання підлеглих тощо); — можливості професійного і службового просування (за яких умов, на яку посаду, коли); — зауваження і побажання державному службовцю, який атестується; — висновок про відповідність займаній посаді. Державному службовцю надається право ознайомлення із службовою характеристикою під розпис під час співбесіди, яку проводить з ним його безпосередній керівник. У ході співбесіди повинні обговорюватися позитивні і негативні результати роботи
211
державного службовця, визначатися шляхи подолання недоліків. При цьому державному службовцю має бути надана можливість задавати питання, коментувати зауваження та виснов ки щодо його роботи. У разі незгоди зі змістом характеристики державний службовець може подати до атестаційної комісії відповідну заяву, зауваження або додаткові відомості. На першій стадії здійснюється і така важлива дія як вироблення системи оцінки державного службовця. В юридичній літературі стосовного даного питання існують різні підходи щодо такої системи. Однак слід зазначити, що єдиних дієвих критеріїв щодо проведення такої оцінки поки що не існує. Як правило, при розробці таких критеріїв основна увага приділяється оцінці його ділових і особистих якостей, необхідних для виконання ним своїх посадових обов'язків. Досить цікавим є зарубіжний досвід вирішення даного питання, який, безумовно, заслуговує на увагу. Зокрема, при проведенні оцінки державних службовців ФРН на кожного з них заповнюється службова характеристика, яка включає в себе наступні параметри: — кмітливість, тобто здатність швидко і диференційовано сприймати суть справи; — розумові та оціночні здібності, тобто здатність аналізува ти проблеми і робити висновки; — спеціальні знання, тобто обсяг, ширину і глибину спеціаль них знань; — готовність до діяльності, яка проявляється при виконанні завдань, інтенсивність роботи; — здатність пристосовуватися до нової ситуації або вико нання нового завдання; — особиста ініціативність, яка проявляється в готов ності і здатності знаходити проблеми за власною ініціативою; — здатність приймати рішення і втілювати їх у життя; — вміння вести переговори, тобто здатність пристосовуватися до партнера у переговорах і переконливо аргументувати свої думки; — якість виконання своїх обов'язків, тобто оцінка придат ності результатів роботи для використання (надійність, раціональність, економічність тощо);
212
— здатність висловлювати свої думки усно, письмово, перед великою аудиторією (точність і ясність викладення, обґрунтованість стилю, плавність мови, логічність тощо) та ін. 1 Наступна стадія — це розгляд атестаційної справи. Учасниками розгляду справи про атестацію державного службовця виступають: атестаційна комісія та державний службовець, який підлягає атестації. Для проведення атестації керівник державного органу своїм наказом утворює комісію, визначаючи її кількісний і персональний склад. Головою атестаційної комісії призначається заступник керівника органу. Окрім голови, атестаційна комісія включає в себе секретаря та членів комісії. Як правило, членами комісії є керівники структурних підрозділів, де працюють державні службовці, представники кадрової та юридичної служб. До роботи в атестаційній комісії можуть залучатися незалежні експерти. Залежно від кількості державних службовців (до 5 осіб) і специфіки державного органу можуть створюватися декілька атестаційних комісій, або атестаційна комісія у складі тільки керівника даного органу або органу вищого рівня. При розгляді атестаційної справи атестаційна комісія зобов'язана забезпечити об'єктивний розгляд і професійну оцін ку діяльності державного службовця, який атестується, зокрема щодо виконання покладених на нього службових обов'язків, а також принциповий підхід у підготовці рекомендацій для подальшого використання його досвіду і знань у роботі державного службовця. Чинне законодавство про державну службу виділяє три категорії державних службовців щодо атестації. Державні службовці, які підлягають атестації. Атестації підлягають державні службовці усіх рівнів, у тому числі й ті, що займають посади державних службовців І та II категорій. Державні службовці І та II категорій переважно займають посади керівників та заступників керівників державних органів, у тому числі центральних органів виконавчої влади, обласних органів виконавчої влади, обласних державних адміністрацій, інших органів, призначення на які здійснюється в особливому
1
Старилов Ю. М. Служебное право: Учебник. — М., 1996. — С 409—410.
213
порядку, встановленому законами України. У зв'язку з цим Положенням передбачено, що особливості проведення атестації таких державних службовців визначаються органами, що їх призначають. Атестації підлягають також ті державні службовці, які внаслідок організаційних змін (утворення нового органу на базі ліквідованого, реорганізації органу: злиття, приєднання, поділу, виділення, перетворення) обіймають посади менше ніж один рік, за умови, що їх посадові обов'язки суттєво не змінилися. Жінки, які перебувають у відпустці по вагітності, пологах і догляду за дитиною, проходять атестацію не раніше ніж через рік після виходу на роботу. Особи, які займають посади державних службовців на період відпустки по вагітності, пологах, догляду за дитиною, і на час проведення атестації відпрацювали на посаді більше року, також проходять атестацію у порядку, встановленому цим Положенням. Державні службовці, які не підлягають атестації. До даної категорії належать службовці патронатної служби, а також ті, що перебувають на займаній посаді менше одного року, окрім випадків, передбачених чинним законодавством. Державні службовці, які можуть проходити атестацію за власним бажанням. Такими є державні службовці, призначені на посаду на визначений термін і вагітні жінки. Державний службовець, який атестується, має право брати участь у засіданні комісії, на якому розглядається питання про її атестування. У разі неявки державного службовця на засідання комісії без поважних причин, комісія має право провести атестацію за його відсутності. До поважних причин у цьому випадку можна віднести: хворобу, відпустку за сімейними обставинами, відрядження тощо. Документи, які підтверджують причину відсутності державного службовця на атестації, мають бути надані атестаціиніи комісії його безпосереднім керівником. Засідання комісії вважається правоможним, якщо на ньому присутні не менш як 3/4 її складу. Важливою стадією атестаційного провадження є прийняття рішення щодо атестації державного службовця. На підставі всебічного аналізу виконання основних обов'язків, складності виконуваної роботи та її результативності комісія приймає одне з таких рішень:
214
— відповідає займаній посаді. У такому разі комісія може рекомендувати керівникові зарахувати державного служ бовця до кадрового резерву, дозволити пройти стажуван ня на більш високій посаді, присвоїти черговий ранг державного службовця, встановити надбавку, передбаче ну законодавством, або змінити її розмір, порушити в установленому порядку клопотання про продовження терміну перебування на державній службі тощо; — відповідає займаній посаді за умови виконання рекомен дацій щодо підвищення кваліфікації з певного фахового напряму, набуття навичок роботи на комп'ютері тощо (неповна службова відповідність). При згоді працівника здобути такі знання або навички комісія приймає рішен ня про відповідність займаній посаді за певних умов і рекомендує керівникові призначити повторне атестуван ня через конкретний період, але не пізніше ніж через рік. У разі відмови державного службовця виконувати надані йому рекомендації комісія, як правило, приймає рішення про його невідповідність займаній посаді; — не відповідає займаній посаді. В даному випадку комісія рекомендує керівникові перевести цього державного служ бовця за його згодою на іншу посаду, що відповідає його професійному рівню, або звільнити із займаної посади. Згідно з чинним законодавством атестованими вважаються державні службовці, визнані комісією такими, що відповідають займаній посаді, або відповідають займаній посаді за певних умов. Кожна рекомендація повинна мати відповідне обґрунтування. Рішення комісії приймається стосовно кожного державного службовця, який атестується, простою більшістю голосів членів комісії. Голосування проводиться за відсутності особи, яка атестується. Результати атестації державного службовця заносяться до протоколу засідання комісії та атестаційного листа, складеного за зразком згідно з додатком. Протокол та атестаційний лист підписуються головою та членами комісії, які брали участь у голосуванні. Результати атестації повідомляються державному службовцю, який атестувався, та його керівникові одразу після проведення атестації під розпис. Якщо атестація державного
215
службовця проводилася за його відсутності, рішення і рекомендації комісії доводить до відома такого працівника безпосередній керівник. У разі відмови державного службовця від підпису складається відповідний акт. Результати атестації та щорічної оцінки виконання державними службовцями покладених на них завдань і обов'язків заносяться до особової справи державного службовця. Вони розглядаються під час вирішення питань просування по службі, присвоєння чергового рангу, встановлення передбачених законодавством надбавок або зміни їх розміру, у разі порушення в установленому порядку клопотання про продовження терміну перебування на державній службі, а також інших питань проходження державної служби. Важливою стадією атестаційного провадження є стадія оскарження прийнятого рішення. Згідно з Положенням про атестацію державних службовців рішення керівника, прийняте за результатами атестації, може бути оскаржене державним службовцем до суду. Оскільки назване Положення не передбачає більш конкретного порядку оскарження, то діє загальний порядок, який передбачає, що таке рішення може бути оскаржене протягом 10 днів з дня його прийняття без урахування терміну тимчасової непрацездатності. Слід відмітити, що в Типовому положенні про проведення атестації посадових осіб місцевого самоврядування передбачається саме такий порядок. Заключною стадією атестаційного провадження є стадія виконання прийнятого рішення. За результатами атестації керівник державного органу видає відповідний наказ або розпоряджен ня. При цьому чинне законодавство передбачає певні строки, зокрема, рішення про переведення державного службовця за його згодою на іншу посаду або про звільнення з посади приймається керівником у двомісячний термін з дня атестації. Прийняття такого рішення після закінчення зазначеного терміну не допускається. Час хвороби державного службовця, а також перебування його у відпустці до цього терміну не включається. Якщо державний службовець за результатами атестації виз наний таким, що не відповідає займаній посаді, то він звіль няється з роботи відповідно до пункту 2 статті 40 Кодексу за конів про працю України (тобто на загальних підставах).
216
ГЛАВА З
ЩОРІЧНА ОЦІНКА ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Реформування інституту державної служби визначає одним із завдань підвищення ефективності державної служби, в цілому, і діяльності державних службовців, зокрема. Вирішення цього важливого питання зумовлює необхідність розробки системи критеріїв і показників оцінки діяльності державних службовців, спрямованої як на визначення дійсного стану справ, так і на визначення шляхів подолання існуючих недоліків і прогалин. Практика показує, що в даний час існує декілька десятків систем оцінки спеціалістів, які можна класифікувати у залежності від тих чи інших критеріїв. Однак слід відмітити два важливих моменти: 1) на даний час немає єдиної визна ченої системи оцінки професійних і ділових якостей державного службовця; 2) існуючі системи оцінки спеціалістів стосуються спеціалістів взагалі і вони не враховують специфіки державної служби. Це зумовлює різні вимоги та різні підходи до визначення критеріїв оцінки діяльності державного службовця, що не сприяє об'єктивності такої оцінки та виробленню єдиної стратегії щодо підвищення професіоналізму та компетентності державної служби. На науковому та теоретичну рівні питан ням оцінки діяльності державних службовців приділяється незаслужено мало уваги, що суттєво впливає на практичну реалізацію основних напрямків реформування системи державної служби. Як правило, переважна більшість наукових досліджень і теоретичних розробок стосуються тільки питання атестації як однієї із форм оцінки діяльності державних службовців. Аналіз різних систем оцінки діяльності спеціалістів дає можливість вважати, що найбільш загальними критеріями оцінки державного службовця є: — ділові й особистісні якості (риси) керівників; — характеристики їх поведінки в різних ситуаціях; — якість виконання управлінських функцій;
217
г
— характеристики засобів керівництва, які застосовуються; — показники результатів діяльності державних органів, струк турних підрозділів, очолювані ними; — результати організаторської діяльності; — успішність встановлення і досягнення керівниками мети управління. У міжнародній управлінській практиці широко застосовується термін «оцінка результатів діяльності». Остання являє собою формальну процедуру оцінки роботи співробітника, що здійснюється, загалом, шляхом збору інформації про виконання поставлених завдань 1. Введення такої оцінки зумовлює: підвищення «керованості» людськими ресурсами взагалі, і державними службовцями, зокрема; посилення уваги керівника до практичної роботи підлеглого та її індивідуалізації; більш тісну взаємодію керівника з кадровими службами і підвищення їх аналітичного потенціалу. Одержана оціночна інформація являє собою реальну базу для кадрового планування, а саме: для розрахунку потреби у державних службовцях; для складання програм підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців; для організації конкурсного заміщення вакантних посад; для формування кадрового резерву і стажування тощо. Досить важливим є питання про механізм оцінки державних службовців та його зміст. На підставі аналізу наявних в теорії адміністративного права та державної служби думок з приводу цього питання можна виділити наступні елементи такого механізму. 1. Суб'єкт оцінки. Як правило, ними є керівники державних органів, керівники структурних підрозділів, відділи кадрів, члени атестаційної і конкурсної комісій, спеціалісти-експерти. 2. Об'єкт оцінки. Ними виступають державні службовці, діяльність яких оцінюється. Як правило, не підлягає оцінці діяльність державних службовців патронатної служби, вагітних жінок, або службовців (військовослуж бовців Збройних Сил України, інших військових формувань, осіб начальницького скла ду органів внутрішніх справ, органів і установ виконання пока 1
рань), відряджених до державних органів, державні сужбовці, які призначені на посаду у звітному періоді.
Райт Г. Державне управління: Пер. з англ. — К.: Основи, 1994.
державного службовця. Вони являють собою кваліфікаційні та інші конкретні вимоги, яким повинні відповідати держав ний службовець, результати його діяльності. Основні кваліфікаційні вимоги до державних службовців визначаються типовими професійно-кваліфікаційними характеристиками посад державних службовців, які розробляються Міністерством пра ці і соціальної політики України та Головним управлінням державної служби України. Саме вони мають бути використані при розробці конкретних професійно-кваліфікаційних характеристик посадових положень та інструкцій, які затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та їхньої компетенції. Стосовно інших конкретних вимог, яким повинен відповідати державний службовець, слід зазначити, що такої єдиної комплексної системи показників якості діяльності державних службовців немає. В адміністративній науці та теорії державної служби окремими державними органами розроблено низку систем щодо оцінки діяльності окремих категорій державних службовців. Одна з таких систем ставить за мету визначення відповідності державного службовця займаній посаді на підставі оцінки його діяльності за такими критеріями, як: мислення, вміння приймати рішення, компетентність, функціональні особливості роботи, стимули, відношення до роботи, психологічні риси державного службовця, етичні характеристики, які в підсумку дають відповідь про відповідність, умовну відповідність чи невідповідність займаній посаді. Практика існування різних систем оцінки якості діяльності державних службовців, до яких належать різні показники, критерії, різні підходи до самої оцінки і одержаних результатів свідчить про нагальну необхідність розробки і затвердження єдиної типової комплексної системи якості діяльності державних службовців, яка повинна забезпечити єдність вимог до державних службовців, однаковість у їхній діяльності. Поряд із цим, важливим є те, що показники якості діяльності державних службовців повинні постійно удосконалюватися, а тому їх необхідно систематично переглядати і доповнювати.
219
3. Науково обґрунтовані критерії оцінки діяльності
218
4. Методи оцінки. Такими є методи експертного аналізу, ситуаційно-комплексної оцінки, складання нормативних карт, контроль, спостереження тощо. 5. Процедура оцінки. Як правило, в основу процедури оцін ки діяльності державного службовця покладені вибрані крите рії і показники порівняння оцінки з тими даними, які одержані в результаті атестації. Правовою основою оцінки діяльності державних службовців є закони «Про державну службу» і «Про боротьбу з коруп цією», Положення про проведення атестації державних службовців, Загальні правила поведінки державного службовця, затв. наказом Головдержслужби від 23 жовтня 2000 р. 1 , Загальні методичні рекомендації щодо проведення щорічної оцінки виконання державними службовцями покладених на них обов'язків і завдань, затверджені наказом Головдержслужби від 31 травня 2002 р. Окрім вищеназваних нормативно-правових актів для проведення оцінки діяльності державних службовців важливу роль відіграють посадові інструкції та положення щодо кожного державного службовця, які саме і визначають і конкретизують його правовий статус у залежності від посади, яку він займає. Структура посадової інструкції або положення відображає основні чинники конкретної посади і вимоги щодо особи, яка її заміщає, і включає в себе наступні розділи: 1) «Завдання, обов'язки та повноваження» — наводяться професійні завдання, обов'язки та повноваження для конкрет ної посади, за забезпечення виконання яких відповідає держав ний службовець, який дану посаду заміщає; 2) «Має право» — окреслюється коло прав та повноважень державного службовця, необхідних йому для виконання покла дених на нього завдань та обов'язків; 3) «Повинен знати» — наводяться основні вимоги до спе ціальних знань, необхідних державному службовцю для вико нання відповідних завдань та обов'язків, а також знань зако нодавчих актів, положень, інструкцій та інших нормативних Офіційний вісник України. — 2001. — № 45. — Ст. 1971.
220
документів, а також методів і засобів , які працівник повинен вміти застосовувати під час виконання посадових обов'язків; 4) «Кваліфікаційні вимоги» — визначаються відповідно до конкретної посади вимоги щодо освітнього та освітньо-кваліфі каційного рівня державного службовця та вимоги щодо післядипломної підготовки, необхідних для виконання покладених на нього завдань та обов'язків, вимоги щодо стажу державної служби або загального стажу роботи; 5) «Взаємозаміщення» — вказується, кого державний служ бовець заміщує на час відсутності у зв'язку з хворобою, від пусткою та іншими причинами, а також, хто заміщує його. Окрім посадових інструкцій і положень, при оцінці діяльності державного службовця враховується також і виконання ним особистого плану, який є його робочим документом, що формується державним службовцем за дорученням безпосереднього керівника. В особистий план вносяться планові і поза планові завдання (відповідно до плану діяльності державного органу, доручень, які отримані в оперативному пор ядку). В адміністративній науці можна виділити дві основні форми щодо оцінки якості діяльності державних службовців: атестація і щорічна оцінка виконання державними службовцями покладених на них обов'язків і завдань. 1. Атестація. На території України найбільш предметно атес тація кадрів стала проводитися в минулому столітті в структу рах військового відомства, а потім поступово утверджувалася в системі цивільної державної служби. Атестація (від лат. attestatio — посвідчення) кадрів — це перевірка, визначення відповідності ділової кваліфікації, рівня знань і навичок держав ного службовця, інших суспільно значущих якостей посаді, яку він заміщає. 2. Щорічна оцінка виконання державними службовцями покладених на них обов'язків і завдань. Вона має стати одним із важливих компонентів управління персоналом; сприя ти покращанню добору і розстановки кадрів, розвитку ініціати ви і творчої активності державних службовців, визначенню їхнього потенціалу, потреб у підвищенні кваліфікації та особис тому розвитку; плануванню кар'єри, вдосконаленню процесу планування та організації діяльності як державного службовця, так
221
і державного органу в цілому, виявленню організаційних проблем та оперативному реагуванню на них, аналізу посадових інструкцій. Щорічна оцінка проводиться безпосереднім керівником державного службовця у період між атестаціями. Оскільки упродовж 2001 року була проведена атестація державних службовців, перша щорічна оцінка запроваджена за підсумками роботи у 2002 році і проводилася протягом січн я місяця 2003 року. Центральне місце у проведенні щорічної оцінки мають критерії та показники якості роботи державного службовця, які можна поділити на загальні (характерні для усіх державних службовців), які розробляються і затверджуються Головдержслужбою, і спеціальні (залежать від особливостей роботи кожного державного органу), які розробляються і затверджуються керівником державного органу. До загальних можна віднести наступні критерії і показники з обов'язковим визначенням рівня якості виконання — низький, задовільний, добрий, високий: 1) виконання обов'язків і завдань: а) обсяг виконуваної роботи — чи відповідає вимогам, скі льки часу витрачає на виконання завдань; б) якість роботи — придатність результатів роботи до вико ристання; в) планування роботи — організованість і зібраність, викорис тання допоміжних засобів, вміння цілеспрямовано організуватися. 2) професійна компетентність: а) професійні знання — володіння всебічними знаннями, уявлення про системність, гнучкість мислення, вміння вирішу вати складні завдання теоретичного характеру тощо; б) професійні вміння і навички — чи забезпечують вони виконання практичних завдань професійного характеру; в) уміння формулювати свою точку зору — логічність побу дови висловлень, влучний вибір відповідної лексики та форму лювань, чіткість та логічна послідовність викладення думки у документах тощо; г) готовність до дії, ініціатива — ініціативність, творче став лення до вирішення практичних завдань, здатність генерувати обґрунтовані ідеї та пропозиції тощо;
222
д) оперативність мислення :— швидкість сприйняття нових завдань і ситуацій, легкість визначення значущих факторів та сутність справи; ж) працездатність та витривалість — здатність витримувати тривале навантаження, відповідність активності підвищеним вимогам; з) відповідальність — рівень почуття обов'язку, виконавчої дисципліни, надійність у вирішенні завдань повсякденної діяль ності; к) самостійність — здібність до обгрунтованого прийняття самостійних рішень, володіння навичками передбачання, здатність до продуманих і рішучих дій у критичних ситуаціях, самостійність у вирішенні складних проблем; л) здатність до лідерства — володіння здібностями позитивного впливу на людей, наявність якостей лідерства; м)здатність до накопичення, поновлення і творчого застосування професійного досвіду — активність, цілеспрямованість, систематичність і результативність підвищення професійних знань, вмінь і навичок; здатність реалізувати і підтримати нове у професійній сфері. 3) етика поведінки: а) стиль спілкування — володіння рівнем культури поведін ки і спілкування з людьми, гнучкість у використанні стилів спілкування і поведінки, коректність поведінки у критичних ситуаціях та її розуміння; б) співробітництво — здібності до роботи у колективі, вплив на членів колективу для досягнення спільної мети; в) дисциплінованість — рівень дисциплінованості, дотриму вання правил внутрішнього трудового розпорядку та етики поведінки. Для щорічної оцінки діяльності керівних працівників, окрім вищенаведених критеріїв, передбачаються наступні: а) здатність до переговорів — рівень репрезентування своєї точки зору з одночасним врахуванням належних контраргу ментів; б) уміння організувати роботу підлеглих — чіткість визна чення мети і пріоритетів, оптимальність орга нізації робочого процесу, ефективність розподілу завдань між підлеглими;
223
в) професіоналізм у керівництві роботою підрозділу — до ступність і докладність роз'язснення завдань, вчасність консу льтацій; г) контроль — результативність контролю, його організація; д) оцінка та заохочення співробітників — рівень ретельності та детальності вивчення досягнень та можливостей працівників, вміння стимулювати їх інтереси та здібності, ефективність спо нукання працівників до самостійності мислення та дій. Об'єктивність щорічної оцінки діяльності державних службовців багато в чому залежить від процедури її здійснення (організації і проведення), яка складається з таких етапів: 1) підготовчий етап, протягом якого: кадровою службою державного органу проводиться ознайомлення державних служ бовців із Порядком проведення щорічної оцінки та критеріями і показниками якості роботи, забезпечення необхідними блан ками встановленої форми; аналізується виконання державним службовцем завдань, обов'язків та доручень, які визначені у його посадовій інструкції, положенні про структурний підроз діл, особистому плані і встановлюється дата проведення спів бесіди; 2) оцінювальний етап, протягом якого здійснюється оцінка діяльності державного службовця. Даний етап включає в себе два чинники: а) самооцінку, яка забезпечує активну і конструк тивну участь державного службовця у процедурі щорічної оцінки і дає йому можливість висловити свою точку зору з даного питання і самому визначити проблемні питання, а та кож встановити для себе конкретні напрямки удосконалення професіоналізму і компетентності; б) оцінку безпосереднім керівником, який відзначає своєчасність, якість, результатив ність виконання завдань, передбачених посадовою інструкцією і особистим планом, вказує на сильні сторони державного служ бовця та його недоліки, а також шляхи подолання останніх; 3) співбесіда та підписання результатів обговорення. Даний етап проводиться за участю державного службовця і безпосе реднього керівника, які обговорюють результати оцінки діяль ності державного службовця за минулий рік (результативність у контексті виконання завдань, обов'язків і доручень, успіхи і причини невдач), та досягають домовленості щодо виконання
224
завдань, шляхів підвищення ефективності діяльності та професіоналізму на наступний рік з урахуванням пріоритетів структурного підрозділу і державного органу. Співбесіда закінчується підписанням безпосереднім керівником і державним службовцем форм бланку щорічної оцінки встановленого зразка; 4) затвердження результатів керівником вищого рівня. Керівник вищого рівня після ознайомлення із результатами щорічної оцінки затверджує їх. У разі необхідності, він вправі висловити свої зауваження та пропозиції а також провести особисту співбесіду із державним службовцем; 5) заключний етап, який включає в себе: внесення відпо відних змін до особових справ державних службовців; аналіз і узагальнення результатів щорічної оцінки; визначення потреб в кадрах; формування державного замовлення на підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації державних службов ців; планування їхньої кар'єри. Питання оцінки діяльності державних службовців вимагає законодавчого вирішення, зокрема, шляхом прийняття Кодексу правил поведінки державного службовця і затвердження єдиної науково обгрунтованої комплексної системи показників і критеріїв оцінки діяльності державних службовців.
