Skip to Content

Секретаріат уряду: координація державної політики та управління змінами персонального складу Кабінету

warning: date() [function.date]: It is not safe to rely on the system's timezone settings. You are *required* to use the date.timezone setting or the date_default_timezone_set() function. In case you used any of those methods and you are still getting this warning, you most likely misspelled the timezone identifier. We selected 'America/New_York' for 'EST/-5.0/no DST' instead in /home/zedinuas/public_html/kds.org.ua/modules/ipaper/ipaper.module on line 591.
Embedded Scribd iPaper - Requires Javascript and Flash Player
„Бібліотека молодого державного службовця”
СЕКРЕТАРІАТ УРЯДУ:
координація державної політики та управління змінами персонального складу Кабінету
Київ 2009
ББК 67.300.6 С28 Матеріали для програми Sigma готували: Міхал Бен-Гера (частина 1), Збігнєв Кільмінський (частина 2, Польща: формування коаліційних Кабінетів у 1989—1996 рр.), Гжегож Ридлевський (частина 2, Польща: вироблення політики та прийняття рішень у коаліційній системі), Пітер Егардт (частина 2, Швеція: вироблення політики та прийняття рішень у коаліційній системі), Адам Вольф (частина 2, Данія: вироблення політики та прийняття рішень у коаліційній системі), Ніколас д’Омбрен (частина 2, Канада: управління зміною влади), Гі Каркассон (частина 2, Франція: управління зміною влади). Випуск серії видань „Бібліотека молодого державного службовця” здійснюється у рамках Програми підготовки та залучення молоді до державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, створення умов для її професійного зростання, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України №1444 від 10 вересня 2003 року та Програми розвитку державної служби на 2005—2010 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 8 червня 2004 року № 746, зі змінами та доповненнями. Секретаріат уряду: координація державної політики та управління С28 змінами персонального складу Кабінету / Міхал Бен-Гера [та ін.]; [пер. з англ. Л. Сюйва-Ільченко, О. Шаленко]. — К.: Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, 2009. — 144 с. — (Бібліотека молодого державного службовця). — Переклад за вид.: Sigma Paper No. 22: Management Challenges at the Centre of Government: Coalition Situations and Government Transitions (Sigma OECD, 1998); Sigma Paper No. 35: Co-ordination at the Centre of Government: The Functions and Organisation of the Government Office (Sigma OECD, 2004). — ISBN 978-966-8918-20-9
Видання ґрунтується на результатах дослідження програми Sigma та присвячене визначенню ролі секретаріату уряду в процесі формування, координації, моніторингу та оцінювання державної політики, а також проблемі підвищення ефективності державного управління. Розраховане на державних службовців, управлінців, а також студентів ВНЗ управлінського спрямування і спрямоване на подальше зміцнення спроможності державних службовців до формування, моніторингу та оцінювання державної політики, а також забезпечення адаптації процедур у державному секторі України до стандартів Європейського Союзу. ББК 67.300.6 Оригінальні випуски цих видань: Sigma Paper No. 22: Management Challenges at the Centre of Government: Coalition Situations and Government Transitions (Sigma OECD, 1998) © OECD, 1998. Sigma Paper No. 35: Co-ordination at the Centre of Government: The Functions and Organisation of the Government Office (Sigma OECD, 2004) © OECD, 2004; Усі права застережено. Відповідальність за якість перекладу українською мовою та його автентичність несе Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу. Видання здійснене коштом Державного бюджету України.
ISBN 978-966-8918-20-9
© OECD, 1998, 2004 © Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, переклад та видання українською мовою, 2009
ЗМІСТ
Передмова від видавця ....................................................................... 7
Частина 1. Координація державної політики: функції та організація секретаріату уряду
Передмова .......................................................................................9 Стислий виклад ................................................................................... 11 Термінологія ..................................................................................... 15 Інформаційні джерела ................................................................................... 17 1. Вступ ..................................................................................... 18 2. Цілі та завдання секретаріату уряду ....................................20 3. Засоби підвищення рівня узгодженості політики..............23 4. Основні функції секретаріату уряду: вісім аспектів координації ....................................................26 4.1. Координація підготовки засідань уряду ................................................... 26 4.1.1. Часові обмеження подання і поширення матеріалів засідання .............. 27 4.1.2. Порядок денний засідань Кабінету Міністрів ........................................... 31 4.1.3. Перевірка правильності оформлення матеріалів з метою гарантування повноти поданих документів і дотримання процедур консультування .................................................. 32 4.2. Координація відповідності нормативно-правовій базі ............................ 35 4.3. Координація підготовки державних програм, визначення пріоритетів та відображення їх у бюджеті ........................... 36 4.3.1. Стратегічне планування ............................................................................. 37 4.3.2. Складання планів роботи на рік ................................................................ 39 4.4. Координація пропозицій, що подаються Кабінету Міністрів, щодо напрямів державної політики ......................................................... 39 4.4.1. Підготовка матеріалів у міністерствах: роль секретаріату уряду у визначенні та запровадженні процедур аналізу політики .................... 41 4.4.2. Перегляд пропозицій щодо політики в секретаріаті уряду: узгодження та розв’язання конфліктів .................................................... 43 4.5. Координація комунікації ............................................................................ 50 4.6. Координація моніторингу роботи уряду................................................... 52 4.7. Координація зв’язків з іншими органами державної влади (президентом, парламентом) ................................................................... 53 4.8. Координація специфічних горизонтальних стратегічних пріоритетів .... 55
3
5. 5.1. 5.2. 6.
Структура секретаріату уряду ............................................. 58 Парадокс подібності та відмінності .......................................................... 58 Зауваження щодо структури секретаріату прем’єр-міністра .................. 60 Висновки: на шляху посилення секретаріату уряду ..........63 Таблиці Таблиця 1. Підготовка засідань уряду ..................................................... 28 Таблиця 2. Дотримання правил ................................................................ 30 Таблиця 3. Підстави для повернення матеріалів міністерству на доопрацювання .................................................................. 33 Таблиця 4. Спроможність уряду до стратегічного планування і складання робочих планів ................................................... 38 Таблиця 5. Координуючі наради, що передують засіданню Кабінету Міністрів ........................ 47 Таблиця 6. Рекомендації секретаріату уряду щодо державної політики ...................................................... 49 Таблиця 7. Підрозділи, що координують відносини з Європейським Союзом і здійснення реформи державного управління .......................................................... 55 Таблиця 8. Зв’язки між секретаріатом уряду і секретаріатом прем’єр-міністра........................................... 62
Частина 2. Управління викликами в уряді: коаліції та зміни персонального складу
Передмова.............. ...........................................................................66 Стислий виклад .................................................................................. 67 Управління коаліціями ............................................................................... 67 Управління зміною влади .......................................................................... 69
Розділ 1. Управління коаліціями ............................................................ 72
1. 1.1. 1.2. 1.3. 2. 2.1. 2.2. ПОЛЬЩА: формування коаліційних урядів у 1989—1996 роках Польські умови .......................................................................................... 72 Процедура призначення та відкликання Кабінету ................................... 74 Нестабільність коаліційних урядів ............................................................ 76 ПОЛЬЩА: вироблення політики та прийняття рішень у коаліційній системі Реформування центральних урядових агенцій ....................................... 79 Брак підтримки громадськості та відмінності програм коаліційних партнерів................................................................................ 80
4
3. 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. 3.7. 3.8. 3.9. 3.10. 4. 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.4.1. 4.4.2. 4.5. 4.5.1. 4.5.2. 4.5.3. 4.5.4. 4.5.5. 4.6. 4.7.
ШВЕЦІЯ: вироблення політики та прийняття рішень у коаліційній системі Конституційні відмінності.......................................................................... 82 Різні коаліції ............................................................................................... 82 Процес підготовки ..................................................................................... 83 Переговори................................................................................................. 84 Створення команди. .................................................................................. 86 Прийняття владних повноважень ............................................................. 86 Координація коаліції .................................................................................. 88 Неурядові агенції ....................................................................................... 90 Централізація чи децентралізація державного управління ..................... 91 Довіра і законність..................................................................................... 91 ДАНІЯ: вироблення політики та прийняття рішень у коаліційній системі Загальна інформація ................................................................................. 92 Вступ........................................................................................................... 92 Досвід коаліційних урядів ......................................................................... 93 Динаміка коаліційних урядів ..................................................................... 95 Відцентрові сили в коаліційних урядах .................................................... 95 Основи коаліційної політики ..................................................................... 97 Базова структура політичної координації в коаліційних урядах ............. 99 Рівень міністра ......................................................................................... 100 Рівень уряду ............................................................................................. 101 Урядові комітети ..................................................................................... 102 Координаційний комітет: ключ до управління політичною діяльністю коаліції............................. 103 Урядовий комітет з економічних питань: гармонізація бюджету і політики............................................................ 104 Роль секретаріату уряду.......................................................................... 105 Висновки .................................................................................................. 107
Розділ 2. Управління зміною влади ................................................................. 108 5. КАНАДА: управління зміною влади 5.1. Випробування демократичних інституцій .............................................. 108 5.2. Політична історія та культура.................................................................. 109 5.3. Засади успішної передачі влади ............................................................. 110 5.3.1. Етап 1: підготовка до виборів .................................................................. 112 5.3.2. Етап 2: виборча кампанія ........................................................................ 114 5.3.3. Етап 3: десять днів брифів та рішень ..................................................... 114 5.4. Сутність рішень перехідного періоду ..................................................... 116 5.5. Презентація інформаційних матеріалів під час передачі влади ........... 119 5.6. Підсумок: день передачі повноважень ................................................... 121
5
6. 6.1. 6.1.1. 6.1.2. 6.2. 6.2.1. 6.2.2.
ФРАНЦІЯ: управління зміною влади Питання зміни влади ............................................................................... 124 Інституційні змінні ................................................................................... 124 Політичні змінні ....................................................................................... 127 Досвід Франції ......................................................................................... 130 Інституційна основа ................................................................................. 131 Адміністративне середовище.................................................................. 134
Про Програму Sigma ..................................................................... 141
6
ПЕРЕДМОВА ВІД ВИДАВЦЯ
Ця книга продовжує розпочатий у рамках серії видань „Бібліотека молодого державного службовця” переклад матеріалів Sigma/OECD з питань державного врядування, спрямованих на ознайомлення державних службовців та управлінців України з кращими міжнародними практиками державного управління, наближення державної служби України до стандартів ЄС та передових країн світу, її адаптації до кращих практик та законодавства. Україна перебуває у процесі реформування механізмів координації державної політики, посилення спроможності уряду в цілому і органів виконавчої влади зокрема, до визначення пріоритетів, формулювання альтернатив, моніторингу реалізації та оцінювання державної політики. Секретаріат уряду повинен відігравати ключову роль у цьому процесі. У пропонованому виданні детально проаналізовано питання, що стосуються функцій і оптимальної організаційної структури секретаріатів уряду в низці країн, наведено ґрунтовні рекомендації, зокрема, щодо підвищення рівня узгодженості політики. Ці рекомендації мають на меті посилити спроможність управлінців до професійного формування політики, визначення пріоритетів та прийняття більш ефективних та результативних рішень. Не менш важливим питанням, що розглядається у другій частині пропонованого видання, є проблема узгодження потреб демократії та підвищення ефективності діяльності органів влади. Питання розроблення політики та прийняття рішень у коаліційній системі, управлінські виклики під час персональних змін у складі урядів та відповідні приклади з міжнародної практики набувають особливої ваги для управлінців України. У контексті функціонування секретаріату уряду зміни спричиняють подвійний тиск: новому уряду належить якнайшвидше започатковувати реалізацію політики, але водночас, попри зміни, що відбулися, має бути забезпечена наступність державних справ. Демократія зумовлює нові управлінські ризики для урядів: коаліції важко діяти одностайно, а надмірно часті зміни команди можуть бути небезпечними для цілісності уряду. Тому завдання секретаріату уряду — намагатися мінімізувати будь-які негативні наслідки цих ризиків з метою належної реалізації державної політики. Важливе значення у цьому сенсі має політична та адміністративна культура демократичних режимів. В умовах демократії відбувається суперництво між конкуруючими партіями, але демократія означає дотримання певних писаних і неписаних норм, зокрема, поваги до опонентів та усвідомлення значення держави. Обов’язок керівництва секретаріату уряду в розвиненій країні — сприяти визначенню та впровадженню таких норм у суспільстві. Реформи державного сектору України неможливі без переоцінки стану координаційних та управлінських процесів, а також адаптації існуючих моделей державного управління до стандартів Європейського Союзу, зокрема щодо за7
безпечення нейтралітету та стабільності секретаріату уряду. Саме увага до цих складових, на думку програми Sigma, найкраще забезпечує адекватний процес управління змінами уряду, є гарантом вироблення і реалізації урядом послідовної державної політики, яка відповідала б визначеним пріоритетам. Реформування інституційної системи України за європейськими стандартами неможливе без вивчення кращого досвіду Європейського Союзу та інших країн, уроків і здобутків на шляху соціально-економічного та політичного розвитку. Ознайомлення з висвітленими у посібнику питаннями функціонування секретаріату уряду допоможе державним службовцям та управлінцям України зрозуміти підвалини сучасного державного управління в умовах функціонування коаліцій та коаліційних урядів, які існують сьогодні у політичному житті України. Тетяна Ковтун, директор Центру адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу
8
Частина 1
КООРДИНАЦІЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ: ФУНКЦІЇ ТА ОРГАНІЗАЦІЯ СЕКРЕТАРІАТУ УРЯДУ
Переклад за публікацією: Sigma Paper No.35: Co-ordination at the Centre of Government: The Functions and Organisation of the Government Office (Sigma OECD, 2004)
Підготовлено для програми Sigma Міхал Бен-Герою
Цей документ було підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Висловлені у ньому погляди відображають думку автора, і за жодних умов не повинні сприйматися як офіційна позиція Європейського Союзу чи ОЕСР, країн-членів чи країн-бенефіціарів, що беруть участь у програмі Sigma.
9
ПЕРЕДМОВА
Більшість західнобалканських країн лише нещодавно почали процес адаптації інститутів і законодавчої бази до потреб і стандартів західної ринкової економіки. Однак жорсткі вимоги щодо процесів стабілізації і приєднання та ще більшою мірою — стосовно вступу та членства в Європейському Союзі потребують добре розробленої системи координації державної політики, високого рівня спроможності здійснювати моніторинг та оцінювання. Практично в усіх країнах Західних Балкан, а також деяких країнах, які нещодавно приєдналися до ЄС, здатність урядів і адміністрацій щодо визначення пріоритетів, формулювання альтернатив, аналізу політики, моніторингу реалізації державної політики та оцінювання залишається слабкою. У країнах Західних Балкан міністерства і секретаріат уряду (government office, government secretariat), вочевидь, не зовсім чітко розуміють свою роль у процесі творення, координації, моніторингу і оцінювання державної політики. У більшості випадків переважає думка про те, що їх діяльність обмежується виключно адміністративними функціями, наприклад, виконанням доручень уряду або відповідного міністра. Винятком з цього загального правила можна вважати хіба що міністерства чи департаменти європейської інтеграції, але вони не в змозі замінити діючий секретаріат уряду, а навіть якщо б і вдалися до такої спроби, це внесло б дисбаланс у відносини між лінійними міністерствами. У будь-якому разі, оскільки ані в центрі, ані в лінійних міністерствах немає достатньої спроможності до професійного творення політики, наявність чи відсутність такої здатності у міністерства європейської інтеграції не гарантує того, що визначені пріоритети і рішення, що втілюються у життя, якнайповніше відповідають потребам країни. Без цих двох передумов реалізація державної політики може стати надто вартісною і не результативною. У країнах ОЕСР і розвинених західних країнах секретаріат уряду відіграє ключову роль у координації і оцінюванні державної політики. По суті, він є гарантом вироблення і реалізації урядом послідовної державної політики. Першочерговою ідеєю цього дослідження була підготовка робочих матеріалів до семінару Sigma для представників країн Західних Балкан щодо ролі секретаріату уряду. Зважаючи на численні прохання учасників семінару, автори розширили і оновили інформаційну базу дослідження. Його зміст базується на праці, опублікованій раніше за матеріалами Директорату публічного урядування і територіального розвитку та програми Sigma. У майбутньому передбачається створення спільної бази щодо організаційних структур і завдань центральних урядів різних країн з метою надання порівнюваних даних для мереж ОЕСР і Sigma. Це дослідження передусім зацікавить представників секретаріатів урядів країн Західних Балкан, але може бути корисним також і для інших перехідних країн, що наразі перебувають у процесі реформування механізмів та вдосконалення своєї спроможності координації державної політики.
10
СТИСЛИЙ ВИКЛАД
Добре функціонуючий секретаріат уряду відіграє роль координатора у загальній системі творення державної політики. Його роль має принципове значення для визначення урядом колективних цілей та їх подальшого досягнення. „Секретаріат уряду” (government office) — загальний термін, що використовується для визначення організації (або декількох організацій), що займає центральне місце в апараті уряду і відповідає за забезпечення діяльності прем’єр-міністра та обслуговування діяльності уряду як колективного органу. У цьому дослідженні описано і проаналізовано функції та організаційні структури секретаріатів урядів у порівняльному контексті, включаючи країни — члени ОЕСР, країни Центральної та Східної Європи і західнобалканські країни (колишня Республіка Югославія і Албанія). Проведений аналіз ґрунтується на інформації, зібраній у рамках програми Sigma та Директоратом публічного урядування і територіального розвитку (PUMA1) з середини 1990-х років, а також на результатах письмового опитування, проведеного Sigma і GOV у 2003 році. Функції Складність сучасного уряду — як організації і як об’єкта досліджень — обумовлює акцентування уваги на проблемах координації. У цьому, власне, й полягає основне завдання секретаріату уряду. Це насамперед координуючий орган, основним завданням якого є забезпечення ефективної діяльності окремих міністерств та відомств. Відповідно до таких визначених рамок у дослідженні здійснено порівняльний аналіз функцій секретаріатів уряду в різних країнах за вісьмома критеріями, а саме з точки зору координації: • підготовки засідань Кабінету Міністрів, включаючи підготовку порядку денного та роздаткових матеріалів; • діяльності із забезпечення правової відповідності, зокрема відповідності законопроектів конституції та чинному законодавству; • визначення і затвердження стратегічних пріоритетів уряду та програми діяльності, забезпечення їх узгодженості з бюджетом; • пропозицій міністрів для ухвалення рішень Кабінету Міністрів, включаючи визначення процесу вироблення політики міністерствами, координацію між міністерствами, відповідність пропозицій одна одній та пріоритетам уряду; • інформаційної політики уряду для забезпечення відповідності звернень (послань) уряду, а також їх своєчасності та змісту з метою підвищення результативності;
1
Служба державного управління ОЕСР (PUMA) у вересні 2002 р. реорганізована в Директорат публічного урядування і територіального розвитку (GOV).
11

• •
дій щодо контролю результатів діяльності уряду з метою забезпечення результативності та ефективності колективної роботи уряду, виконання урядом передвиборчих обіцянок; дій уряду та інших інститутів державної влади (президента, парламенту); особливих стратегічних пріоритетів, таких як реформа державного управління, європейська інтеграція чи міжурядові відносини між суб’єктами федерації.
Аналіз показав, що переважно секретаріати урядів виконують більшість із цих завдань. За останні десять років секретаріати урядів країн Центральної та Східної Європи з функціонального погляду стали все більше схожими на секретаріати урядів країн ОЕСР. Загалом секретаріати урядів західнобалканських держав демонструють певне відставання щодо низки функцій, особливо пов’язаних із плануванням та координацією державної політики.
Структура Секретаріати урядів дуже різняться за своєю структурою, але ці відмінності приховують спільні фундаментальні риси. Хоча й не існує спільного уявлення про те, яким має бути секретаріат уряду, неважко побудувати його узагальнену модель. У цій моделі кожна країна може знайти щось спільне зі своєю національною моделлю. Більшість секретаріатів урядів очолюють міністри або генеральні секретарі (які призначаються урядом або прем’єр-міністром). Переважно генеральний секретар (навіть якщо він є державним службовцем) звільняє свою посаду зі зміною прем’єр-міністра. Більшість секретаріатів урядів забезпечує політичну і логістичну підтримку роботи прем’єр-міністра та підтримує роботу Кабінету Міністрів як колегіального органу. У деяких випадках такі функції виконують різні організації, в інших — одна, але з внутрішнім розподілом працівників на державних службовців та осіб, призначених на посади за критерієм політичної доцільності. Організаційна структура секретаріату уряду зазвичай складається з комбінації підрозділів (управлінь, секторів, офісів тощо), кожен з яких відповідає за виконання однієї чи декількох координаційних функцій. Як правило, існують такі основні типи підрозділів: • секретаріат прем’єр-міністра (політичний підрозділ) — офіс, що забезпечує логістичну і політичну підтримку роботи виключно прем’єр-міністра; • секретаріати віце-прем’єр-міністрів (у тих країнах, де існують такі посади) та секретаріати інших міністрів без портфеля; • управління засобів масової інформації та комунікацій, у більшості випадків входить до складу секретаріату прем’єр-міністра, насамперед з причин політичного характеру комунікацій; • управління технічної / логістичної підготовки засідань Кабінету Міністрів та урядових комітетів (там, де вони діють);
12

• • •
• •

управління або декілька управлінь, що забезпечують координацію різних напрямів державної політики і виконують дорадчі функції для Кабінету Міністрів, прем’єр-міністра, голів урядових комітетів; у багатьох випадках існують від трьох до п’яти управлінь такого типу за певними напрямами (наприклад, економічна політика, соціальна політика, оборона, зовнішня політика тощо); управління планування, хоча в деяких випадках окреме управління не створюється, а функції планування виконує управління координації політики; юридичне управління, або управління по роботі з нормативно-правовими актами; управління моніторингу виконання урядових рішень; якщо моніторинг передусім технічний, цю функцію можуть виконувати управління, відповідальні за підготовку засідань Кабінету Міністрів; управління взаємодії уряду з парламентом, з секретаріатом президента; спеціалізовані департаменти з управління відповідними горизонтальними питаннями, які вирішує секретаріат уряду, наприклад, європейські справи або міжурядові відносини між суб’єктами федерації; управління внутрішнього адміністрування роботи секретаріату уряду (персонал, бюджет, інформаційні технології тощо).
Реформування секретаріату уряду У роботі зроблено висновки, що для перехідних країн можливе та, у більшості випадків, бажане реформування секретаріату уряду. Основні уроки, винесені з досвіду здійснення реформ: • необхідна підтримка реформ на вищому рівні державного апарату, в ідеалі — з боку прем’єр-міністра або хоча б державного секретаря; • реформування краще починати, виходячи з наявної організації, і будувати щось нове на її основі, аніж з „чистого аркуша” або використовуючи чужу модель; бажано не пошкодувати часу і зусиль на попереднє оцінювання поточного стану, а потім напрацювати ідеї щодо реформування на основі результатів цього оцінювання; • здебільшого потрібна зовнішня допомога, але якщо „помічники” не мають тісних робочих відносин з адміністрацією і персоналом секретаріату уряду, цінність такої допомоги різко знижується після проведення первинного оцінювання; • впровадження реформ може потребувати значного часу, оскільки процес реформування часто пов’язаний з труднощами — він включає прийняття відповідних рішень прем’єр-міністром і урядом, планування, внесення змін до нормативно-правової бази, вишукування ресурсів і підготовку кадрів. Може минути понад рік, доки реформи не почнуть приносити результати, і не менше ніж два-три роки для того, щоб завершити процес реформування;
13


реформа секретаріату уряду має здійснюватися паралельно з розширенням повноважень міністерств щодо творення державної політики. Робота секретаріату здебільшого залежить від матеріалів, які надають міністерства. Якщо міністерства не мають ресурсів і відповідних механізмів для розроблення якісних пропозицій, проведення консультацій та оцінки впливу, секретаріат уряду не зможе забезпечити інформаційної підтримки для ухвалення рішень; необхідною умовою успіху реформ є зміни в культурі організації. Секретаріат уряду потребує працівників, здатних виходити за межі сліпого наслідування правил і висловлювати обґрунтовані думки щодо наслідків реалізації альтернативних варіантів політики, винесених на розгляд Кабінету Міністрів для прийняття рішення щодо державної політики.
Основна мета цієї роботи — показати наявні можливості для реформування секретаріатів урядів у країнах з перехідною економікою і довести, що така реформа є вкрай необхідною, оскільки дає урядам можливість успішно керувати виконанням цілої множини завдань, пов’язаних з перехідним процесом.
14
ТЕРМІНОЛОГІЯ
Уряд / Кабінет Міністрів* [Government / Council of Ministers]. Ці терміни використовуються для визначення центрального органу виконавчої влади держави, членів уряду як колективу. Загальна назва вищого органу виконавчої влади в державі — „уряд”, власна назва у різних державах відрізняється, зокрема, досить поширена назва „Рада Міністрів”. Секретаріат уряду** [Government Office] — загальний термін, що використовується для визначення адміністративних органів, які обслуговують главу уряду (зазвичай прем’єр-міністра) та уряд / Кабінет Міністрів. Фактична назва цієї організації змінюється залежно від країни — генеральний секретаріат, секретаріат уряду, кабінет уряду, канцелярія, секретаріат Кабінету Міністрів тощо. Звертаємо увагу, що цей термін у нашому дослідженні вживається навіть у тих випадках, коли весь орган, що обслуговує уряд, називається кабінетом прем’єр-міністра (як у Польщі, Австралії, Данії, автономному краї Косово (Сербія і Чорногорія), Нідерландах). Секретаріат прем’єр-міністра [Prime Minister Office] — загальний термін, що використовується для визначення підрозділу, який обслуговує виключно главу уряду, зазвичай прем’єр-міністра. По суті, він є політичним офісом і майже завжди є частиною секретаріату уряду, принаймні в адміністративних цілях. У деяких країнах (наприклад, Болгарії та Ірландії) цей підрозділ відносно невеликий і забезпечує переважно логістичну підтримку, тоді як в інших країнах (наприклад, Франції та Канаді) від достатньо розгалужений і має значні ресурси для творення політичної стратегії і консультування з політичних питань. Важливе зауваження. Зважаючи на різноманітність організаційних структур і термінології, практично неможливо впевнено говорити про відмінності між секретаріатами уряду і секретаріатами прем’єр-міністра без детального вивчення ситуації в кожній окремій країні. Зокрема, таблиці підготовлено на основі анкет, які кожна країна заповнювала самостійно, і можливо, ця відмінність не витримана послідовно, як тут представлено. Автори намагалися вживати усі терміни послідовно, відповідно до їх визначення, наведеного вище. Якщо орган обслуговує тільки Кабінет Міністрів або Кабінет Міністрів і прем’єр-міністра, то ми використовуємо термін „секретаріат уряду”. Якщо він обслуговує виключно прем’єр-міністра, а надто якщо він передусім є політичною структурою, використовується термін „секретаріат прем’єр-міністра”. Щоправда, в деяких країнах секретаріат уряду називається „офіс прем’єр-міністра”. Коли це обґрунтовано з позиції функціональних обов’язків органу, ми використовуємо для його визначення термін „секретаріат уряду”.
* В оригінальному тексті використовується термін „Рада Міністрів” — Прим. перекладача. ** В оригінальному тексті використовується термін „Офіс Уряду” — Прим. перекладача.
15
Політика (як курс дій) [policy] — це складний термін, відсутній у багатьох мовах, який означає підхід до вирішення проблеми чи поліпшення ситуації. Зазвичай політика реалізується через прийняття закону чи регуляторного акта, або декількох законів чи регуляторних актів. Однак це не обов’язкова умова. Наприклад, уряд може проголосити як основний пріоритет зовнішньої політики членство країни в НАТО, або що уряд працює над політикою підтримки малих і середніх підприємств за допомогою низки заходів у сфері оподаткування та інвестування. Нормативно-правова база, нормативно-правові акти [legislation, legal acts] є найпоширенішими засобами реалізації політики. Нормативно-правовий акт встановлює рамки, формалізує політику, а також питання, що стосуються її реалізації та контролю. Прем’єр-міністр [Prime Minister] — у різних країнах використовують різні терміни: президент уряду, голова Ради Міністрів, канцлер або Taoiseach. Ми вживаємо загальний термін „прем’єр-міністр” для визначення особи, яка є главою уряду. Державний секретар [State Secretary] — загальний термін, що використовується для визначення адміністративного керівника уряду. Існують досить суттєві відмінності між країнами щодо ролі державних секретарів, їх повноважень, місця у владній ієрархії та процедури призначення. Сама назва посади також може внести певні непорозуміння, оскільки в деяких країнах державними секретарями називають молодших міністрів. Генеральний секретар [Secretary-General] — загальний термін, що використовується для визначення керівника секретаріату уряду. Тут також є багато відмінностей щодо функцій, обов’язків, статусу та процедури призначення. Однак така назва посади, вочевидь, найпоширеніша і найменше спричиняє плутанину в термінології. Урядові комітети / міністерські комітети [Ministerial Committees] — офіційні комітети міністрів, які здебільшого створюють для роботи за конкретними напрямами: з питань європейської інтеграції, національних меншин, соціальної справедливості. Загалом, урядові комітети є постійними принаймні протягом терміну перебування на посаді одного прем’єр-міністра. Зазвичай урядові комітети очолюють старші міністри або віце-прем’єр-міністри. Роботу в урядових комітетах використовують як дискусійні групи для детального обговорення питань порядку денного і подолання суперечностей до того, як відповідні питання будуть внесені на розгляд Кабінету Міністрів.
16
ІНФОРМАЦІЙНІ ДЖЕРЕЛА
Приклади, що наводяться в цьому виданні, взяті переважно з публікації „Основні відомості про урядові центри” (Profiles of Centers of Government, PUMA, OECD, 1996) та з оглядів систем ухвалення рішень у країнах Центральної та Східної Європи і Західних Балкан, виконаних у рамках програми Sigma протягом 1997—2003 років. Матеріали для публікації PUMA були підготовлені урядами, що брали участь у дослідженні, і значно різнилися між собою за обсягом, ступенем деталізації поданої інформації, а також за використаною термінологією. Стосовно країн Центральної та Східної Європи основними джерелами для аналізу були звіти Sigma і оцінювання, підготовлені в різний час Жаком Фурньє (Jacques Fournier), Міхалом Бен-Гера (Michal Ben-Gera), Саймоном Джеймсом (Simon James) і Тоні Верхайєном (Tony Verheijen).) Згодом ця інформація повторно перевірялася шляхом анкетування. Шаблон анкети було розіслано у країни — члени ОЕСР, Центральної та Східної Європи і Західних Балкан. Анкету заповнили майже всі уряди, надавши найширшу інформацію про структуру, функції та кадрове забезпечення секретаріатів уряду і прем’єр-міністра. Всі дані, наведені в таблицях, отримані безпосередньо з відповідей на запитання анкети. У будь-якому разі, автори не претендують на подання вичерпної інформації, що містилася в анкетах, або детальний аналіз ситуації у певній країні. Швидше, автори наводять приклади як ілюстрацію до загальних спостережень. Також були враховані аналітичні матеріали, підготовлені PUMA / GOV, особливо невелика стаття щодо обґрунтованості політики. Неопубліковані коментарі Енн Еванс (Anne Evans) і Саймона Джеймса (Simon James) до чорнового варіанта цієї роботи також мали суттєве значення. Бенджамін Камф (Benjamin Kumpf) надав свою допомогу у верифікації анкет та оцінці їх відповідності попереднім даним.
17
1. ВСТУП
Мета цього дослідження — надання підтримки урядам країн Центральної і Східної Європи та Західних Балкан у здійсненні реформування й розвитку секретаріатів уряду та інституту прем’єр-міністра в цих країнах і в такий спосіб — посиленню відповідних систем ухвалення рішень. Автори переконані, що уряди різних країн можуть запозичувати один в одного підходи до організації та кадрового забезпечення секретаріатів уряду і прем’єр-міністра. Різноманітність підходів означає, що жодна модель не є універсальною і не підходить для всіх систем. А отже, головна перевага порівняльного аналізу полягає в тому, що він може слугувати джерелом ідей, які, в свою чергу, можуть бути використані тими, хто планує здійснення реформ. Разом з тим кожна спроба реформування є унікальною і має ґрунтуватися на глибокому аналізі умов конкретної країни, для того щоб адаптувати місцеві секретаріати уряду і прем’єр-міністра до потреб та цілей відповідної конституційної, політичної і адміністративної системи. У наведених прикладах країни поділені на три групи: країни ОЕСР, країни Центральної і Східної Європи та країни Західних Балкан. Така класифікація не є взаємовиключною, остаточне рішення щодо того, до якої з груп віднести ту чи іншу країну залежить від суб’єктивних міркувань. Наприклад, Польща, Угорщина, Чехія, Словаччина водночас є країнами Центральної і Східної Європи та країнами — членами ОЕСР. Оскільки мета дослідження — сприяння здійсненню реформування секретаріату уряду в новостворених державах з демократичною формою правління, і оскільки ці країни не були представлені в публікації „Основні відомості про урядові центри” PUMA від 1996 року, ми вирішили розглядати їх як країни Центральної і Східної Європи. До групи країн Західних Балкан ми відносимо крани колишньої Югославії (за винятком Словенії, що увійшла до групи країн — членів ОЕСР), а також Албанію. Ця група містить декілька територій, статус яких ще остаточно не визначений. Таким чином, до групи увійшли уряди, які існують станом на сьогодні, без застережень про майбутню зміну їх статусу. Отже, держави / території включені до таблиць таким чином: ОЕСР: Австралія, Республіка Австрія, Французька Республіка, Федеративна Республіка Німеччина, Ісландська Республіка, Ірландія, Королівство Нідерланди, Королівство Норвегія, Королівство Іспанія, Королівство Швеція. З усіх держав — членів ОЕСР ми обрали для включення до таблиці ці десять, які найповніше ілюструють різноманітність географічного розташування, розмірів та підходів до діяльності секретаріатів уряду та прем’єр-міністра. Інколи у тексті наводяться приклади з досвіду інших країн. Ми не включали до розгляду країни з президентською формою правління, оскільки в такому разі досвід щодо формування секретаріатів уряду та прем’єр-міністра не в повному обсязі може
18
бути застосований. У напівпрезидентських системах, таких як, наприклад, Франція, увага здебільшого зосереджувалася на прем’єр-міністрі та уряді (а не на адміністрації президента). Держави Центральної і Східної Європи: Республіка Болгарія, Чеська Республіка, Естонська Республіка, Угорська Республіка, Латвійська Республіка, Литовська Республіка, Республіка Польща, Словацька Республіка і Республіка Словенія (Румунія на заповнила анкету і відповідно не включена до таблиць). Держави Західних Балкан: Республіка Албанія, Боснія і Герцеговина (федеральний рівень) та Федерація Боснії і Герцеговини (БіГ), Республіка Хорватія, Республіка Македонія, Сербія і Чорногорія (на рівні співдружності держав і Республіки Чорногорія), а також Косово (Сербія і Чорногорія / Сербія, Боснія і Герцеговина / Республіка Сербія не надали інформації і відповідно не включені до таблиць).
19
2. ЦІЛІ ТА ЗАВДАННЯ СЕКРЕТАРІАТУ УРЯДУ
Сучасні уряди є складними структурами. Фактично, вони є сукупністю багатовимірних складних структур. Існує безліч питань, що належать до компетенції уряду, — від прав людини, економічного розвитку, охорони навколишнього природного середовища до транспорту, освіти, сільського господарства, соціальної допомоги і охорони правопорядку. Уряди мають справу з середньо- і довгостроковими періодами, індивідуальними цінностями, колективними цілями, локальними та глобальними проблемами, громадянами, групами, регіонами, національними меншинами, націями і міжнародним співтовариством. Є взаємопов’язані рівні урядів, а саме: муніципальний, місцевий, регіональний, національний і наднаціональний. У країнах Центральної і Східної Європи, Західних Балкан і колишнього Радянського Союзу уряди повинні опікуватися усіма цими проблемами за перехідних умов (в економіці та національних системах державного управління) і розв’язувати ці проблеми досить швидко, для того щоб відповідати потребам населення, яке воліє „наздогнати” Захід, а водночас розвивати і розбудовувати власну унікальну національну культуру та інститути. Уряди також мають складну організацію, до їх складу входять багато міністерств, що включають численні департаменти і відділи, децентралізовані та окремі органи, а також агенції, комісії і міжнародні представництва. Демократичні уряди мають у своєму складі змінну складову, що змінюється періодично відповідно до виборів та зміни складу, і відносно постійну, яка обслуговує і громадян, і політичних діячів. Взаємодія між цими складовими, кожна з яких має власні мотивацію та прагнення, часто не така вже й проста. Назвати дивом те, що сучасні уряди не перетворюються на хаос, — це просто констатація очевидного факту. Сказати, що координація є надзвичайно важливим чинником для результативної роботи уряду, як і будь-якої іншої організації — майже банально. Словник American Heritage так визначає термін „координація”: „упорядкування різних елементів в інтегрований і гармонійний процес”. Кембриджський словник тлумачить термін „координувати” як „змушувати різні об’єкти працювати результативно як єдине ціле”. Більш використовуване визначення дають Бордо і Уассон (Bordeau and Wasson) у своїй статті про інформацію і комунікацію (Bordeau and Wasson, 1997). Вони визначають термін „координація” як „управління залежностями між видами діяльності і взаємними залежностями між учасниками”. Відзначимо декілька моментів, характерних для всіх визначень. По-перше, термін „координація” має позитивний стилістичний відтінок, що підтверджується використанням прикметників „гармонійний” та „результативний”. По-друге, мається на увазі, що координація не відбувається сама по собі, а потребує управління і регулювання. По-третє, „координація” загалом визначається швидше як процес, ніж як наслідок. Нарешті, координація дає
20
можливість складовим елементам і учасникам залишатися неоднорідними та різними, але водночас забезпечує гармонійність і результативність досягнення поставлених цілей. Усі великі і складні організації розробляють засоби координації, найчастіше на різних рівнях. Головні офіси, наприклад, компанії „Кока-Кола” в Атланті або ООН у Нью-Йорку чи будь-якої військової організації — це вершина багаторівневої системи координації всередині підрозділів, а також між ними. Ці підрозділи можуть бути організовані на основі регіону, департаменту або інших форм групування. У будь-якій великій і складній організації „право на існування”, обґрунтування діяльності і „додана вартість” головних офісів полягає в управлінні процесом координації ухвалення рішень та виконанні контрольних функцій в організації як єдиному цілому. Головні офіси не підміняють підрозділи, не виконують роботу замість них, і в ідеалі не займаються мікро-менеджментом підрозділів. Вони існують задля гарантування того, що кожна компанія, філія або підрозділ виконує свої функції якнайкраще, і що їхня робота спрямована на досягнення колективних цілей організації. Аналогія з урядом очевидна. У парламентських системах, а ще більшою мірою у напівпрезидентських, вершина системи ухвалення рішень — щотижневе засідання Кабінету Міністрів під головуванням прем’єр-міністра. • • • • У таких системах ці засідання мають на меті: виробити стратегічне бачення: визначити загальні цілі уряду, пріоритети, розподілити наявні ресурси між визначеними пріоритетами; обговорити політичні питання та проблеми комунікації, що постали перед урядом; від імені уряду прийняти основні рішення, гарантуючи, що всі міністри погоджуються з цим рішенням; прийняти узгоджені послідовні рішення, тобто рішення на виконання законодавчих актів, для реалізації яких виділені відповідні фінансові та трудові ресурси, в яких визначені і враховані інтереси різних міністерств; нести колективну відповідальність за роботу уряду.

Ухвалення рішень у демократичних парламентських системах (включаючи напівпрезидентські) ґрунтується на виконанні всіма членами уряду певної ролі. Міністри несуть персональну відповідальність за певний напрям державної політики (у сфері фінансів, охорони здоров’я, сільського господарства тощо). При здійсненні своїх повноважень міністри спираються на роботу відповідного міністерства. Крім того, вони регулярно збираються на засідання Кабінету Міністрів, де обговорюють пропозиції членів уряду, приймають рішення і несуть колективну відповідальність за виконання програми діяльності уряду загалом та за конкретні рішення зокрема. Для виконанні своєї місії, у тому числі щодо участі в засіданнях Кабінету Міністрів, міністри отримують підтримку Секретаріату уряду.
21
Головний обов’язок прем’єр-міністра — забезпечення колективної роботи уряду. Цю роль він зазвичай виконує, головуючи на засіданнях Кабінету Міністрів. Він також несе відповідальність за забезпечення організованої і послідовної реалізації програми діяльності уряду. Прем’єр-міністр відповідає за представлення країни за кордоном і за управління коаліцією. Секретаріат уряду допомагає прем’єр-міністру виконувати функції глави Кабінету Міністрів. Політичний „офіс” прем’єр-міністра (секретаріат прем’єр-міністра) зазвичай також є частиною секретаріату уряду, щонайменше з адміністративної точки зору. Як правило, просторово вони розташовані близько один від одного, навіть якщо виконують досить різні функції. Підсумовуючи вищевикладене, можна зауважити, що обов’язки секретаріату уряду прямо залежать від колективних обов’язків уряду і прем’єр-міністра. Тому першочергове і виключне завдання секретаріату уряду полягає в допомозі Кабінету Міністрів та його главі координувати діяльність усіх міністерств задля ефективного і результативного виконання їх обов’язків. Отже, секретаріат уряду має виконувати роль координатора, формально не займаючи вищого рівня в ієрархії органів державної влади порівняно з міністерствами. Здатність секретаріату уряду виконувати роль координатора ґрунтується не на можливості наказувати міністерствам діяти в певний спосіб, а на розумінні всіма учасниками системи ухвалення рішень важливості координаційних завдань. Де цього бракує, секретаріат уряду потребує повноважень прем’єр-міністра для встановлення в уряді колективної дисципліни.
