Skip to Content

Серьогін С.М. Актуальні проблеми державного управління. Збірник наукових праць, 2007

Embedded Scribd iPaper - Requires Javascript and Flash Player
НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ РЕҐІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
АК ТУ АЛЬНIІ ПРОБЛЕМ И Д Е Р Ж А В Н О Г О У П Р А В Л I Н Н Я
ЗБІРНИК НАУКОВИХ ПРАЦЬ Заснований у 1999 році Свідоцтво про державну реєстрацію ДП № 1132 від 01 березня 2004 р. Випуск 2 (28)
Дніпропетровськ ДРІДУ НАДУ 2007
1
РЕДАКЦІЙНА КОЛЕГІЯ: СЕРЬОГІН С. М., д-р. наук держ. упр., проф. (голов. ред.) РОМАНОВ В. Є., канд. іст. наук, доц. (заст. голов. ред.) РУДІК О. М., канд. політ. наук (відп. секретар) БАКУМЕНКО В. Д., д-р наук держ. упр., проф. НАДОЛІШНІЙ П. І., д-р наук держ. упр., доц. РОЗПУТЕНКО І. В., д-р наук держ. упр., проф. ТРОНЬ В. П., д-р наук держ. упр., проф. ШАРОВ Ю. П., д-р наук держ. упр., проф. ГАБРІНЕЦЬ В. О., д-р техн. наук, проф. КАПІТОН В. П., д-р філос. наук, проф. КНЯЗЄВ В. М., д-р філос. наук, проф. КОВАЛЬЧУК К. Ф., д-р екон. наук, проф. РЕШЕТНІЧЕНКО А. В., д-р філос. наук, проф. СВІТЛЕНКО С. І., д-р іст. наук, проф. ТАРАСЕВИЧ В. М., д-р екон. наук, проф. ТОКОВЕНКО В.В., д-р наук держ. упр., доц. ГОНЧАРУК Н.Т., канд. наук держ. упр., доц. БОРОДІН Є. І., канд. іст. наук, доц. ГЛОТОВ Б. Б., канд. філос. наук, доц. ПРОКОПЕНКО Л. Л., канд. іст. наук, доц.
ББК 67. 401. я43 А 43
ТЕОРІЯ ТА ІСТОРІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
Друкується за рішенням ученої ради Дніпропетровського реґіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України Протокол № 06/93 від 19.06.2007.
ББК 67.400.73
Сергій СЕРЬОГІН, Віталій БАШТАННИК
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
А 43 Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. / Редкол.: С. М. Серьогін (голов. ред.) та ін. – Д.: ДРІДУ НАДУ, 2007. – Вип. 2 (28). – 296 с.
КОНСЕНСУСНА ДЕМОКРАТІЯ В ІНТЕҐРОВАНИХ СИСТЕМАХ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ: ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДОСВІД ТА УКРАЇНА
Розглядаються засади формування інтеґрованої системи публічного управління через розвиток механізмів консенсусної демократії. Визначаються напрями становлення та розвитку суспільного консенсусу як складової удосконалення державно-управлінської діяльності. Доводиться актуальність впровадження європейського досвіду конституювання інтеґрованих систем публічного управління з метою забезпечення політичного реформування. Ключові слова: зарубіжний досвід, публічне управління, інтеґрована система публічного управління, консенсусна демократія, політичний діалог.
Уміщені матеріали наукових досліджень з проблем державного управління та місцевого самоврядування, зокрема з питань національної ідеї, державного управління охороною здоров’я, регуляторної політики, розвитку та функціонування органів місцевої влади тощо. Розрахований на науковців, фахівців у галузі державного управління, державних службовців, а також може бути корисний для студентів, аспірантів і тих, хто цікавиться питаннями теорії та історії держави й суспільства.
Збірник наукових праць «Актуальні проблеми державного управління» згідно з рішенням Президії ВАК України включений до переліку наукових фахових видань у галузі державного управління (постанова № 1-05/6 від 12.06.02)
Періодичність – чотири рази на рік
© Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління НАДУ при Президентові України, укладання, художнє оформлення, оригінал-макет, 2007
Формування базових засад управління в складних соціальних системах в умовах трансформації механізмів взаємодії політичних інститутів завжди є важливим питанням політичної стабільності національної держави, основною передумовою становлення інститутів громадянського суспільства, консолідації соціальних груп, ґарантуванням дотримання прав і свобод людини. Реалізація демократичних принципів публічного управління в такому контексті забезпечує загальний розвиток політичного діалогу та інтегративний характер суспільних відносин. Саме тому проблематика удосконалення механізмів публічного управління в умовах перманентного реформування політичної системи України актуалізує дослідження європейського досвіду конституювання сучасного механізму політичного партнерства як основи ефективного публічного управління. Актуальність такого дослідження обумовлена також потребами комплексного аналізу однієї з важливих проблем теорії державного управління – оптимізації управління суспільними
© Серьогін С. М., Баштанник В. В., 2007 3
2
взаємовідносинами в інтеґрованих системах публічного управління (ІСПУ), теоретичного осмислення процесу демократичного розвитку України, визначення нових, ефективніших варіантів оптимізації взаємовпливу суспільства і держави. Стан наукової розробки проблеми свідчить про те, що в численних працях провідних вітчизняних науковців, присвячених проблематиці державного управління, досліджені окремі самостійні складові загальної проблеми побудови досконалої ІСПУ, що базується на загальновизнаних принципах демократії, реалізована в межах загальновизнаних прав і свобод людини, відповідає усталеним традиціям управління, структурована в глобальну систему через консенсусний механізм. Консенсусна демократія тривалий час є актуальною темою теоретичних розробок та наукових досліджень. Питання демократії та її форм в системах публічного управління були провідними в працях Платона, Арістотеля, Цицерона, Н. Макіавеллі, Т. Гобса, Дж. Локка, Ш. Монтеск’є, Г. В. Плеханова, В. І. Леніна, М. Вебера, В. Паренті та ін. Спільним для теоретичних праць є детермінація суспільних процесів через механізм впливу влади (у різних її проявах) на процес управління, трансформація суспільних відносин у процесі системних політичних змін. У численних працях провідних вітчизняних науковців, присвячених проблематиці державного управління, досліджені окремі напрями взаємовідносин в ІСПУ, проаналізовані теоретичні й практичні аспекти взаємовідносин політичних суб’єктів, проблематику політичного впливу на систему державного управління. Значний внесок у дослідження за даною проблематикою зробили вітчизняні й зарубіжні вчені В. Б. Авер’янов, Г. В. Атаманчук, В. Д. Бакуменко, І. М. Варзар, К. С. Гаджиєв, В. М. Князєв, В. Г. Кремень, В. М. Литвин, Я. Й. Малик, І. Ф. Надольний, Н. Р. Нижник, О. Ю. Оболенський, М. І. Пірен, А. М. Пойченко, М. О. Пухтинський, В. А. Ребкало, П. К. Ситник, В. А. Скуратівський, С. О. Телешун, В. П. Тронь, Л. Є. Шкляр, В. В. Цвєтков та ін. Окремим напрямом слід виділити теоретико-методологічний аналіз концепції громадянського суспільства у працях зарубіжних вчених А. Арато, А. Блека, Р. Дарендорфа, Д. Кіна, Л. Колаковскі, Д. Коена, У. Патнема, Л. Рестрепо, А. Селігмена, Д. Хелда. Водночас формування ІСПУ нерозривно пов’язано з проблематикою існування громадянського суспільства, що стало темою досліджень Б. П. Андресюка, В. Ю. Баркова, В. В. Вітюка, Е. Геллера, Г. М. Гук, І. Т. Пасько, Ю. М. Різника, Ф. Отьє, В. Ф. Сіренка, В. А. Смолія, В. С. Береги, В. П. Заблоцького. Однак цілісна картина становлення і розвитку ІСПУ ще повністю не відтворена, зокрема відсутні комплексні дослідження впливу публічних інститутів на ефективність державноуправлінської діяльності на реґіональному рівні, трансформація ІСПУ під впливом ряду факторів: конституційно-правових реформ національних держав, глобалізаційних процесів та реґіональних інтеґраційних проявів. Узагальнюючи підходи дослідників, зауважимо, що консенсусна
4
демократія покликана раціоналізувати суспільно-політичний конфлікт, запропонувати такі механізми адаптації, які дозволять трансформувати громадянський конфлікт від протистояння до діалогу шляхом суспільної взаємодії, яка є базовою умовою конституювання громадянського суспільства в Україні. В. Ясенецький вважає, що механізми взаємодії суспільства і влади у процесі прийняття рішень нині не публічні та досить хаотичні, канали впливу на органи державної влади монополізовані наймогутнішими групами тиску, велика кількість громадських рухів та організацій не мають можливості донести свої інтереси до влади [20]. Водночас на даному етапі розвитку країн пострадянського простору особливої ваги набуває тенденція тісного взаємозв’язку адміністративної реформи та євроінтеґраційних процесів, впровадження норм суспільно-політичних відносин, систематизованих у критеріях на вступ до ЄС. Загалом, суспільний консенсус, як основний регулятор політичної стабільності, визначається поєднанням спільних підходів до оцінки минулого, узгодження норм оцінювання існуючого стану, визначення правил діяльності нового режиму. При цьому, як наголошує А. М. Пойченко, відсутність консенсусу, несприйняття ідей консенсусу як ідеології громадянської взаємодії негативно впливає на діяльність владних структур [15]. У структурі політичних цінностей, вважає В. І. Пазенок, особливе місце посідає власне демократія, адже правова держава, насамперед, має ґарантувати, забезпечити і захистити права всіх громадян як рівноправних суб’єктів суспільного життя [13]. Цей самий автор наголошує, що в контексті світового досвіду встановлено, що саме демократія, як усталена соціальна цінність, є переконливим доказом реальності нової моделі «суспільного договору», можливості забезпечення «угоди незгодних», об’єднання заради спільної мети різних за соціальним статусом та переконаннями соціальних груп, тобто виконує винятково важливу функцію суспільного інтеґратора («консенсусна демократія») [13]. У зарубіжних та вітчизняних наукових дослідженнях галузей державного управління, адміністративного права, політології та філософії започатковані й успішно реалізовані самостійні напрями досліджень окремих питань демократизації управління, формування організаційно-правових засад управлінської діяльності, функціонування складних управлінських систем, впливу зовнішнього середовища на систему суспільного управління, проблематики інститутів представницької демократії. Однак поза увагою залишаються питання формування інтеґрованих систем управління (перш за все, публічного), місця й ролі суспільних інститутів та реалізації принципу ієрархії в таких системах. У сучасних умовах в Україні актуалізується напрацювання засад конституювання ІСПУ, що передбачає розробку методології дослідження існуючих управлінських систем на рівні національних держав Європи, систематизацію принципів діяльності в таких системах, визначення особливостей прямих та зворотних зв’язків у таких системах та відносини із надсистемами в сенсі глобалізації управління тощо.