225
УМОВИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
Глава 1. Поняття умов державної служби Глава 2. Оплата праці державних службовців Глава 3. Відпустки державних службовців Глава 4. Державний захист державних службовців Глава 5. Пенсійне забезпечення державних службовців
ГЛАВА 1 ПОНЯТТЯ
УМОВ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
Під умовами державної служби прийнято розуміти внутрішній розпорядок в державних органах, тривалість службового часу і часу відпочинку (режим державної служби), а також грошові і матеріальні утримання, пільги гарантії і компенсації, які надаються державному службовцю з метою забезпечення ефективності виконання ним посадових обов'язків. В юридичній літературі базовий принцип соціально-економічного забезпечення державних службовців полягає в тому, щоб у залежності від посади державної служби, її значення у діяльності державного органу і масштабів відповідальності державного службовця надати йому достатнє грошове і соціальнопобутове забезпечення. Принцип достатності полягає в тому, щоб надати державному службовцю таке матеріальне забезпечення, яке відповідало б загальноприйнятим стандартам життя у державі, а не тільки задовільнити його потребу в їжі, одежі, житлі. Чинне законодавство гарантує державному службовцю наступні соціально-економічні умови, які повинні забезпечити належне виконанням ним своїх посадових обов'язків: — належні матеріально-технічні умови служби; — грошове утримання та інші виплати, передбачені законо давством; — щорічну оплачувану відпустку; — медичне обслуговування його і членів його сім'ї, в тому числі і після виходу на пенсію; — перепідготовку і підвищення кваліфікації із збереженням грошового утримання на період навчання; — обов'язкове одержання згоди на перевод на іншу посаду державного службовця, за винятком випадків, передбаче них чинним законодавством; — пенсійне забезпечення за вислугу років і пенсійне забез печення членів сім'ї державного службовця у випадку
228
його смерті, яка наступила у зв'язку з виконанням ним посадових обов'язків; — обов'язкове соціальне страхування на випадок нанесення збитків майну у зв'язку з виконанням державним служ бовцем посадових обов'язків; — обов'язкове державне страхування на випадок захворю вання або втрати працездатності в період проходженням державної служби; — захист державного слуджбовця і членів його сім'ї від насилля, загрози, інших неправомірних дій у зв'язку з виконанням ним посадових обов'язків у порядку, перед баченому чинним законодавством. Основні соціально-побутові умови для державних службовців передбачені в: ст. 33 «Оплата праці», ст. 34 «Заохочення за сумлінну працю», ст. 35 «Щорічні та додаткові відпустки державних службовців», ст. 36 «Соціально-побутове забезпечення державних службовців», ст. 37 «Пенсійне забезпечення і грошова допомога державним службовцям» Закону «Про державну службу». Окрім названих статей, ряд положень соціально-побутового забезпчення державних службовців передбачається в інших нормативно-правових актах: постановах Кабінету Міністрів України від ІЗ грудня 1999 р. «Про впорядкування оплати праці апарату виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів», від 3 червня 1994 р. «Порядок та умови обов'язкового державного особистого страхування посадових осіб органів державної податкової служби», від 27 квітня 1994 р. «Про порядок і умови надання державним службовцям, посадовим особам місцевого самоврядування додаткових оплачуваних відпусток» та ін. У рамках соціально-побутового забезпечення державних службовців, для кожного з них на службовому місці, перш за все, повинні бути створені нормальні умови для службової діяльності, а саме: — розміщення державного службовця; — забезпечення необхідною технікою; — своєчасне забезпечення документацією та інформацією, необхідною йому для виконання своїх посадових обов'язків;
229
належна якість техніки і матеріалів; безпечні і здорові умови праці, включаючи норми по техніці безпеки, освітлення, опалення, вентиляцію, а також усунення шкідливих наслідків шуму та інших факторів, які впливають на здоров'я державного службовця.
ГЛАВА 2
ОПЛАТА ПРАЦІ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Оплата праці державних службовців повинна забезпечувати достатні матеріальні умови для незалежного виконання службових обов'язків, сприяти укомплектуванню апарату державних органів компетентними і досвідченими кадрами, стимулювати їх сумлінну та ініціативну працю. Умови оплати праці державних службовців, розміри їх посадових окладів, надба вок, доплат і матеріальної допомоги визначаються Кабінетом Міністрів України. Заробітна плата державних службовців складається з: посадові оклади. Посадові оклади державних службовців установлюються залежно від складності та рівня відповідальності виконуваних службових обов'язків; премії. Постанова Кабінету Міністрів України від 13 грудня 1999 р. «Про впорядкування умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів» (зі змінами і доповненнями) 1 передбачає здійснення преміювання працівників відповідно до їх особистого вкладу у загальні результати роботи в межах фонду преміювання, утвореного у розмірі тримісячного фонду оплати праці та економії фонду оплати праці; доплати за ранги. Доплата за ранг провадиться відповідно до рангу, присвоєного державному службовцю. Названа вище постанова Кабінету Міністрів України від 13 грудня 1999 р. встановила нові фіксовані розміри надбавок (у гривнях) за: ранги державних службовців (додаток до постанови 48); дипломатичні ранги (додаток 47); за спеціальні звання посадовим особам органів державної податкової служби (додаток 49); Офіційний вісник України. — 1999. — № 50. — Ст. 2469.
231
надбавки за вислугу років на державній службі. Встановлення цієї надбавки має своєю метою вирішувати питання закріплення кадрів, стримування державних службовців від переходу на іншу роботу за межі державної системи. В цілому, ці надбавки безпосередньо не пов'язані з результатами діяльності державного службовця, але його частка у заробітній платі більша, ніж така складова, як доплата за ранги. Надбавка за вислугу років виплачується державним службовцям щомісячно у відсотках до посадового окладу з урахуванням доплати за ранг і залежно від стажу державної служби у таких розмірах: понад 3 роки — 10, понад 5 років — 15, понад 10 років — 20, понад 15 років — 25, понад 20 років — 30, понад 25 років — 40%; інші надбавки. Державним службовцям можуть установлюватися надбавки за високі досягнення у праці і виконання особливо важливої роботи, доплати за виконання обов'язків тимчасово відсутніх працівників та інші надбавки і доплати, а також надаватися матеріальна допомога для вирішення соціальнопобутових питань. Надбавки за високі досягнення у праці та виконання особливо важливої роботи встановлені для державних службовців у розмірі до 50% посадового окладу з урахуванням надбавки за ранг. Аналіз структури заробітної плати державного службовця дає підстави виділити її постійні та змінні складові. До постійних відноситься посадовий оклад та доплата за ранг. Змінними є надбавки за вислугу років, надбавки за інтенсивність роботи, премія, надбавки за вчений ступінь, за почесне звання, за використання іноземної мови. Порядок виплати заробітної плати регулюється постановою Кабінету Міністрів України від 13 грудня 1999 р. «Про впорядкування умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів» (зі змінами і доповненнями). Даною постановою затверджені схеми посадових окладів керівних працівників, спеціалістів і службовців Адміністрації Президента України, керівних працівників Кабінету Міністрів України, керівних працівників, спеціалістів і службовців Секретаріату Кабінету Міністрів України, апарату
232
Верховної Ради України, Рахункової палати України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, Верховної Ради, Ради міністрів, міністерств і республіканських комітетів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад, районних, районних у містах рад, сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів, а також розміри надбавок за ранги державних службовців, дипломатичні ранги та спеціальні звання (згідно з додатками 1—49). Названа постанова Кабінету Міністрів України передбачає схеми посадових окладів, доплати та премії, що виплачуються державним службовцям. Посадові оклади установлюються керівниками органів і головами рад, на підставі зазначених схем посадових окладів, затверджених вищеназваною постановою Кабінету Міністрів України, у межах установленого фонду оплати праці: а) керівникам підрозділів, спеціалістам і службовцям поса дові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів; б) заступникам керівників, заступникам керівників струк турних підрозділів, посади яких не передбачені цією постано вою, посадові оклади на 3—7% нижче посадового окладу від повідного керівника; в) посадові оклади окремим працівникам, посади яких не передбачені цією постановою, на рівні посадових окладів від повідних категорій спеціалістів та службовців. Посадові оклади керівних працівників, спеціалістів територіальних органів урядового органу державного управління встановлюються на рівні посадових окладів відповідних категорій працівників місцевих органів центральних органів виконавчої влади (республіканських органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим) Окрім посадових окладів керівникам державних органів і головам рад надається право установлювати: а) керівникам структурних підрозділів, їх заступникам, спеціалістам і службовцям надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи у розмірі до 50% посадового окладу з урахуванням надбавки за ранг державного службовця, дипломатичний ранг, за класний чин, кваліфікаційний
233
клас та спеціальні звання. У разі несвоєчасного виконання завдань, погіршення якості роботи і порушення трудової дисципліни ці надбавки скасовуються або зменшуються; б) спеціалістам і службовцям (крім заступників керівників органів виконавчої влади, рад та їх виконавчих органів, про куратури, судів та інших органів, керівників структурних під розділів та їх заступників) доплати: — за виконання обов'язків тимчасово відсутніх працівників цих же категорій персоналу (у разі хвороби, відпустки без збереження заробітної плати тощо) — до 50% посадового окладу за основною роботою з використанням на цю мету до 50% посадового окладу відсутнього працівника; — за виконання обов'язків тимчасово відсутніх працівниківжінок, які перебувають у відпустці у зв'язку з вагітністю і пологами, а також осіб, які перебувають у частково оплачуваній відпустці для догляду за дитиною до досяг нення нею трирічного віку, чи у відпустці без збережен ня заробітної плати тривалістю, визначеною у медичному висновку, але не більше ніж до досягнення дитиною шестирічного віку, — до 30% посадового окладу за ос новною роботою, з використанням на цю мету економії заробітної плати на посадах, що займають відсутні із за значених причин працівники; в) прокурорсько-слідчим працівникам доплати за сумісництво на вакантних посадах за місцем постійної роботи понад уста новлений робочий час у межах не більше чотирьох годин на робочий день, чи повного робочого дня у вихідний з оплатою за фактично виконану роботу, але не більш як 50% посадового окладу; г) керівним працівникам і спеціалістам органів державної контрольно-ревізійної служби, які проводять перевірки діяль ності підприємств, установ та організацій, надбавки за особли ві умови праці у розмірі 50% посадового окладу з урахуванням надбавки за ранг державного службовця; д) надбавки за особливий характер роботи та інтенсивність праці міністрам, першим заступникам та заступникам у розмірі 90% у порядку, визначеному розпорядженням Кабінету Мініст рів України від 4 липня 1995 р. №414.
234
Поряд із заробітною платою та доплатами окремим видам державних службовців виплачуються: а) надбавки за знання та використання в роботі іноземної мови: однієї європейської — 10, однієї східної, угро-фінської або африканської — 15, двох і більше мов — 25% посадового окладу; б) доплату за науковий ступінь кандидата або доктора наук з відповідної спеціальності — у розмірі відповідно 15 і 20% посадового окладу; в) надбавку за почесне звання «заслужений» — у розмірі 15% посадового окладу. Доплати за науковий ступінь та надбавка за почесне звання виплачуються працівникам, якщо їх діяльність збігається за профілем з науковим ступенем або почесним званням. Названа постанова Кабінету Міністрів України передбачає дійснення преміювання працівників відповідно до їх особистого вкладу в загальні результати роботи в межах фонду преміювання, утвореного у розмірі тримісячного фонду оплати праці та економії фонду оплати праці. Преміювання керівників органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів, їх заступників, встановлення їм надбавок та доплат до посадових окладів, надання матеріальної допомоги здійснюється за рішенням органу вищого рівня у межах наявних коштів на оплату праці. Преміювання Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим, голів обласних, Київської та Севастопольської міських рад, сільських, селищних, міських голів, голів районних у містах, районних рад, надання їм матеріаль ної допомоги, встановлення надбавок і доплат до посадових окладів здійснюється за рішенням відповідної ради у межах затвердженого фонду оплати праці працівників апарату відповідного органу.
235
ГЛАВА З ВІДПУСТКИ
ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Державним службовцям надається щорічна відпустка тривалістю ЗО календарних днів, якщо законодавством не передбачено більш тривалої відпустки, з виплатою допомоги для оздоровлення у розмірі посадового окладу. Державним службовцям, які мають стаж роботи в державних органах понад 10 років, надається додаткова оплачувана відпустка тривалістю до 15 календарних днів. Порядок і умови надання додаткових оплачуваних відпусток встановлюються Кабінетом Міністрів України. Черговість надання відпусток визначається графіком, який затверджується керівником державного органу, як правило не пізніше 5 січня. При складанні графіка враховуються інтереси державного органу, особисті інтереси державного службовця і наявність можливостей для відпочинку. Графік відпусток доводиться до відома всіх державних службовців органу. Конкретний період надання щорічних відпусток службовцю у межах, встановлених графіком, погоджується між державним службовцем і керівником. При складанні графіка надання відпусток враховується, що частина 12 статті 10 Закону «Про відпустки» цілому ряду категорій працівників надає право на одержання відпустки за їх бажанням у зручний для них час, а саме: — працівникам, які не досягли 18 років; — інвалідам; — жінкам, що мають двох і більше дітей у віці до 15 років або дитину-інваліда; — одиноким матерям (батькам), що виховують дитину без батька (матері). Прирівнення батьків до одиноких матерів, безумовно, свідчить про те, що тут (п. 5 ч. 12 статті 10 Закону «Про відпустки») маються на увазі не лише ті ма тері, в свідоцтві про народження дітей яких відсутній запис про батька або цей запис зроблено за вказівкою матері
236
(стаття 55 Кодексу про шлюб та сім'ю України). До категорій одиноких відповідно до статті 10 Закону «Про відпустки» відноситься жінка, яка отримує аліменти, вдова; — опікунам, піклувальникам іншим особам, які фактично виховують одного чи більше дітей у віці до 15 років у зв'язку з відсутністю батьків; — дружинам (чоловікам) військовослужбовців; — ветеранам праці й особам, що мають особливі заслуги перед Батьківщиною; — ветеранам війни, особам, що мають особливі заслуги перед Батьківщиною, а також особи, на які поширюється чинність Закону «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»; — батькам-вихователям дитячих будинків сімейного типу; — іншим працівникам, яким таке право надане законодав ством. Державним службовцям, що навчаються в закладах освіти без відриву від виробництва, мають право, за їх бажанням, приєднати щорічні основну і додаткову відпустки до часу проведення настановних занять, виконання лабораторних робіт, здачі заліків та іспитів, до часу підготовки і захисту дипломного проекту та інших робіт, передбачених навчальним планом. Право державного службовця на щорічні основні і додаткові відпустки повної тривалості у перший рік служби настає по закінченні шести місяців безперервної служби в даному державному органі (стаття 10 Закону «Про відпустки»). Право на використання відпустки за перший рік служби до настання шестимісячного строку безперервної служби в даному державному органі мають: — жінки перед відпусткою по вагітності і родах чи після неї. Це повторює положення про можливість використан ня жінкою основної і додаткової відпусток на свій розсуд. Але сенс у цьому правилі є, оскільки вирішується питан ня про перший робочий рік, стосовно якого встанволені спеціальні норми про час надання відпусток; — інваліди (без будь-яких винятків); — особи у віці до 18 років, тобто такі, що не досягли цього віку на день початку відпустки;
237
— чоловіки, дружини яких перебувають у відпустці по вагіт ності і родах (у цьому разі працівник зобов'язаний подати довідку, що підтверджує наявність даної обставини); — особи, звільнені зі строкової військової чи альтернативної (невійськової) служби, якщо після звільнення зі сліжби вони були прийняті протягом трьох місяців, не рахуючи часу проїзду до постійного місця проживання; — працівники, які успішно навчаються у закладах освіти і бажають приєднати відпустку до часу здачі екзаменів, заліків, написання дипломних, курсових, лабораторних та інших робіт, передбачених навчальною програмою; — працівники, що мають путівку (курсівку) для санаторнокурортного (амбулаторно-курортного) лікування; — батьки-вихователі дитячих будинків сімейного типу. Згідно з п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 27 квітня 1994 р. «Про порядок і умови надання державним службовцям додаткових оплачуваних відпусток» державним службовцям, які мають стаж державної служби понад 10 років, надається додаткова оплачувана відпуска тривалістю 5 календарних днів, а починаючи з 11-го року ця відпустка збільшується на 2 календарних дні за кожний наступний рік. Тривалість додаткової оплачуваної відпуски не може перевищувати 15 календарних днів. Додаткова оплачувана відпустка надається одночасно із щорічною згідно з установленим графіком або за згодою сторін може надаватися окремо від неї. Святкові і неробочі дні, передбачені статтею 73 КЗпП України, що припадають на період відпустки і не збігаються з недільними днями, при розрахунку тривалості щорічної відпустки не враховуються. Розрахунок середнього заробітку для оплати відпустки, що надається в календарних днях, провадиться із суми заробітку за 12 місяців, що передують місяцю надання працівникові відпустки (незалежно від того, за який робочий рік надається відпустка), яка ділиться на кількість календарних днів за цей період, не рахуючи світкові і неробочі дні, встановлені чинним законодавством України. Одержаний результат множиться на кількість календарних днів відпустки. Святкові і неробочі дні, які припадають на період відпустки і не збігаються з недільними днями,
238
при розрахунку тривалості відпустки не враховуються і не оплачуються. У тих випадках, коли святкові і неробочі дні збігаються з недільними днями, ці дні оплачуються, а тривалість відпустки за рахунок святкових і неробочих днів не збільшується. Особам, які відпрацювали перед виходом у відпустку менше 12 календарних місяців, зарахування суми оплати відпустки провадиться з фактично відпрацьованого часу. Чинне законодавство передбачає можливість відкликання із щорічної основної або додаткової відпустки державного службовця. Дане відкликання здійснюється керівником державного органу за наявності певних обставин. Оскільки чинне законодавство на передбачає переліку обставин, які можуть зумовити відкликання з відпустки, вирішення даного питання здійснює керівник за своїм розсудом. Однак, у будь-якому випадку підстави повинні бути досить важливими і невідкладними для державного органу. Невикористана частина відпуски надається державному службовцю у будь-який інший час відповідного року чи приєднується до відпустки у наступному році.