22
3. ЗАСОБИ ПІДВИЩЕННЯ РІВНЯ УЗГОДЖЕНОСТІ ПОЛІТИКИ
Останнім часом Служба державного управління ОЕСР (PUMA) — з вересня 2002 року Директорат з питань публічного урядування і територіального розвитку (GOV) — наголошує на зростаючих потребах і труднощах країн — членів ОЕСР у формуванні узгодженої політики. Причин тому є багато, і вони досить різноманітні, а саме: потреба в управлінні та максимізації ефективності використання обмежених ресурсів; швидкі та неперервні зміни, які вимагають гнучкості; глибоке взаємопроникнення сфер зовнішньої і внутрішньої політики, що потребує управління багатьма рівнями системи ухвалення рішень; „інформаційний вибух”, що багатократно збільшив кількість дійових осіб на політичній арені й призвів до фрагментації державної політики. У роботі „Розбудова узгодженості державної політики — засоби та суперечності” (Building Policy Coherence — Tools and Tensions)2 PUMA наголосила на внутрішніх організаційних проблемах, які перешкоджають узгодженості державної політики, і зауважила, що „уряди зазнають тиску щодо політики, який здебільшого виявляються у конфлікті інтересів галузевих міністерств, що змагаються один з одним за отримання фінансових ресурсів, тоді як міністерство, яке відповідає за бюджет, зазвичай намагається управляти видатками. Деякі країни навмисно підтримують певний рівень конкуренції між галузевими міністерствами, для того щоб створити певні творчі протиріччя і підвищити конкурентоспроможність рекомендацій щодо політики. У всіх країнах важливі компромісні рішення щодо конфліктуючих інтересів повинні прийматися на найвищому рівні”. У вищезгаданій публікації PUMA йдеться також про те, що сьогодні можна відзначити краще розуміння того факту, що неузгоджена політика несе високі ризики дублювання, неефективного витрачання коштів, низького рівня якості послуг, труднощів у досягненні цілей і, в кінцевому рахунку, зниження здатності управляти. Однак також зроблено застереження, що хоча є досить серйозні передумови для підвищення ступеня узгодженості державної політики, є також підстави бути обережним, надто зважаючи на практичні обмеження підвищення узгодженості політики. Крім того, важливо гарантувати, що зусилля, спрямовані на підвищення узгодженості державної політики, не призведуть до посилення контролю з подальшою втратою гнучкості та творчого потенціалу в системі ухвалення рішень. Вивчення досвіду країн — членів ОЕСР дало підстави GOV визначити вісім основних засобів формування державної політики. Зауваживши, що „най2
Building Policy Coherence — Tools and Tensions, Public Management Occasional Paper, PUMA, OECD, 1996.
23
важливіший засіб узгодження політики — інформоване ухвалення рішень”, Директорат з питань публічного урядування склав нижченаведений перелік з пересторогою, що зазначені засоби треба адаптувати до кожної національної системи з певною обережністю і увагою до деталей: • відданість політичних лідерів — необхідна умова і механізм узгодженості політики; • визначення стратегічних рамок державної політики допомагає забезпечити узгодженість різних напрямів державної політики з цілями і пріоритетами уряду; • особи, які ухвалюють рішення, потребують рекомендацій, які ґрунтувалися б на чіткому формулюванні проблеми і глибокому її аналізі, з детальним визначенням можливих неузгодженостей; • наявність у центральних органів можливостей щодо нагляду і координації є важливою для забезпечення горизонтальної узгодженості політики; • використання механізмів прогнозування, виявлення і розв’язання конфліктів інтересів на ранніх стадіях допомагає ідентифікувати та усунути суперечності; • процес ухвалення рішень має бути організований так, щоб можна було ефективно досягти компромісу між пріоритетами політики та бюджетними вимогами; • процедури реалізації і механізми моніторингу мають бути розроблені в такий спосіб, щоб забезпечити можливість коригування політики з урахуванням прогресу суспільства, нової інформації та обставин, що змінюються; • адміністративна культура, сприяючи співпраці між підрозділами та систематичному діалогу між різними спільнотами, підвищує узгодженість політики. Головні дійові особи, які повинні застосовувати ці механізми, — політичні лідери, міністерства, секретаріати уряду і прем’єр-міністра. За останні дванадцять років дослідження, виконане програмою Sigma стосовно секретаріатів уряду у країнах Центральної і Східної Європи та Західних Балкан, показало дуже подібні висновки щодо необхідності зміцнення системи політики і відповідно підвищення ролі секретаріату уряду. З 1997 року Sigma готує детальні огляди секретаріатів уряду семи країн цього регіону. З 1999 року на замовлення Європейської Комісії Sigma також здійснює оцінку роботи системи політики в усіх країнах Центральної і Східної Європи за єдиними базисними показниками. Один з головних висновків усіх цих аналізів: результативне використання механізмів сприяння формуванню узгодженої державної політики потребує наявності взаємозалежних можливостей галузевих міністерств та секретаріату уряду. Результативне використання цих інструментів у галузевих міністерствах, у свою чергу, потребує наявності процедур і ресурсів для вироблення політики
24
та законодавчих пропозицій високої якості. Процедури мають передбачати проведення консультацій між міністерствами і зацікавленими сторонами, а міністерства повинні мати можливість розробляти пропозиції щодо законодавства на основі достовірного аналізу, що ґрунтується на попередніх оцінках (ex ante) регуляторних впливів та періодичній оцінці результатів (ex post). Секретаріат уряду відіграє ключову роль у конкретизації, просуванні та використанні цих інструментів з метою підвищення рівня узгодженості політики. Секретаріат уряду відповідає за встановлення, уточнення і дотримання процедур підготовки та передачі матеріалів до Кабінету Міністрів. Він має забезпечити координацію політик, проаналізувати їх і надати відповідні рекомендації з метою спрощення та забезпечення інформаційного потоку високої якості в роботі урядових комітетів, а також усунути конфлікти (особливо це стосується технічних конфліктів інтересів) до того, як питання буде внесено на розгляд Кабінету Міністрів. Функції і діяльність секретаріатів уряду в країнах — членах ОЕСР, країнах Центральної і Східної Європи та Західних Балкан розглядаються у рамках порівняльного аналізу в наступній частині.
25
4. ОСНОВНІ ФУНКЦІЇ СЕКРЕТАРІАТУ УРЯДУ: ВІСІМ АСПЕКТІВ КООРДИНАЦІЇ
Корисно було б розглянути всі функції секретаріату уряду в контексті їх зв’язку з координацією. Загалом, секретаріат уряду дуже рідко несе пряму відповідальність за якийсь один чітко визначений напрям державної політики (хоча є певні винятки). Натомість секретаріат уряду виконує роль координатора, яка насамперед передбачає (знову цитуємо Кембриджський словник) „змусити різні об’єкти працювати результативно як єдине ціле”. У цьому розділі ми розглянемо функції секретаріату уряду, які є спільними для всіх країн, відповідно до восьми аспектів координації. Секретаріат уряду деякі свої обов’язки часто виконує спільно з секретаріатом прем’єр-міністра, але постійне уточнення різниці між цими органами може занадто ускладнити виклад матеріалу, тому коли ми будемо говорити про секретаріат уряд, ми маємо на увазі також і секретаріат прем’єр-міністра. • • • • • • • • Отже, вісім аспектів координації: координація підготовки засідань уряду; координація відповідності нормативно-правовій базі; координація підготовки державних програм, визначення пріоритетів та відображення їх у бюджеті; координація пропозицій, що подаються до Кабінету Міністрів, щодо напрямів державної політики; координація комунікаційних заходів; координація моніторингу діяльності уряду; координація зв’язків з іншими інститутами державної влади (президентом, парламентом); координація специфічних горизонтальних стратегічних пріоритетів.
4.1. Координація підготовки засідань уряду Найпоширеніший спосіб, у який секретаріат уряду може сприяти координації — управління логістикою підготовки засідань уряду. Цю функцію виконують усі секретаріати уряду в країнах — членах ОЕСР, країнах Центральної і Східної Європи та Західних Балкан. За своєю суттю ця функція є технічною, але вона засаднича для забезпечення успішної роботи Кабінету Міністрів, оскільки за рахунок встановлення певних правил і контролю за їх виконанням належить до сфери управління процесом ухвалення рішень. Процес координації політики розглядається як створення умов, зокрема стандартних процедур в рамках державного апарату, виконуючи які, можна координувати різні напрями політики і всередині певного напряму, і у взаємозв’язку напрямів. Як буде проілюстро-
26
вано нижче, процедурної координації недостатньо для забезпечення високої результативності засідань Кабінету Міністрів, але вона є абсолютно необхідною умовою для високоякісного процесу ухвалення рішень. Процедурна координація має додаткову перевагу: її процес достатньо легко можна вдосконалити за рахунок методик, які не викликають дискусій і нескладні в застосуванні. За одним чи кількома винятками, всі досліджені нами секретаріати уряду проводять регулярні щотижневі засідання, здебільшого сфокусовані на питаннях, підготовлених і поданих до секретаріату уряду міністерствами для аналізу та внесення на розгляд Кабінету Міністрів. Логістична підтримка секретаріату уряду полягає у виконанні робіт, огляд яких подано нижче. 4.1.1. Часові обмеження подання і поширення матеріалів засідання Якщо матеріали надходять несвоєчасно, то міністри, скоріш за все, не зможуть їх вивчити і отримати відповідні консультації від своїх працівників до початку засідання Кабінету Міністрів. Тому переважна більшість країн визначила серед основних обов’язків секретаріатів уряду контроль за дотриманням визначених термінів. Наприклад, в Австрії матеріали поширюються не пізніше ніж за п’ять днів до засідання, щоб забезпечити можливість проведення попередніх консультацій (скажімо, з коаліцією). У Бельгії вимагається, щоб у понеділок секретаріату уряду були надані матеріали до засідання, яке проводиться щоп’ятниці. В Ірландії матеріали передаються за три дні до засідання. В Болгарії, Чехії, Естонії матеріали повинні поширюватися щонайменше за сім днів до засідання. Загалом, для поширення матеріалів у більшості країн встановлюється термін від трьох до семи днів до дня засідання. У більшості країн порядок денний кожного засідання Кабінету Міністрів готується генеральним секретарем і затверджується прем’єр-міністром. Зазвичай встановлюються певні правила, які визначають останній строк (дату), коли матеріли повинні надійти до секретаріату уряду для включення їх до порядку денного конкретного засідання. Правилами передбачено також певний час, необхідний секретаріату уряду для ретельного вивчення матеріалів, проведення у разі потреби нарад („фільтруючих” урядових комітетів, щотижневих зустрічей державних секретарів тощо). Наприклад, у Македонії матеріали для засідання уряду мають надійти до секретаріату за п’ятнадцять днів, якщо вони стосуються конституційних законів або надзвичайних питань, і за вісім днів — у решті випадків.
27
Таблиця 1. Підготовка засідань уряду
Термін, у який міністерства подають секретаріату уряду питання для обговорення на засіданні Кабінету Міністрів (кількість днів до засідання) 5 днів 5 днів 3 дні Немає часових обмежень 4 дні 7 днів 14 днів 2 дні 5 днів 1 день 10 днів 14 днів 2 дні 20-28 днів 5 днів 7 днів Немає часових обмежень 4 дні 4 дні Немає часових обмежень Немає часових обмежень 15 днів 5 днів 5 днів 9 днів Від 7 до 2 днів Немає чітких часових обмежень, проте існує регулярна процедура попередньої оцінки Термін надання матеріалів міністерствам (кількість днів до дати засідання Кабінету Міністрів ) 5 днів 5 днів 3 дні Немає часових обмежень 4 дні 7 днів 7 днів 2 дні 3 дні Немає часових обмежень 7 днів 7 днів 4 дні 3 дні 5 днів 7 днів Немає часових обмежень 4 дні Немає часових обмежень 2 дні 3 дні 15 днів Як тільки надійдуть 5 днів 7 днів 2 дні 7 днів
Країни — члени ОЕСР
Австралія Австрія Ірландія Ісландія Іспанія Нідерланди Німеччина Норвегія Франція Швеція Країни Центральної і Східної Європи Болгарія Естонія Латвія Литва Польща Чехія Словаччина Словенія Угорщина Країни Західних Балкан Албанія Боснія і Герцеговина (федеральний рівень) Македонія Сербія і Чорногорія (державне співтовариство) Сербія і Чорногорія (Косово) Сербія і Чорногорія (Чорногорія) Федерація БіГ Хорватія
28
У багатьох країнах використовують урядові комітети або комісії для обговорення питань і розв’язання конфліктів ще до того, як вони будуть внесені на розгляд Кабінету Міністрів. У таких випадках матеріали повинні надійти вчасно, щоб спочатку направити їх до відповідних комітетів і зарезервувати час для внесення на розгляд уряду, надання кожному члену Кабінету Міністрів. У Канаді документи мають надійти за п’ять днів до засідання відповідного комітету, щоб кожен з членів комітету отримав їх не пізніше ніж за три дні до засідання. Після обговорення в комітетах матеріли направляються на розгляд на засіданні Кабінету Міністрів, але також потрібно передбачити час на їх тиражування та поширення. У низці країн Центральної і Східної Європи, а також Західних Балкан, таких як Румунія, Чехія, Словаччина, Боснія і Герцеговина існує проблема з тим, що багато питань вносяться безпосередньо на засідання Кабінету Міністрів, в останню хвилину. Практика включення питань до розгляду в останню хвилину існує в багатьох системах, але стає істотною проблемою тоді, коли такі питання формують більшу частину порядку денного, і коли серед них є нагальні проблеми політики, які потребують ретельного розгляду. Секретаріат уряду повинен розробити методи контролю цієї тенденції, щоб запобігати (або хоча б мінімізувати) таким ситуаціям, коли важливі рішення ухвалюються без достатнього розгляду. Наприклад, у Португалії діє правило, згідно з яким на засіданні Кабінету Міністрів тільки прем’єрміністр може виносити на розгляд питання, не включені до порядку денного. У багатьох інших країнах прийнято правило, відповідно до якого міністри можуть включати до порядку денного питання в останній момент лише з дозволу прем’єр-міністра. Головна проблема полягає в тому, чи „дозволено” міністрам, і до якої міри, приносити матеріали безпосередньо на засідання уряду і в такий спосіб ігнорувати часові обмеження. Коли таке трапляється, пропозиції щодо політики оминають додаткову процедуру розв’язання конфліктів до засідання Кабінету Міністрів, наприклад, шляхом розгляду в урядових комітетах і на щотижневих нарадах державних секретарів (у країнах, де вони існують), а також попередній розгляд у секретаріаті уряду (див. нижче). Більшість систем допускає певні винятки, але в ідеалі такі винятки мають бути нечастими і регулюватися процедурно. Наприклад, такі ситуації можуть бути допустимими лише у виключно важливих випадках або з дозволу прем’єр-міністра чи генерального секретаря. У кінцевому підсумку, єдина особа, яка може контролювати тенденцію включення до порядку денного неповністю підготованих питань, — прем’єр-міністр. Останніми роками у звітах Sigma зазначається, що Болгарія є гарним взірцем того, як прем’єр-міністр використав свої повноваження, щоб дуже результативно контролювати практику внесення питань в останній момент.
29
Таблиця 2. Дотримання правил
Чи загалом дотримуються визначені терміни подання документів? Так З багатьма винятками Так З багатьма винятками Так Так Так Так З багатьма винятками З багатьма винятками Чи вносять міністерства незаплановані питання безпосередньо на засіданні Кабінету Міністрів? Рідко Рідко Часто Рідко Рідко Рідко Ні Рідко Ні Рідко
Країни — члени ОЕСР
Австралія Австрія Ірландія Ісландія Іспанія Нідерланди Німеччина Норвегія Франція Швеція Країни Центральної і Східної Європи Болгарія Естонія Латвія Литва Польща Чехія Словаччина Словенія Угорщина Країни Західних Балкан Албанія Боснія і Герцеговина (державний рівень) Боснія і Герцеговина (федеральний рівень) Македонія Сербія і Чорногорія (Косово) Сербія і Чорногорія (Федерація) Сербія і Чорногорія (Чорногорія) Хорватія
Так З багатьма винятками З багатьма винятками З багатьма винятками Так З багатьма винятками З багатьма винятками Так Так
Ні Рідко Рідко Рідко Рідко Часто Часто Рідко Рідко
Так Ні З багатьма винятками З багатьма винятками З багатьма винятками Так Так Так
Рідко Часто Рідко Часто Рідко Рідко Рідко Рідко
30
Результати опитування, наведені в табл. 1 і 2, дають підстави зробити припущення, що невиконання встановлених термінів є досить поширеною практикою, однак внесення питань на розгляд Кабінету Міністрів в останній момент без попереднього розгляду не часто допускається. У минулому Sigma не раз зауважувала, що така практика є досить поширеною в країнах Центральної і Східної Європи та Західних Балкан, і критикувала її. Представлені результати дають можливість зробити припущення, що відбулися певні позитивні зрушення, і секретаріати урядів країн цього регіону здатні контролювати процес підготовки засідань Кабінету Міністрів. Звичайно, не можна відкидати ймовірність того, що звіти про ситуацію у власній країні можуть бути дещо перебільшені. 4.1.2. Порядок денний засідань Кабінету Міністрів Звичайно, важко планувати порядок денний засідань Кабінету Міністрів завчасно. У більшості країн питання, внесені до порядку денного, майже повністю залежать від пропозицій, які надходять до визначеної дати. Ірландія може слугувати типовим прикладом такого підходу: „Порядок денний готує секретар уряду у вигляді переліку всіх доповідних записок, поданих міністрами”. В інших країнах робляться спроби планування наперед. Наприклад, в Естонії, Латвії, Сербії і Чорногорії (Косово) на щотижневих зустрічах державних секретарів формується порядок денний засідання Кабінету Міністрів на поточний, а також на наступний тиждень. У Франції розроблено більш деталізований механізм, який дозволяє реалізувати довгострокове планування. Порядок денний розробляється на основі програми роботи уряду, яку раз на півроку формують секретаріат уряду і секретаріат прем’єр-міністра. Проект порядку денного на наступні вісім засідань Кабінету Міністрів складають уранці в п’ятницю, що передує засіданню, на двох нарадах, які слідують одна за одною. Перша з них відбувається в секретаріаті уряду, а друга — спільна нарада секретаріату уряду та секретаріату прем’єр-міністра. Структуру порядку денного засідань Кабінету Міністрів також можна використовувати для впорядкування самих засідань з метою відведення більше часу на обговорення важливих і спірних питань. Наприклад, у Франції порядок денний складається з трьох частин: перша частина включає пропозиції, що не викликають сумнівів, оскільки все визначено; друга частина містить призначення, які не потребують обговорення; а в третій частині зосереджені ті питання і проблеми політики, що потребують обговорення та уточнення позиції. Зрозуміло, що саме третя частина перебуває в центрі уваги на кожному засіданні. У Нідерландах та Німеччині порядок денний складається з двох частин, залежно від того, чи потребує те або інше питання обговорення. У Румунії перша частина порядку денного щотижневих засідань уряду присвячена обговоренню стратегічних проблем. Тільки після обговорення таких питань учасники засідання переходять до ухвалення правових документів і обговорення інших питань, внесених до порядку денного, які потребують
31
формального рішення. Рішення щодо внесення питань до першої частини порядку денного приймає прем’єр-міністр на основі пропозицій, що надійшли від міністрів, які зазвичай готують документи для обговорення з цих питань. Нещодавно Республіка Македонія, за прикладом Франції, також почала використовувати порядок денний, що складається з трьох частин. Міністри повідомляють, що це поліпшило процес проведення засідань та підвищило їх результативність. Розділення порядку денного на дві частини може допомогти міністрам зосередити увагу на складних проблемах. Особливо це необхідно у тих випадках, коли порядок денний надто широкий і до нього додається багато відповідних матеріалів. 4.1.3. Перевірка правильності оформлення матеріалів з метою гарантування повноти поданих документів і дотримання процедур консультування Більшість країн формалізували і деталізували процедури, відповідно до яких врегульована підготовка документів для Кабінету Міністрів, включаючи вимоги до аналізу та обґрунтування. Зазвичай, правилами також визначаються етапи, виконання яких забезпечує консультування щодо проблеми, яка виноситься на обговорення, з іншими зацікавленими міністерствами, а інколи і з певними зовнішніми групами, до моменту подання документів до секретаріату уряду з метою включення цієї проблеми до порядку денного. Найважливішими складовими узгодженої політики є якість і глибина консультацій між міністерствами та іншими установами. До консультацій мають залучатися всі зацікавлені сторони, а самі консультації повинні проводитись якомога раніше у процесі підготовки та надавати тим, з ким проводяться консультації, достатньо часу для розгляду проблеми і відповіді на поставлені запитання. Консультації мають бути відкритими і неформальними. Якщо вони проведені належним чином, то ймовірність того, що суперечності і нелогічні частини законопроектів можна буде усунути до того, як питання буде винесено на засідання Кабінету Міністрів, є дуже високою. Проведення консультацій належить до відповідальності міністерств, а секретаріат уряду повинен перевіряти, що консультації проведені з усіма зацікавленими сторонами, і всі їхні думки уважно вислухані. Оскільки зазвичай процедури визначені певними правилами, секретаріат уряду повинен щонайменше перевірити їх дотримання. Однак це не завжди просто. Наприклад, у багатьох випадках за правилами відповідні консультації завжди потрібно проводити з окремими міністерствами (наприклад, з міністерством фінансів та/або з міністерством юстиції), або треба проводити консультації з секретаріатом з питань законодавства щодо всіх нормативно-правових актів. Окрім того, у правилах часто зазначають, що „треба також проводити консультації з усіма іншими зацікавленими міністерствами”. Прикладом такого підходу може слугувати Австралія, де у Збірнику урядових інструкцій передбачено, що „міністри і посадові особи міністерств, які зацікавлені в тій чи
32
іншій пропозиції, мають достатні можливості зробити свій внесок у його розроблення та врегулювати суперечливі питання до внесення цієї пропозиції до секретаріату уряду. Пропозиція повинна отримати координаційні коментарі від усіх зацікавлених міністерств”. Чи завжди міністерства можуть правильно визначити, з ким потрібно проводити консультації? Як міністерство, що висуває пропозиції, буде реагувати на отримані зауваження? Чи серйозно сприймає міністерство подані коментарі? Або у випадках, коли ті чи інші зауваження не були враховані, чи робиться це з відповідним обґрунтуванням? Секретаріат уряду, оскільки сфера його відповідальності передбачає забезпечення процесу інформованого прийняття управлінських рішень, повинен мати відповідні повноваження, щоб перевіряти всі ці аспекти підготовки пропозицій та консультацій з міністерствами. Тому корисно передбачити участь секретаріату уряду на ранніх стадіях процесу підготовки пропозицій і отримання ним об’єктивних документів щодо процесу консультування. Секретаріат уряду — це орган, який контролює дотримання правил щодо складання пакета матеріалів (досьє). Наприклад, він перевіряє, чи поставлені всі необхідні підписи, чи надані всі необхідні пояснювальні записки та акти вторинного законодавства разом із первинним (якщо це передбачено правилами). Головне питання полягає ось у чому: якщо пакет документів неповний, відсутні основні його компоненти, не проведено консультацій із зацікавленими міністерствами тощо, чи може секретаріат уряду повернути такі матеріали міністерству і відмовити у включенні неналежно підготовленого питання до порядку денного, допоки всі правила підготовки не будуть дотримані? Таблиця 3. Підстави для повернення матеріалів міністерству на доопрацювання
Секретаріат уряду може повернути матеріали міністерству на підставі неналежної підготовки Так Так Так Не має повноважень щодо повернення матеріалів Так Не має повноважень щодо повернення матеріалів Так Так Секретаріат уряду може повернути матеріали міністерству на підставі невідповідності політиці Так Так Так Не має повноважень щодо повернення матеріалів Так Не має повноважень щодо повернення матеріалів Так Ні
Країни — члени ОЕСР
Австралія Австрія Ірландія Ісландія
Іспанія Нідерланди
Німеччина Норвегія
33
Франція Так Швеція Країни Центральної і Східної Європи Болгарія Естонія Латвія Польща Чехія Словаччина Словенія Угорщина Країни Західних Балкан Албанія Боснія і Герцеговина (державний рівень) Боснія і Герцеговина (федеральний рівень) Македонія Сербія і Чорногорія (Косово) Сербія і Чорногорія (Федерація) Так Сербія і Чорногорія (Чорногорія) Хорватія Так Так Так Так Так Так Так Так Секретаріат уряду може повернути матеріали міністерству на підставі неналежної підготовки Так Так Так Так Так Так Так Так
Деякі (вирішується секретаріатом уряду в інший спосіб) Так Секретаріат уряду може повернути матеріали міністерству на підставі невідповідності політиці Ні Ні Так Так Так Ні Так Так
Так Ні Ні Ні Ні Ні (але планується внести зміни в рамках проведення реформи) Так Ні
Майже в усіх країни Західних Балкан правила дозволяють секретаріату уряду повертати пакети матеріалів тільки за технічними, формальними ознаками. Наприклад, якщо відсутні необхідні документи або підписи. На жаль, здебільшого ці правила не стосуються правильності / коректності проведення консультацій. Наприклад, у переважній кількості цих країн правилами визначено, що пропозиції міністерств повинні включати документ, що вказує на те, з якими зацікавленими сторонами проводилися консультації і які їх результати. Секретаріат уряду має право повернути пакет матеріалів у міністерство щодо тієї чи іншої пропозиції, якщо такий документ відсутній. Однак секретаріат уряду не має права визначати, чи консультації проводилися з усіма необхідними міністерствами / зацікавленими сторонами, чи є їх перелік вичерпним, і повертати
34
пакет матеріалів щодо відповідної пропозиції, якщо він вважає, що ця норма не дотримана в процесі підготовки пропозиції. У більшості випадків, навіть тоді, коли секретаріат уряду має формальне право повертати досьє, у нього може не бути повноважень і можливостей реалізувати це право на практиці. У минулому в оцінках Sigma зазначалося, що в країнах Центральної і Східної Європи спостерігається аналогічна ситуація. Однак результати анкетування показали, що в п’яти з десяти країн Центральної і Східної Європи секретаріат уряду має повноваження враховувати аспекти щодо відповідності політиці та повертати пакети матеріалів у міністерства на доопрацювання, якщо вважає їх зміст невідповідним. Врешті-решт, якщо міністр хоче „проштовхнути” свої пропозиції, він у більшості випадків звернеться безпосередньо до прем’єр-міністра з проханням включити те чи інше питання до порядку денного в останній момент. Тому секретаріат уряду потребує підтримки прем’єр-міністра у випадках, коли пакети матеріалів відправляються у міністерства на доопрацювання, або він ризикує втратити надзвичайно важливий інструмент збереження цілісності системи прийняття управлінських рішень. 4.2. Координація відповідності нормативно-правовій базі З підготовкою засідань Кабінету Міністрів тісно пов’язана координація відповідності нормативно-правових актів. У континентальній Європі, особливо в країнах Центральної і Східної Європи та Західний Балкан, Кабінет Міністрів відіграє вирішальну роль у процесі законотворення. Всі нормативно-правові документи, які надходять до уряду для прийняття управлінських рішень, повинні бути ретельно розглянуті, щоб гарантувати їх відповідність юридичним вимогам кожної конкретної країни. Ці вимоги традиційно включають такі три аспекти: відповідність Конституції, відповідність іншим законам і нормативно-правовим актам, а також відповідність вимогам юридико-технічного оформлення проектів нормативно-правових актів. Для тих країн, які прагнуть вступи в Європейський Союз, передбачено і четверту вимогу — відповідність acquis communautairе. Більшість секретаріатів уряду країн Центральної і Східної Європи та Західних Балкан приділяє неабияку увагу розгляду проектів нормативно-правових документів, що характерно тільки для деяких країн — членів ОЕСР. Секретаріати уряду країн — членів ОЕСР дуже рідко вважають таку діяльність однією зі своїх основних функцій. Наприклад, із двадцяти п’яти країн — членів ОЕСР, які в 1996 році надали PUMA відомості про свої центральні уряди, тільки одна чи дві вказали розгляд проектів нормативно-правових документів серед функцій секретаріату уряду. Нещодавно проведене анкетування показало дещо іншу картину, але характер відповідей дає підстави зробити припущення, що це питання, напевно, було неправильно інтерпретовано і потребує подальших досліджень. Що стосується відомостей про уряди країн Центральної і Східної Єв35
ропи, підготовлених Sigma, то всі країни вказали розгляд проектів нормативноправових документів як одну з функцій секретаріату уряду. З іншого боку, в країнах колишньої Югославії прийнято мати окрему незалежну раду з питань законодавства, яка відповідає за розгляд законопроектів. У багатьох країнах — членах ОЕСР, країнах Центральної і Східної Європи секретаріат уряду — не єдиний орган, який аналізує проекти нормативно-правових актів на предмет їх правової відповідності. Наприклад, у Словаччині і Чехії юридичну експертизу здійснюють Секретаріат уряду і Рада з питань законодавства, а в Естонії — Секретаріат уряду спільно з Міністерством юстиції. Як правило, ця функція не створює проблем і нормально виконується у більшості країн Центральної і Східної Європи та Західних Балкан секретаріатом уряду або незалежною радою. Вона рідко є предметом пропозицій щодо реформування в оцінках Sigma. Менше з тим, саме з цією функцією пов’язана низка проблем, які заслуговують на увагу. Найважливіша з них, з точки зору узгодженості державної політики, полягає у тому, що підвищена увага до перевірки правової відповідності в країнах Центральної і Східної Європи та Західних Балкан здебільшого підміняє увагу до суті політики, що реалізується тими або іншими проектами нормативно-правових актів. Ця проблема виявляється не тільки у вузько спрямованому інтересі секретаріату уряду до технічних нормативно-правових аспектів, а дається взнаки і на стадіях підготовки пропозицій та в процесі проведення консультацій з міністерствами. Наприклад, для міністерств країн Центральної і Східної Європи та Західних Балкан досить характерною є практика розроблення проекту нормативно-правового акта до того, як визначені та розглянуті питання політики та наслідків її реалізації. Міжміністерські консультації та погодження, як правило, відбуваються вже після того, як проект нормативно-правового акта повністю розроблено. У результаті ці консультації здебільшого є формальністю і неявно створюють тиск на тих, з ким вони проводяться, щоб зауваження і коментарі стосувалися техніки та форми викладення, а не фундаментальних проблем вибору політики і співвідношення недоліків та переваг. Власне, з цих причин деякі з наймасштабніших спроб реформування (наприклад, у Латвії, Литві та Македонії) сфокусовані на посиленні ролі секретаріату уряду в аналізі та координації політики.
4.3. Координація підготовки державних програм, визначення пріоритетів та відображення їх у бюджеті Планування — і стратегічне, і складення планів роботи на рік, а також управління динамічними взаємозв’язками між цими двома видами планування — це функції, що є квінтесенцією діяльності уряду і прем’єр-міністра. Як відзначається в матеріалах PUMA, визначення стратегічних рамок є головним інструментом у досягненні узгодженості державної політики. За умов парла-
36
ментської демократії визначення стратегічних цілей уряду є політичною відповідальністю, що часто відображається в офіційних заявах уряду в парламенті. З іншого боку, підготовка планів, аналіз, проведення якого є необхідним для складання планів, і заходи з їх реалізації є завданнями органів виконавчої влади. У той час, як міністерства генерують нові ідеї та аналізують інформацію щодо сфер своєї діяльності, секретаріат уряду відповідає за координацію збору матеріалів і допомогу уряду у визначенні пріоритетів серед потреб, які конкурують за отримання бюджетних та інших ресурсів. 4.3.1. Стратегічне планування Загалом у стратегічному плануванні роль секретаріату уряду полягає у забезпеченні: • розгляду урядом його стратегічних пріоритетів з урахуванням широкої оцінки загальної економічної, політичної та соціальної ситуації в країні; • відповідності стратегічних пріоритетів іншим стратегічним документам уряду, наприклад, пов’язаним із вступом країни до Європейського Союзу, економічною та фіскальною стратегією, основними напрямами державної політики, стратегією здійснення реформ; • врахування і відображення стратегічних пріоритетів у бюджеті; • регулярного подання прем’єр-міністру коротких звітів про останні події, що впливають на стратегічні пріоритети й річний план роботи, і про можливі шляхи реагування та в разі потреби — коригування політики. У більшості країн — членів ОЕСР за стратегічне планування відповідає секретаріат уряду. Наприклад, в Австрії однією з функцій Секретаріату уряду є „формулювання політики центрального уряду, зокрема загальні напрями економічної політики”. У Канаді Секретаріат уряду „пропонує допомогу Прем’єрміністру щодо стратегічного підходу до урядової діяльності, а також у плануванні та визначенні пріоритетів”. У Швейцарії кожні чотири роки Секретаріат уряду „готує програму уряду для наступної парламентської каденції у співпраці з міністерствами. Програма на наступну каденцію окреслює основні проблеми та в декларативній формі пропонує Кабінету Міністрів конкретні шляхи їх розв’язання”. З іншого боку, в країнах Центральної і Східної Європи та Західних Балкан секретаріат уряду рідко виконує функції координації та розроблення стратегічних планів. Останнім часом зроблені певні кроки в бік посилення функцій стратегічного планування у деяких країнах, наприклад у Литві, Латвії, Польщі, Македонії. Нещодавно в рамках всебічної реформи секретаріату уряду Уряд Македонії ухвалив рішення про створення в секретаріаті відділу стратегічного планування, тепер робляться кроки в напрямі налагодження всеохоплюючого процесу планування, який пов’яже бюджетні і стратегічні пріоритети. Схожі нововведення запроваджуються в Литві та Латвії.
37
Таблиця 4. Спроможність уряду щодо стратегічного планування і складання робочих планів
Країни — члени ОЕСР Австралія Австрія Ірландія Ісландія Іспанія Спроможність до стратегічного планування Секретаріат Прем’єр-міністра Немає Секретаріат Прем’єр-міністра Немає Секретаріат Прем’єр-міністра Немає (незабаром буде створено) Секретаріат уряду Секретаріат уряду Секретаріат уряду Секретаріат уряду Немає Секретаріат уряду Секретаріат уряду Окремий орган, безпосередньо підпорядкований Прем’єр-міністру Секретаріат уряду Секретаріат уряду Немає Секретаріат уряду Секретаріат уряду Немає Немає Секретаріат уряду Немає Немає Немає Секретаріат уряду Спроможність до складання робочих планів Секретаріат уряду Немає Секретаріат уряду Секретаріат Прем’єр-міністра Секретаріат Прем’єр-міністра і Секретаріат уряду Немає Секретаріат уряду Секретаріат уряду Секретаріат уряду Секретаріат уряду Секретаріат уряду Секретаріат уряду Секретаріат уряду Секретаріат уряду Секретаріат уряду Секретаріат уряду Секретаріат уряду Секретаріат уряду Немає Секретаріат уряду Секретаріат уряду Секретаріат уряду Немає Секретаріат уряду Секретаріат уряду Немає
Нідерланди Німеччина Франція Швеція Країни Центральної і Східної Європи Болгарія Естонія Латвія Литва Польща
Чехія Словаччина Словенія Угорщина Країни Західних Балкан Албанія Боснія і Герцеговина (державний рівень) Боснія і Герцеговина (федеральний рівень) Македонія Сербія і Чорногорія (Косово) Сербія і Чорногорія (Федерація) Сербія і Чорногорія (Чорногорія) Хорватія
38
Як показано в табл. 4, сім із дев’яти країн Центральної і Східної Європи, що заповнили анкети, мають певну спроможність до стратегічного планування. У Румунії, яка не брала участі в опитуванні, такої спроможності немає. Інформація, що її зібрала Sigma останніми роками, коли поводилося оцінювання координації політики (2000 рік), дає можливість зробити припущення, що в більшості країн Центральної і Східної Європи спроможність до стратегічного планування в секретаріатах уряду, як і раніше, є недостатньою. 4.3.2. Складання планів роботи на рік Більшість урядів використовує одну чи більше форм складання планів роботи, переважно на річній основі. Програми можуть бути зосереджені на всіх запланованих міністерствами для Кабінету Міністрів питаннях або на декількох проблемах, наприклад, на плані законотворчої діяльності. Проте майже в усіх випадках підготовка таких планів перебуває у сфері відповідальності секретаріату уряду, і табл. 4 наочно показує, що майже всі країни мають спроможність до складання планів роботи на рік. Основна проблема у складанні робочих планів на рік полягає у визначенні, чи є цей процес „знизу — догори”, тобто таким, коли секретаріат уряду тільки зводить в єдине ціле пропозиції, що надійшли від міністерств, чи все-таки секретаріат уряду має повноваження та ресурси для того, щоб робити власну оцінку при складанні плану, де за основу беруться попередні дані. Мається на увазі можливість секретаріату уряду оцінювати, чи відповідають плани, подані міністерствами, пріоритетам уряду, та відповідно вимагати від міністерств додаткові матеріали, якщо виявиться, що питання, необхідні для наближення до стратегічних цілей, не були включені. З іншого боку, секретаріат уряду може повідомити міністерству про те, що включено надто велику кількість питань, і стосовно деяких з них уряд або парламент можуть не встигнути ухвалити відповідні рішення. Таким чином, підготовка робочого плану перетворюється на інтерактивну роботу міністерств, які сприяють просуванню пріоритетів у відповідних секторах, а секретаріат уряду відповідає за розгляд проблем, які зачіпають різні сектори, і питання уряду в цілому. Немає потреби довго зупинятись на тому, що остаточне рішення щодо плану роботи на рік, включаючи розв’язання конфліктів, залишається виключно у сфері відповідальності Кабінету Міністрів.
4.4. Координація пропозицій, що подаються Кабінету Міністрів, щодо напрямів державної політики Загалом у системі вироблення державної політики і розроблення нормативно-правових актів перед кожним міністром стоять такі завдання: • формулювання проблеми, що потребує державного втручання; • ініціація розробки варіантів розв’язання проблеми;
39
• • •
проведення консультацій із зацікавленими міністерствами та зовнішніми зацікавленими сторонами; аналіз наслідків пропонованого варіанта розв’язання проблеми; внесення пропонованого варіанта (чи варіантів) для прийняття колегіального рішення на засіданні Кабінету Міністрів.
Виконувати ці завдання міністру допомагає відповідне міністерство. У разі необхідності розв’язання складних проблем міністр може звертатися за допомогою до зовнішніх експертів або спеціальних робочих груп (включаючи міжвідомчі робочі групи). Стимулом для початку роботи над проблемами у проведенні державної політики може бути визначення пріоритетів урядом, аналіз, здійснений самим міністерством, міжнародні обставини або зовнішній тиск з боку підприємств, лобістських груп чи громадськості. Незважаючи на початкову мотивацію, перші кроки належать міністру, якого підтримує його міністерство. З іншого боку, оскільки уряд несе колективну відповідальність за рішення щодо політики, потрібно переконати Кабінет Міністрів, що пропозиції, які надійшли від конкретних міністрів, підготовлені згідно зі встановленою процедурою, відповідають планам уряду, розпорядку його роботи і пріоритетам та не суперечать іншим ухваленим рішенням. У цьому, власне, й полягає координація політики. Цілком природно, що виконання цієї функції покладено на секретаріат уряду як центральний орган, що забезпечує діяльність Кабінету Міністрів. Координація політики — основна функція секретаріату уряду, що сприяє колективній відповідальності уряду за розроблення і реалізацію узгодженої політики. Більш точно: секретаріат уряду має бути спроможний забезпечити, аби пропозиції, які надходять до уряду та урядових комітетів, були послідовними, узгодженими і добре скоординованими. Це й визначає зміст діяльності секретаріату уряду, а саме забезпечення: • всебічного розгляду проблем однієї галузі та міжгалузевих проблем політики; • дотримання високих стандартів аналізу і підготовки аналітичних матеріалів (фінансових, економічних, соціальних, екологічний тощо), що обґрунтовують пропозиції міністерств; • відповідність пропозицій міністрів урядовим пріоритетами щодо стратегії розвитку та розподілу бюджетних коштів; • повного розв’язання конфліктів або мінімізації суперечностей між міністерствами, викликаних поданими на розгляд уряду матеріалами, до його засідання; • інформування прем’єр-міністра і голів урядових комітетів щодо проблем політики, які надійшли до комітетів і Кабінету Міністрів та потребують розв’язання.