5
Відповідно до європейських традицій, сучасне публічне управління, як цілісна система, забезпечує організаційно-регулюючий вплив держави (у контексті діяльності Європейського Союзу мова може йти й про наддержавне утворення) на суспільно-політичні процеси з метою забезпечення стабільного прогнозованого розвитку всіх суб’єктів владних відносин та дотримання демократичних норм взаємовідносин інститутів влади в суспільстві. Характер, структура, форми та особливості взаємовідносин в ІПСУ реально віддзеркалюють цілі суб’єктів суспільної взаємодії, прагнення до змін, систему зв’язків, тенденції поведінки, забезпечують визначеність, послідовність та наступність державнополітичного курсу, інноваційний характер державно-управлінських рішень. Нині реалізація принципу публічності в системі «людина – суспільство – держава (влада)» можлива шляхом суспільно-політичного партнерства, оптимальним результатом якого є розвиток національної держави на засадах консенсусної демократії. Саме тому мета даної статті – дослідження ефективних механізмів суспільного управління, напрямів формування ІСПУ та інституціоналізація консенсусної демократії як основи публічного управління. Важливо підкреслити, що державне управління, як базова складова ІСПУ, в сучасних умовах являє собою цілеспрямований організуючий та регулюючий вплив держави (через систему органів влади та посадових осіб) на суспільні процеси і діяльність людей [1, с. 263]. Реформування всієї сфери державного управління має базуватися на загальних принципах ІСПУ, перш за все демократизації державно-управлінських відносин, відповідно до принципів розподілу влади, відкритості, підконтрольності суспільству, за умови суспільної взаємодії як результату узгодження інтересів суспільних груп [11, с. 161 – 162]. Консенсусна демократія, як основна, визначальна форма суспільної взаємодії в демократичних спільнотах, має декілька сторін функціонування, основними з яких є політичне співробітництво та політичний конфлікт. Кожній формі притаманні відкрита (інституалізована) та закрита (неінституалізована) форми прояву. З позицій західноєвропейської науки, консенсусну демократію слід визначити як поєднання двох підходів до системного аналізу публічного управління. Перший підхід, визначаючи в політичній системі структурні складові, концентрує увагу на дослідженні можливостей взаємовідносин і взаємодій [21; 23; 24]. Другий підхід базується на дослідженні загальних характеристик, наприклад, зворотних зв’язків між політичною системою і середовищем. Для розгляду питання формування консенсусної демократії з позицій політичної структуризації суспільства слід навести досвід формування локальних систем публічного управління (ЛСПУ) самоврядного рівня в США на початку ХХ ст. Саме у цей час в організаційний механізм багатьох місцевих органів влади Сполучених Штатів Америки були інституціоналізовані так звані «політичні машини», коли політичний лідер контролював ієрархію партійних функціонерів, які приватно надавали блага
6
громадянам в обмін на їх голоси та з надією отримати за це державну посаду. До речі, попри жорстку політику законодавців США (закони Пендлтона та Хетча) [23, р. 243 – 245, 252], елементи абсолютного політичного управління в межах певної адміністративної одиниці в США збереглися. Але найбільше заявили про себе комітети політичної дії – незалежні приватні групи, організовані задля розв’язання певного питання чи комплексу фінансових питань щодо організації виборів [19; 22], що виступають самостійними елементами інтеґрованої системи публічного управління закритого типу. Зокрема, «Закон Хета» (1939 р.), як акт прямого обмеження політичної діяльності представників органів влади в США (що заборонив державним службовцям брати будь-яку участь у виборчих кампаніях, включаючи збір пожертвувань і пропаганду, а також використовувати службове становище для дій на користь певної політичної партії) [22, p. 252], є класичним прикладом структуризації системи публічного управління й передує формуванню усталеної ІСПУ. Певною альтернативою західному підходу дослідники визначили в соціалістичних країнах Європи 80-х рр. три моделі партійно-політичної форми ІСПУ через взаємодію правлячих політичних партій та органів державної влади. В основі першої моделі – принцип об’єднання керівних партійнодержавних функцій по вертикалі зі створенням партійно-владних структур на місцях. Друга модель базувалася на принципі розмежування функцій, хоча й мала декларативний характер. Третя модель – існування чіткого правого механізму розмежування повноважень [9, с. 339]. Важливо чітко окреслити загальні принципи формування ІСПУ в країнах Західної Європи, зокрема: принцип демократизації (відкритість, інформованість, комунікабельність), принцип орієнтації на клієнта, принцип орієнтації на кінцевий результат, принцип рентабельності, принцип простоти управління (підвищення оперативності, спрощення управлінських структур). У країнах Європи професіоналізм публічного управління підвищується через використання кадрового та інтелектуального потенціалу політичних партій та громадських організацій [10, с. 430 – 433]. У контексті політичного реформування в Україні (як зараз кажуть – політико-правової трансформації) процес реалізації європейського досвіду демократизації публічного управління має особливості, характерні для переважної більшості постсоціалістичних держав. Схематично процес суспільної інтеґрації поступово трансформувався за такою спрощеною схемою: «влада однієї (або домінуючої) партії» – «партія влади» – «публічна взаємодія (органів влади з інтеґрованими політичними партіями одночасно із формуванням партійної системи)». Водночас суттєво зросла політична роль державних чиновників з урахуванням принципу політичної нейтральності [6, с. 100 – 116]. Одним із перших звернув увагу на можливість конфлікту між бюрократією і демократією М. Вебер. Він відзначав парадокси демократизації, коли залучення широких верств населення в політичний процес сприяє появі нових суспільних організацій, регламентує їх правовий
7
статус. Але поступово ці організації стають деструктивними для демократичного політичного розвитку. Отже, будь-яка раціоналізація або формалізація взаємовідносин між людьми в сучасних суспільствах і державах неминуче веде до авторитаризму [4]. Аналіз досвіду політичного партнерства інших країн дозволив визначити такий важливий аспект публічної взаємодії, як схильність до компромісів, а також існування бюрократичного апарату (на думку М. Вебера) як суспільної інституції, здатної ефективно діяти на засадах формальної раціональності. Україна має використати управлінський досвід країн, які успішно подолали проблеми перехідного періоду, для того щоб уникнути помилок політичного реформування та суттєво зменшити період пошуків оптимальної моделі ІСПУ. Водночас українське суспільство ще не використало повністю власний консенсусний ресурс. Тому разом із залученням зарубіжного досвіду необхідно продовжити розробки вітчизняних механізмів політичної взаємодії як фактору розвитку громадянського суспільства в Україні. При цьому варто зосередити увагу на інституті політичних угод суб’єктів політичного процесу. Слід використовувати такий підхід як модель вивчення конкретних механізмів публічного управління в європейських країнах (наприклад, модель соціального партнерства). Сучасне визначення суспільства спирається на його розуміння як форми спільного людського існування, життєдіяльності, яка може регулюватися засобами як природного походження, перш за все фізичною силою та наявністю матеріальних ресурсів, так і суспільного, серед яких можна назвати традиції, авторитет, субординацію, закони, а серед механізмів і засобів регулювання слід визнати владу [16, с. 10]. Водночас упровадження постійних каналів суспільного діалогу для узгодження конфлікту інтересів суспільних груп, як свідчить історичний досвід, посилює стабільність політичних інститутів держав, сприяє формуванню базових засад громадянського суспільства та інституціоналізує ІПСУ. У розумінні М. Паренті, саме сукупність органів влади, політичних партій, законодавства, лобістів та представників груп інтересів, що впливають на державну політику, формує політичну систему [14, с. 24]. Така система, на нашу думку, може існувати виключно у форматі інтеґрованої системи публічного управління – ІПСУ. Із позицій західних політологів, існує три напрями в суспільстві, за якими слід провадити формування нової політичної системи: інтегрування суспільства, приборкання конфліктів, забезпечення суспільної підтримки політичних рішень 1 . Важливо актуалізувати такі спільні тенденції європейського політичного процесу: централізація та децентралізація; політичний діалог та конфліктність; сталий розвиток та криза. У той самий час слід вести мову про існування європейської інтеґрованої системи публічного управління (ЄІСПУ), що формується на наднаціональному, національному, реґіональному та локальному рівнях, за наявності вертикальних
1 Дані узяті: Ілоніцкі Г. Від кардинальних змін до консолідації суспільства. – Матеріали ПСП України. – PDP/ПСР № 18.
та горизонтальних взаємозв’язків. Така система характеризується: структуризацією політичних систем країн Європи; динамічним розвитком політичних інститутів; правовою регламентацією інститутів влади; ґарантіями діяльності законодавчої, виконавчої, виконавчої та судової влад; досвідом партійної демократії; «партійним плюралізмом», імплементованим на всіх рівнях управління через принцип субсидіарності. Аналіз зарубіжного досвіду в побудові системи консенсусної демократії країн Західної Європи дає можливість визначити такі її сторони: по-перше, існує пряма залежність між кількістю суспільно-політичних організацій й ефективністю публічного управління, оскільки при прийнятті владного рішення мають бути максимально враховані інтереси різних суспільних груп; по-друге, наявність історичних традицій публічного управління інтегрує суспільство і одночасно робить управління таким, що характеризується політичною наступністю. Такий традиціоналізм особливо важливий у перехідний період розвитку. Своєрідний політичний консерватизм, що несе використання досвіду, у тому числі й зарубіжного, дозволяє запобігти дискретності в управлінні, мінімізувати можливий негативний результат. По-третє, власне зарубіжний досвід становлення конкретних суспільних процесів і впровадження такого досвіду є засобом удосконалення вітчизняного механізму політичного діалогу, оскільки в кожному конкретному випадку досвід збагачується певними національними особливостями – відбувається процес раціоналізації політичного управління й оптимізації публічного управління загалом. У той самий час зарубіжний досвід дозволяє напрацьовувати шляхи приєднання України до загальносвітових процесів реґіоналізації та інтеґрації як в політичному, так і в управлінському напрямах. При цьому центр прийняття рішень поступово переходить від системи органів влади до системи суб’єктів публічного управління, формуючи умови реалізації суспільного впливу на державно-управлінську діяльність. Тому є можливість визначити публічне управління як упорядковану реалізацію інтересів національної спільноти (або її частини), спрямовану на підвищення ефективності управлінської діяльності та на мінімізацію можливих втрат (що виникає через конфліктність сторін суспільно-політичного діалогу). Із позицій зарубіжного досвіду організації публічного управління в контексті формування ІСПУ найчастіше посилаються на Федеративну Республіку Німеччини, Французьку Республіку та Сполучене Королівство Великої Британії і Північної Ірландії, які являють собою три центри тяжіння європейської політики. При цьому основою розвитку загальноєвропейського процесу формування ІСПУ є загальноєвропейські правові принципи інтеґрації до ЄС, що відтворюють європейську систему демократичного розвитку: функціонування ринкової економіки, розвиток інститутів громадянського суспільства, ґарантування прав і свобод людини, здатність формувати спільні принципи здійснення державно-управлінських рішень. Рівною мірою це вимагає перманентної легітимації урядових дій з боку широкої громадськості, яка має втілювати замисли реформаторів у життя [7, с. 57].
9
8
Аналіз формування ІСПУ в згаданих країнах дозволяє побудувати комплексну систему факторів стабільності в державі та взаємодії основних суб’єктів політики. Важливою складовою аналізу є досвід ФРН, який свідчить, що саме в Німеччині формування ІСПУ дозволяє ефективно поєднати інтереси виборців, політичних партій, держави [5]. Упровадження німецького досвіду може бути корисним для України через спільність загальних напрямів політичного розвитку двох країн. Протягом останньої чверті ХХ ст. Німеччина зазнала соціальних змін, пов’язаних з об’єднанням країни та інтегруванням в її політичну систему нових партій та структур управління. У той самий час досвід демократичного розвитку ФРН свідчить, що саме характер виборчого законодавства визначально впливає на стан взаємовідносин політичних сил, взаємодію органів влади з політичними партіями. Виборчі процеси до нижньої палати парламенту ФРН (бундестагу) свідчать, що перемагають саме ті партії, які прагнуть поєднати ефективність та соціальний характер реформування публічного управління з метою забезпечення громадської стабільності, при врахуванні позицій інших політичних сил. У Конституції ФРН (ст. 21) наголошується, що партії сприяють формуванню політичної волі народу, вони можуть вільно утворюватися, а їх внутрішня організація повинна відповідати демократичним принципам [2]. Спеціальний закон про партії, прийнятий у ФРН в 1967 р., мав на меті врегулювати конституційно-правовий статус партій, цілі та завдання, принципи внутрішньої організації, механізми і процедури участі у виборах тощо. Закон про політичні партії докладно регламентував їх діяльність, наголошуючи‚ що кожна політична партія у вільній демократичній державі зобов’язана у своєму публічному прояві, у формі та стилі своєї політичної діяльності визнавати найвищі конституційні цінності [8, с. 126 – 127]. Політичні партії‚ які характеризуються масовістю й дисциплінованістю‚ є одним із найважливіших компонентів політичної системи ФРН. Адже саме на їх рівні визначаються та формулюються майбутні політичні цілі‚ цінності й орієнтири країни. Публічне управління у ФРН базується на всебічній участі всіх суб’єктів (перш за все, політичних партій) у політичному процесі формування органів законодавчої та виконавчої влади, давніх традиціях існування партійного суспільства, «партійної держави», наступності основних ідеологічних напрямів у програмах та діяльності партій, свідомо активному електораті. Значну роль у налагодженні публічного управління відіграють парламентські фракції. Саме фракції сприяють політичному партнерству й одночасно виконанню волі виборців. Фракція створює місток між окремим депутатом і парламентом, між своєю партією і її представниками в різних гілках влади, між партійними організаціями і парламентськими комітетами, між засобами масової інформації і політичними керівниками в парламенті й уряді, зрештою, між виборцями і владою [8, с. 3]. Це стосується федерального, земельного та місцевого рівнів. Структуровані за територіальними ознаками партії
10