239
ГЛАВА 4 ДЕРЖАВНИЙ ЗАХИСТ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Державний службовець при виконанні своїх службових обов'язків знаходиться під захистом держави. Ніхто не вправі втручатися у його службову дільність окрмі осіб, уповноважених на це законом. Під державним захистом розуміють різні заходи охорони від насилля, загроз, інших неправомірних дій у зв'язку з виконанням службових обов'язків. Правовою основою захисту працівників суду і правоохоронних органів та їх близьких родичів є Конституція України, Кримінальний та Кримінально-процесуальний кодекси України, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Митний кодекс України, закони України «Про статус суддів», «Про прокуратуру», «Про міліцію», «Про Службу безпеки України», «Про оперативно-розшукову діяльність» та інші акти законодавства України. Попри це, порядок і підстави здійснення захисту окремих видів державних службовців передбачається Законом від 23 грудня 1993 р. «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» 1. До правоохоронних органів відносяться: органи прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки, митні органи, органи охорони державного кордону, органи державної податкової служби, органи і установи виконання покарань, державної контроль норевізійної служби, рибоохорони, державної лісової охор они, інші органи, які здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції. Відповідно до даного Закону захисту підлягають працівники суду і правоохоронних органів, зазначених вище, а також працівники Антимонопольного комітету України, які беруть безпосередню участь відповідно у: — розгляді судових справ у всіх інстанціях; Відомості Верховної Ради України. — 1994. — № 11. — Ст. 50.
J40
— провадженні і розслідуванні кримінальних справ та справ про адміністративні правопорушення; — оперативно-розшуковій діяльності; — охороні громадського порядку і громадської безпеки; — виконанні вироків, рішень, ухвал і постанов судів; — виконанні постанов органів дізнання і попереднього слід ства і прокурорів; — контролі за переміщенням людей, транспортних засобів, товарів та інших предметів чи речовин через державний і митний кордон України; — нагляді і контролі за виконанням законів. Окрім державних службовців, захисту підлягають їх близькі родичі, до яких відносяться батьки, дружина (чоловік), діти, рідні брати і сестри, дід, баба, онуки, посягання на життя, здоров'я, житло і майно яких перешкоджає виконанню працівниками суду і правоохоронних органів покладених на них законом обов'язків і здійсненню наданих прав. Працівники суду, правоохоронних органів та їх близькі родичі при здійсненні захисту мають право: а) застосовувати заходи фізичного впливу, спеціальні засо би і зброю з метою забезпечення виконання правомірних на казів і усних вимог, що добровільно не виконуються, для за хисту власної безпеки, безпеки близьких родичів, а також свого житла і майна; б) вимагати і одержувати допомогу у виконанні покладених на них обов'язків, а в разі необхідності — для особистого за хисту, а також захисту свого житла і майна з боку відповідних правоохоронних та інших державних органів; в) здійснювати спеціальні заходи забезпечення безпеки; г) отримувати матеріальну компенсацію в разі загибелі пра цівника, каліцтва або іншого ушкодження здоров'я, знищення чи пошкодження його житла і майна у зв'язку з виконанням службових обов'язків. Для забезпечення безпеки працівників суду і правоохоронних органів та їх близьких родичів, недоторканності житла, а також збереження їх майна з урахуванням конкретних обставин можуть застосовуватися відповідно до законодавства такі заходи: а) особиста охорона, охорона житла і майна; б) видача зброї,
241
засобів індивідуального захисту і сповіщення про небезпеку; в) встановлення телефону за місцем проживання; г) використання технічних засобів контролю і прослуховування телефонних та інших переговорів, візуальне спостереження; д) тимчасове розміщення у місцях, що забезпечують безпеку; є) забезпечення конфіденційності даних про об'єкти захисту; є) переведення на іншу роботу, направлення на навчання, заміна документів, зміна зовнішності, переселення в інше місц е проживання. Залежно від ступеня загрози для життя і здоров'я праців нику суду або правоохоронного органу та його близьким родичам із дотриманням вимог чинного законодавства можуть видаватися зброя, спеціальні засоби індивідуального захисту і сповіщення про небезпеку. У разі необхідності працівник суду або правоохоронного органу, його неповнолітні діти та інші близькі родичі можуть бути за їх згодою тимчасово розміщені у місцях, що гарантують їх безпеку, в тому числі в дошкільних виховних закладах або установах органів соціального захисту населення України. За рішенням органів, що забезпечують безпеку, прийнятим відповідно до їх компетенції, може бути накладено тимчасову або постійну заборону на видачу відомостей про місце проживання осіб, взятих під захист, та інших відомостей про них адресними бюро, паспортними службами, підрозділами державтоінспекції, довідковими службами АТС та іншими офіційними інформаційно-довідковими службами. За клопотанням або за згодою осіб, взятих під захист, якщо їх безпека не може бути забезпечена іншими заходами, вони тимчасово або постійно переводяться на іншу роботу, направляються на навчання, переселяються в інше місце проживання, можуть бути змінені їх зовнішність, анкетні дані з видачею відповідних особистих документів. Вирішення питань переселення в інше місце проживання, надання житлової площі, матеріальної допомоги в розмірі мінімальної заробітної плати чи посадового окладу за попереднім місцем роботи працівника суду або іншого правоохоронного органу та працевлаштування забезпечується органом, що прийняв рішення про вжиття спеціальних заходів забезпечення безпеки, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
242
Зазначені заходи повинні здійснюватися без будь-якого ущемлення житлових, трудових, пенсійних та інших прав осіб, взятих під захист. При тимчасовому переселенні в інше місце проживання житлова площа за постійним місцем проживання підлягає бронюванню. Приводом для вжиття спеціальних заходів забезпечення безпеки працівника суду або правоохоронного органу та його близьких родичів може бути: а) заява працівника або його близького родича; б) звернення керівника відповідного державного органу; в) отримання оперативної та іншої інформації про наявність загрози життю, здоров'ю, житлу і майну осіб, які підлягають захисту. Рішення про вжиття спеціальних заходів забезпечення безпеки приймають: а) керівники органів внутрішніх справ — щодо захисту пра цівників відповідного органу внутрішніх справ, державної лісо вої охорони, рибоохорони, митних органів, органів і установ виконання покарань та їх близьких родичів; б) керівники органів служби безпеки — щодо захисту пра цівників служби безпеки та органів системи Управління дер жавної охорони, їх близьких родичів; в) керівники прокуратури — щодо захисту працівників про куратури та їх близьких родичів; г) голова суду — щодо захисту працівників відповідного суду та інших органів, зазначених у статті 2 цього Закону, та їх близьких родичів; д) керівники органів охорони державного кордону України — щодо захисту працівників цих органів та їх близьких родичів. Безпека військовослужбовців забезпечується заходами, зазначеними у статті 6 вказаного Закону, які застосовуються з урахуванням перебування цих осіб на військовій службі. Для захисту військовослужбовців командири військових частин (підрозділів) вживають таких заходів: а) відрядження до іншої військової частини або військової установи; б) переведення на нове місце служби. Відомості про заходи безпеки та осіб, взятих під захист, є інформацією з обмеженим доступом.
243
Особа, щодо якої прийнято рішення про застосування спеціальних заходів безпеки, має право: а) знати про заходи безпеки, які застосовуються щодо неї; б) вимагати від органу, який забезпечує безпеку, застосування додаткових заходів безпеки, передбачених цим Законом, або скасування яких-небудь із здійснюваних заходів; в) оскаржити прокурору або до відповідного вищого органу, який забезпечує безпеку, незаконні рішення і дії посадових осіб, які забезпечують їх безпеку. Водночас, особа, взята під захист, зобов'язана: а) виконувати законні вимоги органів, які забезпечують її безпеку; б) негайно інформувати зазначені органи про кожний випадок погрози або протиправних дій щодо неї; в) дбайливо ставитися до майна, зброї і документів, виданих їй в тимчасове особисте користування для забезпечення безпеки; г) використовувати видану зброю виключно в інтересах забезпечення свого захисту і виконання покладених на неї законом обов'язків.
ГЛАВА 5
ПЕНСІЙНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Відповідно до статті 37 Закону «Про державну службу» державні службовці мають право на пенсію, яка виплачується за рахунок держави. Право на пенсію державних службовців ма ють тільки ті особи, які досягли встановленого законодавством пенсійного віку (чоловіки — 60 років, жінки — 55 років) за наявності загального трудового стажу для чоловіків — не менше 25 років, для жінок — не менше 20 років, у тому числі стажу державної служби — не менше 10 років. Зазначеним особам призначається пенсія у розмірі 80% суми їх посадового окладу з урахуванням надбавок, передбачених Законом. Водночас, чинне законодавство не обмежує граничного розміру пенсії. Попри це, пенсія держаному службовцю виплачується у повному розмірі незалежно від його заробітку (прибутку), одержуваного після виходу на пен сію. За кожний повний рік понад 10 років на державній службі пенсія збільшується на 1 % заробітку, але не більше 90% посадового (чинного) окладу з урахуванням надбавок, передбачених Законом «Про державну службу», без обмежень граничного розміру пенсії. У разі звільнення державного службовця у зв'язку з засудженням за умисний злочин, вчинений з використанням свого посадового становища, або вчинення корупційного діяння, він позбавляється права на одержання пенсії, передбаченої щодо нього. У таких випадках йому назначається пенсія на загальних підставах. Порядок виплати пенсії військовослужбовцям та особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ передбачається Законом «Про пенсійне забезпечення військовослужбовців та осіб начальницького та рядового складу органів внутрішніх справ» від 9 квітня 1992 р. 1 (з наступними змінами і доповненнями). Відомості Верховної Ради України. — 1992. № 29. — Ст. 393.
245
244
Особи офіцерського складу, прапорщики і мічмани, військовослужбовці надстрокової служби та військової служби за контрактом, особи начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ за наявності встановленої цим Законом вислуги на військовій службі і на службі в органах внутрішніх справ мають право на довічну пенсію за вислугу років. Військовослужбовці, особи начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, які стали інвалідами за умов, передбачених цим Законом, набувають право на пенсію по інвалідності. Члени сімей військовослужбовців, осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, які загинули чи померли або пропали безвісти, мають право на пенсію в разі втрати годувальника. Право на пенсію за вислугу років мають: а) особи офіцерського складу, прапорщики і мічмани, війсь ковослужбовці надстрокової служби та військової служби за контрактом, особи начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, які мають на день звільнення зі служби вислугу на військовій службі або на службі в органах внутріш ніх справ 20 років і більше; б) особи офіцерського складу, прапорщики і мічмани, військо вослужбовці надстрокової служби та військової служби за конт рактом, особи начальницького і рядового складу органів внутріш ніх справ, які звільнені зі служби за вислугу років, за віком, за станом здоров'я, у зв'язку із скороченням штатів або організацій ними заходами і які на день звільнення досягли 45-річного віку, а ті з них, що є інвалідами війни, — незалежно від віку, і мають загальний трудовий стаж 25 календарних років і більше, з яких не менше 12 календарних років і 6 місяців становить військова служба або служба в органах внутрішніх справ. Пенсії за вислугу років призначаються в таких розмірах: а) особам офіцерського складу, прапорщикам і мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, які мають вислугу 20 років і більше (пункт «а» статті 12): за вислугу 20 років — 50%, а звільненим у відставку за віком або за станом здоров'я — 55%
246
відповідних сум грошового забезпечення (стаття 43); за кожний рік вислуги понад 20 років — 3% відповідних сум грошового забезпечення; б) особам офіцерського складу, прапорщикам і мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служ би за контрактом, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, які мають загальний трудовий стаж 25 календарних років і більше, з яких не менше 12 років і 6 місяців становить військова служба або служба в органах внутрішніх справ (пункт «б» статті 12): за загальний трудовий стаж 25 років — 50% і за кожний рік стажу понад 25 років — 1 % відповідних сум грошового забезпечення (стаття 43); в) особам, зазначеним у пунктах «а» та «б» статті 3, які брали участь у ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи під час проходження служби і віднесені до категорії 1, розмір пенсії за вислугу років збільшується на 10%, а віднесеним до категорій 2, З і 4 — на 5% відповідних сум грошового забез печення. Загальний розмір пенсії, обчислений відповідно до цієї статті, не повинен перевищувати 85 процентів відповідних сум грошового забезпечення, а особам, які брали участь у ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи під час проходження служби і віднесені до категорії 1, — 95%, до категорій 2 і 3, — 90%. До пенсії за вислугу років, що призначається особам офіцерського складу, прапорщикам і мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ (у тому числі до обчисленої в мінімальному розмірі), нараховуються надбавки: а) непрацюючим пенсіонерам, які мають на своєму утриманні непрацездатних членів сім'ї, що належать до осіб, які забезпечуються пенсією в разі втрати годувальника (стаття 30), — на кожного непрацездатного члена сім'ї в розмірі соціальної пенсії, встановленої Законом України «Про пенсійне забезпечення» для відповідної категорії непрацездатних. При цьому надбавка нараховується тільки на тих членів сім'ї, які не одержують трудову або соціальну пенсію. За наявності права одночасно на соціальну пенсію і надбавку на непрацездатного члена сім'ї до пенсії
247
за вислугу років членові сім'ї за вибором пенсіонера може бути призначено соціальну пенсію або нараховано на цього члена сім'ї надбавку; б) пенсіонерам, які є інвалідами І групи внаслідок причин, вказаних у пункті «б» статті 20 цього Закону або внаслідок трудового каліцтва, професійного чи загального захворювання, а також одиноким пенсіонерам, які за висновками медичних закладів потребують догляду за ними, крім інвалідів (частина перша статті 15), — в розмірі соціальної пенсії, встановленої Законом України «Про пенсійне забезпечення» для відповідних категорій пенсіонерів; в) пенсіонерам, які мають особливі заслуги перед Батьківщи ною (стаття 11 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту») — у розмірі 250% мінімальної пенсії за віком, а пенсіонерам, які мають особливі трудові заслу ги перед Батьківщиною (стаття 8 Закону України «Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні»), — у розмірі 200% мінімальної пенсії за віком.
1 1
ПІДГОТОВК А, ПЕРЕПІДГОТОВКА І ПІДВИЩЕННЯ КВАЛІФІКАЦІЇ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Глава 1. Поняття і мета професійної підготовки державних службовців Глава 2. Основні напрямки державної політики щодо підготовки державних службовців Глава 3. Принципи підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців Глава 4. Система навчальних закладів щодо підготовки державних службовців
248
ГЛАВА 1
ПОНЯТТЯ І МЕТА ПРОФЕСІЙНОЇ ПІДГОТОВКИ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Становлення демократичної, правової, соціальної держави, інтеграція України в Європейське співтовариство, проведення адміністративної реформи і реформи системи державної служби передбачають підготовку державних службовців, здатних: неухильно відстоювати права і свободи людини і громадянина; володіючих професійними уміннями і навичками, які грунтуються на сучасних спеціальних знаннях, аналітичними здібностями та майстерністю застосування засобів і методів управлінської науки, стратегічним мисленням та особистісними якостями, необхідними для прийняття та успішної реалізації управлінських рішень. Виходячи з принципу професіоналізму і компетентності державної служби, державні службовці зобов'язані постійно підвищувати свою професійну кваліфікацію (стаття 10 Закону «Про державну службу»). У свою чергу, держава створює державним службовцям умови для навчання і підвищення кваліфікації у відповідних навчальних закладах (стаття 29 Закону). Таким чином підготовка і підвищення кваліфікації державних службовців є важливим елементом інституту проходження державної служби. Професійна підготовка і підвищення кваліфікації водночас відіграють важливу роль при атестацій' державних службовців, конкурсному відборі, оцінці якості діяльності державних службовців, присвоєнні рангів тощо. Важливе значення як для юридичної науки, так і для практики, має розмежування понять «підготовка», «перепідготов ка», «підвищення кваліфікації». Професійна підготовка державних службовців — це здобуття освіти відповідного освітньо-кваліфікаційного рівня спеціаліста, магістра за спеціальностями, спрямованими для професійної діяльності на державній службі, а також навчання в
250
аспірантурі, докторантурі Української Академії державного управління при Президентові України, інших навчальних закладах або наукових установах за спеціальностями освітньої галузі «Державне управління»; навчання за програмами функціональної спеціалізації «Державна служба», здобуття вищої освіти за спеціальностями інших галузей, спрямованих на діяльність у певній сфері державного управління. Професійна підготовка являє собою процес, спрямований на систематичне зростання знань, навичок, умінь державних службовців. Професійна підготовка управлінських кадрів для зайняття посад, віднесених до вищих категорій (управлінської еліти), забезпечується Українською Академією державного управління при Президентові України, її регіональними інститутами та вищими навчальним закладами, в першу чергу національними, а також шляхом захисту наукових дисертацій з проблематики державного управління та державної служби. Важливе значення щодо удосконалення професійної підготовки державних службовців має міжнародне співробітництво з питань підготовки державних службовців. Пріоритетними напрямками такого співробітництва є: — вивчення досвіду з формування змісту та організації нав чання державних службовців відповідно до прогнозів со ціально-економічного розвитку держави, регіону, певного адміністративно-теориторіального утворення; — розроблення концептуальних засад визначення змісту іс питів та методики їх проведення для здійснення незалеж ної та неупередженої оцінки якості професійного нав чання державних службовців і професійної придатності до державної служби на певних посадах; — направлення слухачів і викладачів навчальних закладів на навчання до іноземних держав з метою вдосконалення фахової підготовки; — вивчення міжнародного досвіду управління державною службою та професійним навчанням державних служ бовців; — розширення практики підготовки та обміну з іноземними партнерами необхідними для професійного навчання дер жавних службовців навчально-методичними та довідково251
інформаційними матеріалами тощо, в тому числі з використанням можливостей інформаційних технологій; — участь українських фахівців у міжнародних конгресах, се мінарах, конференціях, симпозіумах, нарадах з питань державного управління та державної служби, професій ного навчання державних службовців; — створення за міжнародної підтримки навчальних, дослід ницьких, методичних та інших центрів з питань дер жавної служби і професійного навчання державних служ бовців. Перепідготовка державних службовців — це здобуття освіти відповідного рівня спеціаліста, магістра за іншою спеціальністю в межах, як правило, відповідної галу зі знань. Підвищення кваліфікації державних службовців — це навчання з метою оновлення та розвитку умінь і знань, необхідних для ефективного вирішення завдань професійної діяльності на державній службі. Підвищення кваліфікації державних службовців здійснюється у разі: — зарахування до кадрового резерву; — прийняття на державну службу; — зайняття посади вищої категорії (протягом першого року); — перед черговою атестацією державного службовця; — наявності виробничих потреб. Основними видами підвищення кваліфікації, які забезпечують її безперервність, є навчання: — за програмами тематичних постійно діючих та коротко термінових семінарів, які проводяться з урахуванням потреб у підвищенні ефективності виконання посадових обов'язків і результатів щорічного проведення оцінки професійної діяльності державних службовців. Тематичні постійно діючі семінари організовуються органами дер жавної влади та органами місцевого самоврядування із залученням навчальних закладів, освітню діяльність яких ліцензовано або акредитовано у галузі «Державне управ ління»; — за програмами стажування державних службовців в ор ганах державної влади та органах місцевого самовряду вання, а також за кордоном;
252
— шляхом самоосвіти за річними програмами, а також участі у наукових дослідженнях з проблематики державного управління. Організація та функціонування системи підвищення кваліфікації державних службовців базується на таких принципах, які відображають її сутність та призначення, а саме: системності; фунціональності; єдності; диференційованості; обов'язковості та безперервності навчання; випереджувального характеру навчання; встановлення взаємних прав, обов'язків та відповідальності; встановлення правових наслідків; забезпечення високої якості та ефективності навчання; державного управління та координації діяльності усіх елементів системи підвищення кваліфікації державних службовців; урахування вітчизняного та зарубіжного досвіду підвищення кваліфікації державних службовців1.
1
Малиновський В. Я. Державна служба: теорія і практика: Навч. посіб. - К„ 2003. - С 146.
253
ГЛАВА 2
ОСНОВНІ НАПРЯМКИ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ ЩОДО ПІДГОТОВКИ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Одним із основних напрямків адміністративної реформи в Україні є створення нової системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, готових до впровадження нововведень, здатних нести відповідальність за прийняті рішення, володіючих необхідними знаннями та які з повагою ставляться до історичного розвитку країни. Першими кроками щодо створення такої системи стало прийняття ряду нормативно-правових актів, спрямованих на вирішення вказаних завдань: указів Президента «Про стратегію реформування системи державної служби» і «Про Комплексну програму підготовки державних службовців», постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження наукової програми розвитку державної служби та вдосконалення державного управління». Аналіз названих нормативних актів свідчить про необхідність проведення наступних заходів: — забезпечення випереджаючого характеру змісту навчання з урахуванням перспектив розвитку держави, вдоскона лення завдань і функцій її органів; — запровадження цільової спрямованності навчання на ос нові дотримання державних освітніх стандартів, гнуч кості застосування всіх видів, форм і методів навчання, досягнення інтенсифікації та оптимізації навчального процесу; — удосконалення підготовки та підвищення кваліфікації кадрового резерву та новопризначених державних служ бовців; — розширення підготовки та перепідготовки державних служ бовців за спеціальністю «Державна служба» та за спе ціалізаціями з економіки, права, а також соціальної, гу манітарної та кадрової політики;
254
— оптимізація мережі навчальних закладів різних форм влас ності, які здійснюють підготовку спеціалістів для держав ної служби; — запровадження дистанційного навчання, що дасть можли вість розширити коло державних службовців, які профе сійно підвищують кваліфікацію без відриву від роботи; — забезпечення єдиного навчально-методичного управління та координації практичної діяльност і всіх структурних елементів системи 1. Саме ця Програма спрямована на вирішення низки проблем, пов'язаних із сучасними потребами державотворення, процесами професіоналізації державного управління і місцевого самоврядування, а саме: — визнання професійного навчання як обов'язкової невід'єм ної складової професійної діяльності державних службовців та осіб кадрового резерву і роботи з персоналом та розви ток гарантованих державою умов для такого навчання; — формування змісту професійного навчання та організація навчального процесу відповідно до потреб економічного і соціального розвитку держави на основі впровадження сучасних наукових досліджень та широкого використання вітчизняного та іноземного досвіду у сфері державного управління та державної служби; — удосконалення мережі навчальних закладів професійної підго товки персоналу державної служби на конкурсній основі та їх функціонування переважно на основі держаного замовлення; — розширення професійної підготовки фахівців за іншими освітніми і науковими галузями та спеціальностями від повідно до потреб професіоналізації персоналу державної влади та органів місцевого самоврядування; — залучення науково-педагогічного та наукового потенціалу вищої школи, академічної та галузевої науки до підготовки фахівців та науковців для професійної діяльності у сфері державного управління та місцевого самоврядування;
1
Стратегія реформування системи державної служби в Україні, затв. Указом Президента України від 14 квітня 2000 р. // Урядовий кур'єр. — 2000. — 19 квіт.