40
4.4.1. Підготовка матеріалів у міністерствах: роль секретаріату уряду у визначенні та запровадженні процедур аналізу політики Підготовка і розроблення пропозицій для Кабінету Міністрів — одна із сфер відповідальності міністрів та міністерств у всіх країнах, які розглядалися в цій роботі. Процес розроблення політики і законодавства виходить за рамки цього дослідження. Однак важливо підкреслити, що в багатьох країнах секретаріат уряду відіграє центральну роль в управлінні процесом підготовки, зокрема, встановлюючи правила подання матеріалів до Кабінету Міністрів. Простіше кажучи, якщо секретаріат уряду вимагає надання Кабінету Міністрів інформації певного типу і аналізу даних, то міністерство, що подає пропозиції, повинно здійснити відповідний аналіз і додати його до пакета документів для Кабінету Міністрів. З цієї причини зазвичай секретаріати уряду в багатьох країнах — членах ОЕСР (наприклад, Канаді, Великобританії, Данії) розробляють інструкції для міністерств щодо відповідних типів інформації, яка буде необхідна міністрам для обговорення пропозицій на засіданні Кабінету Міністрів. Оскільки аналіз і дослідження для обґрунтування проблеми політики здійснюються кожним міністром і відповідним міністерством, в інструкції основна увага приділяється тому, щоб найважливіші проблеми політики були викладені в короткій пояснювальній записці (зазвичай обсягом до п’яти сторінок) стандартизованої форми. Пояснювальна записка, якщо вона була підготовлена належним чином, допомагає під час обговорення проблеми на засіданні Кабінету Міністрів зосередитися на важливих моментах, а не на технічних деталях (які краще залишити експертам). Крім того, вона забезпечує певну дисципліну в процесі підготовки пропозицій, корисну для внутрішніх обговорень, що проводяться в самому міністерстві, та забезпечує хорошу основу для секретаріату уряду, оскільки він розглядає ту чи іншу проблему політики в ширшому контексті політики. Конкретні специфічні елементи, що є складовими пояснювальної записки, так само як і її форма, можуть відрізнятися залежно від країни та періоду часу. Важливо відзначити, що секретаріат уряду забезпечує міністрів необхідною інформацією для поінформованого ухвалення рішень. Хоча таку інформацію повинно надавати міністерство, яке виступає з пропозицією, в остаточному підсумку, саме секретаріат уряду несе відповідальність за її якість і повноту. За умов високої якості підготовки пропозицій коротка пояснювальна записка дає змогу міністрам зосередити увагу на основних питаннях у процесі підготовки до засідання Кабінету Міністрів і, здебільшого, слугує основним документом, на який вони спираються під час обговорення та дискусій. Два наведені нижче приклади демонструють основні блоки інформації, які мають бути представлені при внесенні пропозицій до Кабінету Міністрів.
41
Приклад загальної форми короткої пояснювальної записки для Кабінету Міністрів 1. Очікуване рішення (опис проблеми) У цьому пункті одним чи двома реченнями анонсують, яку проблему / проблеми політики пропонує розглянути міністр і яке рішення ухвалити. 2. Можливі варіанти розв’язання У цьому пункті наводиться коротке пояснення того, які варіанти розв’язання проблеми / проблем розглядалися. Для кожного з варіантів потрібно надати важливу описову і контекстну інформацію, бажано з коментарями в одному чи двох реченнях. Коментарі повинні містити інформацію про основні наслідки, позитивні й негативні. 3. Основні результати проведених консультацій У цьому пункті зазначаються міністерства, неурядові організації та інші цільові групи, на які ця пропозиція матиме найсуттєвіший вплив, і виділяються групи, з якими були проведені консультації та в яких були висловлені суттєві незадоволені потреби. Важливо, щоб такі позиції буди відображені в пояснювальній записці правдиво і чітко. 4. Пропоноване рішення і його обґрунтування У цьому пункті потрібно вказати пропонований варіант вирішення проблеми і аргументувати його вибір. Завжди, де тільки можливо, потрібно вказувати на його взаємозв’язок із стратегічними пріоритетами уряду (держави), іншими зобов’язаннями та рішеннями Кабінету Міністрів, а також корисними можуть бути думки, що ґрунтуються на аналізі переваг і недоліків, суспільній думці тощо. 5. Вартість реалізації пропонованого рішення На основі ґрунтовного фінансового аналізу потрібно вказати очікувані витрати на реалізацію варіанта вирішення, що пропонується, із зазначенням джерел фінансування (наприклад, власні кошти міністерства, бюджетні кошти, виділені на наступний рік, резервні кошти тощо). У деяких випадках (наприклад, у Македонії) вимагається, щоб цей пункт був доповнений детальним аналізом впливу на податкову політику. 6. Очікувані впливи У цьому пункті подається короткий опис оцінки впливів, які матиме пропоноване рішення, наприклад, на населення, цільові групи, платників податків, економіку, рівень зайнятості, стан довкілля. Цей опис має ґрунтуватися на аналізі та кількісних дослідженнях, що додаються до пакета документів, який подається Кабінету Міністрів. 7. Гармонізація з нормативно-правовою базою Європейського Союзу У цьому пункті потрібно коротко викласти, яку роль відіграє пропонований варіант рішення у приведенні законодавства у відповідність з правовими нормами ЄС. Якщо мова йде про прийняття нормативно-правового акта, треба вказати, чи був проект попередньо розглянутий компетентним органом, відповідальним за гармонізацію законодавства. 8. Комунікаційні заходи У цьому пункті необхідно запропонувати Кабінету Міністрів ключове повідомлення / заяву, які варто використати при оголошенні про прийняття рішення або в поясненні, чому уряд підтримав саме цей варіант. Це надзвичайно важливо, якщо очікується, що рішення може бути непопулярним серед окремих суспільних груп, або є висока ймовірність того, що воно не буде сприйнято суспільством.
42
Інструкція щодо підготовки пропозицій на засідання Ради уряду Норвегії (неофіційний переклад) Міністр охорони здоров’я КОНФІДЕНЦІЙНО ДОПОВІДНА ЗАПИСКА ЧЛЕНАМ РАДИ УРЯДУ 13 квітня 2000 року Заголовок, який коротко і стисло передає зміст доповідної записки 1. Загальна інформація (історія виникнення проблеми політики) Мета записки — отримати згоду уряду на запровадження нової програми відшкодування вартості ліків, що продаються за рецептами. Комісія, створена для розгляду проекту цієї програми, 22 квітня 1997 року ухвалила такі рекомендації… 2. Альтернативні шляхи розв’язання проблеми Розглянувши декілька альтернативних варіантів вирішення проблеми, які полягали в тому… 3. Аргументи на користь чи проти обраного варіанта рішення Аргументи на користь… Аргументи „проти”… 4. Рекомендації Зважаючи на вищевикладене і враховуючи переваги та недоліки кожної альтернативи, рекомендуємо обрати альтернативу 2, оскільки… 5. Коментарі та зауваження Доповідна записка подавалася для ознайомлення і коментарів до Міністерства фінансів і Міністерства охорони навколишнього природного середовища. Міністр охорони навколишнього природного середовища зробив такі коментарі: „…” (підсумок по альтернативі, якщо доцільно) „…” 6. Підсумки 1. Слід реалізувати програму, при цьому… 2. Витрати на реалізацію програми повинні здійснюватися за рахунок коштів, виділених в рамках бюджету Міністерству охорони здоров’я…
4.4.2. Перегляд пропозицій щодо політики в секретаріаті уряду: узгодження та розв’язання конфліктів Як тільки пропозиція щодо політики надійшла до секретаріату уряду, надзвичайно важливо переглянути її зміст, що дасть можливість забезпечити її готовність до обговорення та дискусій на засіданнях урядових комітетів. Більшість секретаріатів уряду країн — членів ОЕСР відносять координацію політики та вирішення конфліктних ситуацій до своїх основних функцій, а для деяких це основний напрям діяльності. Наприклад, у Німеччині однією з
43
трьох функцій, визначених для Секретаріату уряду, є „забезпечення Канцлера інформацією та спроможністю координації, необхідними для творення загальної політики уряду”. В Ірландії основною зазначеною функцією Секретаріату є „надання порад щодо політики та адміністративної підтримки Taoiseach (прем’єр-міністру)”. У Новій Зеландії основною функцією секретаріату уряду є „просування колективних інтересів уряду і результативна координація процесу розроблення політики”. У Туреччині однією з функцій Секретаріату уряду є „забезпечення координації роботи міністерств, моніторинг діяльності, пов’язаної з порядком денним роботи уряду”. Ситуація досить відмінна у країнах Центральної і Східної Європи та Західних Балкан, де, як зазначено в оцінках Sigma, низька спроможність до творення політики є здебільшого основною слабкою ланкою секретаріату уряду. Звичайно, є деякі сигнали, які дають надію на те, що відбуваються певні зрушення на краще. Одним з найкращих прикладів є Угорщина, де з 1998 року реорганізований Секретаріат уряду відіграє більш впливову роль у досягненні визначених цілей уряду і забезпеченні координації змісту політики. Група експертів під назвою Referatura надає допомогу міністерствам у забезпеченні горизонтальної координації. Латвія створила в Секретаріаті уряду окремий департамент координації державної політики. Колишня Югославська республіка Македонія також зробила багато задля створення відповідного департаменту. В інших країнах, наприклад Болгарії та Словаччині, секретаріат уряду вже має певну вагу, але ще потребує подальшого підвищення рівня компетенції, знань та досвіду. Координація політики — складний та інколи непомітний процес. Ніхто навіть і не очікує, що працівники секретаріату уряду, які займаються питаннями політики, матимуть глибокі знання у сфері діяльності того чи іншого міністерства. Власне, вони й не повинні намагатися замінити собою експертів міністерств, які розробляють політику у відповідній сфері. Працівники секретаріату, скоріше, повинні бути „універсальними спеціалістами”, тобто економістами або експертами з соціальних питань чи зовнішньої політики, але мати загальне уявлення про функціонування відповідного сектора в цілому. При вивченні пропозицій вони можуть використовувати чотири інструменти координації. • Широка перспектива. Вони можуть використовувати своє знання пріоритетів роботи уряду і сектора в цілому для того, щоб вказати працівникам міністерства, де їхня пропозиція потребує доопрацювання. • Контроль за процесом. Вони мають можливість інформувати і нагадувати міністерствам про правила підготовки пропозицій для Кабінету Міністрів та про важливість високоякісного аналізу і проведення відкритих консультацій, зазначаючи випадки, коли можна було б забезпечити краще управління процесом. • Розв’язання конфліктів. Вони можуть проводити міжвідомчі наради (офіційні та неофіційні) та головувати на них для того, щоб розв’язати конфлікті ситуації і зайти шляхи розв’язання проблеми.
44
• Інформування вищого керівництва. У випадках, коли неможливо знайти шляхи розв’язання важливих проблем, вони можуть звертатися до прем’єр-міністра, голів урядових комітетів або генерального секретаря, для того щоб питання, що виникли при поданні пропозиції, було вирішені на найвищому рівні. Вони можуть запропонувати генеральному секретареві розглянути невирішені питання на щотижневому засіданні державних секретарів, а ті, в свою чергу, можуть запропонувати прем’єр-міністрові (через генерального секретаря), як вирішити проблему на засіданні Кабінету Міністрів. Для успішного використання вищенаведених інструментів вирішальну роль має участь секретаріату уряду у ранніх стадіях процесу розроблення державної політики в міністерствах. Загалом, працівники секретаріату уряду, які займаються проблемами політики, відповідають за те чи інше міністерство, декілька міністерств або сектор у цілому (економічний, соціальний, зовнішньополітичний та оборонний). У випадках, коли в одному з секторів ведеться робота над важливою проблемою політики, що належить до сфери їх компетенції, працівники секретаріату уряду мають бути поінформовані про неї, використовуючи формальні та неформальні зв’язки. Вони повинні мати можливість відвідувати наради робочих груп з підготовки чи обговорювати питання (неофіційно) з тими, хто залучений до написання концепції на самих початкових етапах. Вони можуть запропонувати провести міжвідомчі наради на початкових стадіях і обговорити питання раніше, аніж щодо нього буде прийнято відповідне рішення, або запропонувати додаткові ідеї щодо джерел інформації та міжнародного досвіду. У вищенаведеній табл. 3 відображена участь секретаріату уряду в розгляді змісту політики. Опис принципів роботи Referatura в Угорщині показує використання деяких із вищезазначених інструментів. Експерти беруть участь у підготовці документів у міністерствах на ранніх стадіях. Таким чином, вони вже досить повно поінформовані щодо їх змісту до того моменту, коли документи офіційно надходять до Секретаріату уряду. Відповідальний референт в Referatura готує пояснювальні записки до кожного документа, в яких висвітлюються загальна інформація (історія виникнення проблеми), пропозиції, результат консультацій з іншими міністерствами, невирішені питання, питання, які розглядаються Секретаріатом уряду як проблемні та пропозиції щодо шляхів вирішення цих питань. Пояснювальні записки передаються Прем’єр-міністрові, міністру, який відповідає за Секретаріат уряду, керівнику Referatura та доповідачу в уряді. Для того щоб розв’язати конфлікти, які виникають між міністерствами з питань політики, до прийняття рішення Кабінетом Міністрів, широко використовується такий інструмент, як наради вищих посадових осіб, які організовує секретаріат уряду, або його представники головують на таких
45
нарадах. Вони можуть бути дуже формалізованими, як у Франції (arbitrage), або неформальними, як у Канаді. Також наради можуть бути малоформатними, коли представлені два міністерства, між якими виникли суперечності (наприклад, фундаментальний конфлікт між міністерством транспорту і міністерством охорони навколишнього природного середовища), або розширеними, коли питання стосується багатьох міністерств, агенцій і регіональних представництв. Працівник секретаріату уряду, який є ініціатором такої наради і, як правило, головує на засіданні, має перевагу діяти, як „чесний брокер”, оскільки не представляє інтереси жодної із сторін, а лише колективні зобов’язання уряду. Як остаточну стадію координації політики перед розглядом пропозицій міністерств (в урядових комітетах або на засіданні Кабінету Міністрів у повному складі) багато країн (особливо Центральної і Східної Європи) вважають за корисне провести нараду державних секретарів усіх міністерств під головуванням генерального секретаря. Такі наради проводяться, наприклад, в Угорщині, Литві, Латвії, Македонії, Естонії, Іспанії, Норвегії, Фінляндії та Німеччині. Для проведення такої зустрічі генеральний секретар має були дуже добре поінформований працівникам секретаріату уряду з питань політики, оскільки йому треба буде зосередитися на невирішених проблемах і, по можливості, розв’язати деякі з них до того, як вони надійдуть на розгляд міністрів для прийняття рішення. У цьому випадку, як і в попередньому, неперервна робота працівників секретаріату уряду з відповідними проблемами політики і міністерствами, за які вони відповідають, починаючи з ранніх етапів, підвищує якість інформації, яку вони потім надають генеральному секретареві. Зрештою, більшість країн запровадили систему урядових комітетів, які зустрічаються задля детального обговорення проблем політики та розв’язання конфліктів до засідання Кабінету Міністрів у повному складі. Ці комітети, які інколи називають „фільтруючими”, складаються з міністрів (інколи „допоміжного” персоналу), які згруповані за широкими напрямами — комітет з питань економічної політики, комітет з соціальних питань або комітет з питань європейської інтеграції. Головами таких комітетів можуть бути прем’єр-міністр, віце-прем’єр-міністри або відповідні міністри. Розгляд питань політики в урядових комітетах може бути обов’язковою вимогою для всіх пропозицій, які надходять до Кабінету Міністрів, або ж засідання комітетів можуть проводитися задля обговорення специфічних питань політичної чи стратегічної ваги. У більшості випадків роботу комітетів забезпечує секретаріат уряду.
46
Таблиця 5. Координуючі наради, що передують засіданню Кабінету Міністрів
Чи розглядаються питання міністерськими комітетами до їх внесення на розгляд Кабінету Міністрів? Так, це обов’язкова вимога Так, це обов’язкова вимога Тільки тоді, коли обговорюються важливі питання Тільки тоді, коли обговорюються важливі питання Так, це обов’язкова вимога Так, це обов’язкова вимога Так, це обов’язкова вимога Ні Так, це обов’язкова вимога Чи проводяться щотижневі наради високопосадовців міністерств з метою обговорення і узгодження питань порядку денного? Ні Так, щотижня Ні
Країни — члени ОЕСР
Австралія Австрія Ірландія
Ісландія
Ні
Іспанія Нідерланди Німеччина Норвегія Франція
Так, щотижня Ні Так, щотижня Так, щотижня Ні, але широко використовується можливість проведення арбітражних нарад Ні
Швеція
Ні, урядові комітети не створюються, питання обговорюються міністрами на загальних обговореннях Країни Центральної і Східної Європи
Болгарія
Тільки тоді, коли обговорюються важливі питання Ні Так, це обов’язкова вимога Тільки тоді, коли обговорюються важливі питання Так, це обов’язкова вимога Тільки тоді, коли обговорюються важливі питання
Так, щотижня
Естонія Латвія Литва
Так, щотижня Так, щотижня Так, щотижня
Польща Чехія
Так, щотижня Так, щотижня
47
Країни Західних Балкан
Чи розглядаються питання міністерськими комітетами до їх внесення на розгляд Кабінету Міністрів? Тільки тоді, коли обговорюються важливі питання Так, це обов’язкова вимога Так, це обов’язкова вимога Тільки тоді, коли обговорюються важливі питання Так, це обов’язкова вимога Ні Так, це обов’язкова вимога Так, це обов’язкова вимога Так, це обов’язкова вимога Так, це обов’язкова вимога Так, це обов’язкова вимога
Чи проводяться щотижневі наради високопосадовців міністерств з метою обговорення і узгодження питань порядку денного? Ні
Словаччина
Словенія Угорщина Албанія
Так, щотижня Так, щотижня Час від часу
Боснія і Герцеговина (державний рівень) Боснія і Герцеговина (федеральний рівень) Македонія Сербія і Чорногорія (Косово) Сербія і Чорногорія (Федерація) Сербія і Чорногорія (Чорногорія) Хорватія
Ні Ні Так Так, щотижня Ні Так, щотижня Ні
Надзвичайно корисним інструментом, що дає можливість секретаріату уряду втілювати свої зусилля щодо координації політики в результатах обговорення на засіданнях Кабінету Міністрів, є підготовка стислого попереднього звіту для глави уряду. Такі звіти готує секретаріат уряду для того, щоб поінформувати прем’єр-міністра про невирішені проблеми та конфліктні ситуації з міністерствами, які, можливо, потребують більшої уваги під час засідання. Той факт, що секретаріат уряду перед засіданням Кабінету Міністрів інформує прем’єр-міністра, також надає секретаріату уряду певного статусу та певних неофіційних повноважень щодо можливостей отримання достовірнішої інформації та врегулювання конфліктів. Якщо міністерства усвідомлюють, що секретаріат уряду може доповісти прем’єр-міністрові про те, що їхні пропозиції не готові для обговорення на засіданні Кабінету Міністрів, вони можуть докласти додаткових зусиль для того, щоб вирішити спірні питання і уникнути „негативної оцінки” у доповіді секретаріату.
48
Таблиця 6. Рекомендації секретаріату уряду щодо державної політики
Чи готує секретаріат уряду доповідну записку прем’єр-міністру з питань, внесених до порядку денного засідання Кабінету Міністрів? Так, з усіх питань Ні Так, з усіх питань Ні Тільки з деяких питань Так, з усіх питань Так, з усіх питань Так, з усіх питань Так, з усіх питань
Країни — члени ОЕСР
Чи містить така доповідна записка рекомендації щодо порядку обговорення питань на засіданні? Так Ні Інколи Записка не готується Інколи Так Так Так Так (від секретаріату прем’єр-міністра) Так
Чи роздаються копії доповідної записки всім членам Кабінету Міністрів?
Австралія Австрія Ірландія Ісландія Іспанія Нідерланди Німеччина Норвегія Франція
Тільки прем’єр-міністру Записка не готується Тільки прем’єр-міністру Записка не готується Тільки прем’єр-міністру Тільки прем’єр-міністру Тільки прем’єр-міністру Тільки прем’єр-міністру Тільки прем’єр-міністру та доповідачу Тільки прем’єр-міністру
Швеція Країни Центральної і Східної Європи Болгарія Естонія Латвія Литва Польща Чехія Словаччина Словенія Угорщина
Тільки з деяких питань
Так, з усіх питань Так, з усіх питань Тільки з деяких питань Так, з усіх питань Так, з усіх питань Так, з усіх питань Тільки з деяких питань Так, з усіх питань Так, з усіх питань
Так Інколи Так Так Так Так Інколи Так Так
Так, усім членам Кабінету Міністрів Тільки прем’єр-міністру Тільки прем’єр-міністру Так, усім членам Кабінету Міністрів Тільки прем’єр-міністру Тільки прем’єр-міністру Тільки прем’єр-міністру Так, усім членам Кабінету Міністрів Тільки прем’єр-міністру
49
Країни Західних Балкан
Чи готує секретаріат уряду доповідну записку прем’єр-міністру з питань, внесених до порядку денного засідання Кабінету Міністрів? Так, з усіх питань Ні Ні Ні Так, з усіх питань Так, з усіх питань Тільки з деяких питань
Чи містить така доповідна записка рекомендації щодо порядку обговорення питань на засіданні? Інколи Ні Ні Ні Ні Так Інколи
Чи роздаються копії доповідної записки всім членам Кабінету Міністрів?
Албанія Боснія і Герцеговина (державний рівень) Боснія і Герцеговина (федеральний рівень) Македонія Сербія і Чорногорія (Федерація) Сербія і Чорногорія (Чорногорія) Сербія і Чорногорія (Косово)
Тільки прем’єр-міністру Записка не готується Записка не готується Записка не готується Тільки прем’єр-міністру Так, усім членам Кабінету Міністрів Тільки тому міністру, якого це безпосередньо стосується Записка не готується
Хорватія
Ні
Записка не готується
У цьому контексті результати опитувань, проведених у країнах Центральної і Східної Європи, підтверджують, що за роки, що минули після останніх оцінок процесу прийняття рішень щодо політики, зроблених Sigma у 2000 році, ці країни зробили значний крок вперед. Якщо не брати до уваги можливі неточності та помилки у звітах про свої країни, цей факт може свідчити про зростання ролі секретаріату уряду в процесі прийняття рішень щодо державної політики, що можна тільки вітати. У багатьох питаннях, що розглядаються у цьому звіті, країни Західних Балкан дещо відстають.
4.5. Координація комунікації Останніми десятиліттями зв’язок між державною політикою і комунікацією значно посилився, як і зв’язок між політикою та засобами масової інформації. У результаті виникло тісне переплетення процесів у системах розроблення державної політики та комунікації уряду. Нижче наведемо деякі причини тісного зв’язку між формуванням державної політики та зв’язками з громадськістю. • Ключовою характеристикою сучасної демократії дедалі більшою мірою стає прозорість, яка передбачає обов’язок уряду пояснити найширшому загалу
50




громадськості, що він робить і чому. Доступ до інформації про політику уряду та його рішення вважається одним з основних прав громадян. Успіх дій уряду, в кінцевому підсумку, залежить від його сприйняття в суспільстві та від позитивного ставлення громадськості до державної політики, яку реалізує уряд: якщо суспільство сприйме закон або податок як несправедливий, то, скоріш за все, люди будь обходити виконання цього закону або уникатимуть сплати податку. Пояснення підґрунтя та аргументів, що стоять за прийняттям рішень уряду, підвищують ймовірність того, що відповідні дії уряду будуть успішними. Якщо уряд неспроможний пояснити, чому він вчиняє ті чи інші дії, то він дає привід для припущень щодо нечесності мотивів. Якщо засоби масової інформації ставлять питання, а у представників уряду немає достойних відповідей, або міністри роблять заяви, що суперечать одна одній, багато людей можуть зробити негативні висновки. Багато дій уряду призводять до того, що хтось „виграє”, хтось „програє”. Більш імовірно, що ті, хто програє від нової політики уряду — чи то мова про реформу системи оподаткування, чи будівництво нової дороги, — активніше говоритимуть про себе, аніж ті, хто виграв, а засоби масової інформації, скоріш за все, знайдуть „привід для критики”. Для того щоб продовжувати свій напрям політики, треба надати суспільству якнайповнішу інформацію. Протягом усієї каденції, а надто напередодні виборів уряди надзвичайно чутливі до власного іміджу в суспільстві. Вони зацікавлені у впливі на зміст новин і під час інтерв’ю в засобах масової інформації. Якщо кожен міністр матиме можливість надавати мас-медіа інформацію, то уряд і його політика, скоріш за все, сприйматимуться суперечливо.
Зростання попиту громадськості на інформацію посилило інтерес урядів до контролю та координації заяв і виступів з метою підвищення популярності уряду та підтримки суспільством обраного курсу дій. Такий контроль і координація з боку уряду не дозволяє міністерствам робити заяви, що суперечать одна одній. Відповідно багато урядів розробили так званий колективний підхід до зв’язків з громадськістю, згідно з яким обов’язок інформування суспільства про напрями політики уряду покладається безпосередньо на прем’єр-міністра. З іншого боку, міністри, ґрунтуючись на консультаціях з прем’єр-міністром, несуть відповідальність за реалізацію того чи іншого напряму державної політики у сфері своєї компетенції. Щоденне управління і координування зв’язків з громадськістю здебільшого виконують секретаріат уряду і секретаріат прем’єрміністра під безпосереднім керівництвом прес-секретаря уряду або керівника прес-центру при уряді чи прем’єр-міністрі. У такому разі секретаріат уряду запроваджує механізми, які гарантують, наприклад, що інформація, яку подає одне міністерство, відповідає інформації,
51
яку висвітлюють інші лінійні міністерства і прес-секретар уряду, а також синхронізацію їх ініціатив, а заяви робляться вчасно і мають максимальний ефект. Механізми координації включають: вимоги до надання повідомлень для преси щотижня у доповідній записці Кабінету Міністрів (див. вище); щотижневі зустрічі консультантів з питань зв’язків з громадськістю з міністрами під керівництвом прес-секретаря уряду; внесення питання про інформацію до порядку денного щотижневих засідань уряду та стратегічне планування зв’язків із громадськістю на рівні уряду. У багатьох країнах можливості координації зв’язків уряду з громадськістю передані секретаріату уряду та/або секретаріату прем’єр-міністра. У Словенії, наприклад, управління зв’язків із громадськістю і засобами масової інформації частково є механізмом надання послуг, частково механізмом координації. Він забезпечує широкі зв’язки з громадськістю та інформаційну підтримку уряду в цілому, надає інформацію населенню країни і за кордоном, включаючи висвітлення питань, пов’язаних з європейською інтеграцією. Керівником цього управління є офіційний прес-секретар уряду. Це управління також координує діяльність щодо зв’язків із громадськістю усіх міністерств, маючи злагоджену мережу працівників міністерств. Так, в Австрії одне з п’яти управлінь Федеральної канцелярії називається Федеральне управління з питань преси та інформації. При Канцелярії Німеччини діє урядове Бюро преси та інформації з великим штатом, підпорядковане безпосередньо державному секретарю. Комунікація уряду майже завжди перебуває на тонкій межі між інформуванням громадськості та пропагандою. У демократичному суспільстві існує непроста відмінність між інформуванням громадськості та здійсненням впливу на неї. Тому координування і управління комунікацією уряду здебільшого виконує „політична” частина секретаріату уряду (секретаріат прем’єр-міністра), а не адміністративна. Однак у більшості країн секретаріат уряду і секретаріат прем’єр-міністра виконують цю функцію спільно, при цьому секретаріат уряду відповідає за „інформацію”, а секретаріат прем’єр-міністра за „комунікацію”. Ця відмінність підкреслює колективний обов’язок уряду інформувати громадськість, а також політичне право пояснювати, переконувати у правильності своїх дій і навіть „продавати” суспільству свої політику і законодавство.
4.6. Координація моніторингу роботи уряду Реалізація рішень уряду та здійснення моніторингу за результатами є квінтесенцією, основним обов’язком окремих міністрів. Однак уряд несе колективну, а прем’єр-міністр — особисту відповідальність (згідно з Конституцією, законодавством або традицією) за результати як індивідуальної, так і колективної роботи. За даними, поданими у вищезгаданих матеріалах PUMA, Нідерланди коротко зазначили: „Виконання рішень Кабінету Міністрів — обов’язок відповідних міністрів. Програма уряду та поступ у реалізації прийнятих пропозицій
52
щодо політики регулярно перевіряється і оцінюється Кабінетом Міністрів. Звіт про отримані результати готує секретар Кабінету Міністрів [голова секретаріату уряду]”. Більшість країн — членів ОЕСР, країн Центральної і Східної Європи та Західних Балкан використовують аналогічний підхід, а більшість секретаріатів уряду мають хоча б деякі можливості моніторингу діяльності. Найпоширеніша проблема моніторингу, з якою стикаються країни Центральної і Східної Європи та Західних Балкан, полягає в тому, що здебільшого у процесі моніторингу акцент робиться на формальних моментах. У цих країнах відслідковують такі моменти, як розподіл завдань і дотримання термінів їх виконання (у багатьох випадках цей процес комп’ютеризовано), але не звертають увагу на реальний вплив на суспільство та економіку. Ця тенденція пов’язана з надто великим „легалістичним” навантаженням визначення „виконання рішень”. Як правило, „виконання” прирівнюється до прийняття закону та/або підзаконного нормативно-правового акта (постанови, розпорядження тощо). У цьому контексті вважається, що рішення було виконано, якщо прийнято закон, а міністр виконав рішення Кабінету Міністрів, якщо ухвалений відповідний підзаконний нормативно-правовий акт. Хоча й не може бути сумнівів у тому, що прийняття нормативно-правових актів — необхідний крок у виконанні рішень, але немає підстав стверджувати, що рішення про бюджет, податки або навчальний план у школі „виконано”, якщо прийняті відповідні закони чи підзаконні нормативно-правові акти. Виконання передбачає насамперед певну послідовність конкретних кроків. Наприклад, рішення про нову навчальну програму вважається „виконаним” тоді, коли її використовують усі вчителі всіх шкіл (або їх переважна більшість). Однією з головних проблем реформи державного управління у країнах Центральної і Східної Європи та Західних Балкан є розширення понять „виконання” і „моніторинг” за рамки лише формальних юридичних визначень. Секретаріат уряду може зробити свій внесок у цю сферу, розширивши визначення того, що можна вважати результатом колективної роботи уряду, а також розширивши рамки його діяльності щодо моніторингу, для того щоб акцентувати увагу на фактичній реалізації тієї чи іншої політики та виконанні вимог законодавства.
4.7. Координація зв’язків з іншими органами державної влади (президентом, парламентом) Завдання щодо забезпечення узгодженості державної політики здебільшого має своє продовження і після прийняття рішення Кабінету Міністрів. У всіх країнах, які були розглянуті в даному дослідженні, парламент повинен приймати всі закони і вносити поправки до проектів нормативно-правових актів, розроблених урядом. Крім того, парламент може бути суб’єктом законодавчої ініціативи, і відповідні законопроекти можуть тією чи іншою мірою узгоджуватися з політикою уряду. Це питання набуває особливої ваги у країнах
53
Центральної і Східної Європи, де парламенти мають тенденцію ініціювати прийняття багатьох законів. Крім того, в цих парламентах існують малокеровані і нестійкі коаліції. Таким чином, уряд може мати проблеми з реалізацією обраної політики. Тому, вочевидь, існує потреба координування відносин з парламентом, для того щоб міністри мали можливість обговорювати з парламентаріями і захищати свої нормативно-правові акти, а в разі необхідності — представляти колективну позицію уряду. Ще одним важливим аспектом координації є відносини між урядом і президентом (і його секретаріатом чи адміністрацією). Це стає очевидним у випадку напівпрезидентських систем, коли досить часто у президента і прем’єр-міністра спільні або взаємопов’язані сфери відповідальності. Однак навіть за умов парламентської системи глава держави має вплив на політику уряду, у крайньому випадку — час-від-часу, і зрештою, закони зазвичай підписує президент, і не завжди автоматично. З цих причин звичайною практикою секретаріату уряду є управління та координування відносин з парламентом від імені уряду, особливо що стосується планування і складання графіків роботи над урядовими законопроектами. Наприклад, в Італії, Бельгії, Франції та Німеччині секретаріати уряду мають підрозділи, які опрацьовують питання, що належать до взаємозв’язків з парламентом. У більшості країн Центральної і Східної Європи ця функція надзвичайно важлива. Наприклад, у Литві взаємозв’язки уряду і парламенту відносяться до сфери відповідальності одного з високопосадовців Секретаріату уряду. У Польщі важливою функцією секретаріату уряду є „координація і поєднання зусиль Кабінету Міністрів і прем’єр-міністра з Сеймом, Сенатом і Президентом. До завдань цих підрозділів належать: моніторинг проходження урядових законопроектів; організація і складення графіка відвідування членами уряду пленарних засідань парламенту; забезпечення інформації для проведення „години запитань до уряду” в парламенті; моніторинг задоволення запитів народних депутатів; надання загальної інформації та рекомендацій щодо зв’язків з парламентом і окремими народними депутатами”. У парламентських системах підрозділи секретаріату уряду з питань зв’язків з главою держави поширені значно менше, аніж підрозділи, що відповідають за координацію роботи з парламентом, оскільки відносини з главою держави, як правило, обмежені, мають здебільшого церемоніальний характер, не пов’язані з розробленням політики і не містять суперечностей. Менше з тим, у деяких країнах (наприклад у Великобританії, Німеччині, Канаді) однією з функцій секретаріату уряду є управління відносинами з главою держави. Управління взаємодією уряду і президента є важливим завданням і в напівпрезидентських системах, наприклад у Франції (а також у Португалії, Фінляндії і, можливо, в Польщі). Розмежування повноважень значно відрізняться у різних країнах, але детальний розгляд питань, що стосуються напівпрезидентських систем, знаходиться поза рамками цього дослідження.
54
4.8. Координація специфічних горизонтальних стратегічних пріоритетів Майже всі секретаріати уряду виконують деякі додаткові функції, тобто завдання, які не входять до переліку ключових завдань з управління системою прийняття рішень від імені прем’єр-міністра і Кабінету Міністрів. У багатьох випадках до таких функцій відносять діяльність, обумовлену специфічними рисами кожної окремої країни і конкретного періоду часу. Прикладами першого (специфіка країни) можуть бути управління діяльності урядів різних рівнів для федеративних країн, таких як Канада чи Німеччина, або проблеми дітей в Румунії. Прикладами другого (залежність від конкретного моменту часу) є створення бюро / центрів ліквідації наслідків повені у Польщі, здійснення конституційної реформи у Великобританії або управління в межах Рамкової угоди в Македонії. Як правило, саме секретаріати уряду виконують функції, які червоною ниткою проходять через усі сфери і мають високий стратегічний пріоритет, а відтак, природно, потребують координування. Наприклад, у таких федеративних державах, як Канада, Німеччина, Австрія, управління і координація відносинами між різними рівнями уряду (землями в Німеччині і Австрії, провінціями в Канаді) лежить у сфері відповідальності секретаріату уряду. У деяких країнах Центральної і Східної Європи та Західних Балкан секретаріати уряду опікуються двома напрямами політики: реформа державного управління та європейська інтеграція. Передання цих питань до сфери компетенції секретаріату уряду в жодному разі не можна розглядати як універсальне явище, що спостерігається в усіх кранах регіону, як це зазначено в табл. 7, однак воно є достатньо поширеним для того, щоб стати приводом для дискусії, особливо внаслідок того, що іноземні консультанти і радники здебільшого рекомендують країнам передавати ці функції секретаріату уряду. Таблиця 7. Підрозділи, що координують відносини з Європейським Союзом і здійснення реформи державного управління
Підрозділи, що координують відносини з Європейським Союзом — Секретаріат Прем’єр-міністра, Міністерство закордонних справ Секретаріат прем’єр-міністра, Міністерство закордонних справ Міністерство закордонних справ Міністерство закордонних справ Підрозділи, що координують здійснення реформи державного управління Секретаріат уряду Секретаріат Прем’єр-міністра Секретаріат Прем’єр-міністра, Міністерство фінансів Секретаріат Прем’єр-міністра Міністерство державного управління
Країни — члени ОЕСР
Австралія Австрія Ірландія Ісландія Іспанія
55
Нідерланди Німеччина Франція Швеція
Міністерство закордонних справ Секретаріат уряду Окремий секретаріат Секретаріат Прем’єр-міністра, Міністерство закордонних справ Підрозділи, що координують відносини з Європейським Союзом Секретаріат уряду Міністерство закордонних справ Бюро з питань європейської інтеграції Секретаріат уряду, Секретаріат Прем’єр-міністра Міністерство закордонних справ Міністерство закордонних справ Секретаріат уряду Секретаріат уряду з європейських справ Міністерство закордонних справ
Міністерство внутрішніх справ Міністерство внутрішніх справ Міністерство державної служби Міністерство фінансів Підрозділи, що координують здійснення реформи державного управління Секретаріат уряду — Секретаріат уряду (підрозділ у складі Департаменту координації політики) Міністерство внутрішніх справ Міністерство внутрішніх справ і адміністрування Секретаріат Прем’єр-міністра — Міністерство внутрішніх справ Секретаріат уряду
Країни Центральної і Східної Європи Болгарія Естонія Латвія
Литва Польща Чехія Словаччина Словенія Угорщина Країни Західних Балкан Албанія Боснія і Герцеговина (державний рівень) Боснія і Герцеговина (федеральний рівень) Македонія Сербія і Чорногорія (Косово) Сербія і Чорногорія (Федерація) Сербія і Чорногорія (Чорногорія) Хорватія
Секретаріат уряду (Державний міністр з питань інтеграції) Незалежний директорат — Секретаріат уряду Секретаріат уряду Міністерство зовнішніх економічних відносин Міністерство економіки та європейської інтеграції Міністерство європейської інтеграції
Секретаріат уряду Міністерство юстиції — Може перейти до Секретаріату уряду Міністерство державної служби Бюро організації і статусу адміністрування Міністерство юстиції Урядова робоча група (при Міністерстві європейської інтеграції)
56
Цікаво, що європейська інтеграція є сферою компетенції секретаріатів уряду приблизно половини країн Центральної і Східної Європи та Західних Балкан, тоді як реформа державного управління віднесена до сфери відповідальності секретаріатів лише деяких країн. У країнах — членах ОЕСР секретаріати уряду і прем’єр-міністра досить рідко відповідають за здійснення реформ в державному управлінні, хоча в деяких випадках вони виконують ці обов’язки спільно з одним із міністерств. Чи справді треба передавати ці функції секретаріатам уряду? Хоча в країнах Центральної і Східної Європи проведено декілька оцінювань якості управління процесами європейської інтеграції, на це питання поки що немає однозначної відповіді. Однак видається, що те, на кого покладені обов’язки виконання цієї функції, не настільки важливе, як питання координації. Існує три основні моделі надання цієї функції, а саме: її виконує секретаріат уряду, міністерство зовнішніх справ або спеціально утворене окреме міністерство. Всі три моделі довели свою результативність. Важливо й те, що є розуміння необхідності координації всієї діяльності, пов’язаної з європейською інтеграцією. Цей обов’язок покладається на координуючий орган, і його повноваження не обмежуються ані з адміністративної, ані з бюрократичної точки зору. Звичайно, координуючий орган має бути укомплектований висококваліфікованим персоналом і повинен мати добре налагоджені зв’язки з відповідними підрозділами міністерств. Що стосується реформи державного управління, то тут ситуація менш зрозуміла. Як зазначалося раніше, іноземні консультанти досить часто радять урядам передавати повноваження щодо реформи державного управління до компетенції секретаріату уряду під відповідальність прем’єр-міністра. Ця рекомендація ґрунтується на думці, що оскільки ця реформа торкається усіх міністерств і органів державного управління та водночас є і складним, і нагальним завданням, то вона буде результативною лише тоді, коли керуватиметься згори. Однак на практиці не проводилося жодних суттєвих досліджень і немає жодних емпіричних доказів того, що якщо за реформу державного управління відповідає секретаріат уряду, то вона буде більш результативною, аніж у тих випадках, коли за неї відповідає будь-який інший орган.