безпосередньо впливають на процес прийняття рішень на відповідних рівнях. Формування ІСПУ у ФРН спрямоване, перш за все, на оптимізацію державно-управлінської діяльності та конструктивний вибір суспільством оптимального типу державного управління. При цьому правляча політична партія (блок партій) отримує всі владні повноваження на використання економічних, політичних, соціальних ресурсів, на вирішення національних проблем, визначення стратегічного курсу. Саме тому ФРН являє собою приклад відкритості, чіткої пропорційності та справедливої рівноваги в умовах структурованої ІСПУ, адже навіть ті партії, що не входять до парламентської більшості, суттєво можуть впливати на рішення уряду (іноді навіть долю уряду). Загалом, для системного впровадження зарубіжного досвіду слід відзначити такі основні напрями досвіду існування ІСПУ у ФРН: загальнонаціональний характер суспільного партнерства, визначення короткострокових та довгострокових пріоритетів публічного управління; блокування провідних політичних суб’єктів навколо національного політичного лідера-інтеґратора; орієнтація на загальносуспільну репрезентацію інтересів; широкий ідеологічний спектр співпраці; спрямованість на загальнодержавний діалог [2]. Таким чином, у ФРН структурована ІСПУ значний акцент робить на виборчі процеси, що відповідає духу західноєвропейської консенсусної демократії. В оптимальному варіанті побудови демократичної ІСПУ в Україні доцільно використовувати досвід ФРН у становленні механізму політичної взаємодії органів влади з партіями за посередництва таких інститутів, як президент, уряд, реґіональна влада, парламент, блоки політичних партій, громадські організації, адже саме інтеґрація цілей, засобів діяльності цих інститутів у кожній країні розвиває демократичний процес. Щодо усталеності ІСПУ важливо підкреслити, що з позицій реалізації принципу публічності додаткові чи конституційні норми щодо регламентації діяльності політичних партій ефективні, проте недостатні важелі впливу на політичний процес. Так, якщо Конституції Франції та ФРН мають відповідні статті (у випадку ФРН – навіть закон про політичні партії), то у Великій Британії політичні партії законодавчо визначаються як учасники певних суспільно-політичних процесів поряд з іншими громадськими організаціями. В. М. Шаповал цілком справедливо вважає, що стосовно Великої Британії слід вести мову про інституалізацію партійних систем, тобто про нормативне оформлення ролі партійної системи в організації та діяльності механізму публічного управління, пристосуванні до неї парламенту, порядку формування уряду тощо [17; 18]. Саме питання інкорпорації партійно-політичних інтересів в ІСПУ актуалізує проблему політичної нейтральності державних службовців, оскільки побудова державного апарату, вільного від політичного впливу ззовні, характерна для багатьох розвинутих країн. Так, законодавство Великої Британії забороняє державним службовцям балотуватися на загальних і місцевих виборах та виборах до Європейського Парламенту (адже у Великій
11
Британії кандидатів у депутати за мажоритарними округами висувають політичні партії). Перед офіційним висуненням кандидат, який є державним службовцем, має скласти службові повноваження. Через приписи «Кодексу про умови та оплату державних службовців» (в якому визначені, зокрема, і правила політичної діяльності) та положення Закону «Про службові секрети» (обмежує права використання службової інформацію поза межами державних установ шляхом відповідної підписки) у Великій Британії регулюється ступінь впливу політичного фактору на державну службу [3]. Зрозуміло, що неможливо повністю розділити політичні уподобання та інтереси управління в діяльності державного службовця. Проте надзвичайно важливо розробити (вдосконалити) механізми мінімізації тиску партійнополітичних факторів на прийняття управлінських рішень, попередити перетворення певної державної установи на офіс політичної партії чи арену міжпартійних конфліктів, виключити партійну спадковість в управлінні. У сучасних умовах консенсусна демократія, як основа формування ІСПУ в українській державі, є важливим засобом реалізації комплексу пріоритетів державної політики: забезпечення ефективного управління на центральному і реґіональному рівнях, розвиток самоврядних структур управління, створення умов соціального партнерства, стратегічне реформування державного управління, інтеґрація України до європейських економічних, політичних структур та європейського правового простору. При цьому демократичне державне управління в аналізованій системі не лише інтегрує інтереси соціальних груп, а, перш за все, реалізує функцію суспільної адаптації державно-управлінських рішень. Водночас саме демократичність управлінської діяльності формує відкритий характер ІСПУ, структурує таку систему. Власне, сутність формування ІСПУ пояснюється активізацією проведення в будь-якій національній державі адміністративної реформи, що має визначити напрями змін в усіх сферах діяльності органів влади, ініціювати розробку ефективного й оптимального (у широкому розумінні) управлінського механізму. На даному історичному етапі з метою досягнення рівня європейської демократії Україні потрібна сильна адміністративна структура, адміністрація нового рівня, політично освічена. Саме така адміністрація зможе побудувати в суспільстві механізм консенсусу для вирішення як внутрішньополітичних, так і зовнішньополітичних проблем, забезпечення демократичних тенденцій в українській політиці. Консенсусна демократія в концептуальному розумінні являє собою систему суспільних відносин між структурами ІСПУ, структурованих за ознакою владних повноважень та реального впливу на прийняття управлінських рішень. Власне, консенсусний механізм в межах ІСПУ є узгодженням, інтеґрацією суб’єктів політичного процесу на засадах консенсусу з метою найбільш ефективної реалізації специфічних функцій суб’єктів ІСПУ, досягнення стратегічних цілей, вирішення завдань тактичного характеру, програмування розвитку суспільнополітичного процесу в державі.
12
У контексті європейського досвіду є можливість визначити такі основні напрями становлення та розвитку ІСПУ в умовах консенсусної демократії: - системні характеристики взаємовпливу суб’єктів ІСПУ; - механізми інтеґрації громадсько-політичних інститутів у процес розробки та прийняття державно-управлінських рішень; - інституціональна організація структурованої ІСПУ на центральному, реґіональному та місцевому рівнях; - характеристика впливу механізмів ІСПУ на процес розвитку самоврядного управління; - комплексний характер інформаційного забезпечення в ІСПУ; - організація та розвиток державної служби (інституціоналізація політичних посад в державному управлінні, політична визначеність та нейтральність державних службовців); - аналіз стану взаємовідносин центральних та реґіональних структур управління в системі ІСПУ через інституціоналізацію механізму делегування повноважень; - характеристика державно-управлінської діяльності національного політичного лідера-інтеґратора, його впливу на формування та розвиток відносин в ІСПУ. Упровадження зарубіжного досвіду актуальне саме для розробки механізмів представництва інтересів суспільно-політичних груп у владних структурах відповідно до реалій політичної системи України, реалізації принципів публічного управління як складових процесу оптимізації державноуправлінської діяльності в контексті реалізації засад консенсусної демократії. Дослідження стандартизованих механізмів політичного партнерства інших країн (разом з їх модифікацією в сенсі адаптації до українського законодавства) також обумовлює практичну доцільність і можливість застосування в Україні зарубіжного досвіду розбудови системи інституцій громадянського суспільства. Водночас особливу увагу слід звернути на інститут делегованих повноважень з метою формування самостійного напряму науки державного управління – концепції делегованого управління. Список використаної літератури
1. Адміністративна реформа в Україні: Зібр. док. і матеріалів: У 5 т. / Центр дослідж. адм. реформи У АДУ; Упор.: С. М. Озірська, В. М. Кампо. – К., 2000; Т.1: Загальні засади адміністративної реформи. – 404 с. 2. Баштанник В. Політичне партнерство і шляхи подолання конфліктів у взаємодії партій і влади: досвід ФРН та перспективи впровадження в Україні // Грані. – 1999. – № 4. – С. 20 – 29. 3. Бойцов В. Политическая нейтральность государственных служащих в Англии / В. Бойцов, Л. Бойцова // Государство и право. – 1992. – № 9. – С. 117 – 124. 4. Вебер М. Избранные произведения. – М.: Прогресс, 1990. – 808 с. 5. Конституции стран Европейского Союза / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. – М.: Инфра-М-Норма, 1997. – 816 с. 13
6. Кордун О. О. Особливості виконавчої влади в пострадянській Україні / О. О. Кордун, К. О. Ващенко, Р. М. Павленко. – К.: МАУП, 2000. – 258 с. 7. Кремень В. Г. Україна в контексті глобалізму / В. Г. Кремень, В. М. Ткаченко. – К.: ДрУк, 1998. – 62 с. 8. Кречмер Г. Фракції. Партії в парламенті. – К.: Заповіт, 1999. – 300 с. 9. Лысенко Н. В. О функциях партии в советском обществе. – М.: Прогресс, 1989. – 592 с. 10.Лытов Б. Зарубежный опыт организации государственной службы и его адаптация к условиям России. – Ростов н/Д.: Феникс, 1998. – 640 с. 11.Нижник Н. Р. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе. – К., 1995. – 180 c. 12.Оболонский А. В. Бюрократия и государство. – М.: Ин-т государства и права РАН, 1996. – 68 с. 13.Пазенок В. І. Демократія і людина // Політика і час. – 2003. – № 2. – С. 3 – 5. 14.Паренти М. Демократия для немногих. – М.: Прогресс, 1990. – 504 с. 15.Пойченко А. М. Теорія політики і політична діяльність: проблеми взаємозв’язку, розробки і застосування інноваційних технологій в сучасній Україні: Автореф. дис. ... д-ра політ. наук. – К., 1996. – 40 с. 16.Серьогін С. М. Державний службовець у відносинах між владою і суспільством. – Д.: ДРІДУ НАДУ при Президентові України, 2003. – 456 с. 17.Шаповал В. М. Зарубіжний парламентаризм. – К.: Основи, 1993. – 143 с. 18.Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн. – К.: АртЕк, 1997. – 264 с. 19.Шредер Р. Врядування у Сполучених Штатах. Нарис. – Вашингтон: Інформ. агенство Сполучених Штатів, 1989. – С. 63 – 65. 20.Ясенецький В. Регулювання лобістської діяльності в Україні і світова практика // Вісн. У АДУ. – 1999. – № 4. – С. 215 – 221. 21.Henry N. Public Administration, Public Affairs. – N. Jersey, 1992. – 438 p. 22.Panebianco A. Political Parties: organization and power. – Cambridge, 1988. – 318 p. (Chapter 1). 23.Schuman D. Public Administration in the United States / D. Schuman, D. Olufs. – Lexington – D.C.: Heart and company, 1993. – 533 p. 24.Wilson F. European politics today. The democratic experience. – PrenticeHall, 1994. – 436 p. Надійшла до редколегії 11.04.07
ББК 67.401
Валерій ДРЕШПАК
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ПОНЯТТЯ «СИМВОЛ» З ПОЗИЦІЇ НАУКИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
Розглядаються підходи стосовно визначення поняття «символ». Пропонується авторське бачення дефініції цього поняття з огляду на предмет науки державного управління. Ключові слова: символ, державне управління, соціальне управління, методи та засоби державного управління, державно-управлінський вплив.
Практика управління державою з використанням символів сягає глибокої давнини. І хоча управління соціальними процесами реалізовувалося в різні епохи по-різному, спільним елементом при цьому була істотна опора на символи [12, с. 165 – 187]. Це пов’язано з особливою роллю символу в людському житті. Повсякденне життя людини наповнене символами, які нагадують йому щось, впливають на нього, дозволяють і забороняють, вражають і підкорюють [20, с. 413]. Саме це дає підстави розглядати символ як особливий потужний засіб, інструмент соціального управління, перевірений тисячолітнім досвідом, що й визначає актуальність теми. Сьогоденні виклики до системи державного управління в Україні, обумовлені значними суспільними перетвореннями, змушують нас звертатися до питань, пов’язаних із роллю та значенням, досвідом і перспективами застосування символу в державному управлінні. Технологічні та інші перетворення не усунули символ зі сфери пізнання людиною світу, міжособистісних комунікацій тощо. Як зазначає С. Чукут, використання символів у сучасному практичному житті суспільства має неабияке значення. Передусім це зумовлюється тим, що символ на рівні підсвідомого впливає на формування того чи іншого ставлення людини до певних подій, явищ, речей тощо, які відбуваються та існують навколо неї в реальному світі [24, с. 163]. Таким чином, відбувається формування певної поведінки людини, тобто здійснюється процес управління. А технологічні інновації, слід додати, створюють лише нові умови та можливості для використання в цих процесах символів. Особливої уваги, на нашу думку, вимагають означені питання на етапі
© Дрешпак В. М., 2007
14
15
переходу до нового типу відносин між державою та суспільством. За таких умов, коли держава сприймається як один із багатьох впливових, але рівнозначних центрів впливу на суспільні процеси, виникає гостра необхідність у пошуку й застосуванні нових методів публічного управління, відмінних від тих, які активно застосовувалися ще в недавньому минулому, але вже непридатні нині. У моноцентричному суспільстві контроль у публічній сфері здійснювався правлячою елітою, зокрема за допомогою офіційного семантичного коду, у межах якого відбувався процес комунікації через ритуальні символи. В офіційний семантичний код було вбудовано символіку обов’язкової підтримки існуючих владних структур, яка успішно виконувала функцію підтримки існуючого суспільного ладу [24, с. 111 – 112]. Зміни в напрямі створення поліцентричного суспільства обумовили непридатність таких методів управління і, натомість, створили своєрідний «символічний вакуум» у відносинах ключових суб’єкта й об’єкта державного управління. Цей стан слід розглядати не лише як окрему проблему системи державного управління, а і як такий, що може бути небезпечним для цілісності як суспільства, так і держави [27, с. 747]. Варто також додати, що одним із напрямів удосконалення державного управління є використання соціальнопсихологічних чинників розвитку демократичних стосунків між усіма учасниками державно-управлінських відносин [7, с. 131]. У цьому контексті, на нашу думку, символ також мав би розглядатися як важлива складова даного процесу. Таким чином, вирішення сучасних проблем, пов’язаних із застосуванням символу як важливого інструменту управління суспільними процесами в умовах демократичних перетворень в Україні, розвитку інформаційно-комунікативних технологій, важливих геополітичних змін варто нині визначати як надзвичайно актуальний напрям досліджень з державного управління. Символ викликає пильний науковий інтерес філософів, соціологів, мовознавців і літературознавців, психологів, політологів, істориків, культурологів, представників інших галузей науки. Про це можуть свідчити, зокрема, хоча б такі факти: щорічник «Бібліографія символіки, іконографії і міфології», який видається в Німеччині з 1968 р., наводить реферати близько 7 000 наукових праць, що вийшли за даною тематикою в цій країні та за її межами [1, с. 14]; в електронному каталозі Національної бібліотеки ім. В. Вернадського, де вказано надходження, починаючи з 1994 р., нами знайдено понад 200 наукових видань та дисертаційних робіт з цієї тематики (при цьому до уваги не бралися наукові статті та повідомлення); лише протягом останніх п’яти років в Україні, за підрахунками автора, захищено близько 30 кандидатських та докторських дисертацій у різних галузях науки, що прямо чи опосередковано стосуються даної тематики. До осмислення символу як універсального феномена культури людства вдавалися ще античні мислителі Платон, Емпедокл, Діонісій Ареопагіт.