255
— запровадження відбору талановитої молоді для навчання, професійно спрямованого до роботи в органах державної влади та органах місцевого самоврядування; — забезпечення єдності і дієвості управління та регулюван ня діяльності всіх елементів системи навчання державноуправлінських кадрів. Одним із головних завдань, поставлених даною Програмою є необхідність забезпечення поступового переходу до заміщення посад державних службовців, насамперед керівних, фахівцями, які здобули вищу освіту в освітній галузі «Державне управління» та за спеціальностями інших галузей освіти, зокрема права, економіки, спрямованими на професійну діяльність на державній службі. Таке професійне навчання має цілеспрямовано формувати здатність державних службовців до здійснення нормативно-проектних, аналітичних, організаційно-розпорядчих, консультативно-дорадчих та контрольних функцій. Державну систему підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців становлять освітньо-професійні програми підготовки, перепідготовки і професійні програми підвищення кваліфікації державних службовців, додаткові програми функціональної спеціалізації «Державне управління», акредитовані навчальні заклади, які реалізують зазначені програми, та органи, які здійснюють управління цією системою, яка покликана забезпечити наповнення всіх державних органів кадрами з високим рівнем культури, компетентності, здатних розуміти інноваційні соціальні процеси, продукувати нові ідеї, управлінські рішення, соціальні технології.
ГЛАВА З
ПРИНЦИПИ ПІДГОТОВКИ ТА ПІДВИЩЕННЯ КВАЛІФІКАЦІЇ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Оскільки мова йде при єдину загальнонаціональну систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації (далі — підготовки) державних службовців, то необхідно окреслити систему принципів, які й зумовлюють створення і функціонування даної системи. В юридичній науці питанням основних принципів підготовки і підвищення кваліфікації державних службовців приділено надзвичайно мало уваги. Попри це, узагальнюючи існуючі точки зору з цього питання, можна вважати, що таку систему складають принципи: системності; єдності; загальності; диференційованості; обов'язковості та безперервності навчання; випереджувального характеру навчання; встановлення взаємних прав, обов'язків та відповідальності; встановлення правових наслідків; забезпечення високої якості та ефективності навчання; державного управління і координації діяльності усіх елементів системи підвищення кваліфікації державних службовців; врахування вітчизняного та зарубіжного досвіду підвищення кваліфікації державних службовців. Принцип системності полягає в тому, що процес підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації являє собою не просто сукупність елементів, а систему взаємопов'язаних і взаємообумовлених елементів, без яких він функціонувати не може. Принцип єдності проявляється в тому, що в Україні розроблена єдина загальнонаціональна система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців 1 ,
1
Комплескна програма підготовки державних f-лужбовців, затв. Указом Президента України від 09.11.2000 р.; Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців: Указ Президента України від 30.05.1995 р.
257
256
яка є складовою державної кадрової політики, що визначається Верховною Радою України. Ця єдність зумовлює визначення переліку навчальних закладів, на які покладається завдання підготовки державних службовців 1, затвердження загальних Програм щодо підготовки державних службовців (освітньо-професійні програми в освітній галузі «Державне управління», освітньо-професійні програми у сфері управлінських технологій та за напрямами діяльності державної служби; професійні програми функціональної спеціалізації «Державна служба»; професійні програми підвищення кваліфікації державних службовців; програми тематичних короткотермінових і постійно діючих семінарів, а також стажування державних службовців). Із принципу єдності логічно випливає принцип загальності підготовки державних службовців, який означає, що державні службовці усіх категорій і рангів, чинів і класів, інших спеціальних і військових звань проходять підготовку та підвищення своєї кваліфікації. Це є їхнім правом і обов'язком водночас. Не може бути нормативно визначено будь-якого винятку з даного правила. Наступним є принцип диференційованості, який тісно пов'язаний з вищеназваними принципами і означає, що підготовка і перепідготовка повинна здійснюватися з урахуванням таких чинників, як: — рівень і статус державного органу, в якому проходить службу державний службовець; — посада, яку займає державний службовець; — рівень його освітньої та професійної підготовки; — стаж роботи за спеціальністю і стаж державної служби; — перебування у кадровому резерві. При цьому, зміст навчання за освітньо-професійними програмами підготовки державних службовців повинен включати в себе ряд загальних нормативних дисциплін, незалежно від вищеназваних чинників, які, зокрема, мають включати практичні аспекти діяльності працівників державного апарату щодо 1 Про Перелік вищих навчальних закладів з підготовки та перепідготовки фахівців органів державної виконавчої влади та ринкової економіки» від 28 липня 1995 р. (зі змін, і доповн.) // Офіційний вісник України. — 2001. — № 39. — Ст. 1754.
258
виконання та забезпечення реалізації завдань і функцій держави; розроблення та впровадження економічної, соціальної, гуманітарної політики; забезпечення соціального партнерства; технологію державного управління тощо. Принцип обов'язковості та безперервності навчання державного службовця зумовлюється низкою обставин. Як уже зазначалося вище, державний службовець має право на створення умов щодо підвищення свого професійного рівня і обов'язок підвищувати свою професійну кваліфікацію. Окрім цього планування і проходження службової кар'єри державного службовця безпосередньо пов'язані з обов'язковим і безперервним підвищенням свого професійного рівня. Якщо обов'язковість означає, що державний службовець повинен не рідше одного разу на п'ять років проходити підвищення кваліфікації, а особи, які прийняті на державну службу вперше — протягом першого року роботи 1, то безперервність проявляється в тому, що державний службовець між обов'язковими строками нав чання повинен постійно працювати над собою. У цьому важ ливу роль повинно відіграти дистанційне навчання, яке запроваджується в багатьох навчальних закладах. Тобто, значно зростає роль особистісного фактору, який має за мету досяг нення того рівня службової кар'єри, який для себе визначив державний службовець. Принцип випереджувального характеру навчання державного службовця обумовлюється особливостями його професійної діяльності, посадовими обов'язками. Професіоналізм і компетентність державних службовців багато в чому залежать від їхнього вміння прогнозувати, аналізувати та стратегічно мислити, своєчасно враховувати динаміку тих чи інших змін, які відбуваються в державі. А це може забезпечити тільки навчання випереджувального характеру.
Важливим є принцип встановлення взаємних прав, обов'язків та відповідальності учасників навчального процесу, тобто: державного органу, державного службовця і навчального
1
Про заходи щодо підвищення кваліфікації державних службовців органів державної виконавчої влади: Пост. Кабінету Міністрів України від 28 липня 1995 р. // Вісник держ. служби України. — 1995. — С 51.
259
закладу. На державний орган покладається обов'язок надати державному службовцю можливість: підвищувати свій професійний рівень за рахунок державних коштів; реалізовувати своє право на просування по службі у залежності від професійного рівня; брати участь у конкурсі на заміщення вакантної більш високої посади. Водночас, обов'язком державного службовця є підвищення свого професійного рівня. Державний службовець не має права відмовитися від проходження планового навчання, оскільки це буде розглядатися, як порушення трудової дисципліни, яке тягне за собою певні юридичні наслідки, зокрема накладення дисциплінарних стягнень, або заходів дисциплінарного впливу. Така відмова можу мати суттєві негативні наслідки при проходженні державним службовцем атестації, оскільки може вплинути на її результати. Державний службовець може бути признаний як такий, що не відповідає займаній посаді, що тягне за собою звільнення із займаної посади. Водночас, державний службовець має право на підвищення свого професійного рівня, що враховується при здійсненні службової кар'єри. При цьому важливо зазначити, що дане право є його об'єктивним, а не суб'єктивним правом, тобто він може вимагати надання йому умов для участі на просування по державній службі, а не на однозначне призначення на вищу посаду. Навчальний заклад, який здійснює підготовку та підвищення кваліфікації державного службовця повинен забезпечити належний теоретичний рівень такої підготовки з урахуванням специфіки виду державної служби, виду державного службовця, категорії, рангу, терміну навчання тощо. Принцип встановлення правових наслідків безпосередньо випливає з попереднього принципу і, певним чином, завершує його. Державний службовець проходить навчання з пев ною метою, і такою кінцевою метою є просування по державній службі. А це можливе тільки за належного професійного виконання ним своїх посадових обов'язків що, в свою чергу, залежить від рівня його освітньої і професійної підготовки. Досить важливо, щоб правові наслідки навчання були закріп лені законодавчо. Закон «Про державну службу» передбачив ряд положень, які й закріплюють правові наслідки навчання державного службовця, зокрема, передбачено що: право на
260
державну службу мають громадяни України...які одержали відповідну освіту і професійну підготовку (стаття 4); просування по державній службі проводиться у залежності від кваліфікації та здійбностей (стаття 11); переважне право на просування по службі мають державні службовці, які постійно підвищують свій професійний рівень (стаття 27); кадровий резерв формується з державних службовців, які підвищили кваліфікацію (стаття 28). Важливість принципу забезпечення високої якості та ефективності навчання зумовлена, перш за все, необхідністю надання державним службовцям високих рівня і якості знань, їх швидкої адаптації до конкретних посад. Реалізація названого принципу покладається на навчальні заклади, які здійснюють навчання державних службовців. Висока якість навчання державних службовців може бути забезпечена ви соким рівнем тих навчальних закладів, які здійснюють підготовку державних службовців. Саме тому, підготовку і перепідготовку державних службовців здійснюють тільки ті вищі навчальні заклади, які визначені Кабінетом Міністрів України. Не менш важливим є питання кваліфікації науково-педагогічних кадрів, забезпечення навчання методичною та інформаційно-аналітичною базою. Ефективність навчання держав них службовців нерозривно пов'язана з якістю навчання і проявляється в тому, наскільки державний службовець, який одержав необхідну теоретичну підготовку, здатний до її застосування у практичній діяльності. Тобто, мова йде про підготовку державних службовців, які здатні до аналітичної діяльності, відзначаються стратегічним мисленням та особистісни ми якостями, необхідними для прийняття ефективних управлінських рішень. Принцип державного управління і координації діяль ності усіх елементів системи підготовки та перепідготов ки державних службовців обумовлений тим, що сама система державної служби є об'єктом управління. А це означає, що всі її елементи, у тому числі і навчання державних службовців також є об'єктом державного управління. Більше того, підготовка і підвищення кваліфікації державних службовців є складовою державної кадрової політики, а отже, підлягає
261
Принцип врахування вітчизняного та зарубіжного досвіду підвищення кваліфікації державних службовців
відіграє важливу роль в удосконаленні системи підготовки державних службовців. Цей принцип є завершальним у системі принципів підготовки і підвищення кваліфікації державних службовців не тільки тому, що знаходиться на останньому місці у названому переліку, але й за своїм змістом і сутністю. Сьогодення вимагає вибору і практичної реалізації національної моделі державної служби, системи професійного розвитку державних службовців, оскільки державна служба має національну природу, базується, насамперед, на історичному і куль 1 2 3 4 5 6
управлінському впливу з боку відповідних державних органів. Це наочно проявляється в тому, що важливі питання орга нізації і функціонування системи підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців встановлюються указами Президента: «Про затвердження Комплексної програми підготовки державних службовців» від 9.11.2000 р.\ «Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців» від 30.05.1995 р. 2 , «Питання Української Академії державного управління при Президентові України» від 21.09.2001 р. 3, «Про затвердження Положення про Українську Академію державного управління при Президентові України» від 21.09.2001 р. 4, постановами Кабінету Міністрів України: «Про заходи щодо підвищення кваліфікації державних службовців органів державної виконавчої влади» від 28 липня 1995 р. (зі змінами і доповненнями) 5, «Про Загальне положення про центр перепідготовки та Підвищення кваліфікації працівників органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ та організацій» від 19.02.1996 р. 6 (зі змінами і доповненнями).
турному розвиткові своєї країни 1. Вивчення вітчизняного досвіду сприятиме вирішенню як теоретичних, так і практичних питань навчання державних службовців, а також урахуванню його позитивних та негативних моментів. Вивчення зарубіжного досвіду підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців закріплює дві важлив і умови: — визнання та встановлення еквівалентності документів іноземних держав про підготовку та підвищення кваліфі кації державних службовців; — розвиток зв'язків між системами підготовки і підвищення кваліфікації державних службовців, включаючи обмін службовцями, які навчаються, та викладачами, а також ідеями.
Урядовий кур'єр. — 2000. — 6 грудн. Там само. — 1995. — 1 черв. Офіційний вісник України. — 2001. — № 39. — Ст. 1754. Урядовий кур'єр. — 2001. — 3 жовтн. Бюлетень законодавства і юридичної практики України. — 2002. — № 1: Державна служба в Україні. Там само.
1
Атаманчук Г. В., Казанцев Н. М. Базовые аспекты концепции государственной службы Российской Федерации // Государственная служба России: Ежегодник. — 1996. — С. 61.
263
262
ГЛАВА 4
СИСТЕМА НАВЧАЛЬНИХ ЗАКЛАДІВ ЩОДО ПІДГОТОВКИ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Підготовка та перепідготовка державних службовців здійснюється тільки за державним замовленням і тільки тими навчальними закладами, які внесені до переліку вищих навчаль них закладів з підготовки та перепідготовки фахівців органів виконавчої влади та ринкової економіки, затвердженого постановою КМУ від 28 липня 1995 року. Відповідно до Указу Президента України від ЗО травня 1995 року «Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців», в Україні утворена Українська Академія державного управління при Президентові України, яка входить в систему органів державної викнавчої влади і забезпечує підготовку державних службовців та підвищення їхньої кваліфікації. її статус визначається Положенням про Українську Академію державного управління при Президентові України, затвердженим Указом Президента України від 21 вересня 2001 р 1 . Згідно з цим Положенням, Академія є головним державним вищим навчальним закладом у загальнонаціональній системі підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців, посадових осіб органів місцевого самоврядування, підзвітним Президентові України. До складу Академії входять регіональні інститути державного управління (Дніпропетровський, Львівський, Одеський, Харківський). Основними структурними підрозділами Академії є: Інститут підвищення кваліфікації керівних кадрів, Інститут проблем державного управління та місцевого самоврядування; факультети, кафедри, центри тощо. Основними завданнями Академії є: — підготовка, перепідготовка і підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоОфіційний вісник України. — 2001. — № 39. — Ст. 1754.
264
врядування для роботи на посадах І—II категорій та відповідного кадрового резерву; — проведення фундаментальних та прикладних наукових досліджень з проблем державного управління, місцевого самовярдування; — надання методичної, інформаційної, консультативної до помоги центрам підвищення кваліфікації державних службовців, посадових осіб органів місцевого самовряду вання і керівників державних підприємств, установ та ор ганізацій; — участь у розробленні вимог щодо змісту і обсягу освіт ньо-кваліфікаційного і професійного рівнів та програм навчання державних службовців, посадових осіб органів місцевого самоврядування, науково-методичного забезпе чення оцінки їх професійної придатності, атестації; — організація та розвиток міжнародного співробітництва з професійного навчання та наукових досліджень у галузі державного управління, місцевого самоврядування. Перелічені вище завдання, які покладаються на Академію як на орган державної виконавчої влади і вищий навчальний заклад обумовлюють її специфічні функції: визначати разом з органами державної влади, Адміністрацією Президента України, Координаційною радою з питань державної служби при Президентові України потреби, основні напрями підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування; визначати зміст, форми, методи, засоби навчання, забезпечувати його високу якість та постійний моніторинг ефективності; організовувати та здійснювати методичне забезпечення навчання та стажування студентів, слухачів, аспірантів, докторантів, здобувачів, а також стажування працівників Академії в органах державної влади і органах місцевого самоврядування України та інших держав; організовувати і проводити наукові та науководослідні роботи, науково-практичні заходи, в тому числі за участю організацій України, іноземних та міжнародних організацій тощо. Окрім Академії підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації державних службовців здійснюють вищі навчальні
265
заклади, перелік яких визначається постановою Кабінету Міністрів України від 28 липня 1995 р. 1 а саме: а) університети: Сімферопольський державний університет, Вінницький державний технічний університет, Волинський держаний університет, Дніпропетровський державний універ ситет, Дніпродзержинський державний технічний університет, Донецький державний університет, Донецький державний тех нічний університет, Ужгородський державний університет, Запорізький державний університет, Запорізький державний технічний університет, Прикарпатський державний універ ситет (м. Івано-Франківськ), Івано-Франківський державний університет нафти і газу, Київський національний університет ім. Т. Г. Шевченка, Національний технічний університет (м. Київ), Київський державний економічний університет, Київський між народний університет цивільної авіації, Український державний технічний університет будівництва і архітектури (м. Київ), Київський державний торговельно-економічний університет, Національний аграрний університет, Східноукраїнський дер жавний університет (м. Луганськ), Львівський національний університет ім. Івана Франка, Державний університет «Львівсь ка політехніка», Український державний морський технічний уні верситет (м. Миколаїв), Миколаївський державний педагогічний університет, Одеський національний університет ім. 1.1. Меч никова, Одеський державний економічний університет, Одесь кий державний політехнічний університет, Полтавський тех нічний університет, Сумський державний університет, Харків ський державний економічний університет, Харківський дер жавний університет, Харківський державний політехнічний університет, Херсонський технічний університет, Технологіч ний університет Поділля (м. Хмельницький), Чернівецький дер жавний університет; б) академії: Донецька державна академія управління, Запо різька державна інженерна академія, Українська Академія дер жавного управління при Президентові України (м. Київ), Ака демія муніципального управління (м. Київ), Одеська національ1
Бюлетень законодавства і юридичної практики України. — 2002. — № 1: Державна служба в Україні. — С. 147.
на юридична академія, Тернопільська академія народного господарства, Харківська державна академія міського господарства, Національна юридична академія (м. Харків); в) регіональні інститути державного управління Української Академії державного управління при Президентові України: Дніпропетровський, Львівський, Одеський, Харківський; г) інститути: Луцький індустріальний інститут, Житомирсь кий державний педагогічний інститут, Житомирський інженер но-технологічний інститут, Український інститут підвищення кваліфікації керівних кадрів освіти (м. Київ), Кіровоградський інститут сільськогосподарського машинобудування, Кіровоград ський державний педагогічний інститут, Луганський держав ний педагогічний інститут, Донбаський гірничо-металургійний інститут (м. Алчевськ), Полтавський державний педагогічний інститут, Український інститут інженерів водного господарства (м. Рівне), Рівненський державний педагогічний інститут, Чер каський інженерно-технологічний інститут, Черкаський дер жавний педагогічний інститут, Чернігівський державний інсти тут економіки і управління, Чернігівський державний педаго гічний інститут; д) інші вищі навчальні заклади: Західноукраїнський коле гіум (м. Львів). Державними замовниками на підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації державних службовців є: — на підготовку спеціалістів, магістрів за спеціальностями, спрямованими для професійної діяльності на державній службі — органи, на які поширюється чинність Закону «Про державну службу»; — на підготовку магістрів державного управління — Головдержслужба; — на підготовку магістрів державного управління та підви щення кваліфікації державних службовців для роботи на посадах І—IV категорій, що здійснюється Академією дер жавного управління — Українська Академія державного управління при Президентові України; — на перепідготовку та підвищення кваліфікації — органи, на які поширюється чинність Закону «Про державну службу».