57
5. СТРУКТУРА СЕКРЕТАРІАТУ УРЯДУ
5.1. Парадокс подібності та відмінності Часто відзначають, що структура секретаріату уряду відрізняється залежно від країни значно більше, ніж структура міністерств, наприклад міністерства агропромислового комплексу чи міністерства охорони здоров’я. Зумовлено це низкою причин. Наприклад, порівняно зі структурою галузевих міністерств структура секретаріату уряду має тісніший зв’язок з конституційним розподілом владних повноважень, вона змінюється відповідно до змін політичної ситуації (одна партія проти вузької чи широкої коаліції, наявність чи відсутність віцепрем’єр-міністрів). Структура секретаріату уряду також значно більшою мірою залежить від потреб та індивідуальних якостей конкретного прем’єр-міністра, аніж структура міністерства — від потреб та індивідуальних якостей міністра. Справді, навіть побіжний огляд структур секретаріатів урядів різних країн дає підстави відзначити їх суттєві відмінності. Ще суттєвіші відмінності спостерігаються у більшості країн Центральної і Східної Європи та країнах Західних Балкан, де секретаріати урядів перебувають у перехідному стані і поки не мають завершеної, стабільної структури. З одного боку, доцільно дізнатися, що краще спрацьовує на практиці в кожній конкретній системі. З іншого, це може бути результатом суперечливої зовнішньої технічної допомоги чи зовнішніх рекомендацій або адміністративних змін, як, наприклад, ухвалення нової редакції закону про державну службу. Проте незалежно від причин, дослідження і аналіз, що здійснювалися в цьому регіоні протягом останніх двадцяти років, доводять, що функції та структури секретаріатів урядів досі змінюються. Парадоксально, але, попри розмаїття структур, секретаріати урядів мають функціональну подібність. Хоча й не існує універсальної структури секретаріату уряду, нескладно створити узагальнену модель, яка б довела значну подібність секретаріатів урядів майже всіх країн. Дослідження показують, що, говорячи про загальні функції секретаріату уряду, варто наголосити, що він виконує види робіт, пов’язані із внутрішньою діяльністю уряду й адміністрації, а не з роботою з громадськістю. Зазвичай секретаріат уряду виконує деякі або всі з нижченаведених функцій, а саме: логістичні і технічні функції, пов’язані з організацією засідань Кабінету Міністрів; стратегічне планування і складання робочих графіків; координація державної політики; надання консультацій щодо напрямів державної політики та розв’язання конфліктів; юридичні функції; функції з налагодження і підтримання зв’язків з громадськістю; деякі функції, пов’язані з моніторингом; внутрішні функції менеджменту та управління. Секретаріати рідко виконують функції, спрямовані на надання послуг широкому загалу, регуляторні чи наглядові функції. Керує більшістю секретаріатів урядів один з міністрів або генеральний секретар (який призначається на посаду урядом чи прем’єр-міністром). У
58
більшості випадків генеральний секретар (навіть якщо він є державними службовцем) повинен звільнити свою посаду із зміною прем’єр-міністра. У країнах Центральної і Східної Європи та Західних Балкан — Угорщині, Польщі, Словаччині, Словенії та Чехії — керівником секретаріату уряду є міністр. Аналогічно у країнах — членах ОЕСР більшість секретаріатів урядів очолюють державні службовці найвищого рангу, за винятком Німеччини та Іспанії. У більшості країн організаційна структура секретаріату уряду складається з підрозділів (департаментів / управлінь, секторів, відділів тощо), які відповідають за виконання робіт за напрямами, що їх детально викладено в розділі 4. На практиці зустрічаються такі типи підрозділів: • секретаріат прем’єр-міністра (патронатна служба прем’єр-міністра), який забезпечує адміністративну і політичну підтримку діяльності прем’єрміністра; • секретаріати (патронатні служби) віце-прем’єр-міністрів (у країнах, де вони існують) і секретаріати інших міністрів без портфеля; • підрозділ з питань засобів масової інформації та зв’язків з громадськістю, що в більшості випадків є складовою секретаріату прем’єр-міністра, передусім з причин політичного характеру таких зв’язків; • підрозділ з питань технічної підготовки засідань уряду та урядових комітетів (де вони існують), діяльність якого спрямована на підтримку виконання ролі цих органів у системі прийняття рішень щодо політики; • підрозділ з питань координації державної політики, групи радників Кабінету Міністрів, прем’єр-міністра і голів урядових комітетів. У багатьох країнах створюється від трьох до п’яти відповідних підрозділів за певними напрямами (наприклад, з питань економічної політики, соціальної політики, оборони, зовнішньої політики); • підрозділ з питань планування. Інколи у структурі секретаріату немає окремого підрозділу, а функції планування покладені на підрозділи координації державної політики; • юридичний підрозділ, або підрозділ роботи із законодавством; • підрозділ з питань моніторингу виконання урядових рішень. У тих випадках, коли моніторинг є насамперед технічним, ця функція може бути передана підрозділу технічної підготовки засідань уряду; • підрозділ з питань зв’язків з парламентом та з секретаріатом президента; • підрозділ внутрішнього управління діяльністю секретаріату уряду (персонал, бюджет, інформаційні технології тощо). Крім того, більшість секретаріатів урядів виконують певні допоміжні функції (детальніше це питання висвітлено вище у п. 4.8). Ці функції унікальні для кожної системи, що унеможливлює їх узагальнення.
59
5.2. Зауваження щодо структури секретаріату прем’єр-міністра це дослідження не має на меті детально розглядати функції та організаційну структуру секретаріату прем’єр-міністра, що є частиною центрального апарату і обслуговує безпосередньо прем’єр-міністра як політичного керівника уряду (на відміну від генерального секретаря). Однак у контексті розгляду організаційної структури секретаріату уряду варто зробити кілька зауважень. Важливою проблемою, пов’язаною з організаційною структурою секретаріату, є розмежування повноважень між секретаріатом уряду і секретаріатом прем’єр-міністра. Як зазначалося вище, секретаріат прем’єр-міністра майже завжди входить до складу секретаріату уряду, з адміністративної точки зору. Проте з погляду функцій є дві абсолютно полярні моделі і безліч так званих проміжних варіантів. Перша крайність — модель, за якої більшість основних функцій (правові, політичні тощо) віднесені до компетенції секретаріату уряду, при цьому секретаріат прем’єр-міністра має обмежений перелік повноважень, що стосуються безпосереднього обслуговування потреб прем’єр-міністра, таких як, наприклад, секретарі-референти, водії, управління розкладом дня, можливо, підготовка виступів (спічрайтери), огляд преси, один чи два особистих радники з питань державної політики. Згідно з цією моделлю всю іншу допомогу в роботі прем’єр-міністра забезпечує секретаріат уряду в рамках тих послуг, які він надає Кабінетові Міністрів. Прикладами застосування цієї моделі є Болгарія, колишня Югославська Республіка Македонія і Данія. Друга крайність — модель, що передбачає два окремі підрозділи, при цьому секретаріат прем’єр-міністра виконує ті самі функції, що й секретаріат уряду, але в рамках своєї політичної складової. Прикладами такої моделі є Канада і Франція, Великобританія останнім часом також просувається в цьому напрямі. Для країн — членів ОЕСР характерними є інтегровані організаційні моделі, в яких керівник секретаріату уряду майже завжди відповідає і за секретаріат прем’єр-міністра. У країнах Центральної і Східної Європи, а також Західних Балкан, навпаки, спостерігається тенденція до більшого розмежування повноважень. У тих випадках, коли керівник секретаріату уряду є водночас керівником секретаріату прем’єр-міністра, це суміщення, як правило, здійснюється лише в адміністративних цілях. Це означає, що секретаріат уряду відповідає за складання кошторису і використання бюджетних коштів, кадрові питання секретаріату прем’єр-міністра, але його працівники не перебувають у постійному підпорядкуванні керівнику секретаріату уряду, він не може давати їм завдань і розпоряджень, не контролює їх роботу. Насправді це питання менш важливе, ніж це може видатися на перший погляд. Навіть у країнах, де секретаріати розмежовані, їх приміщення здебільшого розташовані в одній будівлі, вони використовують спільні адміністративні ресурси. Більше того, навіть у країнах, де секретаріати об’єднані, зазвичай існують чіткі функціональні відмінності між цими структурами, що дає їм мож60
ливість діяти паралельно. Насправді більше значення мають функціональні відмінності між секретаріатами і налагодження їх тісної взаємодії, аніж формальна структура. Різниця між секретаріатом уряду та секретаріатом прем’єр-міністра ґрунтується на складній відмінності між політичними функціями (стосуються діяльності політичних партій), з одного боку, і функціями щодо розроблення і реалізації державної політики та управлінськими функціями, з іншого. Функції та організаційну структуру секретаріату прем’єр-міністра треба розглядати в ширшому контексті всього адміністративного апарату, що забезпечує проведення засідань уряду, роботу прем’єр-міністра, віце-прем’єр-міністрів та міністрів без портфеля. Тому важливо гарантувати, що адміністративний апарат належно виконує всі відповідні функції. Тоді вони можуть бути закріплені або за секретаріатом уряду, або за секретаріатом прем’єр-міністра відповідно до потреб і традицій конкретної країни. Кадрове забезпечення є центральним питанням у цьому розмежуванні. У рамках загальної структури необхідний баланс між управлінням розробленням та реалізацією політики, наданням рекомендацій щодо державної політики, політичним внеском і технічною / логістичною підтримкою. Внаслідок цього виникає потреба у таких двох типах людських ресурсів: • постійні працівники, які забезпечують стабільність структури та неперервність знань щодо процедур і державної політики, для того щоб зміни в уряді не призвели до збоїв у роботі та зниження результативності; • тимчасові працівники, які забезпечують привнесення політичної складової на підтримку поглядів прем’єр-міністра і можуть змінюватися із зміною прем’єр-міністра. У більшості держав секретаріат уряду є постійно діючою установою, персонал якої складають державні службовці, а до секретаріату прем’єр-міністра залучаються тимчасові працівники, призначені згідно з політичною доцільністю. Зокрема, так відбувається у Латвії, Болгарії, Канаді. Хоча інші країни, наприклад Франція, успішно поєднують у складі секретаріату прем’єр-міністра постійних і тимчасових політичних працівників. Це забезпечує корисний елемент наступності, що набуває надзвичайної ваги із зміною уряду.
61
Таблиця 8. Зв’язки між секретаріатом уряду і секретаріатом прем’єр-міністра
Секретаріат уряду і секретаріат прем’єр-міністра є одним структурним підрозділом чи двома? Двома Одним Одним Одним Двома Одним Одним Одним Одним Так Так Так, тільки з адміністративної точки зору Так Так, тільки з адміністративної точки зору Так, тільки з адміністративної точки зору Так
Країни — члени ОЕСР
Чи є керівник секретаріату уряду керівником секретаріату прем’єр-міністра?
Австралія Австрія Ірландія Ісландія Іспанія Нідерланди Німеччина Франція Швеція Країни Центральної і Східної Європи Болгарія Естонія Латвія Литва Польща Чехія Словаччина Словенія Угорщина Країни Західних Балкан Албанія Боснія і Герцеговина (державний рівень) Боснія і Герцеговина (федеральний рівень) Македонія Сербія і Чорногорія (Косово) Сербія і Чорногорія (Федерація) Сербія і Чорногорія (Чорногорія) Хорватія

Одним Одним Одним Одним Одним Одним Одним Одним Одним
Ні Так, тільки з адміністративної точки зору Так, тільки з адміністративної точки зору Так, тільки з адміністративної точки зору Так Так, тільки з адміністративної точки зору Так, тільки з адміністративної точки зору Ні Так
Двома Двома Одним Двома Одним Двома Одним Двома
Ні Так, тільки з адміністративної точки зору Ні Так, тільки з адміністративної точки зору Так — Так, тільки з адміністративної точки зору Ні
62
6. ВИСНОВКИ: НА ШЛЯХУ ПОСИЛЕННЯ СЕКРЕТАРІАТУ УРЯДУ
У цьому дослідженні ми розглянули низку питань, що стосуються функцій та організаційної структури секретаріатів уряду в країнах — членах ОЕСР, країнах Центральної і Східної Європи та Західних Балкан. Без сумніву, жодне з ситуативних досліджень не було представлено в деталях, як воно на те заслуговує, — опис усієї глибини і складності зазначених питань виходить далеко за рамки стислого огляду. Автори порушили багато тем для дискусій, що, в свою чергу, свідчить про те, що країнам є чому навчитися на прикладі іноземного досвіду, якщо вони прагнуть поліпшити роботу органів, що обслуговують діяльність Кабінету Міністрів і прем’єр-міністра. Водночас розмаїття національних систем наводить на думку про те, що пряме копіювання чужих моделей навряд чи буде успішним. Протягом декількох років Sigma акумулювала значний досвід з аналізу діяльності секретаріатів урядів та з підтримки їх реформування. Нижче наведемо основні уроки, винесені з узагальненого досвіду реформування секретаріатів урядів. Підтримка згори. Для успішного реформування секретаріату уряду ініціатива і постійна підтримка мають надаватися згори, в ідеалі — від прем’єрміністра чи хоча б генерального секретаря. Більше того, політична воля і бажання прем’єр-міністра є вирішальним фактором у підтримці діяльності реформованої системи. Відправна точка реформування — наявна організація. Реформування секретаріату уряду має починатися з ґрунтовного й детального вивчення наявної організації, а не з абстрактної моделі. Оскільки чинний секретаріат, як правило, вже має підмурівок, на якому можна будувати, а саме багато гарних людей і визначених процедур. Починати реформу з чистого аркуша або будувати за чужою моделлю абсолютно нереалістично, це зумовить перевитрати часу й ресурсів. Доцільніше витратити час і зусилля на вивчення поточної ситуації і на її основі напрацювати ідеї реформування. Цінність зовнішньої допомоги. Зовнішня допомога зазвичай є дуже корисною. Однак якщо „помічники” не мають тісних робочих відносин з керівним апаратом і персоналом секретаріату уряду, цінність такої допомоги різко знижується порівняно з попередньою оцінкою. Зміни потребують часу. Початкове оцінювання діяльності секретаріату уряду не потребує багато часу. Зазвичай не більше двох місяців. Однак впровадження реформ може вимагати значно більшого часу, оскільки сам процес реформування часто пов’язаний з певними труднощами. Він передбачає прийняття рішення урядом, планування, внесення змін до чинного законодавства і
63
підзаконних актів, вишукування необхідних ресурсів та підготовку кадрів. Мине рік, перш ніж реформи почнуть давати перші плоди, і не менше двох-трьох років, щоб завершити процес реформування. Реформа секретаріату уряду має здійснюватися паралельно з посиленням спроможності міністерств щодо формування державної політики. Координуючий орган повинен мати, що координувати. Робота секретаріату уряду значною мірою залежить від матеріалів, які надходять від міністерств. Якщо міністерства не спроможні розробляти високоякісні пропозиції щодо державної політики, проводити консультації та робити оцінку впливів, секретаріат уряду не може забезпечити поінформоване прийняття рішень з питань державної політики. Успішне просування реформ потребує змін в організаційній культурі. Спадком минулого, що міцно вкоренився, залишається недостатній досвід державних службовців у формуванні та обстоюванні власної позиції. Раніше службовців готували переважно для того, щоб вони виконували правила або, в кращому разі, збирали об’єктивні дані та інформацію. Однак вироблення державної політики та її координація — це водночас наука і мистецтво, які передусім потребують вміння формулювати власні судження. Хоча вважається, що прийняття рішень з питань державної політики зрештою належить до компетенції Кабінету Міністрів, міністри потребують рекомендацій та підтримки експертів, які здатні на дещо більше, аніж посилатися на попередні рішення і юридичні правила. Міністрам потрібна оцінка можливих наслідків певної політики, а також політично незалежні оцінки реакції широкого загалу на ту чи іншу політику уряду. Реформи секретаріату уряду можливі і потрібні. Здатність розробляти та реалізувати послідовну державну політику є надзвичайно важливою для європейської інтеграції. Вона набуває ще більшої ваги після вступу до Європейського Союзу і є запорукою успішного членства.
64
Частина 2
УПРАВЛІННЯ ВИКЛИКАМИ В УРЯДІ: КОАЛІЦІЇ ТА ЗМІНИ ПЕРСОНАЛЬНОГО СКЛАДУ
Переклад за виданням: Sigma Paper No. 22: Management Challenges at the Centre of Government: Coalition Situations and Government Transitions (Sigma OECD, 1998).
Підготовлено для програми Sigma: Збігнєв Кільмінський (Польща: формування коаліційних урядів у 1989—1996 роках), Гжегож Ридлевський (Польща: вироблення політики та прийняття рішень у коаліційній системі), Пітер Егардт (Швеція), Адам Вольф (Данія), Ніколас д’Омбрен (Канада), Гі Каркассон (Франція).
Цей документ було підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Висловлені у ньому погляди відображають думку автора, і за жодних умов не повинні сприйматися як офіційна позиція Європейського Союзу чи ОЕСР, країн-членів чи країн-бенефіціарів, що беруть участь у програмі Sigma.
65
ПЕРЕДМОВА
Дослідження „Управління викликами в уряді: коаліції та зміни персонального складу” містить доповіді, що презентувалися під час другої зустрічі високопосадовців урядів, організованій і проведеній програмою Sigma 27—28 лютого 1997 року у Варшаві. Перша зустріч такого рівня відбулася в Парижі 22—23 лютого 1996 року. Відповідно до систематичної діяльності країн ОЕСР упродовж майже 12 років Sigma регулярно організовує обмін інформацією та досвідом між країнами Центральної і Східної Європи за участю міжнародних експертів та фахівців. Незалежно від назви секретаріату уряду (канцелярія, генеральний урядовий секретаріат чи служба прем’єр-міністра), він відіграє важливу роль у функціонуванні державних інституцій, виконуючи функцію взаємодії між прийняттям рішень та управлінням, сприяє цілісності державної влади та реалізації державних програм, забезпечує координацію роботи уряду та надає допомогу прем’єр-міністру, а крім того, часто виконує конкретні завдання в горизонтальній площині, зокрема щодо адміністративної реформи, державної служби та європейської інтеграції. Для посадовців, які очолюють такі структури, подібні зустрічі дозволяють вільно обмінюватися досвідом та обговорювати питання, що становлять взаємний інтерес. Саме з цією метою створено мережі, що сприяють наданню інформації та підтримці керівників. Окрім того, зустрічі створюють можливості для визначення сфер і питань майбутньої співпраці програми Sigma з державами регіону. Така зустріч завжди вимагає ретельної підготовки та організації. Наші польські колеги зробили все можливе, щоб учасники почувалися приємно і комфортно; вони щиро ділилися власним досвідом нещодавніх реформ. Працівники Sigma Лінда Дюбоск, Вінні Маршалл та Джоан Стоддарт забезпечили належну логістику для успішного проведення зустрічі. Автори і доповідачі зробили дуже цікаві презентації, відповідали на запитання та брали участь в обговоренні. Працівники Sigma Міхал Бен-Гера, Джудіта Федін та Жак Фурньє склали програму зустрічі та співголовували на засіданнях спільно з приймаючою стороною — польськими колегами.
66
СТИСЛИЙ ВИКЛАД
На зустрічі керівників секретаріатів урядів у Варшаві 27—28 лютого 1997 року, організованій та проведеній у рамках програми Sigma, було представлено дев’ять країн Центральної і Східної Європи — Албанія, Чехія, Естонія, Угорщина, Латвія, Литва, Польща, Румунія та Словаччина. У зустрічі також взяли участь представники секретаріатів уряду трьох західноєвропейських країн — Бельгії, Німеччини та Греції, а також фахівці з Канади, Данії, Франції та Швеції. Як і в минулому році у Франції, Парижі, представники приймаючої сторони детально ознайомили учасників з діяльністю свого секретаріату уряду та поінформували їх щодо останніх ключових змін. У Польщі ці зміни відбувалися під загальним гаслом реформування державного управління в економічній галузі та привели (на рівні секретаріату уряду) до зміцнення позиції прем’єр-міністра і більш чіткого розподілу політичних та адміністративних повноважень. На зустрічі обговорювалися дві теми: „Вироблення політики та прийняття рішень у коаліційній системі” та „Управління змінами урядів”. Вибір тем не випадковий: актуальні приклади можна знайти в усіх країнах — учасниках програми Sigma, вони становлять загальний інтерес для секретаріатів урядів, а проблеми, що обговорюються, мають багато спільних ознак. Обидві теми стосуються проблеми узгодження потреб демократії та підвищення ефективності діяльності. Демократія означає політичний плюралізм і визнає законним принцип утримання влади на альтернативній основі. Поза тим, вона поширює недоліки або вади функціонування національних інституцій саме в той момент, коли перехідний процес потребує цілісності та стійкості урядів. Можливо, коаліційному уряду важко діяти одностайно. Надмірно часті зміни команди можуть бути небезпечними для його цілісності. Ці ризики як невід’ємну складову демократії, безперечно, необхідно визнавати, але завдання секретаріату уряду — намагатися мінімізувати будь-які негативні наслідки цих ризиків у контексті належної реалізації державної політики. Управління коаліціями Коаліційні уряди — загальне явище, що спостерігається в усіх країнах Центральної і Східної Європи, воно відбувається унаслідок фрагментації політичного середовища та наявності пропорційного представництва в парламентах усіх вищезгаданих держав. Хоча партії намагаються з якомога кращим результатом здолати прохідний бар’єр і провести до парламенту якомога більше своїх представників, такий тип виборчої системи зумовлює наявність фрагментарного представництва в парламенті, а відтак і необхідність створення коаліції для формування уряду.
67
Коаліційні уряди можуть існувати навіть за умови абсолютної більшості однієї партії (наприклад, в Угорщині та Литві), але трапляється й навпаки, коли коаліційний уряд формує меншість (як в Естонії). Переважно коаліційний уряд представляє парламентську більшість, до якої входять усі фракції — учасники коаліції, причому їх кількість може відрізнятися — як дві у Польщі або сім у Латвії (де її називають „веселковою коаліцією”). Рівновага між цими політичними силами може змінюватися. Інколи позиції партій є більшменш рівноправними (у Латвії та Румунії), а інколи якась партія відіграє домінуючу роль (у Чехії)3. У країнах Європейського Союзу ситуація ще різнобарвніша: деякі з них взагалі не мають коаліційних урядів (Великобританія) або мають украй рідко (Франція, Іспанія), але водночас багато європейських країн мають досвід коаліційних урядів. Доповіді Пітера Егардта та Адама Вольфа присвячені питанням саме такого досвіду в Швеції та Данії, у дослідженнях доктора Гржегожа Ридлевського та професора Збігнєва Кільмінського розглядається питання коаліційного уряду в Польщі. Метою вступної частини не є детальний розгляд змісту вищезгаданих доповідей або аналіз значення їх обговорення. Достатньо згадати лише декілька аспектів обговорення, пов’язаних з двома питаннями: що саме об’єднує коаліцію і яким чином вона функціонує? Отже, запитання перше: що об’єднує коаліцію? У цьому контексті дуже важливе значення має угода членів коаліції щодо розроблення програми діяльності уряду. У своїй праці Пітер Егардт наголошує на важливості розроблення належної угоди, він украй ретельно виписує відповідні процедури, започатковані у Швеції 1991 року. Деякі доповідачі посилалися на наявність та розроблення таких документів, зокрема в Угорщині, Бельгії та Латвії, які в певних випадках потребують періодичного перегляду. Надійність коаліції залежить також від її рушійної сили. Ґрунтуючись на детальному аналізі данського досвіду, Адам Вольф у своєму дослідженні доводить, що відцентрові сили існують завдяки прагненню партій, що входять до коаліції, зберегти власну ідентичність і вплив. Для протистояння цим силам необхідно враховувати вагому роль низки чинників, основний з яких — послідовність і гнучкість спільних завдань, які час від часу потребують модернізації з метою приведення у відповідність до обставин, що змінюються, існування політичної культури, в якій цінується консенсус, і, врешті-решт, адекватні механізми запобігання та розв’язання конфліктів усередині коаліції. І друге запитання: яким чином функціонує коаліція? Всі доповідачі наголошували, що коаліційні уряди значно ускладнюють організацію роботи уряду. Крім завдання з координації позицій різних міністрів (залежно від їх обов’язків), є ще й необхідність координації політики щодо позицій різних партій, представлених в уряді.
3
Наведені дані були актуальними станом на 1 червня 1997 року. — Прим. ред.
68
Ці дві форми координації відбуваються в різний спосіб. Процедури політичної координації є неформальними, вони не регулюються якимись офіційними нормами, скажімо, конституцією чи регламентом діяльності уряду. Згадані нормативні акти не відіграють значної ролі у відносинах між партіями. Вони, наприклад, визначають повноваження Кабінету, але жодним словом не згадують про роль коаліційної ради, яка діє в багатьох країнах (Чехія, Бельгія, Данія та ін.) при прем’єр-міністрові у складі лідерів партій, що входять до складу коаліції, з метою визначення спільної позиції з найважливіших питань. До того ж ролі державного службовця і радника, призначеного з політичних міркувань, не є однаковими: перший відіграє вагомішу роль у ході функціональної координації, а другий набуває домінуючого впливу в координації політики. У Швеції, наприклад, спостерігається високий рівень координації діяльності державних секретарів, які надають допомогу міністрам, призначеним коаліцією. У цьому контексті роль секретаріату уряду є досить вагомою. Він несе відповідальність за блокування різноманітних формальних та неформальних проявів шахрайства в урядовій системі, спрямування справ (залежно від їх характеру та значення) та доведення до відома керівництва, яке має бути поінформованим, нагляд за належним розподілом та ефективним використанням часу в рамках функціонування коаліції. Крім цих процедур, є й інші дуже важливі чинники, що стосуються ролі учасників та характеру їх відносин у рамках уряду. Прем’єр-міністр, який інколи не є членом жодної з партій коаліції (наприклад, у Латвії), несе основну відповідальність за досягнення консенсусу та вирішення спірних питань. Учасники зустрічі наголошували також на необхідності формування в уряді командного духу, проведення неформальних зустрічей міністрів та періодичних обговорень довгострокових політичних орієнтацій, що піде лише на користь.
Управління зміною влади У всіх сучасних демократіях відбуваються зміни всередині провладної партії. Навіть у країнах, де партія чи більшість залишаються незмінними упродовж тривалого часу, як це було у Франції в 1958—1981 роках чи у Великобританії у 1979—1997 роках, зрештою, завжди спостерігаються зміни в партії. У країнах Центральної і Східної Європи досить часто відбуваються зміни урядів, починаючи з вирішального 1989 року, коли у вирі загальних виборів утворилася нова більшість (у кожній країні це принаймні раз траплялося), або внаслідок порушення рівноваги між політичними партіями протягом каденції певного парламенту. У контексті функціонування секретаріату уряду такі зміни спричиняють подвійний виклик. Новому уряду належить якнайшвидше започатковувати реа69
лізацію політики, але водночас, попри зміни, що відбулися, влада має забезпечити безперервність державних справ. У зв’язку з цим було презентовано досвід Канади та Франції з цього питання. Незважаючи на вкрай різний політичний та інституційний контекст у кожному окремому випадку, визначено два спільних моменти: • в обох країнах існує кар’єрна система державної служби; державні службовці продовжують виконувати свої функції незалежно від змін у провладній партії; • в обох країнах існує орган — Таємна рада уряду в Канаді та Загальний секретаріат уряду Франції, що відіграє важливу роль у „передачі естафети” державних справ від попереднього уряду до нового. У Канаді, як свідчить дослідження Ніколаса д’Омбрена, ініційована у 1957 році процедура передачі повноважень сьогодні надзвичайно формалізована. Спеціалізований підрозділ Таємної ради відповідає за питання секретаріату уряду, що, серед інших, включають і передачу влади. Деякі учасники семінару були здивовані вкрай детальними інструкціями щодо налагодження контактів з майбутніми лідерами, підготовки детальної інформації, умов передачі повноважень, а також добору та завдань для новопризначених міністрів. У Франції процедура видається менш формалізованою, хоча, як наголошував Гі Каркассон, Генеральний секретаріат уряду відіграє неабияку роль в інформуванні та наданні консультацій новій команді. Також завдяки співіснуванню і в секретаріаті уряду, і в міністерствах політичних радників, які змінюються разом з урядом (персональні служби), та служб, де державні службовці працюють на постійній основі (Генеральний секретаріат уряду та управління центральної адміністрації), здійснюється узгодження реалізації нового політичного курсу та безперервності державних справ. Серед численних питань, що привернули увагу учасників семінару, декілька стосувалися деонтології державної служби у відносинах з політичною владою. Наприклад, чи необхідно (з метою сприяння передачі влади) забезпечувати завчасне налагодження контактів та надання інформації вірогідним членам майбутнього уряду, навіть до призначення нового прем’єр-міністра? Саме так відбувається в Канаді, де секретар Кабінету та лідер опозиції взаємодіють до виборів. Проте країни — учасниці зустрічі у Варшаві можуть зіткнутися з труднощами, запроваджуючи таку практику в сучасних умовах. Що відбувається з документами та архівами колишнього уряду і наскільки вони є доступними для використання новим урядом? Яким чином треба передавати всю необхідну інформацію щодо державних справ новим представникам влади, зберігаючи при цьому конфіденційність обговорень попереднього уряду? І знову-таки, в рамках процедур, наведених авторами до70
сліджень, величезна відповідальність покладається на державних службовців вищої ланки, які під час зміни урядової більшості забезпечують безперервність реалізації державних фукнцій. Фактично, предметом обговорення була політична / адміністративна культура демократичних режимів. В умовах демократії відбувається суперництво між конкуруючими партіями, але демократія означає дотримання певних писаних і неписаних норм, зокрема поваги до опонентів та усвідомлення значення держави. Обов’язок керівництва секретаріату уряду — сприяти визначенню та впровадженню таких норм.
71
Розділ 1
УПРАВЛІННЯ КОАЛІЦІЯМИ
1. ПОЛЬЩА: Формування коаліційних урядів у 1989—1996 роках4
Згідно з теорією коаліції кожна парламентська система, що характеризується розосередженням сил між конкуруючими партіями, в рамках узвичаєної практики має: • формувати коаліцію з мінімальною більшістю у парламенті з метою запобігання „роздирання” уряду партнерами по коаліції (мінімальні коаліції переможців); • формувати максимально щільні коаліції з мінімальною політичною дистанцією між членами різних фракцій (коаліції мінімального діапазону) з метою спрощення досягнення консенсусу з програмних питань; • розподіляти міністерські портфелі та інші посади в уряді пропорційно до представництва в парламенті політичних сил, що сформували коаліцію; • об’єднуватися з партіями, які мають різні погляди на заповнення найбільш бажаних посад в уряді; • стримувати зростання напруженості між партіями, що сформували коаліцію, шляхом так званого кабінетного перегрупування (перерозподіл міністерських портфелів без порушення кількісного співвідношення у їх розподілі), у разі ослаблення коаліції необхідно „винагородити” партнерів, які втрачають інтерес до її існування. Вищенаведені стандарти поведінки в коаліції, виявляється, нечасто використовуються для характеристики та формування коаліційних урядів у Польщі. Польський досвід вельми далекий від того, що теоретично вважається „нормою”. 1.1. Польські умови Протягом восьми років безперервних політичних трансформацій та створення системних засад парламентської системи вибори до парламенту в Польщі відбувалися тричі. Три наступні президенти призначили дев’ять прем’єрміністрів, які взяли на себе місію формування нового уряду5. Два з них зазнали поразки — Чеслав Кіщак у липні 1989 року та Вальдемар Полак у червні 1991 року. У решті випадків створення коаліційних урядів було успішним і схвалювалося парламентом (Сеймом).
4
5
Цю працю написано до виборів 21 вересня 1997 року, зміни провладної коаліції та набуття чинності новою Конституцією 17 жовтня 1997 року. — Прим. ред. Цю працю написано до парламентських виборів 1997 року. — Прим. ред.
72
У рамках парламентської системи уряд не має власного легітимного статусу діяльності. Його законні повноваження визначаються главою держави, парламентом або спільними зусиллями обох. Перші коаліційні уряди (після загальних виборів 1989 року) Тадеуша Мазовецького та Яна Кшиштофа Білецького формально були наділені владою за так званим контрактом Сейму (місця в уряді розподілялися за угодою між політичними партіями), що викликало численні питання щодо правомірності таких дій з позицій демократії. Отже, вони шукали легітимність поза межами парламенту. Уряд Тадеуша Мазовецького став першим, який отримав офіційну підтримку всіх парламентських партій. Було сформовано вочевидь широку коаліцію, яка за своєю формою та суттю нагадувала згуртовані об’єднання союзників різноманітних парламентських систем під час двох війн6. Уряд Яна Кшиштофа Білецького (січень — грудень 1991 року) офіційно був створений доволі непопулярною на той час партією ґданських лібералів (Ліберально-демократичний конгрес — КЛ-Д) та Угодою центру (PC), але він не мав підтримки парламенту7 і діяв „під крилом” Леха Валенси. Наступні два Кабінети були призначені Сеймом першого скликання, що працював майже два роки (1991—1993 роки). Унаслідок перших за кілька десятиліть насправді вільних виборів у Сеймі цього скликання спостерігалося значне розмаїття політичних сил. На церемонії інавгурації були присутні представники 29 різних політичних сил, більшість з них — маловідомі та одіозні фігури. Найвпливовіша партія (Демократичний союз) мала 62 місця, що становило лише 13,5% загального складу (460) парламенту. Після певних вагань президент Лех Валенса врешті-решт доручив Яну Ольжевському сформувати новий уряд. До його складу (грудень 1991 — червень 1992 року) увійшли чотири партії християнсько-національної орієнтації. Теоретично, спільно вони могли блокувати не більше 33% голосів у парламенті. Проте, незважаючи на це, уряд отримав вотум довіри. За нього проголосували 235 депутатів, тобто більше половини членів парламенту. Сейм відкликав уряд за пропозицією президента Леха Валенси вночі з 4 на 5 червня 1992 року в атмосфері великого напруження та скандалу, пов’язаного зі славнозвісною перевіркою політичної благонадійності міністра внутрішніх справ Ентоні Мацеревича (перевірка урядовців та інших політичних діячів на предмет співпраці з комуністичними службами безпеки). Наступного дня Президент призначив прем’єр-міністром Вальдемара Полака і доручив йому сформувати новий уряд. Однак ця місія теж зазнала поразки. У липні 1992 року Ган6
7
Варто зазначити, що під час голосування за призначення Кабінету Тадеуша Мазовецького у Сеймі 12 вересня 1989 року подано 402 голоси „за”, жодного „проти”, 13 утрималися. У травні 1991 року Сейм відхилив пропозицію про вотум недовіри уряду (188 голосів — „за”, 54 — „проти”, 30 — утримались. Друга спроба відправити уряд у відставку в серпні 1991 року також виявилася невдалою.
73
на Сухоцька успішно сформувала уряд з представників семи політичних сил християнської, національної та ліберальної орієнтації. Це був ще один уряд меншості, який міг розраховувати на підтримку близько 200 депутатів. Склад уряду був затверджений Парламентом8 за підтримки двох позаурядових сил, а саме депутатів з провідних парламентських груп „Солідарність” та „Німецька меншість”. Наприкінці травня 1993 року цей уряд пішов у відставку через вотум недовіри. Після голосування Ганна Сухоцька подала Президенту прохання про відставку, але Президент не прийняв її, він розпустив Парламент і оголосив проведення виборів 19 вересня 1993 року. До того часу уряд Сухоцької мав право здійснювати діяльність без будь-яких обмежень та контролю з боку парламенту. Відтак, можна було сподіватися на те, що цей уряд виконуватиме звичайні адміністративні (а не політичні) функції, але цього не сталося. Уряд приймав політичні рішення, серед яких, зокрема, надто суперечливе рішення про підписання „конкордату” (договір про дружні відносини між окремими особами, партіями, урядами. — Прим. пер.) з Ватиканом. Останні три коаліційні уряди: Вальдемара Полака (листопад 1993 — березень 1995 року), Йожефа Олекси (березень 1995 — січень 1996 року) та Влодімежа Ціможевича (лютий 1996 — жовтень 1997 року) отримали схвалення Сейму другого скликання, до складу якого увійшли чотири найвпливовіші партії, що посіли 90% місць: Демократичний лівий альянс (SLD) — 37%, Польська селянська партія (PSL) — 29%, Демократичний союз (тепер — Союз свободи) (UD) — 16%, Союз праці (UP) — 9%. Попри очікування та надії, колосальна більшість голосів у парламенті коаліції SLD-PSL не забезпечує стабільності уряду. Між двома партіями не вщухають політична боротьба та відкриті програмні суперечки, що відбуваються навіть частіше, ніж раніше між 5-7 правлячими політичними силами. Ті, хто уважно слідкує за розвитком подій, можуть вважати, що ніщо в суспільному житті не роз’єднує людей більше, ніж спільне управління. Важливим нововведенням щодо урядових змін під час другого скликання Сейму є так звана непорушність правлячих команд: уряди йдуть у відставку, а міністри залишаються на своїх посадах. Це не дивує, тому що наступні уряди формує та сама коаліція. 1.2. Процедура призначення та відкликання Кабінету Процедура призначення та відкликання уряду в Польщі дуже чітко визначена в конституційному законі від 17 жовтня 1992 року, який має популярну назву „Мала Конституція”9. Відповідно до його положень новий Кабінет призначається лише після формального прийняття Президентом відставки попереднього уряду або Прем’єр-міністра, тобто у чітко визначеній послідовності зміни уряду.
8 9
Результати голосування: 226 голосів — „за”, 124 — „проти”, 28 — „утрималося”. Ці матеріали написано до набуття чинності новою Конституцією 17 жовтня 1997 року. — Прим. ред.
74
• • • •
Уряд змінюється за таких чотирьох умов: після затвердження кожного новообраного Сейму10; внаслідок відмови Кабінету або Прем’єр-міністра виконувати свої функції; за відсутності вотуму довіри Сейму до уряду (поки що такого не було); у разі вотуму недовіри Сейму до уряду.
У перших трьох ситуаціях прем’єр-міністр подає заяву про відставку президенту, який зобов’язаний її прийняти. Відставка прем’єр-міністра означає відставку уряду в цілому11. Після прийняття відставки президент розпочинає багатоступеневу процедуру призначення нового уряду, детально виписану у статтях 57—63 Малої Конституції. Характерною ознакою цієї процедури є проведення її в п’ять етапів, за поперемінної ініціативи президента та Сейму. Сейм має затвердити склад Кабінету Міністрів, призначеного Президентом. У разі небажання затвердити уряд Сейм має самостійно обрати прем’єр-міністра та членів уряду за пропозицією прем’єр-міністра. На заключному етапі, після виявлення неспроможності співпраці з Сеймом, президент має право (за відсутності довіри парламенту) призначити уряд не більш як на 6-місячний строк або розпустити парламент. У вищезгаданому четвертому випадку можливої зміни уряду зобов’язання щодо прийняття відставки президентом залежить від форми схвалення Сеймом вотуму недовіри правлячому Кабінету Міністрів. Якщо Сейм, висловлюючи вотум недовіри, обирає нового прем’єр-міністра, президент приймає відставку уряду, а новообраний керівник уряду розпочинає формування нового Кабінету Міністрів12. Проте якщо парламент відправляє у відставку правлячий уряд у „неконструктивний спосіб”, тобто без оголошення нового прем’єр-міністра, глава держави має певну свободу вибору щодо шляхів виходу з кризи. Він може прийняти відставку Кабінету Міністрів або розпустити парламент13. Роль президента, обраного на загальних виборах, у процесі зміни урядів додатково посилюється положенням статті 61 Малої Конституції, що забезпечує право президента на висловлення своєї позиції щодо кандидатур на посади трьох ключових міністерств — закордонних справ, оборони та внутрішніх справ.
10
11
12 13
Уряд двічі зазнав змін після затвердження нового Сейму, впродовж 1989—1997 років. Зокрема, після парламентських виборів 1991 року згідно з нормами, що діяли до прийняття Малої Конституції. Тоді вже „колишній” прем’єр-міністр подав заяву про відставку не президенту, а Сейму першого скликання. Це зробив Ян Кшиштоф Білецький 25 листопада 1991 року. Після затвердження Сейму другого скликання Ганна Сухоцька подала у відставку. До прийняття Малої Конституції прем’єр-міністр подавав заяву про відставку Сейму після консультацій з президентом. Саме так вчинив Тадеуш Мазовецький після поразки у першому турі президентських виборів 1991 року. Прем’єр-міністр Йозеф Олекси діяв інакше: згідно з Малою Конституцією 26 січня 1996 року він подав заяву про відставку президенту. Саме в такий спосіб кабінет Полака було змінено на уряд Олекси 1 березня 1995 року. Що й зробив президент Лех Валенса після ухвалення Сеймом „неконструктивного” вотуму недовіри уряду Ганни Сухоцької наприкінці травня 1993 року.
75
Заслуговує на увагу той факт, що, незважаючи на наміри авторів Малої Конституції, її дуже жорсткі рамки щодо зміни уряду не тільки не обмежують, а й, навпаки, навіть розширюють можливості для інтерпретацій опозиційного характеру, дотримуючись букви та духу правових норм. Спокуса вільного і навіть протилежного тлумачення коріниться саме в надмірності уточнень у положеннях, з якими важко узгодити різні непередбачувані вдосконалення. У цьому плані найвиразніший приклад надав Лех Валенса, який ухвалив дивовижну інтерпретацію вищезгаданої статті 61, що створювала підстави для призначення президентом своїх кандидатур на посади керівників трьох ключових міністерств. Наприкінці терміну перебуванні Леха Валенси при владі дивна практика створення „президентської фракції” в коаліційних урядах, сформованих антипрезидентською політичною опозицією, вочевидь ослабила внутрішньополітичну однорідність уряду. З іншого боку, правляча коаліція SLD-PSL через побоювання навіть теоретичної можливості розпуску парламенту президентом утрималась від найпростішої правової форми зміни Кабінету (відставка Прем’єр-міністра), вибравши для відкликання власного уряду „конструктивний” вотум недовіри з усіма відповідними процедурами. Крім Малої Конституції та запровадженої на її підставі практики, існують різноманітні зобов’язальні норми в рамках Регламенту, що інколи виглядають живими реліктами минулих часів. Наприклад, норма статті 61 §8 Регламенту Сейму, яка уповноважує комітети Сейму проводити спеціальні слухання та висловлювати позицію щодо кандидатур на посади міністрів у кожному новому уряді. Затверджуючи склад нового уряду, парламент проводить окреме голосування щодо тих міністрів, які отримали негативну оцінку комітетів. Відверто кажучи, такий спосіб уможливлює ефективне та невідворотне руйнування результатів домовленостей попередньої коаліції. Отже, зобов’язальне законодавство замість поліпшення процедури формування нового уряду кожною коаліцією-переможницею перешкоджає та ускладнює цей процес. 1.3. Нестабільність коаліційних урядів Коаліційні Кабінети у Польщі й дотепер залишаються дуже нестабільними. Термін перебування коаліційних урядів при владі становить у середньому приблизно 12 місяців. Жоден з них не втримався довше, ніж 18 місяців, хоча всі вони були схвалені парламентом за підтримки переважної більшості депутатів. Жоден уряд не мав шансу втримати владу протягом тривалого часу, достатнього для послідовного впровадження всієї програми. На перший погляд, видається, ніби польський досвід формування урядів у 1989—1997 роках може слугувати прикладом, що підтверджує найбільш стереотипні уявлення про природну нестабільність коаліцій у багатопартійних парламентах.