16
Неослабний інтерес до нього залишався і в наступні часи [26, с. 9]. Лише протягом ХХ ст. символ ставав предметом досліджень таких відомих учених, як Р. Барт, М. Бахтін, Ж. Бодрійяр, Ж. Дерріда, У. Еко, М. Еліаде, Е. Кассірер, О. Лосєв, Ю. Лотман, М. Мамардашвілі, О. П’ятигорський, П. Сорокін, В. Тернер, Ц. Тодоров, У. Уорнер, П. Флоренський, Г. Щедровицький, К. Г. Юнг, багатьох інших. Кожен з них зробив неоціненний внесок у розкриття ознак, властивостей, функцій, походження та інших аспектів, що допомагають нам зрозуміти символ як унікальне явище людського буття. Останнім часом символ, як важливий елемент суспільних відносин, цікавить також і сучасних українських дослідників, таких як: Л. Богата, В. Бугров, В. Бурлачук, Н. Дашенкова, Г. Карпенко, Н. Костенко, П. Кретов, Т. Максимова-Яворська, В. Полянська, Г. Почепцов, О. Сімович та ін. Вони, зокрема, досліджували роль символів у функціонуванні соціального організму та конструюванні реальності, мову та символ у контексті проблеми розуміння, роль символічних структур у побудові картини соціального світу, етимологічну багатозначність концепту символу, гносеологічні функції символу, процес формування символічного значення слова, символічну політику як систему політичних технологій легітимації влади, формо- і смислотворчі функції символу як культурологічної категорії, символи в масовій комунікації, у політичній рекламі тощо. Значна увага приділяється символу як етнокультурному явищу, художньому засобу, елементу художньої системи тощо в працях українських літературознавців, фольклористів, культурологів, мовознавців, мистецтвознавців, істориків. Водночас невирішеними, на наш погляд, залишаються теоретичні та прикладні питання використання символів у державному управлінні, ролі держави щодо захисту системи національних символів в умовах агресивних інформаційних впливів. Варта особливого розгляду проблема формування та функціонування системи символів державного управління України загалом тощо. Зрештою, усі ці напрями перспективних досліджень мають ґрунтуватися на спільному розумінні поняття «символ», що випливає з досліджень цього явища в розрізі інших наукових галузей науки та відповідає предмету науки державного управління. Метою цієї статті є окреслення загальних підходів щодо дефініції символу, розроблених у межах різних галузей науки, та обґрунтування авторського бачення ключових складових визначення символу як явища з позиції науки державного управління. Слово «символ» само по собі багатозначне. Зокрема, у семіотиці (галузі науки про знаки) символ іноді розглядають як різновид багатозначного (іноді безкінечного) знака [21, с. 578]. На полісемантичність цього поняття вказували Ю. Лотман, О. Лосєв, інші дослідники. Очевидно, це можна пов’язати з великою кількістю трактувань, інтерпретацій даного поняття. Слово «символ» походить від грецького ???????? – знак, прикмета, ознака [16, с. 760]. Проте зараз слово «символ» набуло набагато ширшого значення і в повсякденному вжитку, і як науковий термін. Так, «Українсько-російський
17
словник наукової термінології» фіксує до 20 словосполучень, елементом яких є слово «символ» [19, с. 306]. Проте, за нашими оцінками, навіть цей перелік не є повним. Згідно з академічним «Словником української мови» слово «символ» зводиться до трьох значень: «1. Умовне позначення якогось предмета, поняття або явища. 2. Художній образ, який умовно відбиває яку-небудь думку, ідею, почуття і т. ін. 3. Умовне позначення якої-небудь величини, поняття, запроваджене певною наукою». Причому останнє належить до сфери слововживання у математиці, фізиці [17, с. 174 – 175]. Утім, слід ураховувати, що зі зміною умов, у яких живуть носії мови, зазнають змін і значення слів: повертаються забуті чи замовчувані раніше значення, з’являються нові. «Великий тлумачний словник сучасної української мови», окрім наведених вище значень слова «символ», подає також: «4. Основи віровчення (кредо) – символ віри. 5. У системах обробки інформації – елемент множини, яка використовується для подання та організації даних, а також керування ними» [4, с. 1315]. Як науковий термін поняття «символ» має низку трактувань, які, взаємодоповнюючи (а іноді й взаємно виключаючи) одне одного, створюють доволі багатоаспектне уявлення про цей феномен. Унаслідок філософського осмислення символу, детального його вивчення в численних роботах з міфології, історії релігії та культури та інших було визначено символічну функцію людської діяльності загалом, установлено зв’язок між символом і міфом, символом і релігійними текстами, специфіку його функціонування в різноманітних культурних сферах, гносеологічні можливості символу тощо. Енциклопедичні словники з філософії подають низку визначень даного поняття, що відображають його багатогранність. Зокрема, символ тлумачиться як форма вираження й передачі духовного змісту культури через певні матеріальні предмети чи спеціально створювані образи та дії, що виступають як знаки цього змісту. Образний символ утілює також алегорію свого змісту. При цьому відзначено, що за своєю природою символ тяжіє до діалогічної форми пізнання, оскільки зміст його може бути розкритий тільки в людському спілкуванні, за межами якого символ вироджується в пусту форму [21, с. 578 – 579]. А ще символ розуміють як розпізнавальний знак; знак, образ, що уособлює якусь ідею; видиме, рідше звукове утворення, якому певна група людей надає особливого смислу, не пов’язаного із сутністю цього утворення. Смисл символу, який не може і не повинен бути зрозумілим для людей, що не належать до цієї групи, тобто для тих, хто не посвячений у значення символу (кожен символ є за своїм характером таємним або у крайньому разі умовним знаком), – цей смисл є, як правило, натяком на те, що стоїть над чи за чуттєво сприйнятною зовнішністю утворення. Символи з більш абстрактним смислом уособлюють часто щось таке, що іншим шляхом, окрім символів, не може бути вираженим [20, с. 413]. Також символ розуміють у широкому сенсі як поняття, що фіксує
18
властивість матеріальних речей, подій, чуттєвих образів виражати ідеальні змісти, відмінні від їх безпосереднього чуттєво-тілесного буття. Символ має знакову природу і йому притаманні всі властивості знака. Проте при цьому символ не є лише найменуванням якоїсь окремості, він охоплює зв’язок цієї окремості із множиною інших, підпорядковуючи цей зв’язок одному закону, єдиному принципу, підводячи їх до якоїсь єдиної універсалії [5, с. 674 – 675]. Українська філософ Л. Богата визначає символ як засіб виявлення й пізнання навколишньої дійсності; будучи освоєним у його сутнісному бутті в людській практиці миследії і зафіксованим у колективній свідомості як множина символічних смислів, символ дає можливість з’ясування сутності тієї чи іншої пізнаваної соціальної системи, яку він представляє [2, с. 4]. На думку автора, перевага запропонованої дефініції символу полягає у відзначеній здатності соціальних систем, що несуть символи, виражати через них свою сутність. Соціологи звертають увагу на роль символу в соціальному житті, вивчають різні форми символьного регулювання соціальних відносин, взаємовплив символьних систем та ціннісних зрушень у сучасному суспільстві тощо. В одному зі словників знаходимо таке визначення. Символ – «будь-які жести, артефакти, знаки чи поняття, які щось означають, виражають або на щось вказують. Символи мають суспільний характер, передають загальні емоції, інформацію чи відчуття і тому виконують певні функції щодо соціальної згуртованості (як і дисфункції за певних умов)» [18, с. 249]. Як указує український соціолог В. Бурлачук, символ не є простим знаком, зовнішнім стосовно соціального життя, незначним атрибутом, який прикрашає соціальне життя. Навпаки, він є його конструюючою ланкою, створює нові форми поведінки, визначає людську мораль, впливає на виховання та освіту [3, с. 151]. На думку цього вченого, аналіз функціонування соціальної символіки показує, що за будь-якою символьною системою стоять відносини влади. Їх можна виявити в репрезентаційних властивостях символу, що принципово відрізняє його від знака й алегорії [3, с. 215]. Пильна увага була приділена символу в психологічній науці, зокрема, ця категорія детально розроблялася в психоаналізі та інтеракціонізмі. У цих працях символ тлумачиться, передусім, як щось підсвідоме. Так, німецький психолог В. Бауер, погоджуючись з підходом К. Г. Юнга, зазначає, що певне зображення лише тоді виростає до символу, коли в картинці присутнє щось окрім його безпосереднього й очевидного значення: «У ньому має бути ще й певний «неусвідомлений» аспект, який ніколи не може бути однозначно пояснено чи визначено» [1, с. 9] (тут і далі переклад автора. – В. Д.). У психології символ визначають також як образ, що є представником інших (як правило, вельми різноманітних) образів, змістів, відносин. Символ споріднений з поняттям «знак», але їх необхідно розрізняти. Для знака (особливо у формально-логічних системах) багатозначність – явище негативне: чим однозначніше розшифровується знак, тим конструктивніше
19
він може бути використаний. Символ, навпаки, чим багатозначніший, тим більш змістовний. Символ – одна з найважливіших категорій мистецтва, філософії та психології [14, с. 361]. На важливу різницю між символом та знаком указував і У. Персі: «Знак – це щось, що спрямовує нашу увагу до чогось іншого. Символ не спрямовує нашу увагу до чогось іншого, як це робить знак. Він не спрямовує зовсім. Він «має на увазі» щось інше» (цит. за [13, с. 221]). Вагомий внесок у дослідження поняття «символ» зробили культурологи, які, зокрема, звертають увагу на соціокультурний контекст, у якому формувалися, побутували, зникали та відроджувалися ті чи інші символи. Представниками цієї галузі науки символ визначається як об’єкт, стереотип поведінки, слово, що вказують на певну значущу для людини галузь діяльності, на певний порядок – природний, створений людьми, пов’язаний із психічними станами чи переживаннями і такі, що мають предметне вираження, відмінне від зображення в загальновизнаній формі; знакове заміщення певного культурного порядку (релігійного, наукового, художнього і т. п.) або його складових [23, с. 438]. Як зазначає український дослідник В. Жайворонок, на створення символів впливає оточення; це уява особливого роду, але завжди конкретно взята із зовнішнього світу; у кожного народу в символіці є свої особливості, що пояснюються, передусім, специфікою спілкування цього народу з довкіллям [9, с. 537]. Пов’язаним із цим аспектом видається нам і визначення поняття «символ», наведене О. Шейніною: «Символ – це знак, що має безкінечну множину значень, оскільки безкінечна кількість контекстів для будь-якого вираження» [25, с. 5]. Поняття «символ» важливо також розглядати з позицій комунікативістики. Адже окремі автори визначають його саме як елемент спілкування, призначений для простого зображення чи позначення форм, пов’язаних з поняттями «індивідуум», «об’єкт», «група» чи «ідея». Символи можуть зображатися графічно, наводитися в предметно-зображувальному вигляді, у формі букв або можуть бути вибрані випадково [6, с. 1226]. Г. Почепцов указує на три аспекти, що визначають важливість символу як елемента комунікацій. По-перше, символ легко проходить через комунікативні мережі будь-якого виду, адже він створювався саме для них. По-друге, символ повинен приваблювати, щоб обійти фільтр неуважності та фільтр недовіри, притаманні кожному. По-третє, символ має більше шансів закріпитися в тривалій пам’яті, оскільки ми не просто торкаємося його поглядом, а реагуємо на нього та запам’ятовуємо [12, с. 81]. Процес спілкування, на думку Г. Почепцова, можна розбити на три основні складові: комунікативну, семіотичну та символічну. Для комунікативного процесу центром уваги є передача змісту, для семіотичного – до змісту додається і форма, в якій він уособлюється, причому і зміст, і форма стають однаково важливими. У символічному процесі відіграє роль орієнтація і на форму, і на зміст, і на самих отримувача/відправника. У символі необхідна безпосередня
20