267
266
Прийом до вищих навчальних закладів на навчання за освітньопрофесійними програмами підготовки магістрів державного управління здійснюється відповідно до Положень про прийом, стажування слухачів та працевлаштування випускників Української Академії державного управління при Президентові України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 16 травня 2002 р. та Порядку прийому до вищих навчальних закладів освіти за освітньо-професійними програмами підготовки магістрів державного управління, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 травня 1996 р. Основними видами підвищення кваліфікації державних службовців, що забезпечують його безперервність, є: — навчання за професійними програмами підвищення квалі фікації державних службовців; — систематичне самостійне навчання (самоосвіта); — тематичні постійно діючі семінари; — тематичні короткотермінові семінари; — стажування в органах, на які пошируюється чинність За кону «Про державну службу», а також за кордоном. Функції регіонального навчального і науково-методичного центру підвищення кваліфікації державних службовців, а також керівників державних підприємств, установ і організацій покладаються на центри перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ та організацій, правовий статус яких визначається Загальним положенням про центр перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ та організацій. Правовий статус центрів визначається Загальним положенням про центр перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ та організа цій (затв. Постановою Кабінету Міністрів України від 19 лютого 1996 року зі змінами, внесеними згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2001 року) та статутом, який розробляється на підставі названого вище положення, погоджується з Головдержслужбою та затверджується, відповідно,
268
Радою міністрів АРК, обласною, Київською і Севастопольською міською державною адміністрацією. Центр є навчальним закладом, який виконує функції регіонального навчального і науково-методичного центру підвищення кваліфікації державних службовців, а також керівників державних підприємств, установ і організацій. Він створюєть ся Радою міністрів АРК, обласною, Київською і Севастопольською міською державною адміністрацією і діє під безпосереднім керівництвом та контролем названих органів. Координацію та контроль за роботою центрів у межах своїх повноважень здійснює Головдержслужба. Методичну, консультаційну та інформаційну допомогу центрам надає Українська Академія державного управління при Президентові України. Центр має свою структуру, яка включає відділи, лабораторії, кабінети, кафедри, інформаційно-обчислювальні центри, інші навчальні, методичні, видавничі та адміністративно-господарські підрозділи. Керівництво центром здійснює директор, який призначається, відповідно, Радою міністрів АРК, обласною, Київською і Севастопольською міською державною адміністрацією за результатами конкурсного відбору за погодженням з Головдержслужбою. Кваліфікаційними вимогами до особи, яка претендує на дану посаду є, як правило, наявність наукового ступеня або вченого звання. Директор центру є державним службовцем і посадовою особою. На нього покладаються такі повноваження, як: — організація роботи центру, контроль за ходом та якістю навчального процесу і відповідальність за діяльність центру; — розробка та подання на затвердження в установленому порядку кошторису, плану асигнувань і штатного розпису; — розпорядження коштами в межах кошторису, затвердже ного в установленому порядку; — підготовка статистичної та іншої звітності і подання її відповідним державним органам; — формування штату працівників; — входження до складу регіональної ради по роботі з кад рами та ради ректорів регіонів, інших відповідних дорад чих органів;
269
— затвердження посадових інструкцій працівників центру, правил внутрішнього трудового розпорядку, забезпечення охорони праці відповідно до законодавства. На центри покладаються наступні завдання: — перепідготовка та підвищення кваліфікації відповідно до законодавства; — надання методично-консультаційної допомоги місцевим органам державної виконавчої влади та органам місцево го самоврядування з питань підвищення кваліфікації дер жавних службовців. Відповідно до покладених на центр завдань, його основними функціями є: — затвердження разом з Радою міністрів АРК, обласною, Київською і Севастопольською міською державною адмі ністрацією за погодженням з Головдержслужбою та за мовником щорічних планів-графіків навчання, професій них програм; визначення форм, методів і засобів перепід готовки та підвищення кваліфікації працівників в освітній галузі «Державне управління»; — організація і проведення науково-методичних та науковопрактичних конференцій, симпозіумів за участю вітчизня них та іноземних фахівців; — залучення до проведення занять висококваліфікованих фахівців вищих навчальних закладів, органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, дер жавних підприємств, установ і організацій регіону і Ук раїни, іноземних фахівців на договірних засадах; — співпраця у галузі підвищення кваліфікації державних службовців і керівників підприємств з навчальними зак ладами України та зарубіжних країн; — укладання з державними підприємствами, установами й організаціями договорів про перепідготовку та підвищен ня кваліфікації; — здійснення науково-дослідних та експертних робіт за до говорами з органами державної виконавчої влади, органа ми місцевого самоврядування, державними підприємства ми, установами й організаціями; — проведення іншої діяльності, яка не суперечить законодавству.
270
ПРИПИНЕННЯ ДЕРЖАВНО-СЛУЖБОВИХ ПРАВОВІДНОСИН
Глава 1. Загальні підстави припинення державно-службових правовідносин Глава 2. Спеціальні підстави припинення державно-службових правовідносин Глава 3. Відставка як припинення державно-службових правовідносин
ГЛАВА 1
ЗАГАЛЬНІ ПІДСТАВИ ПРИПИНЕННЯ ДЕРЖАВНО-СЛУЖБОВИХ ПРАВОВІДНОСИН
Підстави припинення державнослужбових правовідносин передбачені в статті ЗО Закону України «Про державну службу». При цьому слід зазначити, що передбачені підстави можна класифікувати на дві групи: І) передбачені КЗпП України (статтями 36, 38, 39, 40, 41); 2) передбачені Законом «Про державну службу». До загальних підстав звільнення державних службовців належать підстави, передбачені статтею 36 КЗпП: угода сторін; закінчення строку (пункти 2 і 3 статті 23), крім випадків, коли трудові відносини фактично тривають і жодна із сторін не поставила вимоги про їхнє припинення; призов або вступ працівника на військову службу, направлення на альтерна тивну (невійськову) службу; розірвання трудового договору з ініціативи працівника (статті 38, 39), з ініціативи керівника державного органу (статті 40, 41) або на вимогу профспілкового чи іншого уповноваженого на представництво трудовим колективом органу (стаття 45); переведення службовця, за його згодою, в інший державний орган, в установу, організацію або перехід на виборну посаду; відмова службовця від переведення на роботу в іншу місцевість разом з державним органом, установою, організацією, а також відмова від продовження роботи у зв'язку із зміною істотних умов праці; набрання законної сили вироком суду, яким службовця засуджено (крім випадків умовного засудження і відстрочки виконання вироку) до позбавлення волі, виправних робіт не за місцем роботи або до іншого покарання, яке виключає можливість продовження даної роботи; підстави, передбачені контрактом. Серед наведених вище підстав, щодо державних службовців найчастіше застосовуються такі, як: розірвання трудового договору з ініціативи працівника (статті 38, 39), з ініціативи керівника або державного орган у (статті 40, 41).
272
Припинення службових відносин з ініціативи службовця в юридичній літературі часто іменують звільненням за власним бажанням, з чим можна погодитися. При цьому службовець повинен попередити про свої наміри про звільнення письмово за два тижні. В ряді випадків закон зобов'язує керівника звільнити працівника у такий строк, про який той просить, тобто мова йде про скорочення двотижневого строку. До таких випадків, згідно зі статтею 38 КЗпП відносяться: — переїзд на нове місце проживання; — переведення одного із подружжя в іншу місцевість (під тверджується довідкою про переведення); — вступ до навчального закладу (підтверджується довідкою навчального закладу); — неможливість проживання у даній місцевості (підтверд жується медичним висновком); — вагітність (підтверджується медичним висновком); — догляд за дитиною до досягнення нею чотирнадцятирічно го віку або дитиною-інвалідом (як правило, про це є від повідний запис в особовій справі працівника, у необхід них випадках повинні бути подані відповідні документи); — догляд за хворим членом сім'ї або інвалідом першої групи (підтверджується медичним висновком); — вихід на пенсію (достатньо перевірити факт призначення пенсії, представлення документів на призначення пенсії або досягнення пенсійного віку). — прийняття на роботу за конкурсом. Державний службовець має право на звільнення у визначений ним строк у випадку, якщо керівником або органом не виконується законодавство про працю або умови трудового договору із цих питань. Важливим є те, що у разі відсутності вказаних вище причин керівник не вправі звільнити службовця до закінчення двотижневого строку, якщо він про це не просить. Якщо ж таке звільнення відбудеться, то суд поновить державного службовця на роботі. Водночас службовцю надається право відізвати заяву про звільнення до закінчення двотижневого строку. При цьому необхідно зазначити, що чинне законодавство на передбачає обов'язкової письмової форми відзиву заяви про звільнення,
273
тому він може бути і в усній формі. Проте, у випадку, коли на дане місце запрошено іншого службовця, якому не може бути відмовлено у прийнятті на роботу (стаття 24 КЗпП), державний службовець втрачає право на відзив заяви про звіль нення. Якщо після закінчення двотижневого строку про розірвання трудового договору службовець не був звільнений, продовжує працювати і не наполягає на звільненні, керівник не має права його звільнити відповідно до раніше поданої заяви. Підстави розірвання трудового договору з ініціативи керівника або державного органу передбачені в статті 40 КЗпП України. Важливим є те, що керівник органу на відміну від державного службовця позбавлений права на свій розсуд розірвати трудовий договір, укладений на невизначений строк. Він вправі лише за своєю ініціативою звільнити його за наявності підстав, передбачених вказаною статтею, або не звільнити. Такими підставами є: — зміни в організації виробництва і праці, в тому числі лік відації, реорганізації (банкрутства) або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисель ності або штату працівників. За даним пунктом розри вається трудовий договір із працівником, який відмов ляється укласти договір про повну матеріальну відповідаль ність; — виявлені невідповідності працівника займаній посаді або виконуваній роботі внаслідок недостатньої кваліфікації або стану здоров'я, які перешкоджають продовженню даної роботи. Слід підкреслити, що підставою звільнення за даним пунктом є саме виявлена невідповідність. Якщо працівник, який не має документа про освіту або трудову діяльність, передбачених кваліфікаційними характеристи ками, був прийнятий на роботу, у подальшому він не може бути, за загальним правилом, звільнений з роботи з причини відсутності документа про освіту і досвіду трудової діяльності, бо про таку невідповідність працівни ка було відомо і раніше. Виявленою невідповідністю у подібному випадку може бути неякісне виконання робіт; неналежне виконання трудових обов'язків з причин не достатньої кваліфікації. При цьому слід мати на увазі, що
274
у ряді випадків працівник взагалі не може бути допущений до роботи за відсутності у нього при собі відповідного документа. Для звільнення службовця за даним пунктом важливо, щоб неналежне виконання працівником трудових обов'язків було наслідком недостатньої ква ліфікації або стану здоров'я, які свідчать про відсутність вини працівника у неналежному виконанні і не можуть бути підставою для його звільнення за п. З статті 40 КЗпП. Якщо ж власник має докази винного неналежного виконання трудових обов'язків працівником, він вправі притягнути його до відповідальності аж до звільнення на підставі п. З статті 40 КЗпП. Слід мати на увазі, що звіль нення працівника за станом здоров'я, що перешкоджає продовженню роботи, може мати місце лише за неможливості його переведення на іншу роботу. Неможливість може бути зумовлена як відсутністю вакантного робочого місця, так і відмовою працівника від переведення; систематичне невиконання працівником без поважних причин обов'язків, покладених на нього трудовим договором або правилами внутрішнього трудового розпорядку, якщо до працівника раніше застосовувалися заходи дисциплінарного або громадського стягнення. Визначальним у даному пункті є термін «систематичне». Систематичним є скоєння двох або більше порушень трудової дисципліни, за які до працівника застосовувалися дисциплінарні або громадські стягнення. При цьому важливо, щоб стягнення застосовувалися протягом року з дня застосування стягнення за перше порушення. Дисциплінарні та громадські стягнення погашаються, якщо протягом року після їх застосування працівник не порушив дисципліну знову. Слід мати на увазі, що сьогодні юридично значимі тільки громадські стягнення, які накладаються трудовими колективами (товариське зауваження, громадська догана) або товариськими судами (товариське попередження, громадське осудження, громадська догана, накладення штрафу); прогул (в тому числі відсутності на роботі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин;
275
— нез'явлення на роботу протягом більш як чотирьох міся ців підряд внаслідок тимчасової непрацездатності, не рахуючи відпустки по вагітності і родах, якщо законодав ством не встановлений триваліший строк збереження місця роботи (посади) при певному захворюванні. За працівниками, які втратили працездатність у зв'язку з трудовим каліцтвом або професійним захворюванням, місце роботи (посада) зберігається до відновлення праце здатності або встановлення інвалідності. Підставою для розірвання трудового договору є нез'явлення на роботі протягом зазначеного строку. Вихід на роботу хоч би на один день перериває цей строк. Подальший чотиримісяч ний строк повинен обчислюватися заново. Не допуска ється підсумовування періодів неявки на роботу, триваліс тю менше чотирьох місяців. Слід мати на увазі, що для деяких захворювань може бути встановлений законодав ством більш тривалий строк збереження за працівником робочого місця. Зокрема, при захворюванні на тубер кульоз працівник може бути звільнений з роботи, якщо неявка на роботу продовжувалась протягом 12 місяців. За даним пунктом не можуть бути звільнені працівники, які втратили працездатність у зв'язку з трудовим каліцт вом або професійним захворюванням. За ними робоче місце (посада) зберігається до поновлення працездатності або встановлення інвалідності; — поновлення на роботі працівника, який раніше виконував цю роботу. Згідно з даним пунктом працівник може бути звільнений у разі поновлення на роботі працівника, який раніше займав цю посаду (робоче місце). Слід мати на увазі, що поновлення є підставою для звільнення тільки в разі, якщо воно провадиться відповідно до законодавства, а саме: а) за рішенням суду, якщо працівник звільнений без законних підстав (стаття 235 КЗпП); б) у разі вста новлення факту звільнення працівника без законної під стави (у тому числі без погодження профспілкового орга ну, якщо одержання такого погодження, відповідно до закону, є необхідним), власник вправі за своєю ініціативою або за вимогою відповідного органу нагляду за законністю
276
поновити працівника на роботі, звільнивши того працівника, який був прийнятий на його місце; в) громадянин, звільнений з роботи у зв'язку з незаконним засуджен ням, має бути поновлений на попередній роботі на підставі статті 6 Закону від 1 грудня 1994 р. «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури та суду»1. Слід мати на увазі, що стосовно цього випадку Верховний Суд України вважає неможливим поновлення працівника не лише у разі ліквідації підприємства, установи, скорочення посади а й за наявності інших причин, які перешкоджають поновленню службовця, наприклад, зайняття посади іншим працівником, який не може бути звільнений. У такому разі суд відмовляє у позові про поновлення на роботі, а працевлаштування здійснюється службою зайнятості. Необхідно звернути увагу на те, що неприпустимо застосовувати пункт 6 статті 40 КЗпП більш широко, ніж це викладено в ньому. Це стосується і тих випадків, коли законодавством за працівником визнається право на попередню посаду, яку він заміщував до звільнення (стаття 3 Закону в редакції від 18 лютого 1999 р. «Про альтернативну (невійськову) службу»2), право вимагати надання попередньої посади (частина перша статті 32 Закону в редакції від 22 березня 2001 р. «Про статус народного депутата України» 3 ; право на повернення на попереднє робоче місце у порядку переводу (частина дев'ята статті 32 Закону «Про статус народного депутата України») 4. Тим більше неможливе звільнення працівника на підставі даного пункту у разі, коли працівнику дається право на працевлаштування на те ж підприємство і не нижче тієї посади, яку він займав до звільнення (п. З статті 8 Закону «Про правовий і соціальний захист військовослужбовців та членів їх сімей»). - № 1. - Ст. 1.
1 2 3 4
Відомості Верховної Ради України. — 1995. Там само. — 1999. — № 15. — Ст. 86. Урядовий кур'єр. — 2001. — 26 верес. Там само.
277
Верховний Суд України визначає, що законодавством України не передбачена можливість припинення трудового договору з працівником за мотивами повернення на попередню роботу після закінчення повноважень за виборною посадою особи, яка раніше була звільнена з цієї роботи внаслідок обрання на таку просаду, якщо тільки працівник не був прийнятий на строк повноважень цієї особи на виборній посаді; — поява на роботі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп'яніння. Факт появи на роботі у нетверезому стані може встановлюватися не лише специальним обстеженням із використанням відповідних технічних засобів, а й будь-якими іншими доказами (наприклад, актом, в якому зазначаються всі ознаки нетверезого стану: різкий запах алкоголю, нестійка хода, безглузді розмови тощо, підписаний свідками), припустимими з точки зору цивільно-процесуального і такими, що стосуються справи. Факт незаконного вживання наркотичних речовин встановлюється на підставі показань свідків, наявності ознак наркотичного сп'яніння, результатів медичного огляду, а також тестів на наявність наркотичної чи психотропної речовини в організмі людини. Але встановлення наявності стану наркотичного сп'яніння внаслідок незаконного вживання наркотичних або психотропних речовин є компетенцією лише лікаря (стаття 12 Закону від 15 лютого 1995 р. «Про заходи протидії незаконному обігу наркотичних речовин, психотропних речовин та прекурсорів і зловживання ними»1)- Слід мати на увазі, що у випадку відмови працівника добровільно пройти медичний огляд, за постановою органу внутрішніх справ він може бути підданий примусовому приводу на медичний огляд. Підставою для звільнення працівника є сам факт появи на роботі у нетверезому стані незалежно від того, чи був він відсторонений від роботи, чи ні. Важливим є те, що поява на роботі у нетверезому стані означає появу у такому вигляді на робочому місці в робочий час. Не може бути
1
Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 10. — Ст. 62.
підставою для звільнення працівника поява у нетверезому стані на робочому місці у вільний від роботи час, у вихідний день, під час відпустки тощо. Проте, службовці з ненормованим робочим днем можуть бути звільнені за даним пунктом і у тому разі, коли вони перебувають на роботі у нетверезому стані після закінчення робочого часу; — вчинення за місцем роботи розкрадання (в тому числі дрібного) майна власника, встановленого вироком суду, що набрав законної сили, чи постановою органу, до компетенції якого входить накладення адміністративного стягнення або застосування заходів громадського впливу. Слід мати на увазі, що форма власності та розмір украденого значення не мають. Підставою є тільки той факт крадіжки, який встановлено вироком суду, що набув законної сили, або постановою органу, до компетенції якого належить застосування адміністративного стягнен ня або заходів громадського впливу. Важливо зазначити, що статтею 41 КЗпП передбачені додаткові підстави для розірвання трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу, а саме: одноразове грубе порушення трудових обов'язків керівником підприємства, установи, організації (філіалу, представництва, відділен ня та іншого відокремленого підрозділу), його заступниками, головним бухгалтером підприємства, установи, організації, його заступниками, а також службовими особами митних органів, державних податкових інспекцій, яким присвоєно персональні звання, і службовими особами державної контрольноревізійної служби та органів державного контролю за цінами; винні дії працівника, який безпосередньо обслуговує грошові або товарні цінності, якщо ці дії дають підстави для втрати довіри до нього з боку власника або уповноваженого ним органу; вчинення працівником, який виконує виховні функції, аморального проступку, не сумісного з продовженням даної роботи. У передбачених законом випадках можливе відсторонення державного службовця від виконання своїх обов'язків, що не припиняє службових відносин, але працівник тимчасово не
279
278
допускається до роботи. Підставою для відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою із збереженням заробітної плати є невиконання службових обов'яз ків, що призвело до людських жертв або заподіяло значної матеріальної чи моральної шкоди громадянинові, державі, підприємству, установі, організації або об'єднанню громадян. Рішення про відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою приймається керівником державного органу, в якому працює цей службовець. Тривалість відсторонення від виконання повноважень за посадою не повинна перевищувати часу службового розслідування тобто строку до двох місяців. Якщо ж правомірність рішення про відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою не підтверджується результатами службового розслідування, це рішення скасовується. Нормативною підставою проведення службового розслідування є Порядок проведення службового розслідування стосовно державних службовців, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 р. 1 За державним службовцем на час відсторонення від виконання повноважень за посадою зберігається заробітна плата. Такий підхід є цілком правильним, оскільки без припинення службових відносин та видачі трудової книжки неможливо позбавляти працівника заробітної плати.
ГЛАВА 2
СПЕЦІАЛЬНІ ПІДСТАВИ ПРИПИНЕННЯ ДЕРЖАВНО-СЛУЖБОВИХ ВІДНОСИН
Окрім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, державна служба припиняється також у випадках, передбачених Законом «Про державну службу», зокрема: — порушення умов реалізації права на державну службу (стаття 4 цього Закону). До таких умов, дотримання яких є обов'язковим, чинне законодавство відносить: г рома дянство України; відповідну освіту і професійну підготов ку; проходження встановленого порядку конкурсного від бору або іншої процедури, передбаченої Кабінетом Мі ністрів України. Слід зазначити, що для релізації права на державну службу повинні бути витримані всі названі умови в сукупності, а не одна з них; — недотримання пов'язаних із проходженням державної служби вимог, передбачених статтею 16 даного Закону. У свою чергу вказаною статтею передбачається, що дер жавний службовець не має права вчиняти дії, передбаче ні статтями 1 і 5 Закону «Про боротьбу з корупцією». У статті 1 вказаного Закону дається визначення корупції, яка являє собою діяльність осіб, спрямовану на проти правне використання наданих їм повноважень для одер жання матеріальних благ, послуг, пільг або інших пере ваг. Окрім корупції, чинне законодавство передбачає корупційні діяння, вчинення яких є підставою для припи нення державно-службових відносин. Такими корупційними діяннями згідно із Законом «Про боротьбу з коруп цією» є: незаконне одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, у зв'язку з виконанням таких функцій матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, у тому числі прийняття або одержання предме тів (послуг) щляхом їх придбання за ціною (тарифом), яка є істотно нижчою за їхню фактичну (дійсну) вартість;
281
Офіційний вісник України. — 2000. — № 24. — Ст. 1004.