76
Посилання на стереотипи, однак, не сприяє поясненню проблеми. По-перше, порівняльні дослідження з питань стабільності урядів у різних парламентських системах упродовж тривалого часу (наприклад, Л.С. Додда, 1974) справедливо та однозначно доводять хибність цього стереотипу. Загалом, попри поширену думку, коаліційні Кабінети превалюють не лише серед нестабільних, а й серед найбільш стабільних (термін перебування при владі — понад 50 місяців) урядів. По-друге, коаліційні уряди Польщі виявляються короткотривалими, незалежно від масштабів отриманої на момент призначення підтримки. Відносно швидко змінюються не лише уряди, яким бракує підтримки Сейму (зокрема, Яна Кшиштофа Білецького та Яна Ольжевського), а й, хоч як це не парадоксально, уряди, які мають підтримку високоорганізованої і дисциплінованої абсолютної парламентської більшості (наприклад, уряди коаліції SLD-PSL). По-третє, проблема Польщі полягає в тому, що уряди йдуть у відставку, а коаліції, що їх створили, залишаються. Коаліційні партії, як і раніше, беруть участь у гострих публічних дискусіях з питань політики уряду і, зберігаючи певну дистанцію, не відмовляються від участі в коаліції. Відтак, успішні уряди йдуть у відставку не через втрату демократичної легітимності чи створення нової коаліції, спроможної сформувати новий уряд, а внаслідок збігу різноманітних, навіть випадкових, обставин в атмосфері політичного скандалу14. Причини нестабільності коаліційних урядів у Польщі мають конституційну природу, її джерелами є не людські бажання, характер чи традиція, а такі чинники: • недосконалість правових норм щодо призначення та відкликання уряду, з яким необхідно узгоджувати ініціативи коаліції; • досі існуюча партійна система, брак належних знань і традицій використання конкуренції та співпраці партій, що унеможливлює лояльну співпрацю партнерів по парламентській коаліції; • незадовільна організація діяльності допоміжних урядових структур, а відтак неспроможність забезпечення політичної координації на високому рівні, що спричиняє труднощі забезпечення та відновлення коаліційного консенсусу. Створення нової канцелярії прем’єр-міністра, безумовно, стало велетенським кроком у потрібному напрямі, але вагомих результатів треба ще дочекатися.
14
Лише один голос вирішив питання про висловлення вотуму недовіри уряду Ганни Сухоцької. Під час голосування один з міністрів її уряду перебував поза межами залу засідань, він не брав участі в голосуванні, посилаючись на тимчасові проблеми з травленням.
77
2. ПОЛЬЩА: вироблення політики та прийняття рішень у коаліційній системі
Питання вироблення політики та прийняття рішень у системі коаліційного уряду є одним з ключових у процесі соціально-політичних трансформацій Польщі після 1989 року. Навіть поверховий аналіз свідчить про засадниче значення цієї проблеми для більшості країн Центральної і Східної Європи. У цьому європейському регіоні створення, функціонування та „розщеплення” коаліційних урядів здебільшого визначається політичною практикою, стилем діяльності окремих політичних лідерів та аd hoc (ситуативно), а не шляхом свідомого або виваженого вибору тієї чи тієї моделі коаліційного уряду. Насправді практика випередила теорію. Звичайне копіювання принципів розвинених західних демократій видається неможливим. Крім того, нам бракує власного досвіду, щоб скористатися ним. Внаслідок цього ми виробляли основні підходи шляхом спроб і помилок. Було дуже мало рішень, щоб вважати їх свідомим системним вибором. Було більше запитань, ніж відповідей, щоб вважати їх безперечними методологічними принципами. Чим більше здійснюється спроб досконалого вивчення цих проблем, тим більше постає запитань. З огляду на ситуацію в Польщі, це питання видається важливим, оскільки є достатньо підстав стверджувати, що коаліційна модель уряду в майбутньому стане нормою. Більше того, можна впевнено передбачити форми багатопартійних коаліцій. Наразі в Польщі діє вже сьомий (починаючи з 1989 року) уряд15. Більшість урядів, сформованих донині, здебільшого зазнавали поразки через вичерпання власної спроможності щодо вироблення політики, прийняття рішень та адміністративних можливостей у рамках формальної чи неформальної коаліційної системи або через незгоду з політикою коаліції керівника уряду. Досвід Польщі, зокрема, починаючи з осені 1993 року, чітко доводить, що хоча кількість більшості коаліційного уряду в парламенті має певне значення, цього недостатньо для передбачення стабільності уряду в майбутньому. Для спроможності коаліції щодо ефективної реалізації політики фундаментальне значення мають такі чинники: • здатність з самого початку укласти чітку й конкретну коаліційну угоду з визначенням спільних цілей, часових рамок і вірогідних майбутніх програм, зокрема з економічних і нагальних соціальних питань. Угода має визначати політичні наслідки існування коаліції для окремих її членів, включати механізми співпраці служб коаліційної партії на етапі вироблення політики та принципи її впровадження в урядові й законодавчі програми. Насамкінець,
15
Цю працю написано до виборів 21 вересня 1997 року, зміни правлячої коаліції, а також до набуття чинності новою Конституцією 17 жовтня 1997 року. — Прим. ред.
78



вона має визначати норми підтримки позицій уряду парламентськими фракціями коаліційних партій, принципи співпраці цих фракцій та межі можливих контактів з іншими політичними силами парламенту; спроможність розробити практичну систему, здатну забезпечити урахування спільної волі членів коаліції під час прийняття урядом рішень та в кінцевому результаті діяльності уряду. Ця система має включати певні рівні співпраці коаліційних партій та уряду, скажімо, зустрічі лідерів, механізми моніторингу та укладення угоди на робочому рівні, спрямовані на узгодження деталей і процедур реалізації конкретних завдань, а не на аналіз загальних напрямів та філософії співпраці; здатність створити ситуацію, коли уряд подає на розгляд парламенту проекти законів і програм, з якими ознайомлені парламентські фракції коаліційних партій та гарантують їх схвалення. За таких обставин уряд може сподіватися на успішність власних пропозицій і відповідне подолання всіх передбачених законодавчих процедур; за необхідності — спроможність формувати та зміцнювати поведінку коаліції у кризових ситуаціях, включаючи непублічні шляхи укладення негайної угоди, консультацій та ослаблення напруженості. У таких випадках критерії результативності та конфіденційності мають застосовуватися жорстко і послідовно.
2.1. Реформування центральних урядових агенцій Однією з причин реформування польських центральних урядових агенцій у 1996 році було намагання підготувати організаційну структуру та дійові принципи Кабінету, узгоджені з вимогами вироблення політики та прийняття рішень в умовах коаліційного уряду. У цьому контексті слід підкреслити особливе значення правових норм, що спричиняють: • чітке зміцнення позицій прем’єр-міністра як керівника діяльності уряду; • чітке розмежування прав і обов’язків міністрів як учасників діяльності уряду; • неоднозначне визначення принципів презентації уряду на тлі інших органів з метою забезпечення єдиного концептуального та політичного представлення позиції уряду; • формальне відокремлення політичних радників з питань прийняття рішень, відповідальних за формування та аналіз політики, від інших працівників урядових органів, які після успішного проходження процедур конкурсного відбору стануть державними службовцями; • перетворення канцелярії прем’єр-міністра на інституцію, відповідальну за надання організаційної та юридичної підтримки Кабінету та прем’єр79
міністру, а також за створення програм, аналіз і контроль за реалізацією політики коаліційного уряду; • створення при прем’єр-міністрові урядового центру стратегічних досліджень з метою сприяння діяльності уряду у сфері розроблення стратегічних програм, прогнозування економічного та соціального розвитку, аналізу відповідності змісту і реалізації коротко- та середньострокових програм стратегічним планам і політиці. У Польщі принципи діяльності урядової коаліції регулюються шляхом політичної практики. Ані Конституція, ані будь-які інші законодавчі акти не містять жодних правових норм з цього приводу. Окрім того, жодне правове джерело не визначає характер урядових коаліцій. Відтак, водночас можуть існувати „програмні коаліції”, а також ті, що ґрунтуються на інших критеріях. Співпраця коаліції Польської селянської партії та Демократичного лівого альянсу після парламентських виборів 1993 року включала такі складові: коаліційну угоду, ad hoc (спеціальні) та нерегулярні зустрічі лідерів обох партій під головуванням прем’єр-міністра. На практиці ці механізми співпраці виявилися незадовільними та неадекватними, про що переконливо свідчить таке: • кількість та інтенсивність суперечностей між партнерами по коаліції, які надто часто оприлюднювалися через публічні заяви партійних лідерів; • періодичний характер діалогу між партійними лідерами та прем’єр-міністром за посередництва журналістів; • часто відмінні або навіть протилежні дії в парламенті з боку депутатів та представників обох коаліційних партій, нерідко брак підтримки урядових ініціатив з боку депутатів та представників коаліції. 2.2. Брак підтримки громадськості та відмінності програм коаліційних партнерів Жодний чинник не був причиною тієї ситуації, що склалася. Частково це можна пояснити рівнем політичної інформованості у Польщі. Конкретно кажучи, це означає брак державної підтримки щодо безпосереднього впливу політичних партій на діяльність і рішення уряду. Так сталося внаслідок негативної оцінки періоду до 1989 року, коли уряд був трохи більше за формального виконавця політики Польської об’єднаної робочої партії, діючи під гаслом: „Уряд керує, а партія спрямовує”. Ще одним чинником була неспроможність урядової коаліції щодо вироблення політики та прийняття рішень, зумовлена відмінностями програм партнерів по коаліції. Це стосується таких ключових питань, як засоби інтеграції Польщі до Європейського Союзу, рівень державного захисту сільського господарства в умовах розвитку вільних ринкових відносин, а також украй важливого обговорення (враховуючи умови Польщі) релігійних та світоглядних питань у державі.
80
Решта причин розладу мають історичні витоки. Більше того, напередодні виборчої кампанії члени коаліції заявляють про свою можливу участь після виборів у різних об’єднаннях. У контексті управління реформуванням уряду, з огляду на польський досвід у сфері вироблення політики та прийняття рішень у рамках коаліційної системи, треба наголосити на важливості контактів між членами уряду та лідерами політичних партій, що входять до складу коаліції. Незалучення лідера коаліційної партії до уряду можна вважати чинником, що перешкоджає чіткому віддзеркаленню політичної волі коаліції в діяльності Кабінету та парламентській підтримці урядових ініціатив з боку представників коаліції.
81
3. ШВЕЦІЯ: вироблення політики та прийняття рішень у коаліційній системі
3.1. Конституційні відмінності Залежно від конституційних основ, що визначають діяльність уряду, влади вироблення політики та прийняття рішень у коаліційних системах значно відрізняються. За президентської системи роль президента і взаємодія президента, прем’єр-міністра та Кабінету є вирішальними в контексті свободи дій уряду. У Швеції прем’єр-міністр має суттєві повноваження. Найважливіше з них — право не лише призначати, а й звільняти міністрів, які формально є самостійними представниками влади. Проте оскільки всі урядові рішення приймаються колегіально (а не окремими міністрами чи міністерствами), самостійність міністрів має несуттєве значення. З 1 січня 1997 року закон Швеції визначає уряд як єдиний орган влади (а не тринадцять, як було раніше). Міністрам надано право не погоджуватися з рішенням Кабінету та мати окрему думку, яка відображається в додатку до протоколу засідання уряду. Однак це більше теорія, аніж практика, оскільки, як зазначалося вище, прем’єр-міністр може звільняти або призначати міністрів, а отже, право незгоди використовується дуже обережно. Формальні відносини між парламентом та урядом мають надзвичайне значення. У Швеції парламент призначає прем’єр-міністра, кандидатуру якого має схвалити (принаймні в пасивний спосіб) більшість парламентаріїв. При цьому формування та організація уряду є повноваженням Кабінету. У разі призначення міністром парламентарія, він не має права залишатися в парламенті. Те саме стосується і державних секретарів. Члени парламенту можуть призначатися на посади експертів з окремих питань у міністерства, зберігаючи своє крісло в парламенті, але при цьому їхня зарплата парламентарія дорівнюватиме оплаті одного робочого дня на тиждень в міністерстві. 3.2. Різні коаліції Існує багато різних типів коаліції. Різні коаліції повинні працювати по-різному. В умовах уряду більшості відносини з парламентом можуть бути доволі простими. Найголовніше — дотримання партійної дисципліни. Якщо уряд складається з меншості, необхідно вживати спеціальних заходів, спрямованих на схвалення пропозицій парламентом, наприклад: інституалізацію переговорів з іншими політичними силами чи інші заходи для забезпечення необхідної більшості. Управління двопартійною коаліцією, вірогідно, буде відрізнятися від управління коаліцією з трьох чи більше партій. За такої ситуації завжди є небезпека
82
постійної переваги голосів двох партій над третьою. Легше управляти чотирипартійною коаліцією. Тобто організація та управління коаліцією меншості з чотирьох партій меншості відрізняються від організації та управління коаліцією з двох партій більшості. 3.3. Процес підготовки Виходячи з власного досвіду, завчасне планування та підготовка майбутньої коаліції до виборів має вкрай важливе значення. За відсутності ретельної підготовки вірогідність існування коаліції протягом повного терміну або навіть перемоги на наступних виборах є вкрай мізерною. Дві чи більше партій будуть не в змозі успішно співпрацювати в коаліції, доки вони не матимуть однакової концепції щодо реальної ситуації. Вони мають домовитися стосовно базових економічних питань: чи є нагальні економічні проблеми та дефіцит бюджету, наскільки вони є серйозними, які основні причини цього, які основні шляхи розв’язання цих проблем. Партія, що прагне бути лідером майбутньої коаліції, може підготуватися до приходу до влади через співпрацю з майбутніми партнерами по коаліції, навіть перебуваючи в опозиції (за умови, що коаліція не включатиме нинішньої правлячої партії чи партій). Це можна зробити без формального визнання існування подібної співпраці — зазвичай опозиційні партії надають неабиякого значення збереженню власної позиції та урахуванню різних поглядів з певних питань. Можливі такі дії: 1) внутрішні семінари за участю відомих представників кожної партії. Зовнішні лектори висловлюють своє ставлення до різних питань і проблем (фінансової та монетарної політики, енергетики, житла тощо), відповідають на запитання, а потім, після відбуття запрошених, політики продовжують обговорення поміж собою. Жодні рішення не приймаються, досягнення консенсусу не є обов’язковим, має значення проведення дискусії як такої; 2) систематичні зустрічі лідерів парламентських фракцій зацікавлених партій та партійних лідерів (якщо це різні особи), регулярні зустрічі генеральних секретарів партійних парламентських груп (за наявності таких посад). Подібні зустрічі мають на меті обговорення питань, що перебувають у центрі уваги парламенту або загалом політики партії, інколи вони проводяться з метою визначення спільних дій; 3) попередні зустрічі членів зазначених партій до зборів парламентських постійних комітетів та інших зустрічей, де за можливості визначаються спільні дії; 4) спільні позиції в парламенті та парламентських комітетах. Вельми корисним є складення переліку всіх питань, узгоджених партіями, неузгоджені питання також потрібно занотовувати для подальшого вирішення в майбутньому.
83
3.4. Переговори Існують численні шляхи формування уряду. Відома настанова для майбутніх прем’єр-міністрів „Жодних паперів на робочому столі” означає, що партії у складі вірогідного парламенту мають розпочинати свою діяльність на рівних засадах. Проблеми мають вирішуватися в міру того, як вони виникають. Важливо розподілити міністерські портфелі між партіями — членами коаліції і вже після цього „ставати до роботи”. На нашу думку, такий підхід рано чи пізно приречений на поразку. Якою б раціональною не була структура координуючого апарату уряду, досить швидко стане очевидно, що відсутність будь-якої спільної політичної програми, суттєві чи навіть незначні політичні суперечності легко можуть спричинити параліч діяльності уряду та зрештою — його відставку. Спираючись на власний досвід, можу стверджувати, що більше шансів на виживання у того, хто краще підготувався. Якщо ще до початку роботи в уряді порушується, виноситься на обговорення і планується якнайбільше політичних питань, значно збільшуються перспективи досягнення визначених політичних цілей і збереження уряду (а також перемоги на наступних виборах). Наводимо стислий опис основних компонентів переговорного процесу чотирьох партій (Поміркованої, Ліберальної, Центральної та Християнськодемократичної), спрямованого на формування уряду Швеції у 1991— 1994 роках: 1. Одразу після загальних виборів у 1991 році спікер парламенту звернувся до лідера найбільшої Поміркованої партії (Карла Більдта) з проханням визначитися щодо можливості формування коаліційного уряду. 2. Спікер також звернувся до лідерів інших трьох партій з метою з’ясування їхньої зацікавленості в цьому. Відповіді були позитивними. 3. Було призначено три різні групи, до складу яких входило по одному представнику від кожної партії. Одна група мала обговорювати макроекономічні питання для визначення спільної макроекономічної стратегії уряду. Друга — розглядати питання оподаткування з метою формування спільної платформи чотирьох партій. Третя, провідна, група отримала назву виконавчої. До її складу увійшли генеральні секретарі трьох партій (уже представлених у парламенті) та вірогідний державний секретар з питань координації діяльності Християнсько-демократичної партії, яка на той час ще не мала представництва в парламенті. Перші дві групи звітували перед виконавчою групою. 4. Виконавча група опрацювала всі важливі політичні питання. Цьому передувало складення списку пропозицій та квот у парламенті, а також переліку пропозицій, щодо яких парламент не прийняв рішення, з метою їх подальшого відкликання або вирішення. Найсуттєвішим був перелік питань, щодо яких вищезазначені партії мали відмінні погляди. 5. Виявилося, що список можливих проблем налічує загалом 147 окремих питань чи навіть політичних сфер. Це, зокрема, будівництво мосту між
84
Швецією та Данією, освіта, захист незабудованих річок, санкції щодо неповнолітніх злочинців та різні рівні виплат у рамках багатоступеневої системи соціальної безпеки. 6. Відповідно, виконавча група призначила підгрупи з певних питань, зокрема у сфері освіти та житла, до складу яких входило по одному представнику від кожної партії. Вони успішно провели переговори з низки відповідних питань та прозвітували виконавчій групі, яка, за винятком незначних змін, у цілому ухвалила їхні рішення. Відтак, деякі зі 147 питань було вирішено. 7. Виконавча група займалася рештою питань. У разі потреби залучалися експерти. Після переговорів упродовж тижня (вдень і вночі) виконавча група змогла прозвітувати партійним лідерам. Було вирішено близько 140 питань, підготовлено та підписано протоколи з детальними додатками. Виконавча група не змогла дійти згоди щодо майже 10 питань, їх вирішення залишили на розсуд лідерів партій. 8. Лідери партій обговорили ці питання. Відбулося кілька слухань у парламентських фракціях, а також консультації з виконавчою групою. Через декілька днів партії порозумілися щодо решти цих питань. 9. Після цього майбутній прем’єр-міністр передав своїм колегам — лідерам партій детальний проект Декларації уряду, яка мала презентуватися парламенту одразу після проголошення нового уряду. Ретельно вивірялося кожне слово, але оскільки Декларація ґрунтувалася на протоколі виконавчої групи, переговори було завершено доволі швидко. 10. До цього часу нообраний Прем’єр-міністр не розпочинав обговорення зі своїми колегами розподілу міністерських портфелів та посад у міністерствах на основі результатів загальних виборів. Метою було досягнення певної збалансованої комбінації. Якщо партія відігравала дуже помітну роль у конкретній галузі, їй пропонувалася посада міністра у відповідному міністерстві. У разі очолення міністерства двома міністрами, обидва представляли одну партію для уникнення внутрішніх суперечностей. Був, однак, і виняток з правила — Міністерство фінансів (точніше, ще й Міністерство закордонних справ, де міністр, що відповідав за закордонні справи та права людини, був лідером Християнськодемократичної партії, а інші два міністри — членами Поміркованої партії). Лише після успішного проходження усіх цих кроків призначений Прем’єрміністр повідомив спікеру Парламенту про спроможність сформувати коаліційний уряд. Беручи до уваги, що це був уряд меншості, налагоджувалися попередні контакти з іншою нечисленною фракцією, щоб запобігти активному протистоянню новому уряду з боку об’єднаних сил на чолі з провідною опозиційною партією соціал-демократів. Загалом переговорний процес тривав близько двох тижнів. Якби ці переговори не відбулися, уряду було б набагато важче приймати рішення та формувати необхідну політику. Переговори стали певною передумовою майбутнього процесу прийняття рішень та ухвалення політики коаліцією.
85
3.5. Створення команди Справжня робота розпочинається лише після сформування уряду. Міністрів, які часто-густо не мають попереднього досвіду міністерської роботи або є колишніми урядовцями, оточують державні службовці, які бажають стисло поінформувати їх з різних питань. Партійна організація, громадськість, організації-лобісти, представники промисловості, профспілок, засобів масової інформації та інші висловлюють бажання зустрітися з новим міністром та, у більшості випадків, вплинути на нього. Йому загрожує небезпека опинитися жертвою власного порядку денного. Для стратегічного мислення чи планування майже не залишається часу. Можна просто не помічати все, що знаходиться поза межами довіреного міністерства: попри те, що ви є часткою уряду, насправді ним не перейматися. Певна річ, спроби прем’єр-міністра прищепити почуття „командного духу” мають украй важливе значення, особливо в коаліційному уряді. Кожен міністр має відчувати власну відповідальність за уряд загалом. Усі повинні брати активну участь в обговоренні стратегічних питань. Всім належить узгоджувати свої безпосередні обов’язки із загальною стратегією уряду. Безперечно, команду можна створювати в різний спосіб. Систематичні зустрічі всіх міністрів коаліційного уряду відіграють неабияку роль. Регулярні зустрічі міністрів — представників лише однієї партії можуть мати руйнівні наслідки. На нашу думку, неформальне спілкування має не менш важливе значення, ніж зустрічі міністрів на засіданнях уряду та інших формальних нарадах. Прем’єр-міністр може запросити всіх членів Кабінету на обід або вечерю, де не планується прийняття жодних рішень. Можна також влаштувати зустріч більш серйозного характеру, з обговорення стратегічних питань за участю незалежних експертів. Важлива заувага: на таких заходах не повинно прийматися жодних формальних рішень. Принаймні раз на рік уряд має проводити тривалі семінари (скажімо, протягом тижня) з метою обговорення та вирішення стратегічних питань. Несуттєві питання не варто обговорювати на засіданнях Кабінету — їх можна вирішити на нижчих рівнях у ході процесу прийняття рішень. Слід, однак, підкреслити, що неспроможність прищепити урядовцям почуття „командного духу” істотно зменшує можливості щодо створення динамічного процесу прийняття рішень та дієвого секретаріату уряду. 3.6. Прийняття владних повноважень Іноді здається, що уряд працює сам по собі. Численні державні службовці знають свої обов’язки, а також норми та процедури. Нерідко в міністерських стінах існує певна „культурна спадщина”. Відтак, важливе значення має самостійне визначення міністром програми власної діяльності з самого початку. У вищенаведеному прикладі у Швеції кожен міністр отри86
мав примірник з результатами переговорів щодо його сфери повноважень під назвою „пакет”. Він мав переконатися в тому, що державні службовці почали негайно готувати законодавчі пропозиції за результатами переговорів. У такий спосіб міністр був здатний визначити програму дій та довести, що він з самого початку виконує владні функції. Ще більш вагомого значення набуває контроль коаліцією та Кабінетом загалом сфери державного управління. Цілком зрозуміло, що центральними гравцями в цьому виступають прем’єрміністр і секретаріат уряду. Здійснення контролю може передбачати певне диктаторство з боку прем’єр-міністра. Цього слід уникати, особливо в умовах коаліції (поверніться до зауваг стосовно створення команди). З іншого боку, всі працівники міністерств зобов’язані усвідомлювати стратегії й цілі уряду та діяти відповідним чином. Це вимагає окремого обговорення. Конституційна основа держави може визначати певні обмеження щодо можливих заходів та діяльності. Проте в рамках цієї основи слід запроваджувати заходи, спрямовані на доведення до відома всіх працівників урядового апарату рішень, висновків дискусій, інструкцій, цілей та стратегій Кабінету. Нижче наведемо кілька прикладів зі шведської практики: 1. Як уже зазначалося, Прем’єр-міністр Швеції має істотні повноваження. Найважливіше з них — право призначати та звільняти міністрів. Відповідно секретаріат уряду має дуже сильні позиції порівняно з іншими міністерствами. Державний секретар Прем’єр-міністра є водночас керівником Секретаріату прем’єр-міністра та Секретаріату уряду. Оскільки він діє від імені прем’єрміністра, то може давати відповідні доручення секретаріату уряду та своїм колегам — державним секретарям. 2. У Швеції майже всі рішення уряду приймаються колективно. Вони мають ретельно готуватися, процес підготовки включає комунікації з іншими міністерствами та секретаріатом уряду. Переговори повинні відбуватися до розгляду питання та його вирішення урядом. Таким чином, секретаріат уряду і прем’єр-міністр завжди мають можливість здійснити контроль підготовки питання для подальшого розгляду та вчасно втрутитися в цей процес. 3. Питання фінансової політики та державного бюджету є ключовими для кожного уряду. Отже, важливо встановити надійний зв’язок між Секретаріатом уряду та Міністерством фінансів. Неспроможність налагодити таку співпрацю неминуче призведе до поразки уряду. Співпраця буде плідною за умови визначення урядом бюджетних рамок для кожного міністерства до початку внесення пропозицій щодо державного бюджету. Ці рамки визначаються, як правило, в ході спільної діяльності Секретаріату уряду та Міністерства фінансів. Вважається, що Секретаріат володіє політичними технологіями щодо політичної доцільності та знає, що саме найкращим чином відповідає стратегіям уряду та короткостроковим цілям, а міністерство, у свою чергу, найкраще володіє фінансовими питаннями.
87
4. Для оприлюднення чіткого послання необхідно забезпечити максимальну обізнаність кожного урядовця, однакове усвідомлення заходів та їх відповідності стратегічним завданням всіма міністрами, державними секретарями, працівниками прес-служб та державними службовцями. 5. Якщо держава є членом Європейського Союзу або прагне приєднатися до нього, питання, пов’язані з ЄС, мають стати невід’ємною складовою діяльності уряду. Не варто розглядати ЄС як компонент зовнішньої політики. Питання ЄС, так чи інакше, завжди були елементом внутрішньої політики, і до цього треба ставитися відповідним чином. Зокрема, міністр закордонних справ завжди серйозно опікувався питаннями ЄС. Тому налагодження постійного зв’язку між секретаріатом уряду та міністерством закордонних справ має важливе значення. Координація з питань ЄС, можливо, найкраще здійснюється у колах, близьких до прем’єр-міністра та секретаріату уряду (або саме там). 6. Ніколи не забувайте про державних службовців. Фактично, це вони здійснюють розроблення законодавства з усіма його тонкощами. У разі необізнаності з пріоритетами, стратегіями та цілями влади вони не можуть виконувати свої обов’язки належним чином. Отже, керування сферою управління, як і забезпечення інформацією, освіта державних службовців, принаймні керівників, має основоположне значення. 3.7. Координація коаліції Теоретично, будь-яка коаліція має базуватися на взаємній довірі між коаліційними партіями. Усі партії мають бути добре поінформованими щодо поточного стану справ. Ситуація, коли члени однієї партії підозрюють інших партійців у приховуванні важливої інформації, може мати руйнівні наслідки. Проте коаліція залежить не лише від задовільного функціонування уряду. Вона однаковою мірою залежить також від схвалення урядових пропозицій парламентом, коаліційними партіями та їх представниками — членами парламенту. Безперечно, неабияке значення для коаліційних партій має підтримка їхніх пропозицій однопартійцями та партійними організаціями по всій країні, що, з очевидних причин, найчастіше відбувається внаслідок переговорів та досягнення компромісу. Цілі процесу координації: • вчасне забезпечення кожного належною інформацією; • упевненість коаліційних партій у можливості участі в діяльності коаліції та вирішення всіх ключових питань, а також можливість висловити свою позицію будь-коли за власним бажанням; • забезпечення належного сприйняття парламентом рішень уряду; • забезпечення прийняття урядових рішень на належному рівні; • сприяння зосередженню діяльності уряду на довгострокових питаннях стратегічного значення.
88
Є багато шляхів реалізації цілей процесу координації. Використання тих чи інших інструментів залежить від конституційної основи діяльності коаліції. Нижче наведено декілька прикладів з досвіду Швеції: 1. Бажано, щоб орган з питань координації був підпорядкований секретаріату уряду. Відповідну службу кожної коаліційної партії не варто розташовувати поруч з лідером партії (якщо вони, до того ж, обіймають посади міністрів). У такому разі служби з питань координації ідентифікують себе насамперед не з урядом, а, швидше, з партіями, чиї інтереси представляють. 2. Керівником служби з питань координації має бути політик високого рангу. У Швеції в 1991—1994 роках до складу кожної координаційної служби входив державний секретар відповідної партії, у підпорядкуванні якого було п’ять службовців з питань координації. Державний секретар Прем’єр-міністра виконував роль primus inter pares (першого серед рівних). 3. За можливості державні секретарі з питань координації мають бути присутні на всіх засіданнях уряду. 4. Працівники служб з питань координації зобов’язані підтримувати постійний контакт з членами парламенту — представниками своєї партії стосовно всіх справ у рамках діяльності цієї служби для отримання рекомендацій щодо дій у різних обставинах, обмежень тощо. Проте найважливіше завдання — належне інформування членів парламенту та забезпечення, таким чином, підтримки парламентом урядових рішень. 5. Якщо це не суперечить Конституції чи іншим правовим нормам, доречною є участь лідерів парламентських фракцій коаліції в засіданнях уряду. Це забезпечить роз’яснення намірів уряду та сприятиме розумінню урядових рішень парламентом. Водночас лідери парламентських фракцій матимуть можливість поінформувати членів уряду про своє ставлення до відповідних урядових рішень. 6. Службовці з питань координації мають опікуватися менш суттєвими справами. У разі недосягнення згоди питання для вирішення залишається на розсуд державних секретарів з питань координації. Навіть за умови їх неспроможності слід, однак, уникати розгляду цього питання на рівні Кабінету, адже можливо, що питання буде вирішено після зустрічі партійних лідерів коаліції. 7. Засідання Кабінету обмежуються прийняттям формальних рішень, вони ретельно готуються, в тому числі й службою з питань координації, тому доволі рідко з’являється необхідність детального обговорення. У 1991—1994 роках шведський уряд щочетверга приймав формальні рішення приблизно з 300 питань. Зазвичай це потребувало менше 30 хвилин. Після цього члени Кабінету обговорювали питання стратегічного значення, приймали рішення щодо програм для міністерств тощо. Суперечності між міністерствами з приводу дрібних питань ніколи не ставали предметом дискусій уряду, оскільки Державний секретар Прем’єр-міністра відповідав за підготовку порядку денного засідань Кабінету.
89
8. Як зазначалося вище, наявність тісного зв’язку у сфері питань ЄС між секретаріатом уряду (службою з питань координації) та міністерством фінансів, а також між міністерствами фінансів та закордонних справ набуває дедалі важливішого значення. 9. Дискусії та рішення Кабінету мають якнайшвидше доводитися до всіх органів системи державного управління. У Швеції державні секретарі займають другу позицію після відповідного міністра, але при цьому вони є державними службовцями найвищого рангу в міністерстві. Відтак, вони відповідають за управління міністерством та його персоналом — державними службовцями. Державних секретарів щотижня збирають для інформування про рішення та наміри уряду. На цих засіданнях Державний секретар Прем’єр-міністра виступає як primus inter pares. Такі засідання мають важливе значення з багатьох причин, зокрема, вони надають можливість державним секретарям „розмовляти однією мовою” (тобто розуміти один одного та ідеї, які необхідно втілювати). 10. За наявності служби з питань особливої інформації або відповідних службовців у кожному міністерстві необхідно регулярно проводити зустрічі відповідальних працівників з метою узгодження інформації про діяльність міністерства із загальною стратегією уряду. Керівник з питань інформації Секретаріату уряду діє як primus inter pares. 11. Навіть за ретельної підготовки коаліції з часом постають нові питання чи ідеї, які потребують обміркування та обговорення. Крім того, необхідно підготуватися до нового мандатного періоду. Для зміцнення зв’язків між партіями, що входять до складу коаліції, видається за доцільне створення спеціального загального „відділу досліджень” у рамках секретаріату уряду, до складу якого входило б по одному „досліднику” від кожної партії. Ми у Швеції створили такий підрозділ, безпосередньо підпорядкований службі з питань координації. 3.8. Неурядові агенції У Швеції сфера державного управління є ширшою ніж органи виконавчої влади, а центральні органи є доволі нечисленними. Проте при кожному міністерстві діє велика кількість незалежних агенцій. Управління коаліцією потребує чимало зусиль, але слід пам’ятати про дотримання законодавства усіма діючими агенціями та інституціями, які підтримують постійні зв’язки з громадськістю. Імідж цих інституцій, своєю чергою, впливає на імідж уряду, який мудро використовує зазначені агенції й інші органи влади для висвітлення своєї діяльності та, що найважливіше, для забезпечення реалізації намірів уряду загалом у державному управлінні. Неабияке значення мають постійні зустрічі з окружними губернаторами, генеральними директорами державних агенцій, іншими поважними поса90
довцями, які, за можливості, потрібно координувати. Мають бути визначені реальні цілі та чіткі завдання. Секретаріат Кабінету має відігравати у цьому провідну роль. 3.9. Централізація чи децентралізація державного управління Це питання значною мірою стосується процесу прийняття рішень та вироблення політики в рамках коаліції. Його розгляд виходить за межі нашого дослідження. 3.10. Довіра і законність Після обговорення питань щодо організації коаліції та створення в її межах задовільного середовища для процесу вироблення політики та прийняття рішень необхідно підкреслити, що коаліція (незалежно від того, діє вона згідно з вищезазначеним чи ні) ніколи не буде дієвою, якщо її політика не викликатиме довіри у широких верств населення. В очах громадськості політика коаліції має бути також законною. Але це є темою іншого дослідження.
91
4. ДАНІЯ: вироблення політики та прийняття рішень у коаліційній системі
4.1. Загальна інформація З 1982 року в Данії було шість різних коаліційних урядів, які, за єдиним винятком, були урядами меншості. У рамках коаліційних урядів на чолі з консерваторами (1982—1993 роки) кількість партій поступово зменшилася з чотирьох до двох. Те саме відбувалося в коаліціях під керівництвом Соціалдемократичної партії (з 1993 року). Це свідчить про інколи нелегке буття коаліційних урядів. Досвід Данії засвідчує, що напруженість між позицією окремих партій та коаліційною солідарністю є відцентровою силою в більшості коаліцій. Для партіїлідера це означає необхідність узгодження політичних питань з партнерами по коаліції з метою втримання влади. Для другорядних партнерів — намагання захистити власну політичну ідентичність, залишаючись на певній відстані від партії-лідера. Досвід Данії підтверджує, що прагматична і консенсусна політична культура, міцна коаліційна програма та її статус меншості —основоположні чинники коаліційної політики. Усі уряди забезпечують функціональну координацію лінійних міністерств та галузей, але головний акцент робиться на політичній координації коаліційних партнерів — ось характерна ознака процесу прийняття рішень у данських коаліційних урядах. Політична гнучкість як необхідна складова управління процесами вироблення політики в коаліційних кабінетах та урядах меншості передбачає наявність політичної чутливості на всіх рівнях влади. Міністри мають регулярно проводити зустрічі з партнерами по коаліції в парламенті з метою роз’яснення нових політичних ініціатив до презентації їх на засіданнях Кабінету для формального схвалення. Центральні органи з питань політичної координації — координаційний комітет та урядовий комітет з економічних питань формуються переважно за політичними критеріями. Координаційний комітет на чолі з прем’єр-міністром, головним чином, опікується ключовими політичними питаннями та стратегічними рішеннями, натомість урядовий комітет з економічних питань під керівництвом міністра фінансів відповідає за вироблення політики в бюджетній сфері. Комітет з питань зовнішньої політики координує діяльність уряду у справах ЄС, але зазвичай рішення з потенційно конфліктних для членів коаліції питань направляє до координаційного комітету. Прем’єр-міністр за підтримки міністра фінансів відіграє ключову роль провідника уряду вузькою стежкою коаліційного консенсусу. Він має підтримувати тісний зв’язок з лідерами коаліційних партій. За відсутності
92
державних секретарів або інших осіб, призначених з політичних мотивів, міністри змушені покладатися на кар’єрних державних службовців у справі забезпечення динаміки коаліційної політики на кожному етапі процесу прийняття рішень. 4.2. Вступ Питання вироблення політики та прийняття рішень у коаліційній системі може бути розглянуто шляхом виокремлення загальних рис коаліційних систем у різних країнах або аналізу досвіду окремої країни. Це дослідження присвячено виключно досвіду коаліційних урядів у Данії впродовж останніх п’ятнадцяти років. Автор визнає неможливість відокремлення специфічних історичних, культурних та інституційних умов Данії в 1980-х та 1990-х роках від „коаліційного досвіду”, про який ідеться в цій праці. Це стосується й різних „коаліційних проектів”, що визначають політично життєздатні шляхи вирішення ключових питань сучасної національної політики. Навіть за таких умов видається за можливе ідентифікувати певний „досвід коаліційного уряду”, характерний для вкрай різних коаліційних урядів з цілком відмінними коаліційними програмами в ситуаціях з різними політичними викликами та вимогами. Досвід Данії охоплює характерну динаміку коаліційних урядів та відповідну еволюцію інституційного реагування. Перша частина дослідження містить стислий вступ до деяких базових інституційних фактів та історії данських коаліційних урядів протягом останніх п’ятнадцяти років. Пункт 4.4 вміщує опис певної динаміки коаліційних урядів, зокрема, інформацію про відцентрові сили та чинники, що формують кістяк коаліцій. У пункті 4.5 наводиться опис базової структури політичної координації данських коаліційних урядів, включаючи специфічні інституційні ознаки, наприклад урядові комітети. Пункт 4.6 присвячено ролі центральної влади, а в пункті 4.7 подано стислі висновки. 4.3. Досвід коаліційних урядів Данія є конституційною монархією з парламентською формою правління. До данського парламенту — Фолькетингу (Folketing) входять численні політичні партії (наразі — 9) з мінливими коаліціями, що надають підтримку уряду або входять до його складу. Попри те, що за Конституцією національні вибори (на пропорційній основі) мають відбуватися кожні чотири роки, на практиці це трапляється частіше. Упродовж останніх 25 років у Данії відбулося 11 національних виборів, до влади приходили 15 різних урядів. У Данії існує довготривала традиція урядів меншості, що сприяла формуванню консенсусного та прагматичного стилю вироблення політики. За незначними винятками, післявоєнну владу представляли однопартійні уряди мен93
шості (соціал-демократи, за винятком одного) або коаліційні уряди меншості. Декілька урядів більшості всі, без винятку, були коаліційними. З 1982 року, після десятиліття однопартійних урядів, у Данії було шість різних за складом коаліційних урядів: • чотирипартійна коаліція на чолі з консерваторами (1982—1988); • трипартійна коаліція на чолі з консерваторами (1988—1990); • двопартійна коаліція на чолі з консерваторами (1990—1993); • чотирипартійна коаліція на чолі з соціал-демократами (1993—1994); • трипартійна коаліція на чолі з соціал-демократами (1994—1996); • двопартійна коаліція на чолі з соціал-демократами (з 1996 року). Більшість із цих коаліційних урядів були урядами меншості. Лише коаліція з чотирьох партій на чолі з соціал-демократами (1993—1994 роки) мала в парламенті незначну більшість з перевагою в один голос. Як свідчить список коаліційних урядів у Данії з 1982 року, коаліції, очолювані консерваторами (1982—1993 роки) та соціал-демократами (з 1993 року), мають тенденцію поступового зменшення кількості партій у коаліціях. Перша коаліція з чотирьох партій на чолі з консерваторами (1982—1988 роки) була доволі сильною, здобувши перемогу на двох національних виборах та референдумі щодо вступу до ЄС. За шестирічний строк перебування коаліції при владі Кабінет зазнав незначних кадрових перестановок, але коаліція як така залишилася незмінною. Однак після виборів 1988 року дві провідні партії (Консервативна та Ліберальна) вийшли з коаліції, де залишилися дві малочисельні центристські партії; а третю центристську запросили приєднатися до коаліції замість перших двох. Можливо, така зміна коаліційної структури була тактичним ходом, спрямованим на зміцнення коаліції шляхом абсорбування партії, що спричинила кілька парламентських невдач у сфері зовнішньої політики та охорони довкілля. Зазнавши поразки на виборах 1990 року, ця третя партія вирішила залишити уряд, змушуючи в такий спосіб формувати двопартійну коаліцію, яка опинилася у досить складній ситуації в парламенті та, більше того, не здобула підтримки загального референдуму з питання Маастрихтської угоди у 1992 році. Після „скандалу”, що змусив у 1993 році Прем’єр-міністра — представника Консервативної партії піти у відставку після майже 10-річного перебування на посаді, Соціал-демократична партія змогла переконати всі три дрібні центристські партії об’єднатися в нову чотирипартійну коаліцію. Після виборів 1994 року одна з цих партій не змогла набрати мінімальної кількості голосів (2%), необхідної для проходження до парламенту, інша отримала лише наполовину менше місць. Ця поразка була, можливо, однією з причин виходу партії з коаліції у грудні 1996 року, що змусило дві партії, які залишилися, сформувати нинішній уряд. Досвід останніх років (з 1982 року) є основою нижченаведених дискусій щодо вироблення державної політики коаліційними урядами.