участь відправника й отримувача, адже тільки зсередини можна визнати реальність символу [14, с. 227 – 228]. З позиції комунікативістики важливими видаються також зауваження стосовно того, що символ не слід подавати лише як візуальний знак, картинку, образ; для передачі/сприйняття символів мають використовуватися всі канали, пов’язані з людськими органами чуттів [10, с. 6 – 7]. Важливе місце поняттю «символ» відводять у політологічних дослідженнях. Адже політиці не просто притаманна символізація, їй обов’язково потрібна символізація з метою ефективного управління. Якщо у випадку буденного спілкування використовують можливості індивідуального особистісного впливу, то в політиці повинні бути прийоми масові, а один із них – це символізація [12, с. 136]. Г. Почепцов виділяє два основних аспекти символізації політики. Це – організаційна складова, де весь час відбувається символічна передача урочистості, значущості, та особистісна складова, що передбачає творення політиків як символів, які адекватно дешифруються населенням [12, с. 136 – 139]. У контексті політологічних досліджень мову ведуть про державні та політичні символи, символи влади. Державні символи – вищі відзнаки держави; закріплені в законодавстві країни офіційні знаки (зображення, предмети, музичні твори), які в короткій формі передають одну або кілька ідей політичного або історичного характеру та символізують суверенітет держави. Основними ознаками державних символів є: а) здатність знака чи музичного твору лаконічно відображати історичні та політичні ідеї, які займають відповідне місце в державній ідеології, етнопсихології, системі національних і загальнолюдських цінностей; б) офіційність закріплення даних знаків у законодавстві країни (наявність нормативно-правових актів чи окремих положень про визнання цих знаків символами державного суверенітету, що декларують обов’язковість використання їх на території держави). З-поміж головних функцій державних символів виділяють представницьку, політичну, ідеологічну (у тому числі виховну) та соціальну, за допомогою яких розкриваються глибинна сутність і призначення державних символів, а також основні шляхи їх впливу на суспільство та індивідуальну свідомість [11, с. 136 – 139]. Політична символіка – це різноманітні знаки, символи, що є предметами або актами людської поведінки, які стосуються політичної сфери, і є культурною пам’яттю певних соціальних груп чи всього суспільства. Політичні символи складаються зі знакових систем, які безпосередньо або опосередковано беруть участь у політичному процесі. Їм властиві лаконічність, виразність, однозначність, простота, ясність, доступність для масового сприйняття. Вони пов’язані з політичною владою. Основне завдання політичних символів – пробуджувати певні почуття й спонукати до дії. До головних символічних знакових систем політичного процесу належить: мовна символіка (політична риторика, документи, лозунги, формули політичної мови); зображальна символіка (плакат, картина політичного характеру, карикатура,
21
політичний портрет, літературний твір, театральна п’єса, кінофільм, музичний твір, святковий концерт, гімн, траурний марш тощо). Символічне навантаження покликана нести й політична емблематика: знаки влади, рангів, політичної ієрархії, честі; державна символіка (герб, прапор, гімн); дії політичного характеру (процедура нагородження, присяга, похорон, урочисте прийняття); місця політичної дії (резиденція президента, кабінет, парламент та ін.). Особливо гостра потреба в символі виникає в період конституювання соціальних груп, заснованого на психологічному механізмі ідентифікації. Символи допомагають підтримувати групові зв’язки, репрезентують певну групу в інших системах зв’язків. А в найзагальнішому значенні політичні символи є основною формою комунікації між владою і суспільством, засобом зовнішньої і внутрішньої легітимації [11, с. 605 – 606]. Символи влади – це умовні знаки влади. Будучи надзвичайно багатоманітними щодо різних видів влади, у різні епохи, у різних країнах, вони розраховані на підвищення авторитету, престижу влади, рекламу влади, інформування про владу [22, с. 344]. Наведені підходи щодо поняття «символ», звісно, не є вичерпними, проте і вони ілюструють ключові погляди на цей феномен у контексті суспільної ролі символу та, водночас, формують уявлення про багатоманітність поглядів на це поняття. З огляду на мету статті виокремимо найбільш суттєві, на нашу думку, аспекти, що дозволять поглянути на досліджуване поняття у світлі науки державного управління. При цьому виходитимемо з таких позицій. Державне управління за своєю суттю – це цілеспрямований організаційний та регулюючий вплив держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображених у конституції та законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, через діяльність органів державної влади, наділених необхідною компетенцією [8, с. 94]. Державноуправлінські впливи здійснюються за допомогою низки методів та засобів, що безпосередньо пов’язані з практичною реалізацією державної влади. Вони ґрунтуються на використанні діалектично поєднаних між собою як раціоналізованих (усвідомлюваних), так і позасвідомих засобів соціального управління [15, с. 23, 55]. Символи, на наше переконання, є одними з ключових елементів системи позасвідомих засобів управління. Відтак, визначення поняття «символ» у контексті науки державного управління має розкривати, передусім, форму, зміст, функції та механізми дії символу як одного із засобів впливу на зазначені вище об’єкти державного управління. З огляду на попередні дослідження, здійснені в інших галузях науки, можемо стверджувати, що за формою символ є специфічним знаком. Ця специфіка пов’язана з його суспільним характером, багатозначністю, що по-різному виявляється в різних соціокультурних контекстах, залежить від комунікативних, психологічних тощо особливостей отримувача/ відправника такого знака в процесі комунікації та інших чинників.
22
За своїм змістом символ є носієм певної ідеї. Для державного управління важливою є сутність ідей, які несуть певні символи, зокрема ступінь їх відповідності цілям та функціям держави. Символ є поліфункціональним, будучи серед іншого засобом виявлення і пізнання навколишньої дійсності, репрезентації соціальних груп, конструювання поведінки людей, виконуючи певні функції щодо соціальної згуртованості чи дисфункції, а також представницьку, політичну, ідеологічну (у тому числі виховну), соціальну функції. Така поліфункціональність, можемо передбачити, здатна забезпечити високу гнучкість та ефективність символу як засобу державного управління. За механізмом дії символ є, передовсім, засобом діалогічним, комунікативним, оскільки, як уже підкреслювалося, його зміст може бути розкритий тільки в людському спілкуванні. Комунікація з використанням символів може спрямовуватися на всі органи чуттів людини, а саме зорові, слухові, тактильні, органи запаху і смаку, здійснюватися через кінетичні знаки та на біоенергетичному рівні. Такий підхід суттєво розширює поле застосування символу в державному управлінні, але водночас підвищує професійні вимоги до державних службовців, які мають працювати із символами. Так само слід обов’язково враховувати й те, що лише у відповідних соціокультурних умовах, лише окремими соціальними групами той чи інший символ може бути інтерпретований адекватно. Отже, за механізмом дії символ є доволі специфічним засобом управління. Тут ми виклали лише загальне бачення окремих аспектів, що характеризують символ як перспективний предмет досліджень у контексті науки державного управління і потребують подальшого глибокого вивчення – як кожен окремо, так і всі в сукупності. З урахуванням вищесказаного, пропонуємо таке формулювання даного поняття. Символ – це полісемантичний і поліфункціональний знак, що є елементом комунікацій і носієм певної ідеї та, за відповідних соціокультурних умов, може певним чином впливати на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина, будучи засобом соціального управління. Таким чином, запропонований підхід щодо визначення поняття «символ» відображає, на наш погляд, ключову для державного управління характеристику символу – «знак, що має вплив на стан і розвиток суспільних процесів». Під час застосування символу в процесах державного управління, що є підвидом соціального управління, символу можуть надаватися відповідні значення, функції, він нестиме відповідну ідею. Сформульовану дефініцію можна розглядати поки як складову робочої гіпотези, яку необхідно всебічно перевірити під час подальших досліджень з окреслених у цій статті напрямів. Наступні етапи вивчення символу як засобу державного управління можуть дати підстави для коригування та доповнення запропонованого визначення, що, можливо, дозволить відкрити нові грані феномена «символ».
23
Список використаної літератури
1.Бауэр В. Энциклопедия символов / В. Бауэр, И. Дюмотц, С. Головин; Пер. с нем. Г. Гаева. – М.: КРОН-ПРЕСС, 2000. – 504 с. 2.Богата Л. М. Символ у функціонуванні соціального організму: Автореф. дис. ... канд. філос. наук. – О., 2001. – 20 с. 3.Бурлачук В. Ф. Символические системы и конституирование социального смысла: Дис. ... д-ра социол. наук. – К., 2005. – 369 с. 4.Великий тлумачний словник сучасної української мови / Уклад. і гол. ред. В. Т. Бусел. – К.; Ірпінь: ВТФ «Перун», 2005. – 1728 с. 5.Всемирная энциклопедия: Философия ХХ век / Гл. науч. ред. и сост. А. А. Грицанов. – М.: АСТ; Мн.: Харвест, Соврем. литератор, 2002. – 976 с. 6.Всемирный энциклопедический словарь / Гл. ред. М. В. Адамчик; Гл. науч. ред. В. В. Адамчик. – Мн.: Соврем. литератор, 2004. – 1640 с. 7.Державне управління: Словн.-довід. / Уклад.: В. Д. Бакуменко та ін.; за заг. ред. В. М. Князєва, В. Д. Бакуменка. – К.: Вид-во У АДУ 2002. – 228 с. , 8.Державне управління та державна служба: Словн.-довід. / Уклад. О. Ю. Оболенський. – К.: КНЕУ 2005. – 480 с. , 9.Жайворонок В. В. Знаки української етнокультури: Словн.-довід. – К.: Довіра, 2006. – 703 с. 10.Иллюстрированная энциклопедия символов / Сост. А. Егазаров. –М.: ООО«Издво Астрель», ООО «Изд-во АСТ», 2003. – 732 с. 11.Політичний енциклопедичний словник / Упоряд. В. П. Горбатенко; За ред. Ю. С. Шемшученка, В. Д. Бабкіна, В. П. Горбатенка. – 2-ге вид., доп. і перероб. – К.: Генеза, 2004. – 736 с. 12.Почепцов Г. Символы в политической рекламе. – К.: Принт Сервис, 1997. – 331 с. 13.Психологическая энциклопедия / Под ред. Р. Корсини, А. Аузбаха. – СПб.: Питер, 2003. – 1096 с. 14.Психология: Словарь / Под общ. ред. А. В. Петровского, М. Г. Ярошевского. – 2-е изд., испр. и доп. – М.: Политиздат, 1990. – 494 с. 15.Решетніченко А. В. Теорія управління соціальним розвитком: українськоанглійський глосарій / А. В. Решетніченко, С. М. Серьогін; Пер. з англ. Л. В. Павленко та ін. – Д.: ДРІДУ НАДУ 2005. – 144 с. , 16.Словник іншомовних слів / За ред. О. С. Мельничука. – 2-ге вид., випр. і доповн. – К.: Голов. редакція УРЕ, 1985. – 966 с. 17.Словник української мови: В 11 т. / Ред. кол.: І. К. Білодід та ін. – К.: Наук. думка, 1973. – Т. 9. – 916 с. 18.Соціологія: Словник термінів і понять / За ред. Є. А. Біленького, М. А. Козловця. – К.: Кондор, 2006. – 372 с. 19.Українсько-російський словник наукової термінології / За заг. ред. Л. О. Симоненко. – К.; Ірпінь: ВТФ «Перун», 2004. – 416 с. 20.Философский энциклопедический словарь / Ред.-сост. Е. Ф. Губский и др. – М.: ИНФРА-М, 1997. – 576 с. 21.Філософський енциклопедичний словник / Ін-т філософії ім. Г. С. Сковороди НАН України. – К.: Абрис, 2002. – 742 с. 22.Халипов В. Ф. Власть: Кратологический словарь. – М.: Республика, 1997. – 431 с. 24
23.Хоруженко К. М. Культурология. Энциклопедический словарь. – Ростов н / Д.: Феникс, 1997. – 640 с. 24.Чукут С. А. Генеза духовної культури (управлінський вимір): Монографія. – К.: Вид-во УАДУ, 1999. – 256 с. 25.Шейнина Е. Я. Энциклопедия символов. – М.: АСТ; Харьков: Торсинг, 2006. – 591 с. 26.Энциклопедия символов, знаков, эмблем. – М.: Эксмо; СПб.: Мидгард, 2006. – 608 с. 27.Verwaltungslexikon / hrsg. von P. Eichhorn. Gemeinsam mit C. Bohret. – 2 neu bearb. Aufl. – Baden-Baden: Nomos Verl.-Ges., 1991. – 988 s. Надійшла до редколегії 30.03.07
ББК 66,5 (4 Укр)
Геннадій КРИВЧИК
Придніпровська державна академія будівництва та архітектури
НАЦІОНАЛЬНА ІДЕЯ ДЛЯ БАГАТОНАЦІОНАЛЬНОЇ КРАЇНИ
Обґрунтовується необхідність урахування багатонаціонального характеру українського народу під час утвердження української національної ідеї. Ключові слова: нація, етнос, національна ідея, національна консолідація, державна політика.