280
одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням при цьому пільг або переваг, не передбачених чинним законодавством. Статтею 5 Закону «Про боротьбу з корупцією» передбачаються спеціальні обмеження щодо державних службовців та інших осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямовані на попередження корупції. Державний службовець або інша особа, уповноважена на виконання функцій держави, не має права: — сприяти, використовуючи своє службове становище, фізич ним і юридичним особам у здійсненні ними підприємниць кої діяльності, а так само в отриманні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів або пільг з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або переваг; — займатися діяльністю безпосередньо або через посередни ків осіб, бути повіреним третіх осіб у справах державно го органу, в якому вона працює , а також виконувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладаць кої, творчої діяльності, а також медичної практики); — входити самостійно (крім випадків, коли державний служ бовець здійснює функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі, та пердставляє інтереси дер жави в раді товариства (спостережній раді) або ревізійній комісії господарського товариства, через представника або підставних осіб до складу правління чи інших виконавчих органів підприємств, кредитно-фінансових установ, госпо дарських товариств тощо, організацій, спілок, об'єднань, кооперативів, що здійснюють підприємницьку діяльність; — відмовляти фізичним та юридичним особам в інформації, надання якої передбачене правовими актами, умисно затри мувати її, надавати недостовірну або неповну інформацію. Попри це, державний службовець, який є посадовою особою, не має права: а) сприяти, використовуючи своє посадове становище, фізичним та юридичним особам у здійсненні ними зовнішньоекономічної, кредитно-банківської та іншої діяльності з метою
282
незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг; б) неправомірно втручатися, використовуючи своє посадове становище, у діяльність інших державних органів або посадових осіб з метою перешкодити виконанню ними своїх повноважень; в) бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, діяльність якого він контролює; г) надавати незаконні переваги фізичним або юридичним особам під час підготовки і прийняття нормативно-правових актів або рішень. Особи, які претендують на зайняття посади в системі державної служби або на виконання інших функцій держави, попереджаються про встановлені щодо них обмеження: — державні службовці не можуть брати участь у страйках та вчиняти інші дії, які перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу. Інші обмеження, по в'язані з проходженням державної служби окремими ка тегоріями державних службовців, встановлюються вик лючно законодавчими актами України; — досягнення державним службовцем граничного віку про ходження державної служби. Чинне законодавство про державну службу передбачає (стаття 23), що граничний вік перебування на державній службі становить 60 років для чоловіків та 55 років для жінок. При цьому, із вста новленого правила є окремі винятки, зокрема на посаді державних службовців можуть бути, зверх цього строку, залишені особи на посаді радників або консультантів за рі шенням керівника відповідного державного органу. Поряд із цим, у разі необхідності керівник державного органу, за погодженням з Начальником Головного управління дер жавної служби, може продовжити термін перебування на державній службі не більше, ніж як на п'ять років; — відставка державних службовців, які займають посади першої або другої категорії. Статтею 31 Закону пердба чається, що відставка являє собою припинення службо вих відносин службовцями, які займають вищеназвані посади за їхньою письмовою заявою. Закон чітко визна чає перелік підстав для відставки, який не підлягає
283
широкому тлумаченню. Слід зазначити, що до таких підстав належать: — принципова незгода з рішенням державного органу чи посадової особи, а також етичні перешкоди для перебу вання на державній службі; примушування державного службовця до виконання рішення державного органу чи посадової особи, яке суперечить чинному законодавству, що може заподіяти значної матеріальної або моральної шкоди державі, підприємствам, установам, організаціям або об'єднанням громадян, громадянину; — стан здоров'я, що перешкоджає виконанню службових повноважень (за наявності медичного висновку); — виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній служ бі. Перелік таких обставин передбачений статтею 12 Закону. До таких обставин відносяться: визнання у вста новленому порядку особи недієздатною; наявність суди мості, що є несумісною із зайняттям посади; безпосеред нє підпорядковання або підлеглість, у разі прийняття на службу, особам, які є їхніми близькими родичами чи свояками. Важливо відмітити, що цей перелік не є вичерпним а, отже, інші закони, що регулюють особливості проходження державної служби в окремих державних органах, можуть передбачати окрім названих, інші обставини: — відмова державного службовця від прийняття або пору шення Присяги. Статтею 17 Закону передбачається, що громадяни, які вперше зараховуються на державну служ бу, приймають присягу. В юридичній науці немає єдиної думки з приводу правової природи присяги. З одного боку, вона має морально-етичний характер, оскільки ста тус державного службвця особа набуває з моменту її зарахування на посаду, а не прийняття присяги, з іншого — юридичний, оскільки відмова особи від її прийняття є підставою для звільнення; — неподання або подання державним службовцем неправ дивих відомостей щодо його доходів, передбачених стат тею 13 цього Закону.
284
Чинне законодавство про державну службу передбачає ряд гарантій щодо підстав звільнення державних службовців. Зокрема, зміна керівників або складу державних органів не може бути підставою для припинення державним службовцем державної служби на займаній посаді з ініціативи новопризначених керівників, крім державних службовців патронатної служби.
ГЛАВА З ВІДСТАВКА ЯК ПРИПИНЕННЯ ДЕРЖАВНО-СЛУЖБОВИХ ВІДНОСИН
Право на відставку державного службовця передбачено в статті 31 Закону «Про державну службу». Виходячи із змісту названої статті можна визначити, що відставка — це припинення державно-службових відносин за письмовою заявою державного службовця, який займає посади першої або другої категорії, за наявності підстав, передбачених чинним законодавством. Тобто, відставка має місце за наявності наступних умов: — державний службовець займає посади, які відносяться до першої або другої категорій; — письмова заява про припинення службових відносин; — підставами для припинення службових відносин є тільки ті підстави, які визначені в статті 31 Закону, а саме: а) принципова незгода з рішенням державного органу чи посадової особи, а також етичні перешкоди для перебування на державній службі; б) примушування державного службовця до виконання рі шення державного органу чи посадової особи, яке суперечить чинному законодавству, що може заподіяти значної матеріаль ної чи моральної шкоди державі, підприємствам, установам, організаціям або об'єднанням громадян, громадянину; в) стан здоров'я, що перешкоджає виконанню службових повноважень (за наявності медичного висновку). До осіб, які можуть звертатися із заявою про відставку відносяться: голови державних комітетів, що не є членами Уряду України: — голови інших центральних органів державної виконавчої влади при Кабінеті Міністрів України; — постійний Представник Президента України в Республіці Крим; представники Президента України в областях, міс тах Києві та Севастополі; — перші заступники міністрів, перші заступники голів дер жавних комітетів, що входять до складу Уряду;
286
— керівники Адміністрації Президента України, Секретаріату Верховної Ради України та інші прирівняні до них посади; — заступники керівника Адміністрації Президента України; — заступники керівника Секретаріату Верховної Ради України; — заступники керівника апарату Кабінету Міністрів України; — керівники структурних підрозділів Секретаріату Верхов ної Ради України, секретаріатів постійних комісій Верхов ної Ради України, Адміністрації Президента України, апа рату Кабінету Міністрів України; — радники та помічники Президента України, Голови Вер ховної Ради України, Прем'єр-міністра України; — заступники міністрів, заступники голів державних коміте тів, які входять до складу Уряду; — перші заступники, заступники голів комітетів та інших центральних органів державної виконавчої влади при Кабінеті Міністрів України; — перший заступник Постійного Представника Президента України в Республіці Крим; — перші заступники глав обласних, Київської та Севасто польської міських державних адміністрацій та інші при рівняні до них посади. Важливо зазначити, що «право державного службовця на відставку» є «усіченим», тобто державний службовець має, власне кажучи, право на подання письмової заяви на відставку. Однак, така заява ще не гарантує державному службовцю розірвання державно-службових відносин саме на підставі відставки. Стаття 31 Закону передбачає, що відставка може бути прийнята, або ж у ній дається мотивована вімова державним органом чи посадовою особою, які призначили державного службовця на цю посаду. Питання про відставку державного службовця вирішується протягом місяця з дня подання заяви. У разі відмови у відставці державний службовець повинен продовжувати виконувати службові обов'язки і має право на звільнення у порядку, передбаченому КЗпП України. У названій статті не передбачається право державного службовця, якому відмовлено у відставці, на оскарження даного рішення. Однак, виходячи зі статті 55 Конституції України, яка є статтею прямої дії, у державного службовця таке право є.
287
ЮРИДИЧНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Глава 1. Кримінальна відповідальність державних службовців Глава 2. Адміністративна відповідальність державних службовців Глава 3. Цивільно-правова відповідальність державних службовців Глава 4. Дисциплінарна відповідальність державних службовців Глава 5. Службове розслідування стосовно державних службовців
ГЛАВА 1
КРИМІНАЛЬНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Кримінальна відповідальність державних службовців передбачається розділом 17 «Злочини у сфері службової діяльності» (статтями — 364 «Зловживання владою або службовим становищем», 365 «Перевищення влади або службових повноважень», 366 «Службове підроблення», 367 «Службова недбалість», 368 «Одержання хабара», 369 «Давання хабара», 370 «Провокація хабара») КК України 2001 року. Тут необхідно зазначити дві важливі обставини. По-перше, в даному КК, на відміну від КК 1960 року, за мість поняття «посадова особа» вживається термін «службова особа», як синонім попередньому. По-друге, поняття «службова особа», яке застосовується у КК України, не співпадає з поняттям «посадова особа», визначення якого дається в адміністративному праві (стаття 1 Закону «Про державну службу»). Відповідно до статті 364 КК службовими особами є особи, які постійно або тимчасово здійснюють функції представника влади, а також обіймають постійно або тимчасово на підприємствах, в установах або організаціях незалежно від форми власності посади, пов'язані з виконанням організаційнорозпорядчих, або адміністративно-господарських обов'язків, або виконують такі обов'язки за спеціальними повноваженнями. Службовими особами можуть бути іноземці або особи без громадянства, які виконують обов'язки, зазначені вище. Отже, виходячи зі змісту даного визначення важливо зазначити, що кримінальне поняття «службова особа» набагато ширше, ніж адміністративне поняття «посадова особа», тобто пер ше поняття включає в себе друге. Таким чином, всі злочини, які належать до злочинів у сфері службової діяльності, вчиняються службовими особами, в тому числі і державними службовцями. Тобто, державні службовці виступають як спеціальні суб'єкти зазначених злочинів.
290
Злочини у сфері службової діяльності посягають на суспільні відносини, які визначають і регулюють зміст правильної роботи державного апарату і апарату органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ і організацій. А такі злочини, як зловживання владою або службовим становищем, перевищення влади або службових повноважень, службове підроблення і службова недбалість можуть посягати також і на охоронювані законом блага особи (трудові, політичні та інші права і свободи людини і громадянина). Об'єктивна сторона злочинів у сфері службової діяльності (крім давання хабара) характеризується такими спільним рисами, як вчинення діяння: — з використанням влади або службового становища. Це означає використання тих повноважень, якими службова особа наділена у зв'язку із зайняттям нею певної посади або здійсненням певної службової діяльності: сукупність прав і обов'язків, які утворюють службову компетенцію даної особи; її службовий авторитет; престиж органу, в якому службова особа здійснює свою діяльність; наяв ність службових зв'язків і можливостей, які виникають завдяки займаній посаді; можливості впливу на діяльність інших осіб тощо; — всупереч інтересам служби. На службову особу поклада ються посадові обов'язки, які є частиною компетенції державного органу, або органу місцевого самоврядуван ня, і які вона зобов'язана виконувати з метою забезпе чення реалізації завдань і функцій державного органу. Під інтересами служби розуміють інтереси держави, вза галі, і інтереси державного органу, зокрема. Використан ня свого службового становища для інших цілей охоплю ється поняттям «всупереч інтересам служби». Важливою складовою об'єктивної сторони таких злочинів, як зловживання владою або службовим становищем, перевищення влади або службових повноважень, службова недбалість є настання певних суспільно небезпечних наслідків у вигляді істотної шкоди, яка полягає у заподіянні матеріальних збитків. Окрім «істотної шкоди» в якості злочинного результату можуть бути «тяжкі наслідки», які характеризуються більшим ступенем
291
суспільної небезпеки і до яких можна віднести: наслідки, які суттєво ускладнюють відносини з іншими державними або міжнародними організаціями та підривають авторитет держави або її окремих органів на міжнародній арені; найбільш серйозні порушення конституційних прав громадян (наприклад, протиправне позбавлення житла), виникнення масових заворушень тощо. Як уже зазначалося вище, суб'єктом злочинів у сфері службової діяльності є службова особа, визначення поняття якої дається вище. До категорії «службова особа» відносяться представники влади, під якими розуміють працівників державних органів і установ, які наділені правом у межах своєї компетенції пред'являти вимоги, а також приймати рішення, обов'язкові для виконання фізичними та юридичними особами. До них можна віднести, зокрема, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, суддів, прокурорів, слідчих, оперативний склад СБУ, працівників міліції та ін. Поняття службової особи визначається специфікою їхніх повноважень, до яких належать організаційно-розпорядчі та адміністративно-господарські обов'язки. Чинне законодавство не дає визначення цих обов'язків. В юридичній науці прийнято під організаційно-розпорядчими обов'язками розуміти повноваження щодо здійснення керівництва галуззю промисловості, трудовим колективом, ділянкою роботи, виробничою діяльністю окремих працівників. Такі функції виконують керівники міністерств, відомств, їхні заступники, керівники структурних підрозділів та ін. Адміністративно-господарські обов'язки — це повноваження з управління або розпорядження державним, колективним або приватним майном. Суб'єктивна сторона злочинів у сфері службової діяльності характеризуються умисною формою вини (за винятком службової недбалості). Тобто службова особа усвідомлювала факт використання свого службового становища і той факт, що це суперечить інтересам служби, передбачала, що такі дії завдають шкоди змісту нормальної роботи апарату державних органів або органів місцевого самоврядування і бажала вчиняти такі дії. Одним із поширених злочинів є перевищення влади або службових повноважень, що являє собою умисне вчинення
292
службовою особою дій, які явно виходять за межі наданих їй прав або повноважень, якщо вони заподіяли істотної шкоди охоронюваним законом правам та інтересам окремих громадян, або державним чи громадським інтересам. Даний злочин проявляється у двох діяннях: перевищення влади і перевищення службових повноважень, які не співпадають за своїм змістом. Під перевищенням влади прийнято розуміти дії службової особи, яка, маючи владні повноваження стосовно підлеглих або більш широкого кола осіб, під час виконання своїх владних або організаційно-розпорядчих функцій виходить за межі цих повноважень. Перевищення службових повноважень — це дії службової особи, яка не має владних повноважень і виходить під час виконання своїх адміністративно-господарських функцій за межі, або дії службової особи, яка має владні повноваження, але у конкретному випадку перевищує не їх, а інші свої повноваження, або перевищує свої владні повноваження стосовно осіб, які не належать до числа підлеглих. До числа злочинів у сфері службової діяльності належить службове підроблення, яке являє собою внесення службовою особою до офіційних документів завідомо неправдивих відомостей, інше підроблення документів, а також складання і видача свідомо неправдивих документів. Важливо зазначити, що мова йде тільки про офіційні документи, тобто документи, які складаються і видаються службовими особами від імені органів державної влади і органів місцевого самоврядування, що посвідчують конкретні факти і події, які мають юридичне значення, складені належним чином за формою і мають необхідні реквізити (штамп, печатку, номер, дату, підпис). Службова особа може вчиняти даний злочин шляхом: внесення в офіційний документ неправдивих відомостей (тобто відомостей, які не відповідають дійсності повністю або частково), підроблення документів (повна або часткова заміна змісту документу), складання неправдивих документів (внесення до документу, який зовні оформлений правильно, відомостей, які не відповідають дійсності повністю або частково), видача неправдивих документів (надання або випуск службовою особою документів, зміст яких повністю або частково не відповідає дійсності та які були складені саме цією особою).
293
Не менш поширеною є службова недбалість, яка виявляється у невиконанні або неналежному виконанні службовою особою своїх службових обов'язків через несумлінне ставлення до них, що заподіяло шкоди охоронюваним законом правам, свободам та інтересам осіб. Даний злочин виявляється або у невиконанні або у неналежному виконанні своїх службових обов'язків. У першому випадку має місце «чиста» бездіяль ність, тобто службова особа повністю не виконує своїх обов'язків, в другому — обов'язки виконуються, але не так, як цього вимагають інтереси служби, тобто має місце так звана «змішана» бездіяльність. Зовнішньо даний злочин схожий з порушенням службової дисципліни, передбаченим статтею 14 Закону «Про державну службу». Проте, суттєва відмінність полягає в тому, що злочин має місце в тому випадку, коли внаслідок такої службової недбалості заподіяно істотної шкоди. До злочинів у сфері службової діяльності належать одержання, давання і провокація хабара. Під хабарем прийнято розуміти незаконну винагороду матеріального характеру (гроші, матеріальні цінності, право на майно, безоплатне надання послуг майнового характеру тощо). Одержання хабара службовою особою здійснюється за виконання або невиконання в інтересах того, хто його дає, будь-яких дій із використанням наданої їй влади або службового становища. Тобто, можна виділити три основних моменти даного злочину: а) використання свого службового становища або влади; б) виконання або невиконання будь-яких дій в інтересах того, хто дає хабар; в) метою здійснення названих дій є одержання винагороди. При цьому важливим момен том є те, що мова йде про виконання або невиконання дій, які службова особа могла чи повинна була виконати з використанням наданої їй влади або повноважень.
ГЛАВА 2
АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Основними завданнями адміністративної відповідальності державних службовців є: — охорона суспільних відносин, які виникають у процесі їхньої діяльності щодо виконання повноважень держав них органів від протиправної поведінки, яка суперечить державним потребам; — гарантування прав громадян; — виховання державних службовців у дусі дотримання різ них адміністративних правил і тим самим недопущення дисциплінарних проступків; — досягнення тієї поведінки, яка вимагається законами, наказами, розпорядженнями і вказівками вищих у поряд ку підлеглості керівниками 1. У більшості випадків державні службовці притягуються до адміністративної відповідальності на загальних підставах та в порядку, встановленому КпАП України, тобто як загальні суб'єкти адміністративного проступку, якщо вчинений ними адміністративний проступок не пов'язаний з виконанням службових обов'язків. Як суб'єкт адміністративного проступку, державний службовець повинен відповідати наступним вимогам: — бути осудною особою, тобто особою, яка розуміє значен ня своїх дій та може ними керувати; — досягти на момент вчинення проступку шістнадцятиріч ного віку. За вчинення адміністративних проступків до державних службовців можуть бути накладені такі адміністративні стягнення: попередження, штраф, оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом Ноздрачев А. Ф. Государственная служба... — С 500.
294
295
адміністративного проступку; конфіскація; позбавлення спеціального права; виправні роботи, адміністративний арешт. Попри це, державні службовці, за вчинення ряду адміністративних проступків, притягуються до адміністративної відповідальності як спеціальні суб'єкти, тобто, якщо вони є посадовими особами. Поняття «посадова особа» та її правовий статус розглядаються у розділі 5 цього підручника. Відповідно до статті 14 КпАП посадові особи підлягають адміністративній відповідальності лише за проступки, пов'язані з недодержанням тих правил, які входять до їх службових обов'язків: у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров'я населення та ін. До посадових осіб застосовуються такі адміністративні стягнення, як попередження та штраф. При цьому, важливо зазначити, штрафні санкції, які застосовуються до посадових осіб, встановлюються у більшому розмірі, ніж штрафні санкції щодо громадян. Це зумовлено тим, що на посадових осіб покладається виконання таких обов'язків, які відзначаються особливим характером і мають публічне значення. Недодержання посадовою особою встановлених правил є, водночас, і адміністративним, і дисциплінарним проступком, що й зумовлює застосування, в ряді випадків, як адміністра тивної, так і дисциплінарної відповідальності. Фактичною підставою адміністративної відповідальності є адміністративний проступок, під яким розуміють протиправну, винну (умисну або необережну) дію чи бездіяльність, яка посягає на державний або громадський порядок, власн ість, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку передбачено адміністративну відповідальність. Статтею 15 КпАП передбачено особливості адміністративної відповідальності військовослужбовців, призваних на збори військовозобов'язаних і працівників органів внутрішніх справ, яка проявляється в тому, що названі особи за скоєння адміністративного проступку притягуються до відповідальності на підставі дисциплінарних статутів, тобто притягуються до дисциплінарної відповідальності. Водночас, за порушення правил, норм і стандартів, які стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху; санітарно-гігі296
єнічних і санітарно-протиепідемічних правил і норм; правил охоти, рибальства і охорони рибних запасів, митних правил, здійснення корупційних дій та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією, неправомірне використання державного майна, невжиття заходів щодо окремої ухвали суду чи окремої ухвали судді, щодо подання органу дізнання, слідчого або протесту, припису чи подання прокурора, ухилення від виконання законних вимог прокурора, порушення законодавства про державну таємницю і за контрабанду названі вище особи притягуються до адміністративної відповідальності на загальних підставах. При цьому, до них не можуть застосовуватися такі адміністративні стягнення, як виправні роботи або адміністративний арешт. Водночас, органи та посадові особи, яким надано право накладати адміністративні стягнення, можуть і в цих випадках передавати матеріали про правопорушення відповідним органам для вирішення питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності. Порядок накладення адміністративних стягнень на державних службовців визначається КпАП, зокрема: — стягнення накладаються в межах, встановлених норма тивним актом, який передбачає відповідальність за адмі ністративний проступок; —оплатне вилучення предмета і конфіскація як додаткові стягнення можуть накладатися лише у випадках, коли їх застосування прямо передбачено законом; — стягнення накладаються у точно визначених законом межах; — при накладенні стягнень повинні враховуватися: обстави ни, які виключають адміністративну відповідальність; під відомчість справ; строки давності; обставини, які пом'як шують і обтяжують відповідальність. Щодо строків притягнення державних службовців до адміністративної відповідальності, слід зазначити, що за загальним правилом вони накладаються не пізніше, ніж через два місці з дня його вчинення, а при тривалому проступку — два місяці з дня його виявлення. З даного правила є деякі виключення. У тому випадку, коли по факту правопорушення було порушено кримінальну справу, а потім прийнято рішення щодо її закриття, адміністративне стягнення може бути накладено не
297
пізніше, ніж через місяць з дня прийняття такого рішення. У випадку вчинення порушення митних правил, за яке встановлена адміністративна відповідальність і накладається адміністративне стягнення у вигляді конфіскації, особа притягується до відповідальності незалежно від часу скоєння того протиправного діяння. Чинне адміністративне законодавство встановлює, що справи про адміністративні проступки розглядаються спеціально уповноваженими державними органами, а саме: — адміністративною комісією; — виконавчими комітетами селищних, сільських рад; — районним (міським) судом (суддями); — органами внутрішніх справ, органами державних інспек цій та іншими органами (посадовими особами), уповнова женими на це законодавством. Окрім КпАП адміністративна відповідальність державних службовців визначається Законом «Про боротьбу з корупцією». Підставами для притягнення державних службовців до адміністративної відповідальності відповідно до цього закону, є вчинення ними таких діянь: 1) корупції, тобто діяльність осіб, уповноважених на вико нання функцій держави, яка спрямована на протиправне вико ристання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг; 2) корупційних діянь, якими є: а) незаконне одержання особою, уповноваженою на вико нання функцій держави, у зв'язку з виконанням таких функцій матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, у тому числі прийняття чи одержання предметів (послуг) шляхом їх придбання за ціною (тарифом), яка є істотно нижчою за їх фактичну (дійсну) вартість; б) одержання особою, уповноваженою на виконання функ цій держави, кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням при цьому пільг чи переваг, не передбачених чинним законодавством; 3) інших правопорушень, пов'язаних з корупцією (порушен ня спеціальних обмежень, порушення вимог фінансового конт ролю, невжиття заходів щодо боротьби з корупцією, умисне невиконання своїх обов'язків по боротьбі з корупцією).