94
4.4. Динаміка коаліційних урядів 4.4.1. Відцентрові сили в коаліційних урядах Історія коаліційних урядів Данії свідчить про нелегке існування коаліції. Однією з класичних ознак динаміки коаліційних урядів є напруженість між виживанням партії та коаліційною солідарністю, що призводить до виходу дрібних партій з коаліції та втрати підтримки провідної партії. Подібна напруженість є основною відцентровою силою коаліційних урядів Данії. За коаліційну солідарність нерідко треба платити високу ціну — знебарвлена партійна діяльність, зниження підтримки та критика з боку традиційного електорату. Будь-яка партія в уряді (навіть в однопартійних урядах більшості) при визначенні політики матиме проблеми щодо врівноваження партійної ідеології з логікою економічного та інституційного реалізму. Коаліційний досвід може певною мірою пояснити партійним активістам недостатність ідеологічної чистоти та бути виправданням для неминучої зміни партійних позицій у процесі трансформації урядової політики. Завдання щодо визначення та захисту хисткого коаліційного консенсусу породжує неабияку напруженість між урядовцями, з одного боку, та партійними активістами і виборцями, з другого. Провідна коаліційна партія несе повну відповідальність за виживання коаліції. Прем’єр-міністр Данії, часто за підтримки сильного міністра фінансів — однопартійця, знає, що збереження коаліції для його партії — це ключ до влади, тому вважає створення та підтримання коаліційної солідарності своїм першочерговим завданням. Воно передбачає тісні контакти з лідерами коаліційних партій та глибоке розуміння політичного мислення партнерів по коаліції. Особа, яка веде переговори належним чином, має усвідомлювати політичне бачення свого опонента — ця істина справедлива і для лідера коаліції. Він повинен вміти запобігати питанням та конфліктам, що можуть підірвати довгострокове існування коаліції, володіти системою завчасного попередження, що дасть змогу вирішувати потенційно вибухові питання до їх оприлюднення. Така роль провідної коаліційної партії та її ключових гравців — членів уряду може час від часу підривати авторитет партії, та часто (принаймні, у кінцевому підсумку) підривала підтримку провідної партії з боку населення — про це свідчать результати опитування громадян та загальних виборів. Попри це, в Данії зменшення підтримки не є головною загрозою для коаліції, оскільки за сприяння чи участі дрібних центристських партій їй не буде жодної серйозної альтернативи навіть у разі доволі слабкої позиції меншості в парламенті. Головна небезпека для провідної партії — партійні активісти і парламентарії, які відчувають загрозу для своїх місць у парламенті та, завдяки обмеженим політичним та ідеологічним наслідкам коаліційного лідерства, переживають не кращі часи, захищаючи коаліцію. Внутрішня загроза для провідної коаліційної партії посилюється логікою коаліційного консенсусу, яка змушує прем’єр-міністра та інших ключових уря95
довців приймати основоположні рішення на закритих засіданнях лідерів коаліції. Парламентаріїв, як і електорат, інформують постфактум, тому вони часто голосують „як було сказано”, тоді як „менші” партнери по коаліції вирішують болючі питання в ім’я її збереження. Передбачається, що партійні активісти мають підтримувати і відстоювати прем’єр-міністра та уряд навіть у тих справах, де політично домінує непартійна позиція, на відміну від „менших” членів по коаліції, які часто-густо мають більше часу для публічних зауважень стосовно певної політики уряду. Збереження коаліції є передусім питанням спроможності прем’єр-міністра керувати чутливою рівновагою в уряді, оскільки розчарування партійних активістів може вибухнути в партійних дебатах з ідеологічних питань, що, в свою чергу, загрожує „зв’язуванням рук” партійному керівництву, а відтак, обмеженням необхідної гнучкості для збереження коаліції. Навіть у разі успішної гнучкості партійного керівництва зростаючий політико-ідеологічний тиск з боку партійних активістів може сприяти опозиції у викритті ідеологічних недоліків і внутрішньому розколу коаліції. Провідна коаліційна партія має проблеми специфічного характеру щодо переваг коаліційного лідерства, але водночас вона змушена відмовлятися від сильних партійних позицій в ім’я коаліційної солідарності. Дрібні коаліційні партії так само часто стикаються з аналогічними проблемами. Нечисленна партія несе відповідальність за певні напрями політики і діяльності, що асоціюються насамперед з прем’єр-міністром та іншими провідними політиками, які належать до іншої партії. Хоча провідна партія й намагається часто забезпечити належну довіру партнерів по коаліції до популярних урядових рішень, загальна діяльність Кабінету, врешті-решт, значною мірою (і позитивно, і негативно) сприймається як досягнення Прем’єр-міністра та його „команди”. Традиційні прихильники раптом виявляють, що „менша” партія, навіть маючи свого представника в уряді, не в змозі досягти очікуваних політичних результатів, оскільки прихильники центристів зазвичай поділяються на прихильників правих і лівих центристів, а частина з них нерідко надає перевагу роботі з опозиційною партією, таким чином навіть сприяючи зміні правлячої коаліції. Більше того, участь „меншої” партії в діяльності коаліції відволікає величезні ресурси від партійної роботи, зокрема в парламенті, де парламентарії, що залишилися (до Кабінету, як правило, призначаються члени парламенту), та нечисленні комітети мають розглянути значну низку питань. Крім того, виявляється, що парламентарії, які залишилися (до того ж розчаровані непризначенням їх на посади міністрів), мають менше інформації та впливу на політику партії, тому що всі ключові рішення стали складовою внутрішнього урядового процесу прийняття рішень. Такі умови посилюють тиск на діяльність партії. Конфлікт між відданістю коаліції та виживанням партії часом посилюється результатами опитування,
96
що свідчать про підтримку менш відданих коаліційних партнерів. У більшості коаліцій спостерігається очевидна конкуренція між партіями, часто між рядовими парламентаріями — партійними активістами та урядовцями — лояльними членами коаліції. 4.4.2. Основи коаліційної політики Спираючись на досвід Данії, можна стверджувати, що наявні певні чинники, які врівноважують відцентрові сили коаліційних урядів і сприяють солідарності та відданості партнерів по коаліції. Основні з них: це політична культура консенсусу та прагматизму, статус меншості переважної кількості коаліційних урядів і ефективність коаліційної програми. Прагматичний і консенсусний характер данської політичної культури, вірогідно, є одним з найсуттєвіших чинників для виживання коаліційних урядів. Було чимало спроб пояснити специфічні риси данської політичної культури як результат історичного, геополітичного, релігійного розвитку, традицій тощо. У цьому контексті доречно зазначити, що виборча система на пропорційній основі перешкоджає утворенню двопартійної ідеологічної поляризації, що спостерігається в багатьох країнах. За наявності кількох партій у парламенті та відсутності очевидної більшості така система часто змушує правих і лівих схилятися до центру, об’єднуючись з центристськими партіями, відтак, змінюючи класичні ідеологічні баталії, що відбувалися в Європі упродовж ХХ століття. Досить значний вплив громадських, релігійних, політичних рухів та зацікавлених груп зумовлює консенсусний і прагматичний політичний процес, де ключові інтереси закріплено угодами до офіційного прийняття провідних політичних рішень. Подібна традиція, можливо, найбільш чітко простежується у данському процесі прийняття рішень з питань ЄС, коли наголошується на необхідності досягнення національного консенсусу, сприяючи таким чином поступовій реалізації відповідних рішень щодо ЄС. Для провідних політичних партій наближення до центру та об’єднання з меншими центристськими партіями як шлях до політичної влади — реалії життя. Короткотривала спроба сформування коаліції між соціал-демократами та провідною Консервативною партією в середині 1970-х років і, відтак, зменшення впливу менших центристських партій зазнала поразки і ніколи не робилася вдруге. Крім того (і це також реалії життя), будь-яка провідна політична партія має дотримуватися певних „правил” діючого уряду, спроби завоювання суспільної підтримки шляхом ухвалення популістських рішень часто призводять до остракізму з боку центристських впливових осіб. І нарешті, всі провідні партії визнають необхідність проведення консультацій із зацікавленими групами та досягнення значного національного консенсусу з ключових питань політики. Хоча нещодавній досвід стосовно рішень щодо ЄС довів, що населення Данії не завжди поділяє думку політичної еліти щодо досягнутого консенсусу, значення подібної консенсусної політичної діяльності не заперечується.
97
Зазначені аспекти данської політичної культури сприяють прагматичному розв’язанню коаліцією внутрішніх конфліктів та сприйняттю електоратом певних втрат коаліційної політичної діяльності. Вони також сприяють виживанню коаліції завдяки обмеженим можливостям опозиції щодо формування майбутніх об’єднань з центристськими партіями. Ми звикли бачити опозиційні партії, різко поділені між прихильниками, з одного боку, поширеного ідеологічного чи популістського підходу та прагматичної, консенсусної і конструктивної довгострокової стратегії, з другого. Перемога другої точки зору впливає на зменшення правлячою коаліцією відмінностей між політикою уряду та альтернативами опозиції у стислий проміжок часу, тоді як у кінцевому рахунку опозиція заслуговує на повагу лідерів центристської партії, перетворюючись на цілком реальну альтернативу. Окрім загальних антивідцентрових наслідків політичної культури Данії, той факт, що більшість данських коаліційних урядів є урядами меншості, певною мірою полегшує непросте завдання щодо підтримання коаліційної дисципліни. У разі якщо коаліція неспроможна домогтися ухвалення парламентом нового законодавства, міцна внутрішня коаліційна дисципліна є передумовою для успішного формування більшості шляхом переговорів з партнерами поза межами коаліції. Цей чинник є дієвим не лише для членів уряду, а й для парламентаріїв, які стають активними гравцями процесу формування об’єднань завдяки доволі гнучкій позиції після урядових обговорень. Навіть у ширшому колі партійних активістів, традиційних виборців часто складається враження, що легше пояснити втрату партійного авторитету, посилаючись на переговори з опозиційними партіями у парламенті, ніж обґрунтувати недостатність партійного впливу в коаліції. Єдина в Данії з 1982 року недовготривала коаліція більшості — чотирипартійна коаліція на чолі з соціал-демократами (1993—1994 роки) довела, що досить складно підтримувати коаліційну дисципліну парламентської більшості з перевагою в один голос. ЗМІ зосереджувалися переважно на конфліктах між коаліційними партнерами та всередині партій, коаліціанти-парламентарії намагалися публічно шантажувати міністрів, усвідомлюючи, що кожен голос визначатиме долю всього Кабінету. Упродовж нетривалого існування цієї коаліції більшості менші партії інтенсивно змагалися за увагу до себе, виголошуючи різні політичні позиції та проводячи публічні переговори з урядом. Ця проблема більш-менш зникла після виборів 1994 року, коли коаліція втратила одну з найменш відданих партій та, найголовніше, втратила більшість. Замість того, щоб зосереджуватися на внутрішніх конфліктах коаліції, увага суспільства знову повернулася до традиційного питання данської політичної діяльності: як створити більшість для всіх без винятку політичних ініціатив у ході переговорів з некоаліційними партіями в парламенті? Незалежно від характеру коаліції (більшості чи меншості), завдання створення її спільного підґрунтя значною мірою залежить від ефективності коа98
ліційної програми. Перша чотирипартійна коаліція на чолі з консерваторами (1982—1988 роки) мала міцний внутрішній зв’язок і значну суспільну підтримку, здебільшого завдяки своїм обіцянкам щодо збалансування данської економіки та кампанії з реформування державного сектора. Вищезгадана програма визначила роль коаліції протягом усього періоду перебування при владі та навіть міцно пов‘язала центристську партію з нечисленною правою опозицією з вирішенням питань економічної і фіскальної політики коаліції. Упродовж усього періоду реалізації „політики аскетизму”, конче необхідної для данської економіки, ця програма була домінуючою в національному контексті та зумовила низку поразок Прем’єр-міністра у парламенті у сфері зовнішньої політики та охорони довкілля. У 1988 році, після проведення національних виборів, внаслідок серйозної кризи у сфері зовнішньої політики дві провідні коаліційні партії зробили розумний тактичний хід: запросили до коаліції партію, що підтримувала економічну політику уряду, але була в опозиції до його зовнішньої політики. Проте оригінальна програма коаліції послабшала і назавжди втратила свою силу та привабливість для суспільства. У 1993 році три центристські партії почали надавати підтримку соціал-демократам: частково внаслідок відставки Прем’єр-міністра-консерватора, частково тому, що соціал-демократам вдалося розробити нову ефективну коаліційну програму. Вона включала стратегію подолання ключової кризи зовнішньої політики через „незгоду” суспільства з Маастрихтською угодою, а також детальний план реформування ринку праці та податкової системи. Ця програма була практично успішною, оскільки впродовж року стала реальністю, яка потребувала нового змісту коаліційного проекту. Досвід Данії свідчить про те, що серйозні відцентрові сили намагаються розколоти коаліційні уряди і віддалити лідерів коаліції від їхніх виборців. Він також доводить, що прагматична консенсусна політична культура, статус меншості та ефективна програма діяльності коаліції є чинниками сприяння виживанню коаліційних урядів. Беручи до уваги динаміку останніх, тепер слід розглянути базові структури політичної координації в коаліційних урядах. 4.5. Базова структура політичної координації в коаліційних урядах Діяльність усіх урядів потребує механізмів координації. Розрізняють два типи координації: по-перше, функціональна координація, що забезпечує запровадження у процес розроблення та реалізації політики усіх технічних аспектів та функціональних інтересів міністерств, які представляють різні сектори суспільства, бюджетної дисципліни та послідовної зовнішньої політики; і по-друге, політична координація, що забезпечує врахування усіх політичних інтересів уряду (та, в ширшому сенсі, членів проурядових партій у парламенті, виборців та інших) у процесі прийняття рішень.
99
Розмежування функціональної та політичної координації вочевидь не завжди можна чітко ідентифікувати у щоденному процесі вироблення політики, але воно сприяє розумінню особливого характеру коаліційних урядів. Надзвичайне значення та складний характер політичної координації передусім визначає різницю між коаліційним та однопартійним урядами. Досвід данських коаліційних урядів з 1982 року дає підстави визначити базову структуру процесу вироблення політики, що поступово глибоко укорінилася і навіть змогла втриматися після зміни прем’єр-міністра та провідної партії у 1993 році. Нижченаведений опис демонструє загальні ознаки цієї моделі вироблення політики на рівні міністра, Кабінету та урядових комітетів. 4.5.1. Рівень міністра Система управління в Данії ґрунтується на відповідальності міністрів, але Кабінет має колективно ухвалювати всі ключові ініціативи щодо політики. Зазвичай до складу Кабінету входять 20-24 міністри, без заступників або державних секретарів. Міністри Кабінету — це вищі посадовці центральних органів виконавчої влади за політичним призначенням. Міністерство у Данії, як правило, складається з трьох ієрархічних рівнів державних службовців на чолі з постійним секретарем. Він є, по суті, „постійним” державним службовцем. Однак останніми роками спостерігається тенденція до частішої зміни постійних секретарів. Міністр зазвичай має невеличку приватну службу (офіс), до якої входять один-два приватних секретарі, декілька помічників з адміністративних питань та іноді прес-секретар (але не речник). Як правило, персонал приватної служби складається з молодших державних службовців — працівників міністерства. Відсутність рівня політичних призначень, який існує в багатьох країнах ОЕСР, не означає відсутності політичного консультування міністра. Навпаки, від більшостф державних службовців вищого рангу, зокрема постійних секретарів, сьогодні очікується при наданні порад міністрові включати і політичні міркування. Складність щоденного розгляду політичних питань у коаліційних урядах та урядах меншості загострює необхідність аналізу питань політики і тактики в лінійних міністерствах. Вважається, що міністр мусить мати непогані робочі відносини з відповідним парламентським комітетом і парламентаріями загалом. Він має також регулярно проводити зустрічі (скажімо, раз на тиждень) з представниками всіх коаліційних партій. Як правило, участь у політичному процесі парламентаріїв — представників партії міністра та їхніх партнерів по коаліції є однаковою. Іноді однопартійці міністра перебувають навіть у невигідному становищі — їхня підтримка міністра вважається безумовною. Необхідно уточнювати всі пропозиції щодо нового законодавства з партнерами по коаліції у парламенті до їх внесення на розгляд уряду. Переговори міністра з членами парламенту до подання законопроектів на розгляд колег100
урядовців мають бути, без сумніву, доволі делікатними. Ось чому в період підготовки урядовцям, зокрема лідерам партії, міністру фінансів і Прем’єрміністру, часто надаються неформальні консультації з політично критичних питань. Підготовка здебільшого включає консультації з іншими міністрами у рамках їх функціональних повноважень, з технічних питань, суміжних сфер тощо. Подібні консультації часто готують працівники нижчих рівнів міністерства, тому міністр або, принаймні, постійний секретар несе персональну відповідальність за проведення консультацій, які за характером є більше політичними. Окрім зустрічей міністрів з партнерами по коаліції — членами спеціалізованих парламентських комітетів, Прем’єр-міністр часто проводить зустрічі з лідерами коаліційних партій (зазвичай міністрами уряду) та/або керівниками фракцій коаліційних партій у парламенті. Цілі таких зустрічей можуть бути різноманітні: від просто данини ввічливості до важливих політичних консультацій залежно від персоналій, політичних інтересів учасників та політичних питань порядку денного. Незважаючи на те, що стандартне законодавство, як правило, використовує вищезгаданий підхід „знизу — догори”, ключові ініціативи щодо політики здебільшого виникають у ході політичних консультацій представників апарату уряду, закладаючи основу діяльності лінійних міністерств. У деяких випадках навіть детальні переговори відбуваються за участі (або, принаймні, нагляду) міністерства фінансів та служби прем’єр-міністра з метою контролю політично чутливих питань. 4.5.2. Рівень уряду Конституція Данії не передбачає конкретного способу здійснення Кабінетом своєї діяльності, там йдеться лише про формальне схвалення Державною Радою на чолі з Королевою урядових пропозицій щодо нових законопроектів та остаточних варіантів законів, ухвалених парламентом. Упродовж тривалого часу практика щотижневих засідань уряду для ухвалення нових законодавчих пропозицій та інших ключових ініціатив щодо політики була основою діяльності уряду. Очікується, що міністри тісно співпрацюватимуть з партнерами по коаліції. Це означало, що, як правило, міністр, презентуючи на засіданні уряду новий законопроект, також оголосить заяву про підтримку цієї пропозиції усіма партнерами по парламентській коаліції або принаймні про її обговорення цими політичними силами. Часто (зокрема, в урядах меншості) заява мала включати позицію опозиційних партій стосовно можливості схвалення законопроекту. Уряд коментує свою думку щодо ініціативи колег з міністерської, тобто функціональної, або політичної позиції. Оскільки міністри мають вирішувати ключові політичні проблеми в рамках коаліції до подання ініціативи щодо політики до Кабінету для схвалення, будь-яка серйозна критика на цьому етапі часто викликає у них занепокоєння. Законопроекти, що отримали суттєві критичні зауваження уряду стосовно технічних чи політичних аспектів,
101
повертають міністрам та/або урядовим комітетам. Засідання уряду у повному складі зазвичай не вважається належним місцем для політичних дебатів з ключових питань. Треба наголосити, що, пропри все, саме міністри, як правило, виступають у ролі експертів щодо пропозицій своїх колег не тільки з функціонального, а й політичного погляду. Це означає, що навіть у рамках „безпосередньої” державної служби підлеглі міністра мають займатися питаннями партійної політики, що належать до функціональних повноважень міністрів. На практиці розподіл відповідальності між міністерствами у суміжних сферах дозволяє міністрам з різних політичних партій спостерігати та кваліфіковано коментувати ініціативи своїх колег. Наприклад, міністр фінансів та міністр економіки данських коаліційних урядів у більшості випадків належать до різних політичних партій. За часів короткотривалої (1978—1979 роки) коаліції соціал-демократів і правого крила лібералів уряд навіть запровадив систему взаємного контролю міністрів, що (як стверджувалося) створювала загальну атмосферу недовіри. Попри те, що політичні дебати з ключових політичних питань украй рідко відбуваються на засіданнях уряду у повному складі, всі коаліційні уряди, починаючи з 1982 року, брали участь у традиційних закритих засіданнях Кабінету двічі на рік, де обгов орювалися питання довгострокового планування та нагальні теми політики. Два незмінні питання порядку денного цих засідань — бюджетні пріоритети та політична тема щорічного звернення Прем’єрміністра до Парламенту. Не виключено, що політичне значення закритих засідань було несуттєвим, але вони уможливлювали участь рядових членів Кабінету у формуванні загальної стратегії уряду. Крім цього, вони сприяли соціальній, а відтак, і політичній єдності уряду. Часом інші традиції, скажімо, зустріч урядовців за обідом раз на тиждень, виконували аналогічні соціальні та політичні функції єднання. 4.5.3. Урядові комітети Політичне життя Данії часто вважають прагматичним та консенсусним. Напевно, саме тому, що вирішення проблем відбувається неформальним чином, шляхом ad hoc консультацій та „превентивної дипломатії”, скорочуючи формальні процедури до рівня простого схвалення. Можливо, в цьому криється причина того, що діяльність лише декількох урядових комітетів має реальне значення для процесу вироблення політики. Не беручи до уваги урядові комітети, сформовані переважно з метою визначення політичного пріоритету з окремих питань політики, наприклад, боротьби з безробіттям, лише деякі з них відіграють тривалу та систематичну роль у процесі прийняття урядових рішень. Упродовж останніх років діяльність лише двох комітетів мала ключове значення для забезпечення політичної і бюджетної координації коаліційних партнерів, третій комітет здійснював координацію позиції Данії на засіданнях Ради Європейського Союзу.
102
Комітет з питань зовнішньої політики, фактично, є винятком з „правила” прагматичного, неформального процесу вироблення політики в данському уряді. Якщо дух прагматизму, безперечно, є характерною ознакою процесу прийняття рішень у європейських справах, то Данія відомою своєю виключно формалізованою, але вкрай ефективною процедурою щодо досягнення консенсусу між міністрами та зацікавленими групами у багатьох аспектах європейської політики. Приблизно 29 спеціалізованих комітетів під керівництвом центрального комітету державних службовців вищого рангу та, врешті-решт, урядовий комітет (зазвичай у дуже щільному режимі) розробляють позиції данського уряду з усіх пунктів порядку денного засідань Ради Європейського Союзу. Проекти позицій уряду навіть подаються для схвалення парламентському комітету до того, як міністр представлятиме Данію в Раді ЄС. Хоча така координація політики є, без сумніву, надзвичайно важливою для всіх нинішніх та майбутніх членів Європейського Союзу, вона не охоплює аспект коаліційної політики. З одного боку, на карту поставлено функціональну координацію — вирішення низки технічних питань та досягнення масштабного консенсусу між зацікавленими групами і міністрами, тобто представниками різних секторів данського суспільства, з другого боку — стандартну політичну координацію за участю і коаліційних, і опозиційних партій. Попри це, у разі виникнення між членами коаліції політичного конфлікту з ключових питань політики, прийняття рішення залишається „всередині уряду”, як показано нижче. 4.5.4. Координаційний комітет: ключ до управління політичною діяльністю коаліції Ключ до розуміння процесу вироблення політики данськими коаліційними урядами полягає в діяльності урядового Координаційного комітету — внутрішнього урядового органу, що формується виключно за політичними критеріями. В усіх коаліційних урядах з 1982 року, незалежно від лідера коаліції (консервативного прем’єр-міністра чи представника соціал-демократів), партійні лідери разом з членами Кабінету входили до складу Координаційного комітету, який набув провідного значення у вирішенні ключових політичних конфліктів та виробленні загальної стратегії. Структура комітету сприяє його спроможності щодо вирішення проблем: обмежена кількість членів (4-6 осіб); щотижневі засідання відбуваються за участі лише керівників служби прем’єр-міністра та постійного секретаря Міністерства фінансів; діяльність комітету має конфіденційний характер; протоколи засідань не розповсюджуються навіть серед членів комітету. Необхідно зазначити, що комітет є вагомим інструментом у діяльності Прем’єр-міністра та голови Комітету для здійснення керівництва та сприяння єдності членів коаліції. Склад комітету, як правило, відображає рівновагу влади серед членів коаліції. У двопартійному уряді на чолі з консерваторами (1990—1993 роки) кожна партія мала трьох членів Координаційного комітету, включаючи
103
прем’єр-міністра (Консервативна партія), міністра закордонних справ (Ліберальна партія), міністра фінансів (Консервативна партія), міністра з податкових та економічних питань (Ліберальна партія). У чотирипартійному уряді на чолі з соціал-демократами (1993—1994 роки) до складу комітету входили три члени від партії-лідера — прем’єр-міністр, міністр фінансів та міністр сільського господарства (переважно як довірений радник прем’єр-міністра), водночас три дрібні центристські партії — члени коаліції були представлені лише партійними лідерами: міністром торгівлі та промисловості, міністром економіки та міністром енергетики. Насамкінець, за часів трипартійного уряду (1994—1996 роки) кількість місць соціал-демократів була скорочена до двох (прем’єр-міністр та міністр фінансів), що відображало нову політичну рівновагу всередині коаліції. Міністрів можуть запрошувати для участі в обговоренні проблем у сфері їх повноважень, але здебільшого вони не мають права брати участь у дискусіях щодо інших питань порядку денного, який складається прем’єр-міністром. У свою чергу, він є відкритим для пропозицій з боку членів комітету і тих, хто не входить до його складу. Загалом, міністр має визначати ключові питання політики та потенційного конфлікту для обговорення на засіданні комітету. Як правило, вибір питань зумовлений зацікавленістю міністрів щодо з’ясування подібних питань з політичних позицій. Це відбувається через потенційну можливість подальших політичних проблем; крім того, дехто з міністрів вбачає політичний інтерес у власній присутності на засіданнях, демонструючи свою „візуальність” провідним дійовим особам Кабінету. Проте останнє, безумовно, не є достатньою підставою для прем’єр-міністра щодо внесення питання до порядку денного. 4.5.5. Урядовий комітет з економічних питань: гармонізація бюджету і політики Попри те, що Координаційний комітет на початку існування сприймався як загальний координуючий орган уряду, останнім часом він сконцентрував свою діяльність переважно на розв’язанні політичних конфліктів поміж партнерами по коаліції, залишивши питання бюджетного планування та економічної політики у сфері повноважень формальних і неформальних установ під керівництвом міністра фінансів. Тісна, але неформальна за характером координація діяльності консервативного міністра фінансів та ліберального міністра з економічних та податкових питань (за часів двопартійного уряду на чолі з консерваторами) поступово перетворилася на Урядовий комітет з економічних питань (УКЕП) на чолі з міністром фінансів (Соціал-демократична партія), що складається лише з двох членів — міністра економіки та міністра торгівлі і промисловості. Постійний секретар міністра економіки відповідає за підготовку порядку денного засідань комітету, на яких присутній високопосадовець — представник Служби прем’єр-міністра.
104
Урядовий комітет з економічних питань вивчає всі ключові бюджетні ініціативи і готує рішення уряду стосовно бюджету. Він діє за підтримки аналогічного комітету, до складу якого входять державні службовці вищого рангу з трьох відповідних міністерств і Служби прем’єр-міністра на чолі з постійним секретарем Міністерства фінансів. Обидва комітети мають право запрошувати міністрів / високопосадовців державної служби для обговорення питань, що належать до сфери повноважень відповідних міністерств. Невирішені питання або ті, які внесені до порядку денного прем’єр-міністром з політичних причин, розглядаються Координаційним комітетом. Розподіл обов’язків між двома вищезгаданими урядовими комітетами чітко не визначено. Не можна стверджувати, що діяльність УКЕП вузько обмежується економічними та бюджетними питаннями, оскільки більшість питань політики має певний бюджетний підтекст. Більше того, Міністерство фінансів часто визначає нові політичні питання, аналізуючи діяльність конкретної галузі та пропонуючи внесення політичних змін, спрямованих на скорочення видатків. Проте через присутність представників Служби прем’єр-міністра на засіданнях УКЕП саме прем’єр-міністр вирішує, де обговорюватимуться питання. Здебільшого голова уряду разом з міністром фінансів (який, як правило, є його однопартійцем) узгоджують, керуючись тактичними міркуваннями, який саме комітет розглядатиме конкретне питання. Наприклад, УКЕП часто використовують для впровадження загальнодержавних програм, ухвалених Координаційним комітетом; за його дорученням він також проводить переговори з представниками парламенту стосовно бюджету. Саме УКЕП здійснює функціональну гармонізацію бюджетних питань та політики шляхом узгодження цих процесів з політичною координацією коаліційного уряду. Право „апелювати” до Координаційного комітету на чолі з прем’єр-міністром дає змогу привертати увагу до найсуттєвіших політичних питань. Проте відмінність між двома комітетами полягає насамперед не в площині конкретних функціональних обов’язків, а, швидше, у складі учасників і переліку питань порядку денного, що певною мірою може регулюватися секретаріатом уряду. 4.6. Роль секретаріату уряду Як зазначалося вище, представники центральних органів влади, тобто прем’єр-міністр за допомогою міністра фінансів, відіграють важливу роль в управлінні не лише формальними поточними питаннями політики шляхом використання різних механізмів політичної координації, а й, значною мірою, визначаючи та захищаючи хисткий коаліційний консенсус. Істотне значення у цьому політичному керівництві має програма коаліції, а також відповідні її інтерпретації та доповнення, першочергову відповідальність за які несе секретаріат уряду. Він виступає детектором і суддею міжміністерських конфліктів — ця його роль підкреслює перевагу політичних аспектів над функціональними.
105
Здійснення цих функцій вимагає від секретаріату уряду врівноваження двох відмінних ролей. Перша — активний керівний центр, що здійснює превентивне втручання, визначаючи політичні питання порядку денного координаційного комітету до появи конкретних ознак напруженості та конфлікту. Друга — більш пасивна роль судді останньої інстанції, що вирішує на нижчих рівнях управління дрібні конфліктні ситуації, навіть оприлюднюючи деякі з них для широкого загалу. Саме друга роль надає певних переваг прем’єр-міністру: не демонструючи свою волю надто часто чи зарано, він зберігає гнучкість, необхідну для втручання. З іншого боку, конфліктні ситуації можуть вийти з-під контролю, доводячи очевидний брак повноважень секретаріату уряду. Незважаючи на те, що досвід Данії демонструє приклади різних стилів управління, стає очевидним, що секретаріат уряду в данських коаліційних урядах (подібно до багатьох інших країн) вирізняє гнучкий та неформальний підхід до запобігання конфліктам з акцентуванням тісних особистих і політичних контактів між прем’єр-міністром та провідними гравцями коаліції. Інколи така неформальна координація доходить до межі, коли „внутрішній уряд” лідерів коаліційної партії перетворюється на віртуальний мультипартійний секретаріат уряду, маючи справу водночас з членами партії та міністрами Кабінету. Неформальна координація використовується не лише для розроблення ключових рішень щодо політики та диригування парламентською тактикою, але й для створення спільної основи у ширшому сенсі, а саме для досягнення взаєморозуміння між членами кожної партії та, відповідно, визначення спільних політичних обмежень щодо політики коаліції. Хоча упродовж останніх років кількість працівників Служби прем’єрміністра Данії було дещо збільшено для активізації її діяльності, вона й нині є нечисленною (30-35 фахівців) порівняно з міжнародними стандартами. Першочерговою метою цього збільшення було створення політичної „системи завчасного попередження”, спрямованої на контролювання потенційно вибухових питань політики. Цю функцію виконує не лише Служба прем’єр-міністра. Подібно до всіх лінійних міністерств, що мають вибудовувати коаліційний консенсус до публічного проголошення нової ініціативи щодо політики, державним службовцям вищого рангу належить враховувати політичну реальність коаліції у своїй щоденній роботі. Якщо, скажімо, лідером коаліції є міністр енергетики, Департамент енергетики раптом починає рішуче наголошувати на політичному підході до галузевих та функціональних питань. Проте навіть рядові міністри-урядовці мають бути обачними до питань, що спричиняють особливу напруженість усередині коаліції. Політичне завдання вищих державних службовців, можливо, полегшується завдяки тому, що Данія — одна з кількох країн ОЕСР, де цілком збереглася кар’єрна державна служба, тобто державні службовці залишаються на своїх посадах після зміни уряду. В умовах частих змін коаліційних урядів державна служба звикла зосереджуватися на суттєвіших довгострокових альтернативах
106
політики — з позицій не тільки провладного уряду, а й партнерів по коаліції, парламенту та суспільства загалом. З іншого боку, деякі представники „класичної” державної служби демонструють небажання (або неспроможність) урахування політичних міркувань у своїй професійній діяльності, що час від часу провокує потребу політичного призначення державних службовців. 4.7. Висновки Досвід Данії, де з 1982 року біля керма стоять коаліційні уряди, свідчить про певну відцентрову динаміку, що ускладнює існування нечисленних партнерів, а також і провідної партії всередині коаліції. З іншого боку, такі чинники, як консенсусна політична культура, коаліційний статус меншості та ефективна програма діяльності коаліції сприяють її єдності. Інституціоналізовані механізми політичної координації в данських коаліційних урядах спостерігаються на різних рівнях: окремого міністра, уряду загалом та урядових комітетів. Зокрема, два комітети виконують роль гнучких інструментів політичної координації: один — переважно у сфері економічних та бюджетних питань, другий — у сфері загальної політичної стратегії. Попри це, неформальні політичні консультації та координація мають істотне значення для збереження коаліції і, за умови належного управління ними, можуть сприяти створенню мультипартійного секретаріату уряду. Подібні консенсусні відносини між коаліційними партнерами зміцнюються завдяки прагматичним високопосадовцям державної служби, які звикли дивитися далі провладної коаліції меншості, зосереджуючись на довгостроковому центрі тяжіння данської політики.
107
Розділ 2
УПРАВЛІННЯ ЗМІНОЮ ВЛАДИ
5. КАНАДА: Управління зміною влади
5.1. Випробування демократичних інституцій Здатність передавати владу від однієї адміністрації до іншої є важливим випробуванням цілісності, здоров’я та міцності інституцій демократичної держави. Це дослідження присвячено досвіду однієї з країн демократії — Канади. Зміна урядів дозволяє розглянути діяльність постійних державних інституцій, зокрема вищих рівнів державної служби. Її керівництво забезпечує безперервність функціонування. Здатність державних службовців здобувати та зберігати довіру вищих органів управління є вирішальним чинником спокійної передачі влади від однієї групи обраних посадовців до іншої. Зміна уряду — це передача влади від одного керівництва до іншого. Передача влади відбувається між адміністраціями, сформованими різними, протилежними політичними партіями або в межах правлячої партії, у разі зміни її лідера та обрання його прем’єр-міністром. Планування змін відбувається перед федеральними виборами в Канаді, або в разі оголошення діючого прем’єр-міністра про намір залишити посаду. Такі зміни відбуваються швидко, майже не залишаючи часу для імпровізації, зазвичай протягом 10 днів — від голосування на загальних виборах до затвердження нового уряду. Це період інтенсивної діяльності уряду, що йде у відставку, урядового секретаря, працівників секретаріату уряду (у Канаді — Таємної Ради, the Privy Council Office) та, передусім, новообраного прем’єр-міністра. Отже, завчасна підготовка має суттєвий характер. Доволі часто (а не навпаки) загальні вибори не призводять до зміни уряду, але у разі перевиборів діючого уряду переобраний прем’єр-міністр здійснює значний обсяг роботи щодо планування змін для стимулювання уряду, перестановки міністрів, зміни повноважень, організації та вливання „свіжої крові”. Успішна передача влади уможливлює спокійний початок діяльності нового уряду, підтримку нового прем’єр-міністра та започаткування системи прийняття рішень, що віддзеркалює його потреби та дотримання вимог Конституції. Рішення, прийняті упродовж перехідного періоду, надають можливість новообраному прем’єр-міністру ще до вступу на посаду впливати на адміністрацію шляхом узгодження його організаційної структури та надання розпоряджень міністрам, які свідчать про його розуміння загальних потреб уряду.
108
Інтенсивний процес передачі повноважень дає змогу новому прем’єрміністру познайомитися з секретарем уряду та усвідомити лояльність та дієвість державної служби в цілому. Оскільки цю роботу присвячено канадському досвіду з організації демократичного уряду, наступний розділ висвітлює політичний контекст, в якому відбуваються урядові зміни у Канаді. 5.2. Політична історія та культура Канада — країна парламентської демократії, в якій діє мажоритарна виборча система відносної більшості. Упродовж 130 років після прийняття Конституції Канади, що й досі є чинною, у країні відбулося 35 загальних виборів, внаслідок чого Канада пережила 26 урядів більшості та 9 — меншості. Завдяки виборчій системі у федеральному парламенті переважно домінували дві політичні партії — Консервативна та Ліберальна. Вони „обмінювалися владою” 15 разів. За винятком другої адміністрації Бордена, що була сформована у 1917 році, під час війни (після загальних виборів, перед яким відбувся розкол у Ліберальній партії), у Канаді ніколи не було коаліційного уряду. Країна, однак, набула неабиякого досвіду щодо урядів меншості, за яких та чи інша домінуюча партія залежала від повсякденної підтримки різноманітних дрібних партій, що відігравали важливу роль у регіонах для отримання місць у парламенті. Ці періоди правління урядів меншості дали можливість побачити провладний уряд у непевних політичних умовах, коли втрата довіри в будь-яку мить може призвести до відставки уряду або призначення перевиборів. Крім 15-разової зміни уряду (від консерваторів до лібералів і навпаки), у Канаді 9 разів відбувалася передача влади внаслідок зміни партійного керівництва, що відповідно прискорювало зміну прем’єр-міністра. Усі вищезгадані зміни уряду відбувалися у спокійний та відносно організований спосіб завдяки канадській політичній культурі, яка високо цінує верховенство права та поважає належним чином визначені процеси. Ці цінності мають основоположне значення для успішного планування передачі влади — без них воно неможливе. Справді, планування передачі влади та нещодавно започатковані процеси, про які йдеться в дослідженні, доповнюють фундаментальні цінності, характерні для Канади. Сучасний канадський досвід стосовно зміни урядів бере початок у 1957 році, коли на зміну лібералам, що були при владі з 1935 року, прийшли консерватори. До 1957 року ідея передачі влади майже не підтримувалася. Виявилося, що прем’єр-міністри та їхній (на ту пору дуже обмежений) персонал зробили все необхідне. До кінця 1940-х років нові міністри отримували лише одну настанову — копію постанови 1896 року, що підписується Головою країни (представником Королеви Великої Британії у Канаді) про перелік повноважень прем’єр-міністра.