Серед багатьох завдань, які ще потрібно розв’язати українській державі на шляхах її розбудови, є завдання розвитку і консолідації української нації. А завдання суспільствознавства – показати, яким чином це слід зробити. Відтак цілком природно, що в Україні з часів проголошення її державної незалежності посилився інтерес до вивчення питань розвитку національних відносин і утвердження української національної ідеї. На сьогодні зазначене коло питань уже має досить численну історіографію, внесок у яку зробили ученісуспільствознавці та деякі політичні діячі: М. Вівчарик, Г. Касьянов, І. Курас, Л. Лук’яненко, А. Черненко, В. Смолій, В. Степанков, Ю. Римаренко [4; 8; 9; 13; 16; 18; 21] та ін. У працях зазначених авторів висвітлюються питання української етногенези, формування національної самосвідомості, ідентифікації етнічних українців, а сама українська національна ідея розглядається як творчість і надбання виключно українського етносу. Так, на думку А. Черненка, українська національна ідея –це теоретичне обґрунтування та усвідомлення економічних, політичних, культурних, релігійних запитів, засад
© Кривчик Г. Г., 2007 25
самоврядування «українства» [21, с. 3], тобто фактично поняття «національна ідея» є похідним не від нації, а від національності. Дослідників чомусь менше цікавить таке важливе для сучасного українського державотворення питання, як згуртування в українській національній спільноті громадян усіх національностей, подолання психологічних суперечностей між жителями східних і західних реґіонів, формування гармонійних і толерантних стосунків між російськомовним і україномовним населенням країни. Хоча і останні політичні події, і соціологічні дослідження красномовно свідчать про актуальність саме цих питань. Майже єдиним винятком розуміння національної ідеї як важливого консолідуючого чинника є публіцистична спадщина відомого політика Є. Кушнарьова, який неодноразово писав і говорив про необхідність формування не україномовної, а дійсно української нації; про доцільність розробки ідеології в такій багатонаціональній державі, як Україна, саме на цьому базисі, тобто не на етнокультурному чиннику, а на спільності історії, єдності території, економічних взаємозв’язків [10]. Автор даної статті має на меті сформулювати концепцію розробки української національної ідеї з урахуванням історичних передумов формування української нації, того факту, що в країні з давніх часів проживають люди різних національностей. І всі вони, згідно з чинною Конституцією, є українським народом. Насамперед необхідно враховувати російський чинник, оскільки, як слушно зауважує один із провідних вітчизняних соціологів Н. Паніна, «найбільший інтерес, з позиції збереження і підтримки громадянського миру в Україні являють собою взаємовідносини між українцями (представниками титульної нації) і росіянами, які за своєю чисельністю, історичною, політичною та економічною роллю в суспільному житті України займають одну з провідних позицій, значущість якої особливо зростає у зв’язку з перспективою розв’язання проблем російсько-українських відносин» [15, с. 34] (тут і далі переклад автора – Г. К.). Як це не прикро визнавати, але на нинішньому етапі свого розвитку українська нація – і в соціальному, і в етнічному її компонентах – більш схожа на напівфабрикат, ніж на закінчений продукт. Вона не пройшла термічну обробку в економічному, політичному, культурному «плавильному котлі» і ще не є єдиною субстанцією, якими є, скажімо, поліетнічні американська або кубинська нації. У нас є держава і державні символи, але відсутня така національна ідея, заради втілення якої громадяни можуть пожертвувати хоча б маленькою часткою власних інтересів. Причина нестиглості української нації обумовлена історично. Пригадаймо, формування українського народу відбувалося в складних умовах литовського, а згодом польського панування, за якого ставлення до українців визначалося епітетами «бидло», «хлопи», «схизмати» тощо. Саме зазначена обставина, мабуть, і прискорила формування українського етносу. Проте аби індивідуальні устремління стали консолідованими, потрібні й певні
26
ідеї, духовні чинники. Таким чинником, що підтримував єдність українського етносу і відтворював його самобутність, стало православ’я. Саме віра виконувала в епоху середньовіччя функцію національної ідеї. Вірі, православній церкві, православним братствам належала вирішальна роль у консолідації усіх верств українського населення, перетворення низки реґіонів на єдину країну. Віра – це душа народу. Український народ, ядром якого було Запорозьке козацтво, не дав убити цю душу ані польській шляхті, ані костьолу, ані власним ренегатам – прихильникам унії. Проте та сама віра привела невдовзі Б. Хмельницького, козацтво і весь український народ під владу православного московського самодержця. І таким чином об’єктивно посприяла нищенню паростків української свободи, державності, моральних і духовних цінностей українського народу, а в кінцевому підсумку впродовж багатьох століть гальмувала формування української нації. Що таке нація? З позиції соціально-економічної концепції її походження – це історична людська спільнота, що утворюється внаслідок зміцнення економічних зв’язків і формування єдиного капіталістичного ринку в межах певної держави або території, має літературну мову, а також культуру і менталітет, що відрізняють її від інших спільнот. В етнополітичному вимірі нація – це народ, що досяг високого рівня консолідації та самоусвідомлення, має власну державу або спроможний її утворити. Аналізуючи наведені визначення нації, ми дійшли висновку, що ані у ХVІІІ, ані у ХІХ ст. український народ не міг перетворитися на розвинуту націю, стати масово усвідомленою і організованою спільнотою. Адже на шляху до національної консолідації проти нього діяла ціла низка негативних обставин. У цей період українці вже мали деякі атрибути нації, зокрема, літературну мову, самобутню культуру й такі особливості національного характеру, як зрівноваженість, працьовитість, любов до землі тощо. Мали навіть свою духовну еліту, що проголосила як національну ідею створення української держави «від Сяну до Дону». Ми цілком згодні з тими дослідниками, які стверджують, що «етнічно свідома інтелігенція є обов’язковим, об’єктивно існуючим компонентом будь-якого повноцінного етнічного і етносоціального організму, у тому числі народності й, особливо, нації» [1, с. 105]. На початок ХХ ст. в Україні існувало чимало людей, що прагнули творити і боронити українську національну державу і готові були очолити цей процес. Однак для успішного націотворення цього замало, необхідно мати й відповідну економічну основу і більш широку соціальну базу, численні верстви людей, що дозріли до відчуття національної єдності. Щодо ролі інтелігенції, то вона полягає не стільки в тому, щоб творити націю, скільки в розробці національної ідеології. Однак від часів «Руїни» і впродовж наступних століть генеза української нації відбувалася в межах різних держав: польської, австрійської, російської. Тому український народ відчував на собі постійний асимілятивний тиск і справжню культурну експансію з боку інших народів, насамперед
27
російського – як етнічно дуже близького і конфесійно подібного. Останній чинник посилюється у зв’язку з приєднанням до Росії у ХVІІІ ст. Причорномор’я, утворення тут Новоросії, адже колонізацію територій, що були відібрані у Туреччини та Кримського ханства, здійснювали люди різних національностей. Зростання чисельності населення України, точніше південно-західних губерній Російської імперії, особливо прискорилося після скасування в 1861 р. кріпацтва, коли в Росії внаслідок прискореного розвитку буржуазних відносин відбувся промисловий підйом і розпочався процес, який В. І. Ленін влучно назвав «розселянюванням селянства», тобто перетворенням селян на пролетарів. Проте, як відомо, тодішній економічний підйом найбільше захопив Південь імперії, а «розселянювання» – Північ. Українські селяни рідше, ніж російські, втрачали землю, а якщо вже по нещастю й втрачали, то воліли знайти застосування своїм рукам на млині, горілчаному чи цукровому заводах, тільки б не на металургійному або гірничому комбінаті. Відтак відбувався цілком природний перетік населення з російських губерній на Донбас, до Катеринослава, Кривого Рогу, інших індустріальних центрів України. Так, у 1897 р. на Олександрівському заводі в Катеринославі з 3 756 робітників росіяни становили – 67 %, українці – 30 %, поляки – 2 %, євреї – 0,3 %, представники інших національностей – 0,7 %; на Дніпровському заводі в с. Кам’янське в 1894 р. працювало 3 625 робітників, з них прибуло з великоруських губерній 55 %, з польських – 27 %, з українських – тільки 15 %, решта – іноземці. Очевидно, що приїжджі робітники аж ніяк не бажали творити українську державу, об’єктивно вони гальмували процес формування української нації. Так само як і представники великого капіталу, більшість з яких також люди не українського походження. Як свідчить світовий історичний досвід, швидке визрівання нації відбувається на основі капіталістичного ринку. Однак у нашому випадку епіцентр цього ринку був далеко за межами ареалу формування української нації, отже не міг сприяти національній консолідації українців. Донбас, Криворіжжя і навіть Одеса наприкінці ХІХ – на початку ХХ ст. були більше економічно пов’язані з центральними російськими губерніями, ніж з Правобережною Україною, а тим більше Галичиною, Буковиною і Закарпаттям, які перебували під владою Габсбургів і де розвиток української нації відбувався на периферії іншого цивілізаційного поля. Отже, можна поставити під сумнів поширену в сучасній вітчизняній літературі думку про те, що Україна вступила у ХХ ст., маючи вже досить зрілу політичну націю, тобто націю, що була здатна утворити власну державу. Скоріше мав рацію знаний представник української діаспори І. ЛисякРудницький, коли ставив риторичне запитання: «Як можна говорити про існування української нації, коли такі капітальні події, що торкалися життя нашої країни, як опанування берегів Чорного моря українською стихійною народною колонізацією та індустріальна трансформація, сталися без того, щоб якийсь український чинник не тощо не пробував на них свідомо впливати,
28
а навіть не встиг їх завважити?» [12, с. 19]. Щоправда, водночас він стверджував, що українська нація існувала раніше – ще у «княжофеодальний» та козацький періоди української національної історії, але такий висновок випливав з його занадто вузького розуміння нації: «Нація, – це феномен політичної сфери. Нація – це колектив людей, що хочуть бути державою» [12, с. 13]. Як би там не було, але не слід відкидати думку Й. Сталіна стосовно того, що «тільки наявність усіх ознак, узятих разом, дає нам націю» [19, с. 297]. В обох знаних фахівців з національного питання є спільна позиція, з якою повністю згоден автор даної статті, – процес формування української нації не міг завершитися раніше, ніж визріють для цього об’єктивні передумови. Спираючись на даний висновок, можна зрозуміти сутність багатьох політичних подій модерної української історії, звільнитися від помилкових уявлень про них. Серед останніх, наприклад, уявлення про те, що поразка українських національно-демократичних революційних змагань 1917 – 1920 рр. зумовлена майже виключно російсько-більшовицьким фактором: якби, мовляв, не більшовики, не московсько-більшовицька агресія, то Україна вже відтоді була б суверенною незалежною державою. Так само несправедливо дорікати М. Грушевському, В. Вінниченку, С. Петлюрі через те, що нібито саме їх помилки відіграли фатальну роль у поразці українського національного руху. Помилки, ясна річ, були, але вони ніколи б не призвели до національної катастрофи, якби молода українська держава була логічним результатом утворення українській нації, тобто якби Україна на той час мала вже зрілу, а не «дитячу», за визначенням В. Винниченка [3, с. 17], націю. Як не прикро, але доводиться визнати, що дворічне (з перервами) існування України як незалежної держави в 1917 – 1919 рр. мало скоріше негативні, ніж позитивні наслідки для формування української нації. І справа не стільки у військово-політичній поразці національних сил, скільки в поразці морально-політичній, у дискредитації національної ідеї, яку за браком національної самосвідомості у власних громадян знадобилося захищати за допомогою австро-німецьких, французьких та польських військ. Принаймні у частини населення не міг не виникнути сумнів щодо здатності національної еліти здійснити будівництво національної держави. Більш сприятливі умови для виховання національних почуттів і формування української нації виникли після того, як Україна стала складовою частиною СРСР. Хоча б тому що у складі «радянської імперії» врешті-решт були об’єднані майже всі українські землі. З цього приводу як тут не зробити посилання на В. Чорновола, який напівжартома-напівсерйозно заявив, що Україну створили три комуністи: Володимир Ульянов-Ленін, який дав їй нові території на сході й статус самостійної республіки в СРСР, Йосип Сталін, який у 1939 р. приєднав до республіки західні землі – Галичину і Буковину, а також Микита Хрущов, який у 1954 р. «подарував» колишній «неньці» Крим (Див. [7, с. 26]). Утім, визнаний лідер української націонал-демократії чомусь забув назвати Катерину ІІ, яка відібрала у поляків правобережну Україну, а
29