298
За вчинення корупційних діянь чинне законодавство передбачає і адміністративну, і дисциплінарну відповідальності. Дисциплінарна відповідальність проявляється в тому, що до винної особи застосовуються такі стягнення, як звільнення із займа ної посади або усунення від виконання функцій держави. Під усуненням розуміється дострокове припинення депутатських повноважень, або звільнення з виборної посади, а так само звільнення з військової служби військової посадової особи (крім військовослужбовців строкової служби). Водночас, до неї застосовуються такі стягнення, як штраф та заборона протягом трьох років з дня звільнення займати посади в державних органах та їхньому апараті або протягом п'яти років балотуватися у депутати або на виборні посади в державні органи. Суб'єктивну сторону корупційних діянь характеризують вина, мотив і мета. Вина — це психічне ставлення особи до вчиненого нею суспільно шкідливого діяння і його наслідків, яке виявляється у формі умислу або необережності. Корупцій ні діяння можуть вчинятися тільки за наявності прямого умислу, тобто, особа, яка його вчиняє усвідомлює протиправний характер свого діяння чи бездіяльності, передбачає його шкідливі наслідки і бажає їх настання. За загальним правилом мотив і мета є факультативними ознаками суб'єктивної сторони адміністративного проступку. Водночас, при вчиненні такого діяння як корупція, мета є обов'язковою ознакою, оскільки вона передбачається в диспозиції статті 1 Закону «Про боротьбу з корупцією». Метою корупції, яка зазначена у названій статті, є незаконне одержання «винагороди, подарунку, інших матеріальних благ, послуг, пільг та інших переваг». Спеціальним об'єктом корупційних діянь є встановлений порядок здійснення державним службовцем своїх службових обов'язків. Окрім названого, об'єктом конкретних корупційних діянь також можуть бути інші суспільні відносини, наприклад: встановлений порядок надання державними службовцями інформації фізичним і юридичним особам; встановлений порядок сприяння фізичним і юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності та ін. Об'єктивна сторона корупційних діянь характеризується діями (наприклад, здійснення функцій повіреного третіх осіб,
299
здійснення діяльності на умовах сумісництва та ін.) або бездіяльністю (неподання декларації, нескладання протоколу про адміністративний проступок, ненадання інформації та ін.). Для деяких корупційних діянь характерним є така ознака об'єктивної сторони, як спосіб здійснення протиправного діяння, наприклад, одержання кредиту шляхом використання пільг, не передбачених чинним законодавством.
ГЛАВА З
ЦИВІЛЬНО-ПРАВОВА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Відповідно до чинного законодавства державні службовці, які невиконанням або неналежним виконанням своїх посадових обов'язків заподіяли збитків державному органу або третім особам, притягуються до цивільно-правової відповідальності. Цивільно-правова відповідальність ставить за мету відшкодування збитків, під якими прийнято розуміти реальні збитки та упущену вигоду. Реальні збитки являють собою втрати, яких особа зазнала у зв'язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права. Упущена вигода — це доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено. Притягнення до цивільно-правової відповідальності, окрім майнової шкоди, передбачає відшкодування моральної шкоди, яка полягає у фізичному болі та стражданнях, яких фізична особа зазнала у: а) зв'язку з каліцтвом або іншим ушкодженням здоров'я; б) зв'язку з протиправною поведінкою щодо неї самої, членів її сім'ї чи близьких родичів; в) у зв'язку зі знищенням чи пошкодженням її майна; г) у приниженні честі, гідності а також ділової репутації фізичної або юридичної особи. При цьому моральна шкода відшкодовується незалежно від майнової шкоди, яка підлягає відшкодуванню, та не пов'язана з розміром цього відшкодування. Розмір грошового відшкодування моральної шкоди визначається судом залежно від характеру проступку, глибини фізичних та душевних страждань, погіршення здібностей потерпілого або позбавлення його можливостей їх реалізації, ступеня вини особи, яка завдала моральної шкоди, якщо вина є підставою для відшкодування, а також з урахуванням інших обставин, які мають істотне значення. При визначенні
ЗОЇ
розміру відшкодування враховуються вимоги розумності і справедливості. Зазвичай, моральна шкода відшкодовується одноразово, якщо інше не передбачено чинним законодавством. Обов'язок державного службовця відшкодувати заподіяну ним шкоду існує тільки стосовно державного органу. У тому разі, коли шкода завдана фізичній або юридичній особі незаконним рішеннями, діями чи бездіяльністю державного службовця, вона відшкодовується тільки державою незалежно від форми вини цієї особи. Таке правило пояснюється, по-перше, тим, що державний службовець здійснює свою діяльність не від свого імені, а від імені держави; по-друге, відповідні правовідносини виникають між державою в особі державного органу і потерпілим, а не між державним службовцем і потерпілим. Водночас, такий принцип цивільно-правової відповідальності спрямований по посилення відповідальності державного службовця перед державою, оскільки він не виключає відшкодування державним службовцем збитків, завданих державі у регресному порядку. Окрім ЦК України, який визначає загальний порядок відшкодування заподіяної шкоди, цивільно-правова відповідальність окремих категорій державних службовців регулюється Законом від 1 грудня 1994 р. (зі змінами і доповненнями від 21 грудня 2000 р.) «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду» 1 . Відповідно до положень цього Закону відшкодуванню підлягає шкода, завдана громадянинові внаслідок: — незаконного засудження, незаконного притягнення як обвинуваченого, незаконного взяття і тримання під вартою, незаконного проведення в ході розслідування чи судового розгляду кримінальної справи обшуку, виїмки, незаконного накладення арешту на майно, незаконного відсторонення від роботи (посади) та інших процесуальних дій, що обмежують права громадян. У даному випадку завдана шкода відшкодовується у повному обсязі незалежно
1
від вини посадових осіб органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду; — незаконного застосування адміністративного арешту чи виправних робіт, незаконної конфіскації майна, незакон ного накладення штрафу; — незаконного проведення оперативно-розшукових заходів, передбачених законами України від 18 лютого 1992 р. (зі змінами і доповненнями від 18 січня 2001 р.) «Про оперативно-розшукову діяльність»1, «Про організаційно-пра вові основи боротьби з організованою злочинністю» та іншими актами законодавства. Право на відшкодування шкоди виникає у випадках: — постановления виправдувального вироку суду; — закриття кримінальної справи за відсутності події злочи ну, відсутності у діянні складу злочину або недоведеності участі обвинуваченого у вчиненні злочину; — відмови в порушенні кримінальної справи або закриття кримінальної справи з підстав, зазначених у пункті 2 частини 1 цієї статті; — закриття справи про адміністративне правопорушення. Держава відшкодовує громадянинові: — заробіток та інші грошові доходи, які він втратив внаслі док незаконних дій; — майно (в тому числі гроші, грошові вклади і відсотки по них, цінні папери та відсотки по них, частку у статутному фонді господарського товариства, учасником якого був громадя нин, та прибуток, який він не отримав відповідно до цієї частки, інші цінності), конфісковане або звернене в доход держави судом, вилучене органами дізнання чи попередньо го слідства, органами, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, а також майно, на яке накладено арешт; — штрафи, стягнуті на виконання вироку суду, судові ви трати та інші витрати, сплачені громадянином; — суми, сплачені громадянином у зв'язку з поданням йому юридичної допомоги; — моральна шкода.
1
Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 1. — Ст. 1.
Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 22. — Ст. 303.
303
302
Майно повертається в натурі, а в разі неможливості повернення в натурі його вартість відшкодовується за рахунок тих підприємств, установ, організацій, яким воно передано безоплатно. Вартість житлових будинків, квартир, інших споруд відшкодовується лише у разі, якщо зазначене майно не збереглося в натурі і громадянин відмовився від надання йому рівноцінного житлового приміщення з безоплатною передачею у його власність або у разі згоди на це громадянина. Вартість втраченого житла відшкодовується виходячи з ринкових цін, що діють на момент звернення громадянина про відшкодування шкоди. У разі ліквідації підприємств, установ, організацій, яким майно було передано безоплатно, або недостатності у них коштів для відшкодування шкоди вартість майна (частина вартості) відшкодовується за рахунок державного бюджету. Вартість майна визначається за цінами, що діють на момент прийняття рішення про відшкодування шкоди. У разі пошкодження майна завдана шкода відшкодовується повністю. У разі смерті громадянина право на відшкодування шкоди переходить до його спадкоємців.
ГЛАВА 4
ДИСЦИПЛІНАРНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Як зазначалося вище, інститут державної служби є комплексним правовим інститутом, державно-службові відносини якого регулюються нормами різних галузей права, в тому числі нормами трудового права. Так, ряд питань дисциплінарної відповідальності державних службовців регулююється саме нормами трудового права. Стаття 14 Закону «Про державну службу» передбачає особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців, які проявляються в тому, що правовими засадами дисциплінарної відповідальності є Кодекс законів про працю (трудове законодавство) і даний Закон (адміністративне законодавство). При цьому важливо зазначити, що базовим нормативним актом щодо дисциплінарної відповідальності державних службовців на даний час є саме КЗпП. Особливістю дисциплінарної відповідальності державних службовців є те, що на відміну від кримінальної і адміністративної відповідальності, чинне законодавство не передба чає переліку посадових проступків, за які, власне, вона й наступає. Це зумовлено надзвичайною різноманітністю таких проступків. Питання щодо наявності чи відсутності посадового проступку у кожному конкретному випадку вирішує керівник державного органу, виходячи із обставин конкретної справи. Відповідно до статті 147 КЗпП України, за порушення трудової дисципліни до державних службовців може бути застосовано тільке один з таких видів стягнень, як догана або звільнення. Статтею 14 Закону «Про державну службу» передбачаються заходи дисциплінарного впливу, які застосовуються до державних службовців за порушення трудової дисципліни, а саме: — попередження про неповну службову відповідність;
305
304
— затримку до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду. Важливо зазначити, що ці заходи є заходами дисциплінарного впливу, а не заходами дисциплінарного стягнення. Це підтверджується також Положенням про ранги державних службовців (п. 4), в якому затримка у присвоєнні чергового рангу також названа заходом дисциплінарного впливу. А це означає, що застосування вказаних заходів дисциплінарного впливу не виключає можливості застосування, одночасно, заходів дисциплінарного стягнення, передбачених статтею 147 КЗпП. Підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності є дисциплінарний проступок — винне, протиправне невиконання або неналежне виконання державним службовцем покладених на нього посадових обов'язків (порушення службової дисципліни), за яке передбачається дисциплінарна відповідальність. Діяння є дисциплінарним проступком за наявності трьох умов: — якщо діяння є протиправним (не може бути проступком відмова державного службовця виконати незаконне роз порядження керівника); — якщо діяння є винним, тобто вчинено навмисно або з не обережності; — якщо не виконані або неналежно виконані саме посадові обов'язки. Дисциплінарний проступок у більш широкому розумінні визначається як порушення трудової дисципліни. Чинне законодавство не дає визначення поняття «дисципліна». Прийнято вважати, що дисципліну розуміють як точне, своєчасне і неухильне дотримання встановлених правовими та іншими соціальними нормами правил поведінки у державному та суспільному житті. Вона спрямована на підтримку впорядкованості й узгодженості суспільних відносин і забезпечується засобами юридичної відповідальності та механізмами державного і громадського контролю1. В юридичній науці прийнято вважати, що порушення державним службовцем своїх обов'язків по службі є порушенням
Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шемшученко (відп. ред.) та ін. — К.: Укр. енциклопедія, 1998. — Т. 2: Д-И. — С 199.
306
службової дисципліни, тобто специфічним різновидом порушення трудової дисципліни 1. Порушення службової дисципліни може виражатися, зокрема у таких діяннях, як: — невиконання службових обов'язків, що означає невчинення державним службовцем дій, передбачених для нього як безумовних для виконання ним по службі, тобто ос оба повністю не виконує своїх посадових обов'язків; — неналежне виконання службових обов'язків, тобто це такі дії державного службовця в межах його посадових повноважень, які виконуються не так, як того вимагають інтереси служби, тобто особа діє неналежно, не до кінця, не вчиняє всіх очікуваних від неї дій; — перевищення своїх службових повноважень дії службової особи, тобто це такі дії особи, яка, маючи владні повно важення стосовно підлеглих або більш широкого кола осіб, під час виконання своїх владних чи організаційнорозпорядчих функцій виходить за межі цих повноважень; — порушення обмежень, пов'язаних з проходженням держа вної служби (порушення даних обмежень розглядається у розділі 6 даного підручника); — скоєння вчинку, який ганьбить особу як державного служ бовця, або дискредитує державний орган, в якому він працює. Для окремих видів державних службовців, дисциплінарна відповідальність передбачається дисциплінарними статутами або положеннями. Так, Закон «Про статус суддів» 2 (зі змінами і доповненнями) передбачає можливість застосування щодо суддів судів України таких стягнень, як догана, зниження кваліфікаційного класу, звільнення з посади. Встановлення спеціальних правил про дисциплінарну відповідальність суддів надає підстави для висновку, що норми КЗпП про дисциплінарну відповідальність на суддів не поширюються.
1
2
Коваленко В. Л. Дисциплінарна відповідальність державних службов ців: необхідність публічно-правового регулювання / Виконавча влада і адміністративне право... — С 419. Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 8. — Ст. 56.
307
Дисциплінарний статут прокуратури України 1 встановлює такі види стягнень:
— — — —
— звільнення; — звільнення з позбавленням класного чину. Згідно зі статтями 68 і 69 Дисциплінарного статуту Зброй них Сил України 2: а) на офіцерів може бути накладено такі дисциплінарні стя гнення: — зауваження; — догана: — сувора догана; — попередження про неповну службову відповідність; — посадове пониження; — пониження військового звання на один ступінь; — звільнення з військової служби за службовою невідповід ністю; — позбавлення військового звання; б) на генералів (адміралів) може бути накладено такі стяг нення: — зауваження; — догана; — сувора догана; — попередження про неповну службову відповідність; — пониження у посаді. Особливість дисциплінарної відповідальності державних службовців проявляється в тому, що підставою її настання може бути: а) дисциплінарний проступок; б) адміністративний проступок; в) порушення морального характеру. Дисциплінарний проступок як підстава дисциплінарної відповідальності являє собою винне протиправне порушення грудоВідомості Верховної Ради України Там само - 1999. - № 22 -23.
508
догана; пониження у класному чині; пониження у посаді; позбавлення нагрудного знака «Почесний працівник про куратури України»;
1 9 9 2 . - № 4 . — Ст . 1 5 Ст 195.
вих обов'язків службовцем, за вчинення якого застосовуються заходи дисциплінарного покарання. Адміністративний проступок виступає підставою для настання дисциплінарної відповідальності у разі скоєння державним службовцем корупції чи корупційного діяння. Згідно зі статтею 7 Закону «Про боротьбу з корупцією» скоєння особою, уповноваженою на виконання функцій держави, корупції або корупційного дінння тягне за собою звільнення з посади або інше відсторонення від виконання функцій держави. У даному випадку звільнення виступає як дисциплінарне стягнення, а підставою — саме адміністративний, а не дисциплінарний проступок. У низці випадків підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності може бути порушення морального характеру. Чинне законодавство не передбачає переліку таких діянь, і в кожному конкретному випадку керівник державного органу вирішує, чи має місце порушення морального характеру. Такий стан справ не сприяє зміцненню законності у сфері державної служби і соціальному захисту державного службовця. Більше того, відповідно до п. 22 статті 92 Конституції України підстави «...дисциплінарної відповідальності» повинні визначатися виключно законами. У даному ж випадку, йдеться про те, що ні закон, ні підзаконний нормативний акт не передбачають діянь, за які до державного службовця може бути застосоване дисциплінарне стягнення. Все це зумовлює нагальну необхідність прийняття кодифікованого законодавчого акту, який повною мірою регулював би поведінку державного службовця, передбачав права, обов'язки та обмеження державного службовця, з одного боку, і права і обов'язки керівника державного органу — з іншого. Таким кодифікованим актом повинен стати Кодекс правил поведінки державного службовця. Названий Кодекс повинен передбачити чіткий перелік підстав дисциплінарної відповідальності, встановлення єдиної процедури дисциплінарного провадження, системи дисциплінарних стягнень. Щодо дисциплінарних стягнень важливо зазначити, що варто було б передбачити перелік всіх дисциплінарних стягнень, які можуть бути застосовані до державних службовців різних видів державної служби.
309
Право на застосування дисциплінарного стягнення має той орган, який здійснює право прийняття на посаду (призначення, затвердження) даного державного службовця. Таким правом володіють, у першу чергу, керівники державного органу. Згідно зі статтею 148 КЗпП дисциплінарне стягнення застосовується безпосередньо за виявленням порушення трудової дисципліни, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення. У цей місячний термін не включається час звільнення службовця від виконання своїх обов'язків у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю або перебуванням у відпустці (мається на увазі будь яка відпустка, прямо чи побічно передбачена Законом «Про відпустки» або КЗпП). Необхідно звернути увагу на те, що місячний строк починається з моменту виявлення не факту (події), а саме проступку. Виявлення проступку означає виявлення: факту (наприклад, невиконання розпорядження керівника органу); державного службовця, який порушив трудову дисципліну; шкідливих наслідків проступку (якщо вони є); вини працівника. Тобто, виявлення факту і виявлення порушення трудової дисципліни можуть не співпадати у часі. Це підтверджується і позицією Вер ховного Суду України, який вважає за можливе місячний термін обчислювати з дня закінчення службового розслідування стосовно державного службовця, проведення якого передбачене статтею 22 Закону «Про державну службу» строком до двох місяців. До застосування дисциплінарного стягнення керівник державного органу повинен зажадати від державного службовця письмове пояснення. У разі відмови службовця дати письмове пояснення складаєтся акт за підписом декількох осіб на підтверд ження даної відмови. Акт складається у довільній формі. Слід мати на увазі, що за одне порушення трудової дисципліни може бути застосовано одне дисциплінарне стягнення. Це правило відповідає статті 61 Конституції України, яка забороняє за одне і те саме порушення двічі приятгувати до юридичної відповідальності одного й того ж виду. Разом з тим, до державного службовця можуть бути застосовані за одне порушення трудової дисципліни стягнення, які належать до різних видів юридичної відповідальності (наприклад, за скоєння корупції державний службовець притягується, водночас, до адміністративної (штраф, позбавлення права протягом тьох років
310
займати посади в державному органі) та дисциплінарної (звільнення з посади) відповідальності. При виборі виду стягнення керівник державного органу повинен врахувати ряд факторів: а) ступінь тяжкості скоєного проступку; б) заподіяну порушником шкоду; в) обставини, за яких вчинено проступок; г) попередню діяльність службовця. Державний службовець має право оскаржити в суд накладення на нього дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади, посилаючись на те, що керівником не враховані перелічені фактори. Однак, державний службовець не може оскаржити в судовому порядку застосування до нього догани, оскільки це є найменш суворим видом стягнення. Стягнення оголошується в наказі (розпорядженні) і повідомляється державному службовцю під розписку. КЗпП України не передбачений строк, протягом якого здійснюється дане повідомлення. Однак, керуючись п. 31 Типових правил внутрішнього трудового розпорядку, можна вважати, що ознайомлення державного службовця з наказом (розпорядженням) про накладення дисциплінарного стягнення має бути здійсненим протягом трьох днів. У разі відмови державного службовця від ознайомлення з наказом про оголошення йому дисциплінарного стягнення або від засвідчення цього факту своїм підписом, як правило, складається акт за підписом очевиців цього факту. Факт відмови може бути доказаний у суді й іншими доказами, які припускаються статтею 226 КЗпП та ЦПК України. Слід мати на увазі, що відмова державного службовця від ознайомлення з наказом про оголошення йому дисциплінарного стягнення не ставить під сумнів юридичну чинність дисциплінарного стягнення. Дисциплінарне стягнення, накладене на державного службовця, може бути зняте у двох випадках: 1) якщо протягом року з дня накладення дисциплінарного стягнення державний службовець не був підданий новому дисциплінарному стягненню; 2) у будь-який час до закінчення річного терміну з дня накладення дисциплінарного стягнення за умов: якщо службо вець не припускався нових порушень трудової дисципліни; проявив себе сумлінним працівником.
311
Річний термін обчислюється з дня накладення стягнення. КЗпП не вказує, який день слід вважати днем накладення стягнення: день видання наказу (розпорядження) про оголошення дисциплінарного стягнення чи день повідомлення державного службовця під розписку про оголошення йому дисциплінарного стягнення. Виходячи із змісту статті 149 КЗпП, яка передбачає порядок застосування дисциплінарних стягнень і, як складову даного порядку — стадію повідомлення працівника про стягнення, можна зробити висновок про те, що процедура накладення стягнення є закінченою саме після повідомлення працівника про нього. У відповідності до статті 124 Конституції України держав ний службовець має право на пряме звернення до суду з позовом про визнання недійсним (незаконним) оголошеного йому стягнення 1.
ГЛАВА 5
СЛУЖБОВЕ РОЗСЛІДУВАННЯ ЩОДО ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Порядок проведення службового рослідування щодо державних службовців визначається Порядком проведення службового розслідування стосовно державних службовців, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 р. 1 (далі — Порядок). Порядок передбачає вичерпний перелік підстав для його проведення: — у разі невиконання або нена лежного виконання ними службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значної матеріальної чи моральної шкоди громадянинові, державі, підприємству, установі, організації або об'єднанню грома дян; — у разі недодержання ними законодавства про державну службу, про боротьбу з корупцією, порушення етики по ведінки; — на вимогу державного службовця з метою зняття безпід ставних, на його думку, звинувачень або підозри. Службове рослідування проводиться за рішенням вищих посадових осіб України, Першого віце-прем'єр-міністра України, керівника державного органу (посадової особи), що призначив на посаду державного службовця, стосовно якого проводиться розслідування. Чинне законодавство передбачає, що Головдержслужба може проводити службове розслідування за дорученням вищих посадових осіб України та Першого віце-прем'єр-міністра України. Водночас, Головдержслужба може приймати рішення щодо проведення службового розслідування у разі безпосереднього звернення до неї державного службовця.