109
На думку сучасних спостерігачів, зміна уряду у 1957 році була новим кроком, тому що відбулася вперше з часу запровадження у 1940 році письмових протоколів порядку денного, поданих матеріалів, обговорювань та рішень Кабінету. Існування такої документації порушило питання про довіру попередньому уряду, тобто про невикористання його політичних таємниць політичними суперниками з метою формування нової влади. Напрошувалося два рішення: знищити документи або віддати їх секретарю уряду (за умови повного узгодження з наступним прем’єр-міністром) з повною гарантією того, що секретар надаватиме новій адміністрації лише суттєву інформацію, яку неможливо використовувати в політичних цілях. Тодішній секретар Кабінету переконував обох (попереднього та наступного) прем’єрміністрів, що знищення урядової документації буде кроком назад, який значно ускладнить завдання наступного уряду. Отже, було визначено, що секретаря Кабінету та його наступники будуть хранителями урядових таємниць наступних адміністрацій. Ця домовленість зафіксована письмово у 1957 році, відтоді процедура її легалізації повторювалася щоразу під час зміни прем’єр-міністра, включаючи передачу влади від одного прем’єр-міністра до другого навіть у межах однієї партії. Угода 1957 року надала секретарю Кабінету, державному службовцю найвищого рангу, чіткі зобов’язання щодо забезпечення безперервності управління в рамках зміни урядів. Посади секретаря не існувало до 1940 року, коли було вперше створено сучасний Секретаріат уряду. Унаслідок цього державна служба до створення Секретаріату практично не визнавала цю посаду. Відтак, не було органу влади з питань планування та управління передачею влади. Крім того, з причини безперервного правління Ліберальної партії в 1935—1957 роках державна служба не мала нагоди підготуватися до передачі повноважень. Створена в 1957 році посада секретаря Кабінету стала основою сучасної практики державної служби з підготовки перед кожними федеральними виборами. Її життєздатність залежить від політичної культури, яка вимагає політичної незаангажованості державної служби та передбачає, що політики вважатимуть, що державні службовці діятимуть професійно, надаючи такої ж відданої підтримки наступній адміністрації, як і попередній. Ступінь виконання цих умов відрізняється залежно від професіоналізму державної служби, досвіду політиків та якості керівництва державної служби. 5.3. Засади успішної передачі влади У процесі передачі політичних повноважень від однієї правлячої партії до другої беруть участь три ключові гравці, а сам процес передачі відбувається у три досить чітких етапи. Учасники: • адміністрація, що йде у відставку, зокрема керівник уряду;
110
• •
наступний керівник уряду та його провідні радники з політичних питань; державна служба, зокрема її постійний керівник (у Канаді — секретар Кабінету). Успішна передача повноважень залежить від спроможності кожної із залучених сторін грати належну роль у надзвичайно відповідальних та загалом непростих обставинах. Цей процес вимагає значної підготовки, інколи — декількох місяців роботи. Етапи процесу передачі повноважень: • розроблення настанов стосовно формування адміністрації та варіантів урядової структури, процесів і систем прийняття рішень. Ця ретельна робота розпочинається зазвичай за три місяці до запланованих загальних виборів; • управління діяльністю державної служби та процесом підготовки передачі повноважень під час виборчої кампанії, яка, як правило, триває 47 днів (інколи цей термін скорочується до 36 днів); • процес передачі повноважень як такий, тобто близько 10 днів, починаючи з дня голосування, до початку роботи нової адміністрації. Секретар Кабінету має надавати консультації з усіх аспектів органів управління, а саме щодо: • адміністративної структури, її базової доктрини та практичних інституційних відносин, що є необхідними для належного функціонування; • способів організації процесу прийняття рішень; • принципів урядової організації; • існуючого розподілу міністерських повноважень та пропозицій щодо змін; • способів вирішення конкретних організаційних питань і проблем; • урядової етики; • шляхів вироблення стратегічної політики, наприклад пріоритетних урядових комітетів; • планування порядку денного та управління діяльністю уряду і прем’єрміністра; • управління державною службою та призначення вищих посадових осіб; • відносин між міністрами та державними службовцями, включно з роллю радників з політичних питань. Прем’єр-міністр Канади здійснює суттєві повноваження, що уможливлює здійснення їх експертизи секретарем Кабінету. Прем’єр-міністр — це завжди лідер своєї партії. Він призначає міністрів та керівників державної служби — кар’єрних посадовців, хоча вони і вважаються заступниками міністрів. Прем’єрміністр очолює та організовує роботу уряду, призначаючи міністрів головами та членами урядових комітетів. Представники Секретаріату уряду мають бути присутніми на всіх офіційних зустрічах міністрів, звітувати Прем’єр-міністру та надавати йому вичерпну інформацію стосовно всіх важливих подій, які відбуваються в уряді.
111
Ефективність процесу передачі повноважень значною мірою залежить від ролі Прем’єр-міністра в канадській системі управління та, відповідно, функцій і обов’язків секретаря Кабінету. Запорукою успішного процесу передачі повноважень є спокійні робочі відносини між новопризначеним Прем’єр-міністром, його провідним радником з політичних питань та секретарем Кабінету. Це має значення не тільки для злагодженого процесу передачі повноважень, а й зумовлює характер майбутніх відносин між трьома ключовими гравцями уряду. У Канаді секретар Кабінету виконує роль заступника Прем’єр-міністра, радника міністрів та керівника державної служби. Істотного значення набуває тісна й гармонійна співпраця прем’єр-міністра та секретаря уряду, яка може зазнавати значного впливу з боку політичного персоналу прем’єр-міністра. Останній має у своєму розпорядженні бюджет для призначення радників з політичних питань з числа своїх прихильників; вони є політично заангажованими, не є державними службовцями, хоча й утримуються за рахунок державних фондів та виконують напівофіційні функції. Їхнє завдання — надання політичного відтінку діяльності уряду, що впливає на політичну долю партії, яка формує уряд. Радники впливають на розвиток політики, призначення окремих осіб на вищі посади (за винятком державних службовців вищого рангу) та управління повсякденними кризами. Вони забезпечують політичний (на відміну від адміністративного) зв’язок між міністрами та їхнім політичним персоналом, кокусом (депутати, що належать до однієї партії — Прим. пер.) прибічників уряду в парламенті та численними зацікавленими групами. Керівник групи політичних радників Прем’єр-міністра — це, як правило, видатний, але не обраний член урядової партії. Він має володіти навичками та мати досвід роботи секретаря Кабінету щодо надання Прем’єр-міністру скоординованих консультацій, поєднуючи адміністративні та політичні перспективи нагальних питань. Радники Прем’єр-міністра з політичних питань працюють під керівництвом цієї особи, яку зазвичай називають головним секретарем Прем’єр-міністра або головою адміністрації. 5.3.1. Етап 1: ПІДГОТОВКА ДО ВИБОРІВ Підготовча робота вимагає неабиякої тактовності. Попередній уряд рідко визнає чи хоче визнавати поразку на виборах. Навіть у разі передачі повноважень між прем’єр-міністрами однієї партії підготовка до цієї події може бути причиною непорозуміння та напруженості між попередником та наступником. Десь приблизно за півроку до запланованих загальних виборів прем’єрміністр зазвичай доручає секретарю Кабінету розпочати необхідну роботу з питань передачі влади. Теоретично прем’єр-міністр уповноважує секретаря уряду стисло та загально поінформувати лідера провідної опозиційної партії (потенційного наступного прем’єр-міністра) про обсяг і характер роботи стосовно підготовки до мож112
ливої зміни керівництва. У більшості випадків має місце усне інформування, хоча лідеру опозиції інколи надається список ключових питань. Крім початкового контакту з лідером опозиції, можливе проведення зустрічей секретаря Кабінету та радника з політичних питань за призначенням лідера опозиції. Формат подібних зустрічей може бути різним, але зазвичай секретаря Кабінету супроводжує посадовець Секретаріату уряду, відповідальний за органи управління. Такі зустрічі сприяють кращій обізнаності лідера опозиції у справах на випадок, якщо йому доведеться формувати новий уряд. Секретар Кабінету інформує Прем’єр-міністра про такі зустрічі, не уточнюючи їх змісту. Основним принципом цих заходів є те, що лише секретар уряду і провідні працівники Секретаріату контактують з лідером опозиції та його помічниками. Постійних керівників підрозділів та інших державних службовців керівного складу окремо поінформовано про те, що вони не мають права контактувати з членами опозиції чи їх політичними радниками. У разі необхідності інформування лідера опозиції щодо конкретного питання секретар Кабінету організовує брифінг та має бути присутнім на ньому. Подібні брифінги готуються украй рідко до оголошення результатів виборів. Мета таких заходів — мінімізувати можливість виникнення непорозумінь. Міністри, зокрема, з незадоволенням сприймають ідею спілкування своїх підлеглих з представниками опозиції під час виборів. Не варто також ігнорувати можливість намагання високопосадовців здобути прихильність вірогідних нових міністрів та їх політичних радників. Такі спроби підривають відносини між міністрами та державними службовцями і викликають сумніви щодо відданості державної служби навіть у представників опозиції. Для забезпечення дієвості підготовчих заходів важливо, щоб Прем’єрміністр відповідав за діяльність уряду, секретар Кабінету вважався державним службовцем найвищого рангу, апарат уряду мав спроможність управляти процесом передачі повноважень. Це означає здатність співпрацювати з лінійними міністерствами в розробленні настанов, забезпечити низку брифінгів для потенційного прем’єр-міністра, деякі з них — безпосередньо за погодженням з секретаріатом уряду, інші — в межах компетенції конкретних міністерств, але прем’єр-міністр має бути обізнаним з усіма, аби приймати суттєві рішення щодо майбутньої діяльності, наприклад, добору кандидатів на посади міністрів для виконання конкретних повноважень. Секретаріат уряду в Канаді (Таємна рада) має займатися питаннями політики та планування, а також володіти навичками роботи з системою органів виконавчої влади з метою сприяння успішному процесу передачі повноважень. 5.3.2. Етап 2: ВИБОРЧА КАМПАНІЯ Після оголошення виборів секретар Кабінету збирає усіх заступників міністрів для обговорення питань щодо позиції уряду під час виборчої кампанії та
113
підготовки до можливої зміни уряду або міністрів, повноважень і структури адміністрації. Упродовж виборчої кампанії значно скорочується обсяг звичайної діяльності Кабінету з прийняття рішень. Уряд збирається лише раз на два тижні, і навіть у цей період графік є вкрай гнучким. Немає формальних обмежень стосовно питань для вирішення, але протягом виборчої кампанії діє узвичаєна практика певного стримування діяльності уряду. Секретар Кабінету, як правило, надає письмові настанови заступникам міністрів щодо використання ресурсів державної служби під час виборчої кампанії. Наприклад, міністри не мають права користуватися урядовими літаками у службових цілях, якщо поїздка (навіть частково) має політичну мету; радники міністрів з політичних питань зобов’язані брати відпустку за власний рахунок у разі бажання взяти участь у виборчій кампанії; міністри не можуть використовувати урядові засоби друку / розповсюдження інформації (публікацій) для агітації за себе чи свою політичну силу. Секретар Кабінету визначає основні норми, що забороняють міністрам та їхнім помічникам контактувати з членами опозиції або їх політичними радниками під час підготовки та проведення виборчої кампанії без дозволу секретаря, який надається украй рідко. Водночас він нагадує заступникам міністрів про важливість підготовки докладних настанов для нових міністрів обох партій, включаючи будь-які політичні пропозиції упродовж виборчої кампанії. Як виняток, секретар Кабінету може звернутися до окремих заступників міністрів з проханням допомогти працівникам Секретаріату уряду (Таємної ради) у підготовці матеріалів з організаційних та політичних питань, які потребують дій переобраного уряду або нової адміністрації. 5.3.3. Етап 3: ДЕСЯТЬ ДНІВ БРИФІВ ТА РІШЕНЬ До дня голосування секретар Кабінету має завершити тривалий процес підготовки та консультацій з колегами з лінійних міністерств, що дасть йому змогу узагальнити всі необхідні поради у разі перемоги нового уряду. За умови однозначних результатів прем’єр-міністр зазвичай публічно визнає поразку, оскільки кількість голосів підраховано того ж дня після голосування. Якщо результати голосування залишаються неясними, секретар Кабінету має підготовлену інформацію та консультує прем’єр-міністра щодо того, чи хочуть вони залишитися при владі і як зустрічатися з новим парламентом (і коли це можливо якнайшвидше). Це непроста річ, але одним з важливих сценаріїв розвитку подій є готовність секретаря Кабінету за необхідності надати консультації ввечері після виборів. Визнаючи свою поразку, прем’єр-міністр очолює перехідний уряд, що тимчасово виконує обов‘язки до призначення нового уряду. Секретар Кабінету Міністрів відразу проводить брифінг з питань діяльності перехідного уряду. За згоди Прем’єр-міністра секретар Кабінету інструктує міні114
стрів про продовження їх діяльності та неможливість прийняття важливих рішень без попередніх консультацій з Прем’єр-міністром і секретарем Кабінету. Інколи це відбувається на заключному засіданні перехідного уряду. Прем’єр-міністр залишається відповідальним за керівництво країною протягом перехідного періоду. Міністрам необхідно надати допомогу в підготовці до відставки. У цьому їм чимало допомагають працівники відповідних міністерств, але такі ключові питання, як місцезнаходження документів, мають вирішуватися за участі Прем’єр-міністра та з урахуванням порад секретаря Кабінету. Секретаріат уряду має надати інформацію щодо можливостей при звільненні політичного персоналу. Варто приділити увагу персональній ситуації вже екс-прем’єрміністра: гідне звільнення офіційної резиденції, забезпечення персональною охороною, включаючи членів родини, визначення пенсії та інших спеціальних пільг як колишньому керівнику уряду. Зазвичай екс-прем’єр-міністр зустрічається з новообраним прем’єр-міністром у наступні два дні після виборів. Секретар Кабінету може бути присутнім на цій зустрічі деякий час та надати поради щодо терміну фактичної передачі повноважень. Як зазначалося, у більшості випадків це відбувається протягом 10 наступних днів. Прем’єр-міністр оприлюднює призначену дату, і його наступник справді розпочинає працювати. Він хоче познайомитися з секретарем Кабінету. Не виключено, що вони навіть разом співпрацювали як міністр та його заступник у попередньому уряді. Інколи секретар Кабінету погоджувався на пропозицію щодо роботи на цій посаді, враховуючи те, чи буде готовим лідер опозиції з ним працювати, якщо стане Прем‘єром. Інколи лідер опозиції вкрай негативно ставиться до секретаря Кабінету. У таких випадках у Канаді мали місце прецеденти відставки секретаря Кабінету відразу після виборів або його звільнення з посади після завершення процесу передачі влади (зазвичай, протягом трьох-чотирьох місяців). Процес передачі повноважень справді залежить від характеру відносин чи, принаймні, потенційної можливості їх розвитку у плідну співпрацю. Перший пункт порядку денного секретаря Кабінету — зустріч з призначеним Прем’єр-міністром з метою обговорення організації практичної підтримки. Призначеному прем’єр-міністру та його персоналу необхідні тимчасові приміщення та допоміжні служби. Потрібно перевірити персональну історію політичного персоналу та визначити рівні доступу до офіційної інформації. Також слід забезпечити нового Прем‘єра та Голову адміністрацію транспортними та надійними комунікаційними засобами. Прем’єр-міністр та його родина потребують особливої безпеки, тимчасового місця проживання, крім того, дружину Прем‘єра необхідно поінформувати про наявність та облаштування офіційної резиденції. Належне логічтичне забезпечення має таке саме важливе значення, як і надання підтримки прем’єр-міністру щодо формування його адміністрації.
115
Перша зустріч з призначеним прем’єр-міністром дає можливість секретарю Кабінету довести свій професіоналізм та готовність служити новому прем’єрміністру, як і його попереднику. Секретар Кабінету може скласти для нового Прем‘єра список нагальних питань для розгляду найближчими днями, а призначений прем’єр-міністр — ознайомити свого колегу з будь-якими власними особливими вимогами. Присутній при цьому голова адміністрації може скористатися нагодою для започаткування стабільних робочих відносин із секретарем. Під час першої зустрічі варто також визначити основоположні норми стосовно передачі повноважень. Слід окреслити перехідний статус попередньої адміністрації та визначити, що упродовж перехідного періоду призначений Прем’єр-міністр та його персонал ще не керують країною. Водночас доречно скласти графік регулярних зустрічей протягом наступних 10 днів з метою забезпечення вчасного та належного прийняття всіх необхідних рішень. Внаслідок вищезгаданих причин до нового Прем’єр-міністра звертаються з проханням забезпечити здійснення всіх комунікацій між його персоналом і державною службою через секретаря уряду. Більшість лідерів опозиції створюють одну чи більше команд радників з політичних питань для підготовки інформаційних матеріалів (брифів) для передачі влади. Якість цієї роботи може бути дуже різною, надто якщо йдеться про певні суттєві питання політики та структури уряду (скажімо, зміцнення ролі політичних радників). Вона не завжди ґрунтується на реальних заходах, необхідних для формування уряду. У деяких випадках призначений прем’єр-міністр має досвідченого радника, який може бути присутнім на засіданнях разом з ним, секретарем Кабінету та головою адміністрації прем’єр-міністра. Трапляється, секретар Кабінету просить дозволу щодо присутності його старших радників. Це значною мірою залежить від власної впевненості секретаря Кабінету та характеру його відносин з призначеним прем’єр-міністром. Для секретаря Кабінету дуже важливо бути присутнім одному на цих засіданнях, використовуючи їх як засіб налагодження комфортних неформальних робочих відносин з новопризначеним прем’єр-міністром. Це, втім, не завжди має успіх. Секретар Кабінету може мати труднощі в отриманні актуальної та точної інформації, необхідної для прийняття ефективних рішень. Водночас ризикований „політ поодинці” інколи ставав непоганим засобом здобути довіру призначеного прем’єр-міністра. Відбувається раунд інтенсивних зустрічей, на яких секретар Кабінету надає призначеному прем’єр-міністру інформаційні матеріали (брифи), підготовлені задовго до виборів. 5.4. Сутність рішень перехідного періоду Призначеному прем’єр-міністру необхідно володіти всебічною інформацією для формування адміністрації та вступу на посаду. Як уже зазначалося,
116
значення має не тільки форма презентованого дослідження, а й послідовність запропонованого матеріалу. Отже, призначений прем’єр-міністр має знати: • Конституційні вимоги, що впливають на його рішення. Кого призначити міністром? Скільки міністерських посад може бути зайнято? Скільки з них необхідно зайняти? Скільки нових посад може бути створено? • Яким чином захистити новий уряд від етичних та інших скандалів. Перевірка біографічних даних та відомостей з питань безпеки та доступу до інформації має вкрай важливе значення, як і перевірка даних щодо політичної діяльності членів партії, що є відомою лише керівникові уряду. Крім перевірки біографічних даних, необхідно провести безпосереднє опитування потенційних міністрів (це переважно особисто робить призначений прем’єр-міністр) стосовно будь-яків фактів їхньої біографії, що можуть ускладнювати діяльність уряду. Необхідно переглянути та, за необхідності, визначити правила щодо конфлікту інтересів. Прем’єр-міністр має також ухвалити конфіденційний буклет (кишенькового формату), який містить критерії оцінювання діяльності міністрів та іншої корисної інформації для кращого розуміння функцій міністрів. Буклет надається кожному міністру після затвердження прем‘єром. • Які органи нижчого рівня є в його розпорядженні. Це має значення для призначення відданих послідовників на незначні посади зі статусом нижче від міністра. • Які є альтернативи щодо розроблення процесу прийняття рішень. Чи дозволяє Конституція альтернативні варіанти існуючого механізму? Чи можливо запровадити дворівневий уряд? Чи зобов’язані всі міністри брати участь у колективному прийнятті рішень? Чи можна скасувати існуючі урядові комітети та створити замість них інші? Чи є обмеження щодо головування та членства в комітетах? Призначений прем’єр-міністр має ознайомити секретаря Кабінету з його позиціями щодо діяльності комітетів і часу проведення засідань уряду. • Вирішити питання щодо (формальної чи неформальної) посади заступника прем’єр-міністра та його обов’язків (бажаних чи необхідних) на цій посаді. У канадській практиці це здебільшого залежить від стилю роботи прем’єрміністра: чи хоче він/вона, щоб заступник виконував його обов’язки щодо керування численними щоденними рішеннями уряду? Або потрібно призначити заступника з метою виконання політичних завдань — у такому разі він матиме певні додаткові зобов’язання. У зв’язку з цим призначеному прем’єр-міністру належить знати, чи має заступник прем‘єра очоювати міністерство, як це, до речі, прийнято в Канаді. • Про його відносини з державною службою. Хто призначає високопосадовців у міністерствах? Прем’єр-міністр, інший міністр чи інший представник
117

• •


влади? Чи є вакансії на вищих щаблях державної служби? Чому не слід запровадити політичні призначення на ці вакансії? Чи є можливість надавати міністрам та прем’єр-міністру зовнішніх політично заангажованих радників за державний кошт? Наявність можливостей стосовно кількості, оплати праці, призначення, різних рівней доступу до інформації (безпеки) та ролі політичних радників міністрів. У канадській моделі Прем’єр-міністр часто здійснює ретельний контроль використання міністрами працівників з політичних питань. Про наявні проблеми організації уряду та межі власної компетенції щодо зміни повноважень та урядової структури. Про політику та робочі питання, що можуть впливати на вибір міністрів. Ці питання належить розробити детально, по пунктах, з метою подальшого їх обговорення з потенційними кандидатами. Календар заходів та діяльності уряду протягом перших тижнів роботи, що охоплює графік поїздок прем’єр-міністра, розклад засідань парламенту та значні події національного рівня. Форму та процедуру засідань уряду. Наприклад, потенційні міністри не мають права розголошувати ЗМІ чи будь-кому інформацію про запропоновані посади. Необхідно гарантувати роль керівника держави у схваленні рекомендацій призначеного прем’єр-міністра. Йому потрібні рекомендації стосовно уникнення перебування у центрі уваги чи будьякої іншої діяльності, яка може виглядати як перебирання на себе конституційних обов’язків попередньої адміністрації (а попередній прем’єрміністр зобов’язаний забезпечити надання консультацій своєму наступнику з будь-якого важливого питання, що вимагає прийняття рішення упродовж перехідного періоду).
Кожна з цих вимог складає основу інформаційних матеріалів для призначеного прем’єр-міністра. Додаткові відомості надаються залежно від обставин перехідного періоду. Якщо, скажімо, новий прем’єр-міністр (чи той, що продовжує виконувати ці обов’язки) має меншість у парламенті, слушними будуть рекомендації уряду щодо: права продовжити роботу та отримати завчасний вотум довіри; ролі керівника держави у призначенні прем’єр-міністра в умовах обмеженого вибору; керування урядом, враховуючи існування меншості в парламенті. Будуть надані спеціальні консультації, спрямовані на виконання потреб призначеного прем’єр-міністра. Наприклад, у 1993 році в Канаді новий Прем’єрміністр-консерватор (Кім Кемпбел) зобов’язалася скоротити кількість членів уряду: з 35 до 23 міністрів. Це вимагало фундаментальної реорганізації уряду. Секретар Кабінету був готовий презентувати численні варіанти та надати неухильні рекомендації стосовно вдосконалення загального управління урядом з метою досягнення політичної цілі нового прем’єр-міністра.
118
5.5. Презентація інформаційних матеріалів під час передачі влади Презентація інформаційних матеріалів (брифів) має неабияке значення. Необхідно усвідомлювати та враховувати звички призначеного прем’єрміністра та керівника персоналу, а також часові обмеження їх діяльності. Варто пам’ятати, що протягом такого суттєвого періоду, як передача повноважень, призначений прем’єр-міністр украй завантажений роботою. Він/вона, можливо, проводить численні зустрічі з керівництвом партії та обраними колегами, годинами спілкується по телефону з прихильниками партії, з переможцями і тими, хто програв на виборах. Лідери світової спільноти надсилають поздоровлення. Зацікавлені групи вимагають уваги. З’являються усілякі шукачі роботи, намагаючись отримати високу посаду. Політична служба майбутнього прем’єр-міністра має бути організованою та укомплектованою професіоналами — відданими членами партії. Можуть проводитися брифінги за участю попереднього прем’єр-міністра, включаючи (виключно) консультації з важливих питань, що вимагають прийняття негайних рішень до початку роботи нового уряду. Варто знайти час для докладного обговорення повноважень з потенційними міністрами та керівництвом партії. Таким чином, завжди бракує перехідного часу, необхідного для вирішення вкрай складних питань. Це зумовлює першосортну якість усної та письмової документації, підготовленої секретарем. Досвід Канади у сфері розробки докладно спланованих настанов та інструкцій для призначеного прем’єр-міністра веде початок з 1974 року, після проведення загальних виборів. На той час панувала думка, що після загальних виборів замість лібералів до влади прийдуть консерватори. Секретар Кабінету здійснив масштабнішу підготовчу роботу, ніж будь-коли до того. Результат — настанови та інструкції з організаційних та адміністративних питань на 30 сторінках, що охоплювали всі питання, починаючи з формування уряду та закінчуючи закордонними поїздками прем’єр-міністра. Крім цього, ще більше 30 сторінок присвячувалися невирішеним питанням політики та функціональним справам. Тоді ліберали повернулися до влади, і майже всю інформацію було відкладено до наступного разу. Уряд змінився (несуттєво) після загальних виборів у 1979 році. До цього часу брифи обсягом 80 сторінок перетворилися на купу книжок з півметра заввишки. Безперечно, призначений прем’єр-міністр, будучи старанною людиною, прочитав усі матеріали, хоча й звільнив з посади секретаря уряду, відповідального за їх підготовку, а його уряд залишався при владі лише упродовж дев’яти місяців. Зміна уряду у 1984 році (консерватори замість лібералів) супроводжувалась аналогічною купою докладних інструкцій. Новий секретар Кабінету
119
Міністрів започаткував суттєву інновацію — список ключових питань для вирішення. Це було корисною спробою скоротити величезний обсяг матеріалів до кількох сторінок переліку питань, що потребували відповіді „так” чи „ні”. У період підготовки до виборів у 1988 році (коли консерватори втримали владу) та докорінної зміни уряду у 1993 році (спочатку — прем’єр-міністра, а після загальних виборів — правлячої партії) презентація інформаційних матеріалів (брифів) зазнала істотних змін. Купа книжок поменшала з 4 футів до 4 дюймів. Кожний том супроводжувався стислим висновком у вигляді конкретних пунктів, альтернативних варіантів та рекомендацій щодо рішення. Формат матеріалу уможливлював використання його секретарем Кабінету під час усних брифінгів для призначеного прем’єр-міністра; доповнені версії передбачалися для ознайомлення працівників секретаріату з політичних питань до засідань з обговорення визначеного питання. Важко переоцінити значення формату (та змісту) презентації. Багатослівна, неточна інформація не приверне уваги виснаженого та заклопотаного прем’єрміністра. Однаково важливим (якщо секретар Кабінету готує все самотужки) є стислість та візуальний формат настанов, що робить усну презентацію більш ефективною. Призначеному прем’єр-міністру треба надавати чіткі пояснення щодо причин та необхідності бажаних рішень, наявності конкретних альтернатив і, за необхідності, жорсткі рекомендації. Не варто пропонувати жодних неактуальних рішень у контексті започаткування діяльності нового уряду. Навпаки, не слід втрачати шанс щось змінити до призначення міністрів (пізніше це буде важко чи навіть неможливо зробити), зокрема, порядок організації та обсяг повноважень, хоч внаслідок цього неминуче будуть і переможці, і ті, які програли. Водночас треба зазначити, що хоча період передачі повноважень — ідеальна нагода для запровадження ключових змін в урядовій структурі, часу настільки обмаль, а рішень так багато, що новообраний прем’єр-міністр не може дозволити собі вникати у деталі системи урядування. Отже, попри те, що період передачі влади вважається найкращим часом для запровадження радикальних змін, у канадській практиці це трапляється вкрай рідко через брак часу та можливості щодо висловлення міркувань. Новообраному прем’єр-міністру потрібно надавати компетентні поради стосовно того, що він має говорити потенційним міністрам. Новий прем’єр-міністр має найсильніші, як ніколи пізніше, переговорні позиції порівняно з його колегамиг. Упродовж багатьох років кожний канадський міністр отримував письмові настанови щодо змін політики та структури, які, на думку прем’єр-міністра, мали запроваджуватися в кожному міністерстві. Починаючи з середини 1980-х років, до цих „мандатних листів” додавалися детальні звернення для Прем’єрміністра (або новообраного Прем’єр-міністра) з метою визначення ним термінів під час обговорення з потенційним міністром.
120
5.6. Підсумок: день передачі повноважень Прийняття рішень з усіх зазначених питань триває упродовж перехідного періоду. Секретар Кабінету відслідковує всі вирішені питання та періодично здійснює перевірку, щоб пересвідчитися, що новообраний прем’єр-міністр не змінив своєї думки у світлі подій. Залежно від того, як відбувається інформування, та прийнятих рішень, за необхідності надається нова інформація. Зрештою, в ході процесу вимальовуються структура нової адміністрації. Після визначення осіб на посади міністрів і завершення їх розмов з новообраним прем’єр-міністром список пропонованих міністрів надається Генерал-губернатору (керівнику країни, представнику Королеви Великої Британії у Канаді — прим. перекладача) офіційно — для схвалення, а фактично, для ознайомлення. Новообраний Прем’єр-міністр має схвалити пропозиції щодо призначення міністрів як керівників та членів урядових комітетів. Він/вона має також ухвалити список виконувачів обов’язків міністрів (кожен міністр виконує обов’язки одного-двох своїх колег на час їх відсутності). Секретар Кабінету тримає під контролем підготовчу роботу до приведення до присяги нової адміністрації. Кожний міністр присягає на збереження державної таємниці та відданість та складає окрему присягу, пов’язану з виконанням конкретних обов’язків. Секретар Кабінету співпрацює з головою адміністрації для забезпечення обізнаності всіх нових міністрів стосовно часу, місця та дій під час приведення до присяги. Необхідно проінформувати посадових осіб Генерал-губернатора з питань організаційного забезпечення церемонії приведення до присяги, яка у разі трансляції події по телебаченню видається доволі складною справою. Врешті-решт, новообраний Прем’єр-міністр переглядає, доповнює та підписує вищезгадані „листи про мандати/обов‘язки”, які надаються всім міністрам та присвячені двом основним темам. Перша стосується загальних стандартів поведінки міністерства з частковим посиланням на додаток до листа — матеріали щодо норм та правил поведінки. Друга тема (для кожного міністра окремо) містить пріоритети щодо політики та програм для досягнення певних цілей: визначення ключових проблем цього міністерства, що потребують уваги; орієнтація щодо зв‘язку між політичною платформою нового уряду та діяльністю окремого міністерства; надання загальних настанов для всіх міністерств щодо стратегічних завдань нового уряду. Приведення до присяги зазвичай відбувається вранці. Поки Глава країни приймає відставку екс-прем‘єр-міністра та його колег, нова адміністрація, образно кажучи, „очікує свого виходу на сцену” для приведення до присяги як легітимного наступника національного уряду. Телевізійна трансляція цієї церемонії останнім часом сприяла усвідомленню пересічними громадянами демократичних принципів щодо реалізації державної влади. Спокійна передача
121
влади — основний прояв належного функціонування інституцій демократичного суспільства. Можливо, це єдине найсуттєвіше випробування професійної державної служби. Після завершення приведення до присяги відбувається обід з Керівником держави та його дружиною/чоловіком. У той же день прем’єр-міністр проводить перше засідання уряду. Він/вона отримує тези для зустрічі від секретаря Кабінету присутнього на засіданні уряду разом з кількома працівниками та головою адміністрації нового Прем’єр-міністра. Прем’єр-міністр використовує перше засідання уряду, щоб задати бажаний загальний тон нового уряду та скористатися нагодою для посилення загального змісту „листів про мандати/обов‘язки”, які надаються усім міністрам одразу після завершення засідання уряду. Міністри від’їжджають до міністерств, де зустрічаються зі своїми постійними працівниками та розпочинають процес детального обговорення нових обов’язків. Прем’єр-міністр, секретар Кабінету та голова адміністрації відрязу переходять від нагальних завдань уряду до забезпечення щоденного скеровування діяльності у відповідних напрямах нової адміністрації в цілому. Перехідний період триває приблизно кілька місяців, поки нові міністри та радники з політичних питань досконало опановують справу. Секретар Кабінету і надалі за необхідності консультує Прем’єр-міністра, голову адміністрації, окремих міністрів та керівників міністерських підрозділів. Перехідний період закінчується, коли Прем’єр-міністр, повністю увійшовши в курс справи, починає запроваджувати зміни на вищих щаблях державної служби — саме тоді найсуттєвіша функція секретаря Кабінету як голови державної служби вважається успішно завершеною.
122
6. ФРАНЦІЯ: управління зміною влади
Вважаючи, що сутність демократії — це вільне, періодичне та змагальне призначення урядів громадськістю, у результаті під час голосування виборців відбувається процес зміни, оскільки влада переходить з одних рук до інших. Зміни можуть впливати на законодавчу або виконавчу гілки влади, або водночас на обидві. У рамках законодавчої влади зміни можуть торкнутися однієї палати чи двох — у разі двопалатного парламенту та проведення одночасних виборів. У рамках виконавчої влади зміни можуть стосуватися лише уряду — загалом або частково; вони можуть також відбуватися одночасно зі зміною керівника держави, за умови що йому належить ключова роль. Усі вищенаведені приклади свідчать про складність наближення до управління змінами, намагаючись охопити всі аспекти. З цієї причини в центрі уваги цього дослідження є виключно один-єдиний аспект — управління змінами урядів, але за потреби дискусія включатиме й інші суттєві чинники, які необхідно брати до уваги. Автор вибачається за ілюстрування своїх аргументів із використанням переважно (хоча й не виключно) досвіду Франції. Це зроблено з суб’єктивної причини, оскільки, звичайно, є сенс говорити про те, що знаєш. Однак існують також об’єктивні причини, які потребують уточнення з самого початку. По суті, Франція є єдиною великою європейською державою, що запропонувала приклад системи — украй нестабільної з політичної точки зору та вельми стабільної в інституціональному плані, і саме це є досить цікавим прикладом у контексті даної теми. На відміну від інших країн, зокрема членів Європейського Союзу, Франція не мала досвіду інституційної нестабільності, принаймні відносної, порівняно, скажімо, з Італією, але водночас країні бракувало політичної стабільності, властивої, наприклад, Великобританії, Німеччині або Іспанії, де протягом десятиліття при владі була одна й та сама коаліційна партія. Вона — єдина серед великих розвинених країн, що зазнала суспільних хвилювань: у період 1958—1978 років на кожних виборах переобиралася майже та сама більшість. З іншого боку, саме з того часу на всіх без винятку парламентських виборах попередня більшість, незалежно від складу, не отримала підтримки з боку електорату: права більшість зазнала поразки у 1981 та 1988 роках; ліва більшість програла на виборах у 1986 та 1993 роках. Проте, послідовні стрімкі зміни не супроводжувалися жодними серйозними проблемами щодо ведення державних справ. Зміни кадрового складу та істотні модифікації у сфері політики відбувалися плавно, без жодних затримок або вакууму влади.
123
Таку задовільну за своєю суттю ситуацію не можна пояснювати удачею або збігом обставин, тим більше її не варто серйозно приписувати національному темпераменту. З іншого боку, аналіз умов, за яких відбувалися зміни (як буде показано далі, їх було більше до парламентських виборів, ніж після них) свідчить, що плавність змін є передусім результатом існування належних процедур, системи управління та інституцій. Оскільки ми маємо на меті проаналізувати належні способи управління зміною влади, першочерговою вимогою є визначення критеріїв задовільності цього процесу. Це можна зробити лише емпірично, вважаючи задовільною будь-яку зміну, що досягає своєї кульмінації в уряді у запланований день або якнайшвидше, при цьому уряд повною мірою спроможний виконувати свої політичні, адміністративні та бюджетні обов’язки. Відтак, одночасна наявність цих трьох умов — плавності, швидкості та ефективності ставиться за мету; отже, розмаїття засобів щодо її досягнення залежить від інституційного та політичного контексту змін. Фактично, усі зміни стосуються більш-менш однакової низки питань, на які намагаються відповісти країни, щоправда, з різним рівнем успіху. Французький варіант розв‘язання проблем довів свою цінність, а отже, може бути повчальним. Виходячи з цього, у дослідженні розглядаються спочатку питання зміни уряду (пункт 6.1), потім — досвід Франції (пункт 6.2). 6.1. Питання зміни влади Неможливо перелічити всі вірогідні ситуації, що можуть трапитися у кожній з країн, які аналізуються. Проте можливо (отже, й бажано) визначити головні ознаки, варіанти їх комбінацій та умови, в яких відбуваються зміни. Звичайно, такий аналіз має значення лише якщо виходить за межі простого опису. Результатом його має бути визначення відповідних змінних та певні міркування, принаймні, висновки щодо впливу кожного з них. Аби уникнути плутанини, необхідно розрізняти інституційні та політичні змінні. 6.1.1. Інституційні змінні Говорячи про інституційні змінні складові, потрібно враховувати три параметри. Вони стосуються: по-перше, структури уряду; по-друге, часових рамок зміни влади; по-третє, адміністративної структури. Структура уряду в різних країнах відрізняється. У деяких країнах вона є жорсткою завдяки законодавству або повазі до традицій, достатньо захищених від ігнорування через відсутність, малопоширеність чи несуттєвість наслідків. З іншого боку, є чимало інших систем, що забезпечують призначеним органам влади майже карт-бланш для прийняття рішень щодо структури уряду.
124
У першому випадку, навіть до розгортання подій, що спричинили зміну уряду, існує конкретний перелік міністерських посад та сфер повноважень кожного міністра, і якщо відбудуться зміни, вони будуть обмежені з позицій кількості та обсягу. У другому випадку інформація про структуру, кількість і повноваження кожного члена уряду стає відомою не лише завдяки публікації складу Кабінету. У Франції структура уряду визначається Президентом за пропозицією Прем’єрміністра. Ці посадовці мають певну свободу діяти відповідно до своїх політичних інтересів, але з урахуванням необхідності раціонального менеджменту. Внаслідок поєднання цих двох чинників кількість членів уряду, наприклад, може змінюватися від 26 у 1963 році до майже подвоєних 48 у 1988 році. Це також спричинило появу величезної кількості нефункціональних органів (Міністерство з питань праці, сім’ї, охорони здоров’я, соціального захисту тощо) та спірних підрозділів (з питань економіки, фінансів та бюджету, розподілених між трьома різними членами уряду). Внаслідок урядових змін деякі адміністрації почали „кочувати”, переходячи з підпорядкування від одного міністерства до іншого. Кожна система має свої переваги: • жорстка система, безумовно, полегшує створення адміністративних умов для змін, але може вельми ускладнювати політичні умови у разі, скажімо, негнучкості, необхідної для задоволення інтересів усіх коаліціантів; • з іншого боку, система свободи створює належну рівновагу та сприяє розподілу очікуваних повноважень між політичними партнерами, але це може ускладнити адміністративні зміни, тому що публікація списку є, скоріше, початком, а не завершенням, бо лише після публікації відбувається організація нової системи міністерств. Часові рамки змін — параметр інституційного або політичного характеру. Як правило, він є цілком інституційним. Зміни зумовлюються виборами. Невдовзі після виборів протягом певного часу (який може бути різним, залежно від конституційної норми або просто за традицією) відбувається формування уряду, який одразу набуває правомочності. Система, очевидно, має все, аби скористатися нетривалим проміжком часу. Враховуючи, що зміна влади є наслідком прояву волі шляхом загального голосування, непогано, коли цей прояв одразу перетворюється на факти, навіть якщо немає гарантій штучного збереження виконавчої влади, яка, звісно, живе в очікуванні смертного вироку та, відповідно, не має легітимного права діяти. У Франції прийнято, що діючий Прем’єр-міністр (під час проведення національних виборів) подає Президенту заяву про відставку уряду одразу після завершення виборів. Ця традиція, яка ніколи не порушувалася з часу встановлення демократії, має настільки істотне значення, що навіть не вважалося за необхідне викладати її в письмовій формі.
125
Керівник держави призначає нового прем’єр-міністра, обраного серед парламентської більшості, що склалася після виборів (яким може бути попередній прем’єр-міністр у разі перемоги попередньої більшості), а потім формує уряд за пропозицією прем’єр-міністра. Отже, незалежно від політичного контексту, лише кілька днів розділяють вибори від формування нового уряду. Візьмемо нещодавній приклад — другий раунд останніх парламентських виборів відбувся в неділю, 28 березня 1993 року. У понеділок, 29 березня, П’єр Береговуа подав заяву про відставку Уряду. Того ж дня Франсуа Міттеран призначив Едуарда Балладура на посаду Прем’єр-міністра. У середу, 31 березня, через три дні після виборів, було опубліковано список членів Уряду, після чого відбулося перше засідання Кабінету — Уряд розпочав роботу. Звичайно, якщо зміна має відбутись якнайшвидше, результати виборів повинні бути прозорими. Незалежно від правових аспектів, саме на цьому етапі можливий вплив політичних чинників. Якщо системі бракує ресурсів для прийняття недвозначних виборчих рішень, або вибір електорату не забезпечив очевидної парламентської більшості, часові рамки можуть мати фатальне подовження, на кілька тижнів, з метою ухвалення політичного рішення: або уповноважити главу уряду створити більшість (як це було з Хосе-Марією Азнаром після останніх виборів в Іспанії), або навіть визначити особу, спроможну сформувати уряд (як це було з Вімом Коком після останніх виборів у Голландії). Адміністративна система має відігравати ключову роль. Системи з політизованим управлінням зазвичай порівнюють із системами, що проголошують себе нейтральними. У рамках перших будь-яка зміна уряду супроводжується заміною всіх державних службовців вищого рангу, що стримує та обтяжує процес управління змінами. Проте на практиці відмінність є не такою очевидною, оскільки навіть у країнах, які вважають власну систему управління нейтральною, що слугує легітимній політичній владі (незалежно від партійної належності), часом на практиці спостерігаються прояви так званої spoil system (надання посад і привілеїв прихильникам партії, що перемогла на виборах. — Прим. пер.). Справді, певні посади за своєю суттю вимагають від державних службовців більше, ніж просто відданість уряду. Наприклад, у разі призначення посла уряд має бути впевненим у тому, що він не обмежуватиме свою діяльність на цій посаді лише виконанням інструкцій, а й персонально підтримуватиме політичний вибір уряду, відтак, ще більше слугуючи владі. Подібні ситуації трапляються, але вкрай рідко. Утім, доволі часто буває, що новий уряд висловлює недовіру державним службовцям, які слугували його попереднику, запроваджували його політику — саме ту політику, яку новий уряд хоче змінити. Багато хто піддавався спокусі „зняти” вищий корпус державних службовців та поставити на їхнє місце інших, політично більш безпечних.