у турків і татар – причорноморські й приазовські землі. Не менш важливо й інше – у радянський період були створені суттєві структуроутворюючі компоненти української нації, зміцніли такі об’єктивні чинники формування національної ідентичності, як державні кордони (хоча й доволі формальні й прозорі), численна інтелігенція, національна література і високе мистецтво, символи української слави. Зрештою, у надрах радянського суспільства сформувався зародок нової буржуазії, ядром якої стали представники «тіньової економіки», тобто соціальна верства, яка об’єктивно може бути зацікавлена у творенні нації. За своїм державним устроєм «Країна Рад» була державою унітарною, а не федеративною, як це було записано в радянських конституціях. Українська державність за цих обставин була суто формальною. Верховна Рада і уряд України фактично були органами не державної влади, а реґіонального управління. До того ж реальні важелі управління знаходилися не в радянських установах, а в ЦК Компартії України, що був підпорядкований ЦК КПРС. У зв’язку з цим можна навести цікавий приклад, що свідчить про справжній характер відносин між союзним і республіканським партійним керівництвом. За свідченням Р. Щербицької, її чоловік, колишній перший секретар ЦК КПУ В. Щербицький, дуже переживав з приводу Чорнобильської катастрофи, сумнівався щодо доцільності проведення через декілька днів після неї святкової першотравневої демонстрації, але під час телефонної розмови з генеральним секретарем ЦК КПРС М. Горбачовим у відповідь на свої сумніви почув: «Якщо не проведеш демонстрацію, то можеш розпрощатися з партією» [22, с. 23], що, як відомо, означало тоді політичну смерть. Тож республіканський герб, гімн, прапор були скоріше етнографічним декором (на кшталт вишиванок), а не ознакою державності. Однак завдяки навіть цим декоративним елементам на унітарному тлі держави не зникли поняття «Україна» і «український». Вони міцно западали у свідомість як етнічних українців, так і етнічних росіян, представників усіх національних меншин, для яких Україна стала вже батьківщиною. Поступово все населення переймалося національними інтересами й відчувало гордість за певні економічні й культурні досягнення республіки. Наприклад, серед численних шанувальників київської футбольної команди «Динамо» і дніпропетровського «Дніпра» були не тільки українці, але й, скажімо, росіяни. І це не завадило тому, що їх палке вболівання за улюблену команду з часом перетворилося на яскравий і майже єдиний прояв не реґіонального, а національного патріотизму. Ясна річ, подібні речі не могли залишатися поза увагою кремлівського керівництва та його ідеологічного апарату. Тому використовувались усі можливі методи, аби запобігти перетворенню етнографічних явищ на політичні. Поширювалась думка, що патріотизм в УРСР, як і в інших республіках Союзу, міг бути тільки радянським або російським, а якщо виникала підозра на виникнення, наприклад, патріотизму українського, то він розцінювався як буржуазний націоналізм. Його потрібно нещадно
30
викорінювати, оскільки він, як зазначалося в одній з постанов ЦК КПРС, «суперечить об’єктивному процесу розвитку і зближення націй» [11, с. 232]. У свідомість людей усіх національностей цілеспрямовано втовкмачувалася настанова, що їх «священний обов’язок» – бути «патріотами та інтернаціоналістами». Щодо національного, то тут, мовляв, цілком вистачить і простої поваги до національних почуттів. А там уже недовго й до повного «зближення» націй. Апофеозом відповідних пропагандистських кампаній стало твердження, що на етапі розвинутого соціалізму виникла нова людська спільнота – радянський народ. «За роки будівництва соціалізму і комунізму, – зазначалося у постанові ЦК КПРС «Про підготовку до 50-річчя утворення Союзу Радянських Соціалістичних Республік» у 1972 р., – у СРСР виникла нова історична спільнота людей – радянський народ. Вона сформована на базі суспільної власності на засоби виробництва, єдності економічного, соціальнополітичного і культурного життя, марксистсько-ленінської ідеології, інтересів і комуністичних ідеалів робітничого класу» [11, с. 17]. Щоправда, подібні констатації обов’язково супроводжувалися застереженнями, що утворення нової спільноти не може призвести до зникнення націй, соціалістичні нації, навпаки, мають розвиватися й розквітати. У доповіді на позачерговій сесії Верховної Ради СРСР при прийнятті Конституції СРСР 4 жовтня 1977 р. генсек ЦК КПРС Л. Брежнєв назвав помилковими пропозиції «деяких товаришів», які пропонували ввести в Конституцію поняття єдиної радянської нації [2, с. 525]. Однак це вже було лукавство, адже керівництво КПРС водночас постійно констатувало наявність й іншого, більш приємного для себе процесу – фактичного знищення націй як соціально-економічної й етнополітичної спільноти. Крім того, усі ознаки нової радянської спільноти, як її тлумачили комуністичні ідеологи, фактично збігалися з ознаками нації (звичайно, якщо бажане видавати за дійсне): одна велика Батьківщина, нерозривний народно-господарський комплекс, особливості менталітету, так званий соціалістичний спосіб життя, єдина ідеологія – марксизм-ленінізм і спільна мета – будівництво комуністичного суспільства. І хоча російській мові формально відводилася лише роль мови міжнаціонального спілкування, на практиці вона мала всі прикмети єдиної державної. Національні мови, зокрема українська, ясна річ, не заборонялися, усе робилося хитріше – для їх вжитку створювалися такі умови, щоб вони стали зайвими. Як далеко зайшла компартійна влада у здійсненні свого стратегічного плану злиття націй? Здається, досить далеко. Принаймні коли в березні 1991 р., в умовах глибокої політичної кризи режиму і розвалу єдиного народногосподарського комплексу, проводився Всесоюзний референдум з питання про доцільність збереження СРСР, то позитивну відповідь дали понад 70 % громадян України. За результатом Всеукраїнського опитування населення, що проводилося одночасно, схвальну відповідь на майже аналогічне запитання дали ще більше людей (понад 80 %), які, вочевидь, таким чином ідентифікували себе як члени радянської спільноти.
31
Прийняття Верховною Радою України Акту проголошення незалежності України виглядає за таких умов не зовсім як закономірна перемога національно-визвольного руху, а тим більше не як свідчення зрілості української нації. Скоріше це результат дивного збігу обставин і прояв вельми прагматичної натури компартійної номенклатури, яку репрезентувала у Верховній Раді комуністична більшість («група 239»). Вона зволіла за краще (для себе особисто) приєднатися до національнопатріотичної меншості не за своїми патріотичними переконаннями, а, вочевидь, з переляку, через побоювання втратити панівне становище в суспільстві й звичні привілеї, як це сталося в Російській Федерації після невдалої серпневої спроби державного перевороту. Щодо волевиявлення більшості українських громадян, то їх політичний вибір засвідчив дуалістичний характер українського народу на даному етапі його розвитку. З одного боку, український народ виявив своє прагнення до творення власної держави, тобто заявив про себе як нація, але з іншого – ще являв собою частину радянської спільноти. Понад 90 % українських громадян, що брали участь у Всеукраїнському референдумі 1 грудня 1991 р., заявили про свою підтримку недавнього рішення українського парламенту, але водночас переважна більшість виборців віддала свої голоси на президентських виборах не за В. Чорновола, який послідовно відстоював ідею незалежності, а за представника компартійної номенклатури Л. Кравчука, який досить невиразно висловлював свої погляди стосовно майбутнього СРСР, розриву з Росією і роз’єднання з іншими «братськими» народами, зокрема російським. Очевидно, більшість людей своїм волевиявленням на президентських виборах заявляла про свої сподівання на збереження радянської спільноти, хоча й реформованої, тобто черговий раз виявила наявний на момент здобуття незалежності дуалізм української нації: з одного боку, люди вважали себе представниками української національної спільноти, а з іншого – російсько-радянської. Навіть після п’ятнадцятирічного існування суверенної української держави значна частина наших громадян жалкує за СРСР. Так, за результатами соціологічних досліджень, що проводилися науковцями Київського інституту проблем управління ім. Горшеніна в грудні 2006 р. у 14 реґіонах України, 49,18 % респондентів вважають, що 70-річний період існування СРСР був роками стабільності, життєвих перспектив і добробуту трудящих, і лише 17,66 % – тоталітарним режимом з тяжкими наслідками для багатьох народів. Тому не дивно, що чимало наших громадян переконані: унаслідок розпаду СРСР вони втратили більше, ніж отримали. Так, 53,17 % учасників дослідження, на їх думку, втратили в житті стабільність, майже 51 % – упевненість у своєму майбутньому, а 31 % – соціальний захист [6]. Отже, серед найважливіших політичних пріоритетів, що постали після проголошення державної незалежності України стало, поряд з розбудовою національної держави, зміцнення головної державотворчої сили – єдиної надетнічної спільноти, що не цурається свого історичного, у тому числі радянського,
32
минулого, але відчуває свою приналежність до модерної української нації. Як уже зазначалося, у свій час, коли виникла загроза для існування українського етносу, визначну захисну роль виконала православна віра. На етапі зміцнення національної єдності громадян, що репрезентують різні національні групи України, подібну роль має виконати національна ідея, яку можна визначити як сукупність соціально-економічних пріоритетів, політичних принципів та ідеологічних формул, символів, лозунгів, історичних міфів, що підтримуються більшістю громадян країни, представниками усіх соціальних верств населення і всіх національностей, а тому сприяють їх консолідації заради розбудови держави. На жаль, якщо бути відвертим, то на сьогоднішній день такої консолідуючої ідеї не створено. А те, що створено і що зветься національною ідеєю, не з’єднує, а роз’єднує людей, гальмує процес формування нації. У своєму соціальному аспекті ця хибна ідеологія, запропонована як національна ідея вітчизняною політичною і духовною елітою на початку 1990-х рр., може бути зведена до таких складових, як антикомунізм, подолання економічної, політичної і культурно-ідеологічної спадщини попереднього режиму, приватизація, накопичення приватного капіталу за будь-яку ціну під гаслом «Більше багатих, багаті подбають про бідних!» тощо. Розвитку національної самосвідомості мало сприяти негативне зображення росіян, що буцімто мало схожі з українцями і мають зовсім інший менталітет та інші історичні коріння. Одночасно формувався позитивний образ насамперед тих українських політичних діячів, що вороже ставилися до Росії – І. Мазепи та С. Бандери. У зв’язку з цим навіть М. Томенко, якого навряд чи можна запідозрити у відсутності національної свідомості, мусив зізнатися: «Команда Віктора Ющенка, зосередившись на проблемах Голодомору чи визнання вояків ОУН-УПА, не розуміє, що ці теми, попри свою виключну важливість для відновлення історичної пам’яті й пробудження почуття національної гідності, на даному етапі не можуть бути загальнодержавною, консолідуючою ідеєю для громадян України» [20]. Не будемо давати оцінку тому, наскільки зазначені твердження обґрунтовані, дозволимо собі лише поставити запитання: чи відповідають вони основному призначенню національної ідеї – сприяти національній консолідації? Напевне, запитання є риторичним, адже відповідь очевидна, вона дана самою практикою, зокрема очевидним поділом України на Схід – Захід, чому останнім часом ми стали свідками. Так, за даними соціологічних опитувань, проведених на початку 2006 р., 38 % населення країни вважають, що відносини між Сходом і Заходом можна охарактеризувати як ворожі. Розкол релігійний теж демонструється цифрами. Питома вага УПЦ Московського патріархату варіюється по Україні від 37 % до 65 %, за винятком трьох західних областей: Тернопільської (7 %), Івано-Франківської (2 %) і Львівської (2 %). Натомість у цих трьох областях греко-католицька церква має, відповідно, 47 %, 62 % і 64 % [14]. Отже, почасти мав рацію Л. Кучма, коли заявляв, що в нас національна ідея не спрацювала. З ним
33
можна було б погодитися, якби він тільки додав: у тому вигляді, в якому вона нав’язувалася суспільству не занадто мудрими політиками. Якщо звернутися до світового досвіду, то побачимо, що в таких, наприклад, країнах, як Японія, Південна Корея, Сінгапур та інші, не тільки мобілізуючою, але й консолідуючою силою ставало об’єднання зусиль усіх громадян заради розв’язання завдань науково-технічної революції, виходу країни на передові науково-технічні рубежі. В Україні у світлі останньої газової кризи актуальною і консолідуючою може стати ідея здобуття енергетичної незалежності, енергозбереження. Як слушно зауважував член Римського клубу, іноземний член НАН України Б. Гаврилишин, необхідно, щоб уся українська нація усвідомила, що, на відміну від Росії, яка може вижити за рахунок експорту нафти і газу, Україні потрібно заробляти на енергоносії, виробляючи якісні товари і послуги, експортуючи свою конкурентоздатну продукцію [5, с. 12]. Нагальним і консолідуючим чинником має стати подолання відчуження між владою і народом. Держава може вижити лише тоді, коли існує почуття єдності національної спільноти, особливо в питаннях підтримки державної влади. І здається, нічого особливого тут не потрібно видумувати, адже самі люди, сама нація давно сказала, що нам потрібні справедливість, чесна влада, порядок. Саме віра в ці ідеали і об’єднала восени 2004 р. на київському Майдані сотні тисяч людей. І тих, що розмовляють щирою українською мовою, і тих, для яких рідною мовою є російська, і пенсіонера, що ледве зводить кінці з кінцями, і народного депутата, доходи якого перебільшують у сотні разів заробітну плату і пенсію переважної більшості його «електорату», і «нового українця», якому набридло ділити свої прибутки з корумпованою владою. Щодо складного питання про ідентифікацію українців, про їх відмінність від росіян, то навряд чи буде розумним брати приклад з В. Антоновича, який з цього приводу написав, що поляки, мовляв, товстіють «з живота», росіяни – «з потилиці», а українці – «з грудей» [17, с. 26]. І взагалі як можна вести розмови на цю тему, принаймні на політичному рівні, у країні, де етнічні росіяни становлять третину нації й дедалі гостріше відчувають свою етнічну ідентичність (не плутати з національною!). Тим більше що українці й росіяни справді мають спільні етнічні корені. Основну шкоду процесу консолідації української нації, на мій погляд, завдає не «співіснування на території власне українського етносу фактично двох систем інфокомунікації – україномовної та російськомовної», як вважають деякі науковці, а небажання недолугих політиків бачити сучасні реалії, очевидну культурну дискримінацію російськомовного населення. Зокрема, те, що в 16 реґіонах заходу і центру України (куди входить і Київ) залишилося 26 російських шкіл (із загальної кількості 1 300) – 0,2 %. У столиці 6 російських шкіл – з 452 [14]. Очевидно, що за таких умов навіть згадка про національну ідею викликає у певної частини людей лише роздратування. Можна, звичайно, не поважати позицію відомого русофіла В. Малинковича,