Офіційний вісник України. — 2000. — № 24. — Ст. 1004.
313
Пункт 8 Постанови Верховного Суду України «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» / Постанови Пленуму Верховного Суду України. — Т. 1. — К., 2000.
312
Керівник державного органу, за рішенням якого проводиться службове розслідування, контролює роботу комісії і в разі необхідності може давати обов'язкові для виконання доручення. У рішенні про проведення службового розслідування вказується голова комісії, інші члени комісії, мета, дата початку і закінчення службового розслідування. При цьому, термін службового розслідування не може перевищувати двох місяців. У низці випадків може передбачатися й інший термін проведення розслідування. Для проведення службового розслідування створюється комісія, склад якої затверджується керівником державного органу, або вищою посадовою особою, яка призначила державного службовця на посаду. До участі у проведенні розслідування можуть залучатися вчені, працівники державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій. Водночас, до участі в роботі комісії не повинні залучатися посадові особи державного органу, якщо обставини свідчать про їхню особисту заінтересованість у результатах розслідування. Чинне законодавство передбачає процесуально-правовий статус членів комісії, який включає в себе права, обов'язки та відповідальність. Зокрема, члени комісії мають право: — отримувати від державних службовців, інших працівників державного органу, в якому працює особа, стосовно якої проводиться службове розслідування, усні або письмові пояснення, консультації спеціалістів з питань службового розслідування; — ознайомлюватися і вивчати з виїздом на місця відповідні документи, у разі потреби знімати з них копії та долуча ти їх до матеріалів службового розслідування; — отримувати та збирати згідно із законодавством інформа цію, пов'язану із службовим розслідуванням, від інших юридичних та фізичних осіб на підставі запиту керівника державного органу, який призначив службове розсліду вання, або керівника державного органу, якому доручено проведення службового розслідування. Водночас, вони несуть персональну відповідальність за: — повноту, всебічність і об'єктивність висновків службового розслідування;
314
— нерозголошення інофрмації, яка стосується цього розслі дування. На час проведення службового розслідування державний службовець, за рішенням керівника державного органу, може бути відсторонений від виконання своїх посадових обов'язків, або не відсторонений. У разі відсторонення за державним службовцем зберігається заробітна плата. Державний службовець, стосовного якого проводиться службове розслідування, має право у будь-який момент узяти в ньому участь, пояснювати факти, робити заяви, подавати відповідні документи і порушувати клопотання про залучення нових документів, вимагати додаткового вивчення пояснень осіб, причетних до справи. За результатами службового розслідування члени комісії складають акт, який ними підписується і подається на розгляд керівникові державного органу, який призначив службове розслідування. В акті повинно бути зазначено: — факти і суть звинувачень або підозри, які стали підста вою для проведення службового розслідування, посада, прізвище, ім'я та по батькові, рік народження, осв іта, термін служби у державному органі і перебування на займаній посаді особи, стосовно якої проведено службове розслідування; — висновки службового розслідування, обставини, що пом'як шують або обтяжують відповідальність, причини та умови, які призвели до порушення, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення або обставини, які знімають з дер жавного службовця безпідставні звинувачення або пі дозру. За результатами розгляду керівник державного органу приймає в десятиденний термін рішення, з яким ознайомлюється державний службовець. У разі незгоди державного службовця з рішенням за результатами службового розслідування, воно може бути оскаржене в суд.
315
с
книги
1. Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С. В. Ківалова. — Одеса: Юридична література, 2003. 2. Бахрах Д. Н. Государственная служба в Российской Федера ции: Учеб. пособ. — Екатеринбург, 1995. 3. Битяк Ю. П. Державна служба в СРСР і розвиток її демокра тичних основ: Навч. посіб. — К.: УМК ВО, 1990. 4. Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В. Б. Авер'янова. — К., 2002. 5. Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособ. / Под. ред. А.В.Оболонского. — М.: Дело, 1999. 6. Государственная служба основных капиталистических стран. — М.: Наука, 1997. 7. Государственная служба Российской Федерации: Первые шаги и перспективы / Под общ. ред. Г. В. Атаманчука. — М.: РАГС, 1997. 8. Державна служба: організаційно-правові основи і шляхи роз витку / За заг. ред. В. Б. Авер'янова. — К., 1999. 9. Державне управління, державна служба і місцеве самовряду вання: Монографія / За заг. ред. проф. О. Оболенського. — Хмель ницький: Поділля, 1999. 10. Державний службовець в Україні (пошук моделі) / Ниж ник Н. P., Цветков В. В., Леліков Г. І., КрупчанО.Д., Дубенко С. Д. — К.: Ін-Юре, 1998. 11. Довідник типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців. — К.: Соцінформ, 1999. 12. Дубенко С. Д. Державна служба в Україні: Навч. посіб. — К.: Вид-во УАДУ, 1998. 13. Казанцев Н. М. Толковый словарь правового содержания по нятий государственной службы. — М.: РАГС, 1996. 14. Кивалов С. В. Таможенное право Украины. — Одесса, 1997. 15. Кивалов С. В., Додин Е. В., Кузнецов С. А. Организация подготовки и переподготовки сотрудников таможенной службы. — Одесса, 1999. 16. Кивалов С. В., Додин Е. В., Кузнецов С. А. Материальное обес печение и социальная защита сотрудников таможенной службы. — Одесса, 1999. 17. Кивалов С. В., Додин Е. В., Кузнецов С. А. Таможенная систе ма Украины: Учебно-методическое пособие. — Одеса, 2001. 18. Ківалов С. В., Біла Л. Р. Адміністративне право України: Нав чально-методичний посібник. Вид. друге, перероб. і доп. — Одеса: Юрид. літ., 2002.
318
19. Ківалов С. В., Біла Л. Р. Організація державної служби в Україні: Навчально-методичний посібник. — Одеса: Юрид. літ., 2002. 20. Ківалов С. В., Біла Л. Р., ТодощакО. В. Практикум зі спец курсу «Організація державної служби в Україні». — Одеса: Юрид. літ., 2002. 21. Лазарев Б. М. Государственная служба. — М., 1993. 22. Малиновський В. Я. Державна служба: теорія і практика. Навч. посіб. — К.: Атіка, 2003. 23. Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: Правовое регулирование. — М.: Юристъ, 1997. 24. Манохин В. М. Советская государственная служба. — М., 1966. 25. Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федера ции: Учеб. пособ. 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ, 2002. 26. Пахомов И. Н. Основные вопросы государственной службы в советском административном праве: Автореф: дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1964. 27. Пахомов И. Н. Советская государственная служба: (Понятие и основные принципы). — Киев, 1964. 28. Пахомов И. Н. Виды советских государственных служащих, их права и обязанности. — Львов, 1965. 29. Пахомов И. Н. Административно-правовые вопросы государст венной службы в СССР. — Киев, 1971. 30. Петришин А. В. Государственная служба. Историко-теоретические предпосылки, сравнительно-правовой и логико-понятийный анализ: Монография. — Харьков: Факт, 1998. 31. Петришин А. В. Статус должностного лица: природа, структура, специализация. — К.: УМК ВО, 1990. 32. Сергун П. П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: Состояние и теория развития. — Сара тов, 1998. 33. Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Феде рации. — Воронеж, 1996. 34. Старилов Ю. Н. Служебное право: Учебник. — М.: БЕК, 1996.
319
СТАТП
35. Авер'янов В., Дубенко С. Закон о государственной службе: научно-практический анализ // Юридический вестник. — 1994. — № 4. — С. 32—33. 36. Авер'янов В., Дубенко С. Законодавче регулювання державної служби в У краї ні // У ніа н-право. — 1995. — №2. — С 71—78. 37. Авер'янов В. Інститут державних секретарів: від концептуаль ної моделі до практичного запровадження // Вісник державної служби України. — 2002. — № 1. — С. 395—403. 38. Андрушко А. Конкурсні начала прийому на державну службу / / Ві с н ик АУ Д У . — 20 01. — №2. — Ч. 1. 39. Бахрах Д. Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержа ние, принципы // ГиП. — 1996. — №12. 40. Біла Л. Р. Поняття та ознаки державної служби / / 36. нау кових праць «Актуальні проблеми політики». Вип. 1—2. — Одесса: Юрид. літ. — 1997. — С 171 — 174. 41. Била Л. Р. Особенности административной ответственности за коррупцию // 36. наукових праць «Актуальні проблеми держави і права». Вип. 9. — Одеса: Юрид. літ. — 2001. — С 112—116. 42. Біла Л. Р. Правообмеження у державній службі // 36. нау кових праць «Актуальні проблеми політики». Вип. 10—11. — Одеса: Юрид. літ., 2001. — С 51—56. 43. Біла Л. Р. Основні етапи проходження державної служби та їх правове забезпечення // 36. наукових праць «Актуальні проблеми держави і права». Вип. 11. — Одеса: Юрид. літ., 2001. — С 358—363. 44. Біла Л. Р. Поняття державно-службових відносин та їхня пра вова природа // Наукові праці Одеської національної юридичної академії. Т. 1. — Одеса: Юрид. літ. — 2002. — С 171 — 184. 45. Біла Л. Р. Конкурсне провадження у державній службі / / Мит на спра ва . — 2002. — № 5. — С 93—98. 46. Біла Л. Р. Атестаційне провадження у державній службі // 36. наукових праць «Актуальні проблеми держави і права». Вип. 16. — Одеса: Юрид. літ. — 2001. — С 296—302. 47. Біла Л. Р. Система критеріїв щодо оцінки відповідності державного службовця займаній посаді // Наукові праці Одеської національної юридичної академії. Т. 2. — Одеса: Юрид. літ., 2003. — С 11—18. 48. Бедний О. І. Поняття та механізм атестації державних службов ців // 36. наукових праць «Актуальні проблеми держави і права». Вип. 11. — Одеса: Юрид. літ., 2001. — С 405—408.
320
49. Бедний О. І. Обрання як спосіб заміщення вакантних посад на службі в органах місцевого самоврядування / / 36. наукових праць «Ак туальні проблеми держави і права». Вип. 16. — Одеса: Юрид. літ, 2001. 50. Бедний О. І. Розвиток інституту служби в органах місцевого са моврядування в Україні / / Матеріали VI Міжнародної науково-методи чної конференції «Удосконалення підготовки фахівців». 28—ЗО травня 2001 р. — Одеса: Астропринт, 2001. — С 26—27. 51. Бедний О. І. Підстави припинення служби в органах місцевого самоврядування: питання класифікації // Митна справа. — 2003. — № 1. — С 77—79. 52. Бедний 0.1. Інституціоналізація служби в органах місцевого самоврядування в контексті адміністративної реформи в Україні // Юридичний вісник. — 2003. — № 1. — С 89—92. 53. Бельский К. С. О концепции реформы государственной служ б ы в Р ос с и и / / Г иП. — 19 94. — №4. 54. Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Политическая нейтральность го суда рственных служа щих в Англии // ГиП. — 1992. — №9. 55. Воронько О. Державна кадрова політика України: її формуван ня та принципи // Ві сник УАДУ. — 1999. — № 4. — С 60—68. 56. Габринидзе Б. Н., Колонда В. И. Принцип профессионализма в гос уда рственной службе // ГиП — 1995. — № 12. 57. Додин Е. В. Актуальные проблемы теории и практики адми нистративной ответственности // Сов. ГиП. — 1990. — № 1 1 . 58. Картузова И. А. Дисциплинарная ответственность государст венных служащих: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Одесса, 1999. 59. Картузова I. О. Поводи до збудження дисциплінарного про вадження відносно державних службовців // 36. наукових праць «Актуальні проблеми держави і права». Вип. 12. — Одеса: Юрид. літ. — 2002. — С 122—126. 60. Кивалов С. В. Дисциплинарная и материальная ответствен ность должностных лиц таможенных органов // 36. наукових праць Одеського державного університету ім. 1.1. Мечникова. — Одеса, 1996. 61. Кивалов С. В. Служба в таможенных органах как вид государст венной службы Украины // Юридичний вісник. — Одеса, 1996. — №6. 62. Кивалов С. В. Прохождение службы должностными лицами таможенных органов // Вісник Одеського державного університету ім. 1.1. Мечникова. — Одеса, 1997. — № 1. 63. Ківалов С. В. До питання про проект Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» / / 36. наукових праць «Актуальні проблеми держави і права». Вип. 12. — Одеса: Юрид. літ., 2001. — С 3—9.
321
64. Кивалов С. В. Кодекс судебной чести / / Человек и закон. — 2002. — №1. 65. Ківалов С. В. Правовий статус державного секретаря міністер ства // 36. наукових праць «Актуальні проблеми держави і права». Вип. 16. — Одеса: Юрид. літ., 2001. — С 288—292. 66. Кивалов С. В. Предупреждение коррупции в таможенных ор ганах службы // Митна справа. — 2003. — №3. — С 6—9. 67. Коваленко В. Яким бути новому закону України «Про дер жавну службу»: деякі питання теорії і практики законотворення // Право України. — 2000. — №6. — С 85—90. 68. Коцемір В. Професійно-кваліфікаційна характеристика, поса дова інструкція як основа роботи з державними службовцями // Вісник УАДУ. — 2001. — №2. — Ч. 1. — С 376—383 69. Кульбаіина О. Співвідношення понять «службовець» і «держав ний службовець» у законодавстві України // Право України. — 1999. — №4. 70. Ноздрачев А. Ф. Правоограничения государственных служа щих в России // Право и экономика. — 1995. — № 1 1 —12, 15. 71. Ноздрачев А. Ф. Тайна на государственной службе // Право и экономика. — 1995. — №27—28. 72. Ноздрачев А. Ф. Управление государственной службой // Право и экономика. — 1996. — №11 —12. 73. Оболенський О. Принцип професіоналізму в державній службі // Вісник державної служби. — 1998. — № 1. 74. Оболенський О., Присенко М., Гриненко В., Мельниченко О. Концептуальні основи формування професійно-кваліфікаційних харак теристик державних службовців // Вісник державної служби. — 1998. — №2. 75. Пахомов И. Н. Развитие демократических принципов государ ственной службы в современный период // Сов. ГиП. — 1964. — №7. 76. Тодощак О. В. Державний захист службовців митних органів // 36. наукових праць «Актуальні проблеми держави і права». Вип. 11. — Одеса: Юрид. літ., 2001. — С 399—402. 77. Тодощак О. В. Адміністративно-правовий захист службовців митних органів / / 36. наукових праць «Актуальні проблеми держави і права». Вип. 12. — Одеса: Юрид. літ., 2001. — С 111—115. 78. Тодощак О. В. Особливості захисту соціальних прав службовців митних органів України / / 36. наукових праць «Ак туальні проблеми політики». Вип. 12. — Одеса: Юрид. літ., 2001. — С 334—337.
322
79. Тодощак О. В. Організаційно-правові засади управління підго товкою кадрів для митної служби // 36. наукових праць «Актуальні проблеми держави і права». Вип. 16. — Одеса: Юрид. літ., 2002 — С 311—315. 80. Тодощак О. В. Гарантії соціального забезпечення права на відпустку працівників митної служби // Наукові праці Одеської на ціональної юридичної академії. Т. 2. — Одеса: Юрид. літ., 2003. — С 48—51. 81. Тодощак О. В. Організаційно-правові основи державного за хисту службовців митних органів України / / Наукові праці Одеської національної юридичної академії. Т. І. — Одеса: Юрид. літ., 2002. — С 228—236. 82. ЦарьоваЛ. К. Правовий статус податкової міліції // 36. нау кових праць «Актуальні проблеми держави і права». Вип. 11. — Одеса: Юрид. літ., 2001. — С 367—374. 83. Усольцев А. Т. Должностное лицо в советском государственном управлении // Правоведение. — 1987. — №2.
323
Додатки
ЗМІСТ
РОЗДІЛ
ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ЯК КОМПЛЕКСНИЙ ПРАВОВИЙ ІНСТИТУТ
і
Глава 1. Поняття державної служби .................. 4 Глава 2. Завдання і функції державної служби ............ 10 Глава 3. Принципи державної служби ................ 13 Глава 4. Види державної служби ................... 23 Глава 5. Право на державну службу.................. 27 Глава 6. Законодавство про державну службу ............ 31
РОЗДІЛ 7 ВИНИКНЕННЯ ДЕРЖАВНО-СЛУЖБОВИХ ВІДНОСИН Глава 1. Поняття і особливості державно-службових відносин .... 148 Глава 2. Обмеження при вступі на державну службу .................. 153 Глава 3. Поняття конкурсу і конкурсного провадження на державній службі ...................................................... 158 Глава 4. Поняття призначення на державну посаду і провадження щодо призначення на державну посаду .... 168 РОЗДІЛ 8 ПРОХОДЖЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ Глава 1. Поняття проходження і просування по державній службі ... 178 Глава 2. Особова справа державного службовця ......................... 181 Глава 3. Стаж державної служби ............................................... 186 Глава 4. Кадровий резерв державної служби ............................... 190 Глава 5. Заохочення на державній службі ................................... 193 Глава 6. Випробування при заміщенні посади державного службовця ................................................... 197 Глава 7. Стажування державних службовців ............................... 199 РОЗДІЛ 9 АТЕСТАЦІЯ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ Глава 1. Поняття, принципи і механізм атестації державних службовців .................................................. 202 Глава 2. Атестаційне провадження у державній службі .............. 210 Глава 3. Щорічна оцінка діяльності державних службовців ......... 217 РОЗДІЛ 10 УМОВИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ Глава 1. Поняття умов державної служби ................................... 228 Глава 2. Оплата праці державних службовців .............................. 231 Глава 3. Відпустки державних службовців .................................... 236 Глава 4. Державний захист державних службовців ..................... 240 Глава 5. Пенсійне забезпечення державних службовців .............. 245 РОЗДІЛ 11 ПІДГОТОВКА, ПЕРЕПІДГОТОВКА І ПІДВИЩЕННЯ КВАЛІФІКАЦІЇ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ Глава 1. Поняття і мета професійної підготовки державних службовців ................................................... 250 Глава 2. Основні напрямки державної політики щодо підготовки державних службовців ................................................... 254 Глава 3. Принципи підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців ................................................... 257 Глава 4. Система навчальних закладів щодо підготовки державних службовців ................................................... 264 365
РОЗДІЛ 2 УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНОЮ СЛУЖБОЮ Глава 1. Поняття управління державною службою ....................... 42 Глава 2. Правовий статус Координаційної ради з питань державної служби при Президентові України ................. 44 Глава 3. Правовий статус Головного управління державної служби України .............................................. 47 Глава 4. Кадрова служба органів виконавчої влади .........................60 РОЗДІЛ З ПОСАДИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ Глава 1. Поняття посади державної служби ................................... 66 Глава 2. Класифікація посад державної служби ............................ 71 РОЗДІЛ 4 ПОНЯТТЯ, ВИДИ І РАНГИ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ Глава 1. Поняття державного службовця ....................................... 76 Глава 2. Види державних службовців ............................................ 79 Глава 3. Поняття і особливості патронатних службовців ................. 82 Глава 4. Ранги державних службовців ............................................ 86 РОЗДІЛ 5 Поняття і види посадової особи....................................................... 90 РОЗДІЛ 6 ПРАВОВИЙ СТАТУС ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ Глава 1. Поняття і види прав державних службовців.................... Глава 2. Поняття і види обов'язків державних службовців ........... Глава 3. Поняття і види обмежень при проходженні державної служби .......................................................... Глава 4. Декларування доходів державних службовців ................. 364
104 112 120 136
РОЗДІЛ 12
ПРИПИНЕННЯ ДЕРЖАВНО-СЛУЖБОВИХ ПРАВОВІДНОСИН Глава І. Загальні підстави припинення державно-службових правовідносин ....................................................................... 272 Глава 2. Спеціальні підстави припинення державно-службових відносин ................................................................................ 281 Глава 3. Відставка як припинення державно-службових відносин ..... 286
РОЗДІЛ 13
ЮРИДИЧНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ Глава 1. Кримінальна відповідальність державних службовців ...... 290 Глава 2. Адміністративна відповідальність державних службовців .... 295 Глава 3. Цивільно-правова відповідальність державних службовців ... 301 Глава 4. Дисциплінарна відповідальність державних службовців .... 305 Глава 5. Службове розслідування щодо державних службовців ..... 313
Список рекомендованої літератури ............................................ 317 Додатки ........................................................................................... 323
Навчальне видання КІВАЛОВ Сергій Васильович БІЛА Любов Романівна
Державна служба в Україні
Підручник
Редактор коректор Г, В. Спотар Технічні редактори: Р. М. Кучинська. О. В. Стадніченко
Здано у виробництво 27.05.2003. Підписано до друку 20.06.2003. Формат 60x84/16. Гарнітура Antiqua. Папір офсетний. Друк офсетний. Ум. друк. арк. 21,4. Тираж 2000 прим. Зам. №110. Видавництво і друкарня «Юридична література» (Свідоцтво ДК № 1374 від 28.05.2003 р.) 65009, м. Одеса, вул. Піонерська, 2. Тел. (048) 777-48-79
Ківалов С. В., Біла Л. P.
К 382 Державна служба в Україні: Підручник. — Одеса: Юридична література, 2003. — 368 с. ISBN 966-8104-24-2.
Підручник призначений для надання допомоги студентам, які вивчають спеціальний курс «Організація державної служби в Україні». Він може бути використаний під час вивчення відповідної теми базової дисципліни «Адміністратив не право» і навчальних дисциплін освітньо-професійної програми підготовки магістрів із спеціальності «Державна служба».
ББК 67.401(4Укр)я73
УДК 35.08(477)(075.8)
This document is © 2011 by Маріанна Гниденко - all rights reserved.
0
Ваш голос: Ні