126
Наслідком такої досить поширеної практики є подовження періодів зміни влади: вони закінчуються не тоді, коли новий уряд розпочинає свою діяльність, а лише після визначення всіх наступних призначень. Результатом цього є зростаюча нестабільність як з точки зору джерел, так і часових рамок, яка часто посилюється через брак спроможності та досвіду. На відміну від інших, цієї проблеми можна уникнути. Хоча нові високопосадовці насамперед прагнуть оточити себе друзями-політиками, однак практика свідчить, що набагато частіше можна побачити міністрів, які не знають, як давати доручення, ніж нелояльних вищих державних службовців. Некваплива реалізація змін (які завжди можна здійснити трохи згодом, за умови їх важливості) — ось мудре застереження для багатьох країн, які лише виграють від цього. Отже, неважко зрозуміти, що умови щодо управління змінами можуть бути дуже різними залежно від вищезазначених трьох змінних. Спосіб їх поєднання може гарантувати сукупні (сприятливі чи ні) або компенсаційні наслідки. Наприклад, у системі з невизначеною урядовою структурою, як і надмірно довгим періодом зміни влади та вкрай політизованим управлінням, зростає ризик хаотичних змін. Не виключено також накопичення негативних наслідків. А система з визначеною урядовою структурою, коротким періодом змін і неупередженим управлінням може забезпечити позитивні наслідки. Інший приклад доводить, що для системи з невизначеною урядовою структурою краще мати стабільне управління. У такому разі наявність і досвід політично нейтральних органів влади фактично зменшують ризик тривалого безвладдя, що може бути спричинене істотними змінами урядової структури. Такі наслідки називаються компенсаційними. 6.1.2. Політичні змінні Інституційні змінні часом мають політичне забарвлення, вони можуть бути джерелом політичних змінних. Це відбувається, коли причиною змін стає не одне голосування (парламентські вибори), а два (президентські та парламентські вибори). Два інших аспекти є суто політичними: перший стосується змісту змін; другий — складу уряду. Подія, що ініціює зміну, не завжди є однаковою. У рамках парламентських систем уряд формується більшістю невдовзі після парламентських виборів і, як правило, уряд (або принаймні керівник уряду) залишається при владі до наступних парламентських виборів. Існує доволі істотна відмінність у випадку країн, які хоч і відповідають класичному визначенню парламентської системи (уряд підзвітний парламенту, який може відправити його у відставку), але в яких президент обирається шляхом безпосередніх загальних виборів. Такий спосіб обрання надає президентові повноваження та легітимності, і цей факт значною мірою зумовлює суттєво інші можливості для зміни уряду.
127
Така ситуація, наприклад, у Франції, де глава держави стоїть „над” інституціями. Треба, однак, пам’ятати, що система функціонує таким чином, що верховенства президента є прямо пропорційним рівню його парламентській підтримці. За повної підтримки парламенту його верховенство також є безумовним. У разі умовної підтримки — умовне. У разі абсолютної втрати підтримки з боку парламенту він, відповідно, повністю втрачає своє президентське верховенство. Такий стан справ може мати два наслідки щодо управління змінами уряду. По-перше, президентські вибори, як правило, — це подія, що ініціює зміну влади. Коли вона відбувається, новообраний президент отримує повноваження, які не обговорюються. За умови підтримки парламенту (а в разі її відсутності президент розпускає Національну асамблею, сподіваючись і завжди усвідомлюючи, що французький народ обере більшість для його підтримки) він має перевагу для вільного формування уряду на власний розсуд. По-друге, коли зміну ініціюють парламентські вибори, які за дорученням Президента схвалюють більшість, що підтримувала главу держави, пропозиція має протилежний характер: за відсутності підтримки електорату та парламенту президент втрачає свою першість, навіть залишаючись на своїй посаді. Він має призначити члена нової, опозиційної для нього більшості на посаду прем’єрміністра, який як керівник уряду має переваги до наступних виборів. Попри яскраву відмінність щодо обирання (чи необрання) президента країни на прямих загальних виборах, варто пам’ятати про її певну нейтральність щодо управління змінами. Справді, прямі президентські вибори можуть збільшити можливості щодо змін, але вони необов’язково спричиняють зміни процесу чи проблем, надаючи лише істотного забарвлення їх розвитку, про що свідчать нещодавні події в Румунії. Суть зміни стосується тверджень, що хоча всі зміни спричиняють проблеми, не всі з них породжують однакові складнощі. Фактично, коли новий уряд приступає до роботи, завжди існують певні перешкоди, незалежно від політичного контексту змін. Але кількість проблем зростає (незалежно від справжнього характеру зміни), зокрема, коли зміна уряду відбувається після передачі політичної влади від однієї партії до другої. Формування будь-якого нового уряду зазвичай передбачає залучення нових членів (які не мають відповідного досвіду за визначенням); деякі міністри очолюють нові органи; отже, це означає, що вони мають набувати досвіду в новій сфері діяльності. Незалежно від характеру змін (незначного чи суттєвого), нові посадовці, уперше призначені на посади міністрів чи керівниками нових органів, безумовно, потребують допомоги та, можливо, керівництва щодо виконання своїх обов’язків, принаймні на технічному рівні. Вочевидь, ці потреби є нагальними, якщо в рамках зміни відбувається передача політичної влади між партіями, коли впродовж років не було (провладної) більшості — у такому разі вона абсолютно не має досвіду.
128
Наявність системи управління, що сприяє таким змінам, має навіть більш істотне значення, ніж члени попереднього уряду, які через хибні політичні причини не завжди здатні подолати спокусу залишити своїх наступників без документації, інформації та рекомендацій. Якщо в першому випадку (зміна уряду без передачі політичної влади від однієї партії до іншої) наявність лояльного та досвідченого центру уряду є украй бажаною, то в другому випадку вона стає життєво необхідною (зміна уряду з передачею політичної влади між партіями). Склад уряду — також ключова політична змінна. У нашому розумінні склад уряду означає здебільшого існуючі відмінності між однопартійним і коаліційним урядами. Тип уряду залежить від структури парламентської більшості — однопартійної чи коаліційної. Відтак, результат — це, скоріше, питання потреби, ніж вибору. Ця складова не є нейтральною в контексті розвитку змін. Формування однопартійного уряду відбувається доволі швидко і майже без конфліктів, хоча цей процес передбачає вирішення особистих проблем або задоволення конфліктуючих амбіцій. Як би там не було, за відносної швидкості зміни політичний час і час уряду є певною мірою однаковими. Натомість переговори під час формування коаліційного уряду можуть відбуватися в дуже різкий спосіб, зайти у глухий кут і затримати досягнення необхідних компромісів. Формування коаліції, що має перемогти, часто передбачає дискусії, не дочекавшись проголошення перемоги. Часто-густо до фактичних виборів не приймаються жодні рішення, які мають не тільки підтвердити перемогу, а й, передусім, закріпити статус кожного партнера, довести спроможність їх законних вимог і задокументувати їхню внутрішню боротьбу за владу. У результаті — вірогідність доволі довгого очікування, поки виборці проголосують за відставку чинного уряду та буде визначено його наступника. Упродовж цього періоду має і надалі функціонувати державний апарат, підтримуватися громадський порядок, захищатися національні інтереси тощо. Однак не завжди відомо, хто це має робити. Отже, політичні та інституційні складові мають багато спільних ознак. Вони зумовлюють сукупні наслідки, що можуть мати позитивний характер і сприяти полегшенню зміни (але за умови однієї ініціюючої події, яка не включає передачу політичної влади між партіями, та однопартійної більшості), або бути негативними, ускладнюючи процес змін загалом. Можна навіть говорити про сукупні наслідки в квадраті, маючи на увазі, що всі змінні (інституційні та політичні) можуть поєднуватися, а відтак, сприяти ускладненню процесу управління змінами. Беручи до уваги, що цілісність держави є одним з основоположних принципів будь-якої демократичної системи, специфічний характер періодів зміни влади означає неспроможність будь-кого забезпечити повною мірою саме цілісність.
129
Попередній уряд зазвичай зберігає свій правовий статус до початку діяльності свого наступника, але відтоді не є політично легітимним. Уряд у процесі формування має політичну легітимність, але не має правового статусу. Внаслідок цього, як зазначалося вище, період міжвладдя може бути довготривалим. Навіть не стикаючись із суттєвими труднощами (за відсутності будь-яких серйозних подій, що вимагають негайного реагування), цей період за своєю суттю є проблематичним. Більше того, було б наївним вважати, що зміни завершуються в момент офіційного початку діяльності нового уряду. Між призначенням та реальним управлінням є істотна різниця. Існує обов’язкова крива навчання, і навчальний процес як такий може бути коротким або тривалим, відповідно подовжуючи етап зміни влади: не від одного уряду до іншого, а від одного нормально функціонуючого уряду до іншого нормально функціонуючого уряду. Кожній країні потрібно знайти способи вирішення вищезазначених питань. Про засоби, що використовуються у Франції, вже згадувалося. У наступному параграфі вони розглядаються детальніше. 6.2. Досвід Франції Упродовж 15 років у Франції відбулися троє президентських виборів (1981, 1988 та 1995 року), четверо парламентських виборів (1981, 1986, 1988 та 1993 року) та чотири з половиною передачі політичної влади між партіями (половиною вважається перемога Жака Ширака у 1995 році після боротьби на взаємознищення з Едуардом Балладуром, який зазнав поразки, незважаючи на підтримку майже всієї парламентської більшості. Перша з цих подій мала надзвичайне значення, тому що ліві прийшли до влади вперше за всі роки існування П’ятої Республіки, а відтак, фактично, кожен був абсолютно недосвідченим, лише одиниці мали досвід роботи у виконавчій владі за часів Четвертої Республіки, тобто в давньому минулому та й у цілком іншому контексті. Незважаючи на відсутність досвіду, гарячкові темпи передачі політичної влади між партіями та виникнення безпрецедентних інституційних ситуацій, загальновизнаним є факт, що зміни відбувалися спокійно та під повним контролем. Дві групи чинників по-різному сприяли та пояснювали наявність такого результату: перша з них — інституційна основа і друга — адміністративне середовище. 6.2.1. Інституційна основа Як стверджувалося вище, П’ята Республіка була заснована Шарлем де Голлем 1958 року. Вона надає виняткові повноваження Президенту, навіть якщо міра його верховенства залежить від підтримки парламенту. Однак через те, що система дає змогу населенню Франції зробити прозорий вибір, саме його прозорість уможливлює частіші зміни, а водночас і полегшує управління ними.
130
Тому необхідно дати пояснення щодо позиції президента, значення розпуску парламенту, впливу виборчої системи та конфлікту більшостей. Президент обирається шляхом прямих загальних виборів, але найголовніше — голосування на мажоритарній основі відбувається у два тури. Це призводить до трьох основних наслідків: • По-перше, необхідно отримати абсолютну більшість голосів у першому турі; у разі її відсутності (це й дотепер нікому не вдавалося) боротьба у другому турі розгортається між двома лідерами, лише один з двох має набрати абсолютну більшість голосів. • По-друге, істотні повноваження та легітимність особи, що набрала понад 50% голосів, за визначенням, не можна змінювати до наступних президентських виборів. Тому Президент має право здійснювати керівництво країною протягом семи років, незалежно від будь-яких обставин (7-річний термін було замінено на 5-річний у 2000 році. — Прим. пер.). • По-третє, участь лише двох кандидатів у другому турі означає, що всі політичні партії зобов’язані підтримувати одного з них. Отже, після виборів утворюються два конкретні табори: президентська більшість, до якої належать усі, хто агітував голосувати за обраного кандидата, та президентська меншість, що включає всіх прихильників кандидата, який програв на виборах (а інколи й тих, хто займав вичікувальну позицію). Ці табори діють аж до наступних президентських виборів. Зрозуміло, що глава держави має значну владу, але обмежені конституційні повноваження. Закони приймає не президент, а парламент. За діяльність уряду несе відповідальність не президент, а прем’єр-міністр. Сила президента та його главенство зумовлені його політичною домінуючою роллю, оскільки його повноваження уможливлюють керування парламентською більшістю і главою уряду. Завдяки такій підтримці та субординації він може гарантувати виконання ними своїх повноважень відповідно до його волі, і саме в такий спосіб він демонструє свою вищість. Звичайно, щоб вищість була дієвою, президентська більшість має заручитися підтримкою парламентської більшості. Якщо президентська більшість має більшість у Національній асамблеї, у неї немає жодних причин для підпорядкування президентові, підтримки призначеного ним прем’єр-міністра та схвалення обраних президентом законопроектів. Ці два аспекти зрештою зводяться до одного: або президент обіймає пост глави держави за наявності узгодження парламентської і президентської більшості та може працювати (саме так було з Жаком Шираком у 1995 році), або новообраний президент стикається з ворожою більшістю у Національній асамблеї — у такому разі він може скористатися інструментом розпуску. Розпуск Національної асамблеї (Сенат не підлягає розпуску, але, у свою чергу, він не має права відправити у відставку уряд або чинити тривалий опір ухваленню звичайних законодавчих актів) є, згідно зі статтею 12 Конституції
131
Франції, єдиною прерогативою президента. Він має реальне право на власний розсуд будь-коли прийняти рішення про розпуск (він не може розпускати парламент більше ніж раз на 13 місяців або за виключних обставин), причому не повинен пояснювати рішення, яке залежить від його волі (Президент лише розглядатиме три варіанти розпуску, але він має право їх не враховувати) та не потребує жодної контрасигнації. Після президентських виборів у 1981 та 1988 роках президент Франсуа Міттеран мав справу з превалюючою президентською меншістю в Національній асамблеї. В обох випадках він розпустив парламент і звернувся до країни з проханням надати йому мандат на управління шляхом створення президентської більшості в парламенті. І двічі електорат забезпечив цю більшість, цілком усвідомлюючи, що саме в такий спосіб функціонує П’ята Республіка. Виборча система для депутатів парламенту передбачає отримання прозорої більшості шляхом прямого загального голосування. Францію поділено на 577 виборчих округів, кожний з яких обирає депутата. Вибори відбуваються у два тури на мажоритарній основі. На відміну від виборів на мажоритарній основі в один тур (на користь двопартійної системи) або виборів на основі пропорційного представництва (на користь багатопартійної системи), сучасна виборча система уможливлює існування багатопартійної системи, але вимагає об’єднання партій у коаліцію для отримання переважної кількості місць у парламенті, оскільки кандидати без зовнішньої підтримки мають незначні шанси бути обраними. Такі механізми сприяли утворенню двох головних об’єднань: правого (RPR/ UDF) та лівого (PS/PC). Попри внутрішні проблеми, ці альянси мають величезне значення для всіх партій. Ті з них, що не мають бажання (зелені) або не спроможні (ультраправі) приєднатися до коаліції, практично не мають жодних шансів пройти до парламенту, незалежно від кількості отриманих голосів. Таким чином, система є надзвичайно біполярною і дедалі ускладнюється проведенням другого туру президентських виборів, що змушує кожного зробити вибір щодо політичного табору та залишатися з ним. Саме другий тур нав’язує тривалість структури політичної панорами. З цієї причини під час переобрання Національної асамблеї французи мають обмежений вибір (голосувати лише за одну коаліцію з двох), але він є ефективним, тому що безпосередньо громадяни вирішують, хто буде домінуючою силою в парламенті, а відтак і керуватиме країною. Наразі це — головне. Виборча система ніколи не буде настільки досконалою, щоб забезпечити прозорість вибору електорату, але, хоч би там як, такий стан справ існує від початку П’ятої Республіки. Інколи більшість була великою (1993 року), інколи — нечисленною (1967 року), часом вона складалася з однієї партії (у 1968 та 1981 роках) чи була представлена коаліцією (у 1962, 1973, 1978 роках). Інколи більшість мала доволі умовний характер (у 1988 році Соціалістична партія мала лише 17 місць
132
абсолютної більшості, але це не перешкоджало її правлячій ролі, навіть за відсутності підтримки Комуністичної партії). У всіх без винятку випадках прозора більшість була наслідком голосування. Більше того, держава відповідає за те, що президентські та парламентські вибори підлягають детальному моніторингу з боку неупередженої і авторитетної Конституційної ради, яка контролює прозорість результатів і забезпечує їх захист у разі судових позовів з приводу нечесності. Конфлікт більшостей був якраз результатом (ненавмисним і випадковим) цієї прозорості. У 1986 році вона вперше призвела до безпрецедентної ситуації під назвою „співіснування”. Беручи до уваги, що президент обирається на 7 років, а депутати — на 5 років (якщо не буде розпуску парламенту), парламентські вибори відбуваються принаймні один раз під час каденції президента. Отже, одного дня він неминуче втратить свої повноваження і водночас — свою першість. Шарль де Голль відмовився від цього сценарію. На його думку, президентська влада є необхідною, але легітимною лише за умови, що вона ґрунтується на довірі більшості населення до глави держави. Відповідно він вважав, що у разі її зникнення (незалежно від обставин) президент не може залишатися при владі і мусить подати у відставку. Фактично, він так і зробив, гадаючи, що втратив підтримку нації після поразки на референдумі 27 квітня 1969 року. Валері Жискар д’Eстен був першим, хто діяв всупереч цій доктрині, перед парламентськими виборами 1978 року він стверджував, що залишиться на посту, навіть за умови перемоги опозиції. Проте вона не перемогла. Франсуа Міттеран уперше опинився в цій безпрецедентній ситуації після поразки лівих на парламентських виборах 1986 року та вдруге — після нової поразки лівих у 1993 році. В обох випадках у нього залишалося два роки президентського терміну. І в обох випадках він вирішив залишитися на посту глави держави. Із втратою парламентської підтримки він водночас втратив владу над Національною асамблеєю та урядом. Внаслідок цього центр тяжіння було перенесено з Єлисейського палацу до готелю „Матіньон”. Отже, роль глави держави була звужена до повноважень, чітко визначених Конституцією, які не дозволяли йому й бути лідером нації та надалі очолювати державу — ці функції перейшли до прем’єр-міністра. Франсуа Міттеран у 1986 році залишився Главою держави, сподіваючись бути переобраним два роки по тому, а в разі програшу на парламентських виборах він би був зобов’язаний негайно подати у відставку. Єдина причина його рішення залишитися Президентом у 1993 році, незважаючи на хворобу, — бажання бути першим Президентом Франції упродовж двох 7-річних термінів поспіль. Може видатися, що безпрецедентна ситуація конфлікту більшостей ускладнила процес змін, але це зовсім не так. Насправді жодний табір не був заці133
кавлений в ініціюванні інституційної кризи і, відповідно, зниженні популярності, але прозорість вибору електорату повністю визначила легітимність влади: Президент, зазнавши поразки на загальних виборах, має право залишатися на посту лише за умови, що він буде триматися в тіні та додержуватися рішень народу Франції. Нова більшість мала абсолютну легітимність, і це надало їй можливості обрати бажаного Прем’єр-міністра (незважаючи на те, що Президент і досі відповідав за це призначення, але з політичного погляду йому залишилося лише підкоритися бажанню успішної більшості) та гарантувати надання керівнику уряду всіх необхідних повноважень. Таким чином, у рамках цієї системи, що, зрештою, є варіацією змінної геометрії, усі елементи інституційної основи поєднуються або відокремлюються один від одного з метою сприяння змінам. Поєднання відбувається, коли право на розпуск парламенту уможливлює досягнення угоди більшостей, що заохочується існуючою виборчою системою, та домінуючою роллю президента як архітектора зміни. Вони відокремлюються, оскільки збільшення кількості виборів (президентських та парламентських) має зворотний бік у вигляді прозорості рішень електорату, що чітко визначає терміни зміни, водночас сприяючи прискоренню та прозорості процесу. Але всіх цих позитивних моментів може бути замало, якщо адміністративне середовище не встигає за інституційною основою. 6.2.2. Адміністративне середовище Франція має тривалу адміністративну традицію. Вона не позбавлена певних недоліків (їх прояви спостерігаються доволі часто), що стосуються випадкової, але надмірної обтяжливості бюрократії. Однак це не виключає украй суттєвих переваг (зокрема, в період змін), які відіграють дуже позитивну роль в управлінні змінами. Це зумовлено чіткою концепцією ролі управління, існуванням належних процедур і наявністю спеціалізованих структур. Чітка концепція ролі управління є традиційно успадкованою, але втіленою в законі. Вона ґрунтується на двох ключових принципах — субординації та нейтралітеті. Згідно з принципом субординації державні службовці зобов’язані підкорятися політичним органам влади, які мають конституційні повноваження щодо керування країною. Прем’єр-міністр є формальним керівником державної служби, всі члени уряду мають підпорядковану їм команду державних службовців у своїх департаментах. Згідно з принципом нейтралітету державні службовці зобов’язані віддано підтримувати політики (незалежно від їх характеру) демократично обраних органів влади. Вони, як правило, мають утримуватися від публічного висловлення незгоди чи підтримки цих політик та повинні тримати при собі своє ставлення, висловлюючи його лише шляхом голосування.
134
У кожного міністра є свої персональні радники з адміністративних питань, які обіймають посаду та залишають її разом з ним; вони забезпечують належне втілення його політичної волі у практичній діяльності. Їх називають „його кабінетом”, який має певну незалежність, рівень якої залежить від волі міністра, в кінцевому рахунку лише міністр несе повну відповідальність за політичні успіхи та невдачі діяльності радників або дій, здійснених від його імені. Члени уряду часто мають статус державного службовця. У цьому контексті робота на міністра може бути перспективною з точки зору кар’єрного зростання. Водночас такі службовці часто змушені стати членом певної партії, що в разі приходу до влади іншої партії обмежуватиме їх можливості щодо подальшої цікавої чи престижної посади. Тож роль міністра та його Кабінету — вести та надихати, а роль адміністрації — реалізовувати політику в найкращий спосіб. Саме підпорядкованість державних службовців унеможливлює їх відповідальність за політику уряду. Відповідно вони мають гарантовані посади, яким не загрожує небезпека зміни влади. Гарантія зайнятості (яка втрачається лише у разі серйозних порушень) — доповнення та зворотний бік зобов’язань щодо підпорядкованості та нейтралітету. Однак, є відносний виняток з цього правила. Йдеться про так звані „посади за призначенням уряду”. Відповідно до статті 13 Конституції та чинного законодавства призначення на певні посади здійснює Кабінет Міністрів за підписами Президента, Прем’єр-міністра та відповідного міністра. Це стосується найвищих державних службовців, переважно послів, префектів, керівників освітньої галузі та, що найважливіше, керівників центральних органів влади. Вважається узвичаєною практикою, що уряд з метою реалізації політики призначає на всі вищезгадані посади державних службовців на власний розсуд. З цієї причини Кабінет Міністрів може звільняти будь-коли будь-кого з цих високопосадовців. Норми зайнятості у державній службі визначають статус (категорія державного службовця, ранг та оплата праці) та посадові обов’язки (фактична посада). Отже, коди державний службовець йде, наприклад, з посади керівника органу центральної влади, він залишається державним службовцем, і уряд зобов’язаний запропонувати йому іншу посаду. Поєднання цих двох чинників — свободи вибору уряду та гарантії зайнятості державного службовця забезпечує безперервність адміністративної діяльності, водночас надаючи їй мінімально необхідну гнучкість. Будь-який новий уряд намагається призначити на найбільш чутливі посади державної служби своїх політичних симпатиків. Це є зрозумілим, легітимним і, до того ж, пояснює причину нових призначень після зміни влади. Проте значний обсяг або швидкість таких призначень свідчить про надмірну політизацію вищих ешелонів державної служби.
135
Варто згадати і про специфічну ситуацію „співіснування”. Новий уряд не має права здійснювати будь-які призначення без погодження з Президентом, тобто без його підпису. З політичного погляду, Президент не може чинити перешкоди, відмовляючись ставити підпис, але він може використати свій підпис як умову досягнення згоди під час переговорів з урядом з метою гарантування належного ставлення влади до людей, у майбутньому яких Президент зацікавлений. І дотепер численні керівники залишаються на посадах, попри зміни правлячої партії та уряду. Отже, всіх нових міністрів, призначених на посади, вітають досвідчені управлінці, готові слугувати їм та бути лояльними. Відтак, можливість у вищих ешелонах державної служби змінювати те, що потребує змін, вочевидь сприяє полегшенню процесу змін, якому безперервне функціонування державної служби лише на користь. Існування належних процедур забезпечує нормальне функціонування державного апарату від початку до кінця процесу зміни влади, незалежно від його тривалості. Це передбачає існування системи управління, спрямованої на забезпечення безперервності. Однак це не означає, що тільки з погляду права попередній уряд може видавати накази, доки його наступник не розпочав діяльності. У Франції, як і в більшості європейських демократичних країн, ця вимога пояснюється характером вирішення щоденних справ. Не вдаючись до уточнення більш складних юридичних тонкощів, ця ідея зумовлена практикою, згідно з якою попередній уряд (що майже пішов у відставку чи готується це зробити) і надалі забезпечує щоденне управління країною та контроль за адміністративною діяльністю, але йому заборонено започатковувати будь-яку нову діяльність. Може статися, що обставини поза межами контролю уряду вимагатимуть вжиття відповідних заходів, які виходять за рамки щоденних справ. Відтак, коли у 1981 році відбулася передача влади між політичними партіями після обрання Франсуа Міттерана Президентом (але до прийняття ним президентських повноважень і призначення П’єра Моруа Прем’єр-міністром), національна валюта (франк) зазнала обвалу водночас із відтоком капіталу. Попередній уряд встановив інформаційні контакти з представниками нової більшості та за їх згодою вжив необхідних заходів для захисту французького франка. Незважаючи на 11 днів проміжку між другим туром президентських виборів та приходом до влади нового глави держави, негайного призначення прем’єрміністра і розпуску Національної асамблеї, управління країною продовжувалося і в такий непростий період і не викликало жодних нарікань. Процедури, однак, мають задовольняти всі політичні та практичні вимоги, що виникли внаслідок зміни влади. На політичному рівні кожний член уряду має передати повноваження своєму наступнику. Це є символічною передачею влади, її першочергова мета —
136
інформування попередником нового члена уряду щодо ключових поточних програм або найбільш нагальних рішень. Незважаючи на різні політичні погляди, в усіх галузях є питання національних інтересів, що потребують особливої уваги наступника, а в певних галузях — і обізнаності завдяки наданню конфіденційної інформації. На практичному рівні потреби є більш прозаїчними, але не менш суттєвими. Необхідно дозволити членам попереднього уряду та їх помічникам упорядкувати документи. Прибрати папери суто політичного характеру (які вони мають право зберігати). Поточні документи адміністративного характеру слід привести в порядок і залишити для наступника. І насамкінець, решту документів і паперів треба відправити до національного архіву. Жодну із зазначених трьох дій не буде виконано належним чином, якщо це робити нашвидкуруч в останню хвилину. Попри це, під час першого призначення на урядові посади збільшується плутанина під час передачі повноважень. Робота в уряді як така не має аналогів. Найстійкіший політик, найдосвідченіший парламентарій або найбільш поінформований керівник відкриває для себе світ, до якого не міг достатньою мірою підготувати його попередній досвід. У ньому панують свої суворі правила. Будь-яке рішення передбачає дотримання конкретних процедур, їх невиконання є незаконним. Видатки необхідно узгоджувати з бюджетом, який має певні обмеження. На додаток до цього, є практика і традиції, які хоч і не є обов‘язковими, проте їх слід поважати. За цих обставин залишити новий уряд або міністрів напризволяще означає, у найкращому випадку, повну залежність від керованих ними органів влади, у найгіршому — численні помилки і промахи та, відповідно, катастрофічний старт. Ці причини пояснюють життєве значення не тільки для ключових дійових осіб, а також і для інтересів нації: нова влада під час своїх перших кроків потребує постійного супроводу. Зокрема, новий уряд слід детально інформувати про такі елементарні речі, як штатна чисельність та розмір зарплати працівників, яких можна прийняти на роботу, послуги для членів уряду, питання щодо секретаріату уряду, але на більш „побутовому” рівні необхідно давати пояснення з питань процедур прийняття рішень, колективного уряду, делегування підпису тощо. У цьому плані значна підтримка надається з боку спеціалізованої структури щодо процесу змін. Участь спеціалізованої структури. Такий підхід було започатковано у Франції як експеримент у 1930-х роках та інституціоналізовано 1946 року. Це загальний секретаріат уряду (ЗСУ), який має широкий спектр важливих обов’язків. Надання допомоги у процесі зміни влади є лише одним з них. Не дивно, що навички та досвід ЗСУ зумовили його ключову роль у подібних ситуаціях, яка одностайно вважається позитивною.
137
Спеціалізовану структуру очолює Генеральний секретар. Доречно зазначити, що нинішній керівник Секретаріату уряду є лише сьомим за більш як 50 років, з 1946 року. Перший Генеральний секретар обіймав посаду упродовж існування Четвертої Республіки (1946—1958 роки), тобто він надавав підтримку 21 керівникові уряду. Третій Генеральний секретар (1964—1975 роки) допомагав трьом президентам та п’ятьом прем’єр-міністрам. Коли у 1981 році ліві прийшли до влади, Генеральний секретар не залишив своєї посади, протягом року виконуючи інші престижні обов’язки. Лише один раз, у 1986 році, Генеральний секретар, на жаль, був змушений піти з посади, коли інша політична партія прийшла до влади. Натомість його наступник, призначений правими, пережив повернення до влади лівих і, відтак, працював з трьома прем’єр-міністрами-соціалістами. Достатньо сказати, що особи, які обіймають цю ключову посаду (згідно з регламентом вони мають бути присутніми на всіх засіданнях Кабінету), виконують свої обов’язки неупереджено, незалежно від власних поглядів, тому вони заслужили повагу і довіру вищого політичного керівництва всіх партій країни. Загальний секретаріат уряду є дуже малочисельною структурою, що налічує загалом сотню працівників, але третина з них — представники найвищих трьох категорій французької державної служби (“концептуальні функціонери”). Як і генерального секретаря, їх перебування на посаді залежить від результатів виборів. ЗСУ розташовано в Офісі прем’єр-міністра в готелі „Матіньон”. Секретаріат має три постійні обов‘язки, кожен складається з численних завдань: організація роботи уряду, надання уряду консультацій з юридичних питань, управління всіма департаментами прем’єр-міністра. Кожне з цих зобов’язань має конкретні технічний та адміністративний аспекти. Політичний аспект діяльності ЗСУ — це відповідальність прем’єр-міністра та його Кабінету, з яким ЗСУ щоденно співпрацює. Конфлікти чи сварки щодо меж повноважень регулюються суворим кодексом діяльності. За необхідності ЗСУ готує список можливих альтернатив, розглядає правомірність рішень і, зрештою, забезпечує їх виконання, ніколи не коментуючи суть чи доречність політичного вибору, оскільки це є прерогативою уряду. Ми зосереджуємо увагу саме на ролі ЗСУ в період зміни влади. Загальний секретаріат уряду фактично став справжнім гарантом безперервної діяльності уряду і, можна стверджувати, дискретним, але ефективним провідником нової владної команди загалом. Для цього ЗСУ має використовувати певні навички. Вони розглядаються нижче, але далеко не всі мають однакове значення чи однакову цінність, варту наслідування, особливо якщо стосуються специфічних ознак французької системи. Дані навички наведено нижче у висхідному порядку залежно від їх значущості.
138
Як тільки сформовано уряд, необхідно запровадити положення щодо розподілу обов’язків та делегування повноважень. Накази про розподіл обов’язків визначають повноваження міністрів-керівників міністерств та державних секретарів без портфелів. Накази про делегування повноважень визначають компетенції підлеглих міністрів та державних секретарів при міністрах. Усі накази готує загальний секретаріат уряду від імені Прем’єр-міністра. Оскільки вони часто-густо спричиняють суперечки (часом доволі дрібні) між членами кабінету, глава уряду та глава держави значною мірою використовують досвід та поради ЗСУ для вирішення спірних питань. Наступне завдання ЗСУ — забезпечення нової команди міністрів певними життєво необхідними інструментами логістики. Окрім відповідальності за організацію щомісячної оплати праці членів уряду, ЗСУ забезпечує надання їм робочих приміщень (у разі нових міністрів або їх зміни), доступ до спеціальної телефонної мережі для вищого керівництва, інформування щодо узвичаєної практики, а для міністрів — забезпечення авто та водія. Загальний секретаріат уряду інформує новопризначених урядовців стосовно належної кількості помічників, яких вони можуть призначати для створення власних служб, і надають їм необхідні для цього бланки рішень. Але, передусім, ЗСУ грає справжню роль тренера для нових членів уряду, яка пов’язана з так званим „Досьє роботи уряду” (Dossier du travail gouvernemental) — посібником, що складається приблизно з 12 розділів на 30 сторінках (він систематично доповнюється), присвяченим правовим і практичним аспектам діяльності уряду. Навіть найменш досвідчені міністри чи помічники можуть знайти в ньому практичні відповіді доступною мовою на всі можливі питання. Посібник містить навіть розділ про організаційну структуру ЗСУ, з описом робочих обов’язків кожного працівника та необхідними номерами телефонів з метою забезпечення контактів і отримання відповіді у будьякий момент. Насамкінець, окрім усіх практичних або формальних чинників (значення яких не варто недооцінювати), ЗСУ також надає консультації, поради та, у разі потреби, застереження упродовж періоду передачі влади. ЗСУ — це інституційна пам’ять уряду, рекомендації ЗСУ завжди є корисними, і нові члени уряду дуже швидко переконуються в цьому. Поки фактичне прийняття рішень повністю знаходиться в їхніх руках, рішення будуть більш ефективними у разі завчасних консультацій із ЗСУ з питань дотримання законодавства, існуючих прецедентів та можливих результатів тощо. ЗСУ також може переконати новий уряд не розпочинати „полювання на відьом” у вищих ешелонах державної служби, оскільки це завжди є загрозою. ЗСУ забезпечує дотримання урядових процедур, тому він виконує роль справжнього провідника під час їх першого запровадження. Плутанина через брак досвіду, приправлена ентузіазмом новобраних урядовців, спрямовується зусиллями ЗСУ, який, узгоджуючи існуючі формальні процедури, швидко
139
допомагає новому уряду призвичаїтися до традицій, що загалом відповідає потребам діяльності. Подібна дисципліна жодним чином не впливає на політичну волю нового уряду, але дозволяє йому діяти результативніше. Без втручання у політичну царину як таку ЗСУ, однак, є достатньо обізнаним у справах для привертання уваги прем’єр-міністра до того чи іншого аспекта управління політикою, не перебільшуючи власної ролі. Наведемо відомий приклад з історії Франції, коли у 1981 році, після 21 року перебування в опозиції, ліві прийшли до влади. Президент оголосив про намір розпустити Національну асамблею. Не встиг новий Прем’єр-міністр П’єр Моруа прибути до готелю „Матіньон”, як для знайомства з ним прийшов Генеральний секретар і приніс дві книги для підписів. Він пояснив, що „зрозумівши” про розпуск, він узяв на себе сміливість скласти відповідний текст (щодо розпуску). Проте, оскільки було лише два можливі періоди виборів (короткий та довгий), згідно з Конституцією та з метою сприяння вимогам щодо проведення виборів, то, враховуючи політичний характер вибору, ЗСУ підготував два варіанти для того, щоб Президент і Прем’єр-міністр могли прийняти рішення, досконально знаючи суть справи. Якби Генеральний секретар ЗСУ в такий спонтанний спосіб не привернув уваги глави уряду, через мить було б запізно (вибрати короткий варіант), і новообрані урядовці були б позбавлені важливого вибору. Загалом ЗСУ зосереджується, так би мовити, на своїй технічно-правовійінституційній ролі. Його незмінно дискретні та часто вирішальні рекомендації залишають політику право власного вибору, але завжди надають пояснення щодо способу виконання в умовах, що є технічно адекватними, юридично обґрунтованими та такими, що відповідають духу і букві Конституції. Це дослідження висвітлило життєво важливу та корисну роль загального секретаріату уряду у Франції. Ми не прагнули презентувати його як зразкову модель, яка за визначенням є кращою, ніж інші. У багатьох країнах існує подібна структура, і кожна з країн може організувати її на власний розсуд. Однак неможливо переоцінити важливість характерних постійних ознак такої інституції, а саме: нейтралітет, стабільність, доступність. Нейтралітет гарантує довіру та стабільність. Стабільність забезпечує досвід і доступність. Доступність зумовлює ефективність. Саме поєднання всіх цих складових робить потужний внесок у процес контрольованості, раціоналізації та скорочення періоду зміни влади, іншими словами — у процес управління змінами.
140
ПРО ПРОГРАМУ SIGMA
Програма Sigma — Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту — є спільною ініціативою ОЕСР (Організація економічного співробітництва та розвитку) та Європейського Союзу, за переважної фінансової підтримки ЄС.
Програма була розпочата у 1992 році для підтримки зусиль щодо реформи державного управління 5 країн Центральної та Східної Європи. З того часу Sigma розширила свою діяльність у зв’язку з процесами розширення ЄС, а також стабілізації та асоційованого членства.
Підтримка Sigma включає: • оцінювання поступу реформ і визначення пріоритетів відносно стандартів, що відображають належну європейську практику та чинне законодавство ЄС (the acquis communautaire); • надання підтримки у процесі інституційного розвитку та запровадження правових основ; • сприяння в отриманні фінансової підтримки ЄС та інших донорів шляхом надання допомоги у розробці проектів, забезпеченні передумов та реалізації планів дій.
У 2007 році Sigma співпрацює з: • двома новими членами Європейського Союзу — Болгарією та Румунією; • трьома країнами — кандидатами на вступ до ЄС — Хорватією, колишньою югославською республікою Македонією та Туреччиною; • потенційними кандидатами — західнобалканськими країнами — Албанією, Боснією та Герцеговиною (держава, федерація хорватів та боснійців, та Республіка боснійських сербів), Чорногорією, Сербією та Косово (що з червня 1999 управляється Тимчасовою Адміністративною Місією ООН в Косово — UNMIK); • Україною (діяльність фінансується окремими грантами Швецією та Великою Британією).
Програма Sigma підтримує зусилля партнерських країн у реформуванні таких галузей: • розроблення та реалізація програм реформування; • зовнішній аудит; • фінансовий контроль;
141
• • • • •
правова та адміністративна система, державна служба та правосуддя; спроможність до вироблення політики та координації; державне управління видатками, система державної доброчесності; державні закупівлі; регуляторна політика.
З детальнішою інформацією стосовно програми Sigma можна ознайомитися на веб-сторінці: http://www.sigmaweb.org Авторське право ОЕСР, 2007
Заявку на дозвіл передруку або перекладу усього матеріалу чи його частини просимо надсилати на адресу: Head of Publications Service, OECD, 2 rue André Pascal, 75775 Paris Cedex 16, France.
142
143
Серія „Бібліотека молодого державного службовця” Науково-практичне видання БЕН-ГЕРА Міхал, КІЛЬМІНСЬКИЙ Збігнєв, РИДЛЕВСЬКИЙ Гжегож, ЕГАРДТ Пітер, ВОЛЬФ Адам, Д’ОМБРЕН Ніколас, КАРКАССОН Гі
СЕКРЕТАРІАТ УРЯДУ: координація державної політики та управління змінами персонального складу Кабінету
Українською мовою Переклад за виданнями Організації економічного співробітництва та розвитку: Sigma Paper No. 22: Management Challenges at the Centre of Government: Coalition Situations and Government Transitions (Sigma OECD, 1998) Sigma Paper No. 35: Co-ordination at the Centre of Government: The Functions and Organisation of the Government Office (Sigma OECD, 2004) Видання здійснене коштом Державного бюджету України Головний редактор Андрій Вишневський Перекладачі: Леся Сюйва-Ільченко, Ольга Шаленко Науковий редактор перекладу Іванна Ібрагімова Редактори: Жанна Маркус, Фаїна Козирєва Створення оригінал-макета Олександр Ремез Відповідальний за випуск Віталій Баєв
Здано в набір 10.03.08. Підписано до друку 21.05.09. Формат 60х84/16. Друк офсетний. Папір офсетний. Гарнітура Леттеріка. Ум. друк. арк. 8,37. Обл.-вид. арк. 9,22. Тираж 500. Зам. № Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу при Головному управлінні державної служби України вул. Прорізна, 15, м. Київ, 01601, Україна; тел. (044) 278-3650, факс (044) 278-3622 http:\\www.center.gov.ua; e-mail: center@center.gov.ua Свідоцтво про внесення до Державного реєстру ДК 3280 від 17.09.08 Виготівник ВАТ „Чернівецька обласна друкарня” 58018, м. Чернівці, вул. Головна, 200; тел. (03722) 4-06-19 Свідоцтво про внесення до Державного реєстру ISBN 978-966-8918-20-9
9 789668 918209
This document is © 2011 by Леонід Марушевський - all rights reserved.
0
Ваш голос: Ні


Отдых с детьми на море, Крым, Севастополь, Любимовка.