34
але слід пам’ятати, що його позиція відображає настрої не тільки етнічних росіян, але й значно більшої російськомовної частини української нації. Без її підтримки національна ідея не може стати дійовою силою. І останнє про національну ідею. Як зазначав Г. Касьянов, кожна нація винаходила своїх героїв, символи й видатні події, які перетворювалися на частину національної міфології самосвідомості нації [8, с. 113]. Тож герої, принаймні образи героїв, край потрібні сьогодні Україні. Чи є вони у нас? А якщо поки немає, чи з’являться в недалекому майбутньому? У відповідях на ці запитання – ключ до з’ясування перспектив подальшого розвитку української нації, зміцнення нашої національної єдності. Таким чином, сучасна українська нація є результатом тривалого співіснування насамперед українського і російського етносів. Дана обставина сама по собі ні в якому разі не є причиною слабкості модерної української нації. Однак зазначена обставина посилює актуальність розробки національної ідеї. Замість того, щоб робити безуспішні спроби нав’язати бюрократичними методами одній частині країни духовні цінності іншої частини нашого суспільства, потрібно сформувати всім зрозумілу ідею національного об’єднання навколо спільного майбутнього. Потрібна ідея, що не роз’єднує різні верстви населення, а зближує їх, не протиставляє одну національність іншій, а містить повагу до кожної. Список використаної літератури
1.Балушок В. Этническое и национальное: динамика взаимодействия // Социология: теория, методы , маркетинг. – 1999. – № 1. – С. 93 – 107. 2.Брежнев Л. И. О проекте Конституции (Основного Закона) Союза Советских Социалистических Республик и итогах его всенародного обсуждения // Ленинским курсом. Речи и статьи. – М.: Политиздат, 1978. – Т. 6. – С. 517 – 538. 3.Винниченко В. Із «щоденників» // Україна. – 1990. – № 6. – С. 17 – 19. 4.Вівчарик М. М. Україна: від етносу до нації. – К.: Вища шк., 2004. – 239 с. 5.Гаврилишин Б. Национальная идея, утопия или реальная возможность? // Зеркало недели. – 2006. – 11 февр. 6.Голотюк И. Около 50 процентов граждан Украины тоскуют по Советскому Союзу // Факты и комментарии. – 2007. – 24 янв. – С. 4. 7.Жильцов С. С. Неоконченная пьеса для «оранжевой» Украины. По следам событий. – М.: Междунар. отношения, 2005. – 264 с. 8.Касьянов Г. В. Теорії нації та націоналізму: Монографія. – К.: Либідь, 1999. – 352 с. 9.Курас І. Ф. Етнополітологія: Перші кроки становлення. – К.: Генеза, 2004. – 736 с. 10.Кушнарев Е. Национальная идеология Украины: как есть – и как надо, чтоб было // 2000. – 2007. – А. 8. 11.Ленин В. И. КПСС о борьбе с национализмом: Док. и мат. – 3-е изд., доп. – М.: Политиздат, 1985. – 285 с. 12.Лисяк-Рудницький І. Формування українського народу і нації (Методологічні завваги) // Історичні есе. – К.: Основи, 1994. – С. 11 – 27. 35
13.Лук’яненко Л. Г. Національна ідея і національна воля. – К.: МАУП, 2003. – 296 с. 14.Малинкович В. Дискриминация внутри нации // Грани плюс. – 2005. – 30 нояб. – 6 дек. 15.Панина Н. Факторы национальной идентичности, толерантності ксенофобии и антисеметизма в современной Украине // Социология: теория, методы, маркетинг. – 2005. – № 4. – С. 26 – 45. 16.Римаренко Ю. І. Національний розвій України. – К.: Юрінком, 1995. – 272 с. 17.Симоненко Р. Исторические корни братства русского и украинского народов и несостоятельность его фальсификаций // Под знаменем ленинизма. – 1978. – № 22. – С. 24 – 29. 18.Смолій В. А. Українська державна ідея / В. А. Смолій, В. С. Степанков. – К.: Альтернативи, 1997. – 270 с. 19.Сталин И. В. Марксизм и национальный вопрос // Сочинения. – М.: ОГИЗ, 1946. – С. 290 – 367. 20.Томенко Н. Украина будет успешной только как государство политически и экономически состоятельных людей // Лица. – 2006. – 6 дек. (передрук з «Української правди»). 21.Черненко А. М. Українська національна ідея. – Д.: ДДУ, 1994. – 144 с. 22.Шеремета Е. Рада Щербицкая... // Факты и комментарии. – 2006. – 17 февр. Надійшла до редколегії 21.02.07
ББК 81.2 Укр
Наталія ЧЕРЕДНИК
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ЕВРИСТИЧНИЙ ПОТЕНЦІАЛ УКРАЇНСЬКОЇ МОВИ І ПРОЦЕС ДЕРЖАВОТВОРЕННЯ
Розглядається евристика як метод, що вивчає продуктивне творче мислення, діяльність, яка використовується в процесі відкриття нового; аналізується мовно-евристичний потенціал у логосфері української держави в період її зародження з огляду на історичні джерела. Ключові слова: евристика, мовно-евристичний потенціал, творчість, національна мова, функціональна сфера мови, мовний простір.
В історичному поступі утвердження і зміцнення української держави, її стабілізації і розвитку, формування базових цінностей для всього суспільства
© Чередник Н. Г., 2007 36
питання існування власної мови є одним із найсуттєвіших. Його актуальність обумовлена пошуком нових можливостей українського слова в царині державотворення. Проблеми буття нації крізь призму мови досліджуються в роботах М. Вівчарика, П. Кононенка, Л. Масенко, О. Федик. Взаємодія мови і мислення, специфіка мовної індивідуальності й мовних здібностей, людського буття і свідомості розглядалися у філософії Ф. Шлейєрмахера, В. Дільтая, М. Гайдеґґера, Ґ. Гадамера, М. Бердяєва. Свій внесок у розвиток філософії мови зробили українські мислителі – Г. Сковорода, П. Житецький, А. Кримський. Проте у контексті вищезазначеного вплив мови як основного засобу творчої діяльності у процесі розбудови держави не був предметом спеціального аналізу. Оскільки мова є модифікованим образом одухотвореної праці народу на шляху до усвідомлення власного призначення і прагнення реалізувати свій творчий задум у межах певного комунікативного середовища, вважаємо за мету розглянути евристичні її можливості. Евристика (від гр. heurisko – знаходжу) – термін, яким позначають галузь знання про творчу діяльність, пов’язану з пошуками шляхів відкриття нового в судженнях, ідеях, способах діяння [15, с. 183]. Основним завданням для евристики є створення моделей пошуку нового, а також дослідження умов формування здібностей людини до творчої інтелектуальної діяльності. Творчість, як окремий різновид діяльності, характеризується досягненням нових результатів. Буттєва визначеність творчості виявляється, насамперед, у факті життєдіяльності, яка при всіх індивідуальних, неповторних варіаціях має загальнолюдські риси. Наприклад, у філософії М. А. Бердяєва творчість розглядалася не з боку її кінцевого продукту, а з погляду трансценденції, сходження у вищі виміри буття, розкриття безконечності [15, с. 630]. У тлумачному словнику подається таке визначення цього терміна: творчість – 1. Діяльність людини, спрямована на створення духовних і матеріальних цінностей. 2. Те, що створено внаслідок такої діяльності; сукупність створених матеріальних і духовних цінностей [13, с. 473]. Термін «творчість» у сучасній науковій практиці використовується у двох аспектах: - як активність суб’єкта до практичного пізнання зовнішнього світу (об’єкта) з метою його привласнення або зміни; - як здатність людини (суб’єкта практики і пізнання) створювати щось нове в процесі своєї діяльності. Про те, що творчість існує в площині людської діяльності, неодноразово наголошували дослідники філософської думки. Уже згаданий нами прихильник релігійної філософії М. А. Бердяєв вважав творчість одним із найважливіших елементів, що поєднує минуле і майбутнє задля конкретної перспективи: «Внутрішній зв’язок із предками, з батьківщиною, з усім священним – завжди зв’язок із творчим динамічним процесом, спрямованим у майбутнє, до
37
відкриття нового світу, нового життя» [1, с. 42 – 43] (переклад наш – Н. Ч.). Незаперечним є те, що будь-яка творчість продукується словом. Лише в слові людина відкриває, віднаходить новий для себе світ, осмислений і опрацьований іншою людиною (людською душею). За визначенням П. П. Кононенка, «слово постає і витвором людини, «другою природою», формою закріплення реалій об’єктивного світу в образах, і творцем людини та світу, деміургом (у значенні «творча сила, творець» – Н. Ч.) вселюдського поступу» [6, с. 18]. Отже, творчість належить до тих соціально-духовних цінностей, без яких народ не може мати своєї ментальності, неповторності, можливості сходження до найвищих вершин прогресу. Якщо говорити про творчий потенціал української держави, то можна помітити, що саме евристика є однією з важливих ознак її життєдіяльності. Щодо мовно-евристичного доробку, то він спроектований у семантичній площині окремих словесних одиниць і цілісних новотворів і, на нашу думку, створює перспективу буття нації. Продукуючими в цьому аспекті є, головним чином, такі філософські парадигми, як мир, добро, єдність, людина, любов, добрі діла, добро творіть, добро діючи, мирно жити, живіть мирно тощо. Зазначені лексеми набули особливого значення з часів хрещення Русі Володимиром, великим реформатором і будівником держави, «силою внутрішнього осяяння, прилучення до божественної благодаті» [12, с. 276]. Цьому сприяли і документи юридичної думки часів Ярослава Мудрого, зокрема «Правда Руська», яка поклала початок визнанню людини і її права на життя (Ярослав Мудрий значно обмежив смертну кару, його сини скасували її назавжди). Словотворчий потенціал на рівні державного призначення закарбовано в «Заповіті Ярослава Мудрого»: «І якщо будете жити в любові між собою, і Бог буде з вами, і підгорне під вас ворогів ваших, і будете мирно жити. Та коли будете в ненависті жити, в сварках і міжусобицях, то й самі загинете, і землю батьків і дідів своїх загубите, яку здобули трудом великим, але слухайте брат брата, живіть мирно» [12, с. 265]. Цікавим є той факт, що в пам’ятках писемності такі слова неодноразово звучали з уст державних мужів, які закликали звертати очі до слова книжного, вивчати його і «засівати книжними словами серця віруючих людей». Так, в «Ізборнику Святослава 1076 р.», який було замислено як підручник для княжих дітей, і який, як відомо, вплинув на світосприйняття князя Володимира Мономаха, ревносного будівничого цілісної епохи в історії Давньої Русі, мова прирівнюється до мудрості та законоустановлень розуму й серця: «…добрими ділами старайся ясніти вище всіх» [12, с. 273]. Політичним і моральним заповітом про високі обов’язки влади, про відповідальність за долю Русі та її народу залишаються для нас рядки з «Повчання» Володимира Мономаха не лише на рівні словоформ, а як настанова на сьогоднішній день нащадкам-державотворцям: «Ухиляйся від зла, твори добро, шукай миру і проганяй [зло], – і живи вовіки-віків... не давайте сильним погубити людину... подвигніться на всі добрі діла, славлячи бога і святих його... добро діючи, не лінуйтеся ні на що добре... про добро
38
дбайте, то Божа охорона ліпша людської» [12, с. 356, с. 357, с. 359]. Зразком високої християнської моралі є рядки, що ґрунтуються на заповідях Божих: «...при старших мовчати, премудрих слухати, старшим коритися, з рівними і меншими в любові бути, – розмовляти без лукавства, а розуміти багато; не лютитися словом, не хулити мовою» [12, с. 363]. Ідеал миролюбного князя-правителя сповідує і автор «Слова про князів», створення якого припадає на другу половину ХІІ ст.: «А хто...до миру першим схилиться, той гідну нагороду від Бога отримає» [12, с. 410]. У літописі Нестора Літописця «Повість врем’яних літ» наскрізною є релігійна концепція людини і світу, любов до рідної землі, вболівання за її долю, бо «земля наша велика й багата, тільки ладу в ній нема» [12, с. 231]. Автор наголошує на особливому значенні для наших предків промовленого слова, особливо, дотримання його на державному рівні. Описуючи умови договору з греками, він зазначає: «...згідно з законом і звичаєм народу нашого, ні нами, ні будь-ким іншим із країни нашої не переступати глаголів миру договірних і любові» [12, с. 237]. Беззаперечною необхідною передумовою творчості є минуле того чи іншого народу, що закорінено у досвід багатьох поколінь. Власне українське слово, яке виникло після розпаду праслов’янської мови, поступово переросло у мову могутньої держави – Київської Русі, стало виразником внутрішніх порухів наших предків. У «Літописі руському» задокументовано, що слов’яни у храмах про велич божу почули своєю мовою. Деякі тоді почали хулити слов’янські письмена, кажучи: «Не належить бо нікотрому народові мати свою азбуку, окрім євреїв, і греків, і латин, – згідно з Пілатовим написом, що його він на хресті господньому написав». Тоді на захист слов’янських письмен виступив папа римський [Адріан ІІ]: «А якщо хто хулить слов’янську грамоту – хай будуть вони відлучені од церкви, допоки виправляться» [9, с. 15]. Евристика як мистецтво знаходження істини сприяє глибинному пізнанню основних закономірностей державно-правового життя, збагаченню новими знаннями про розвиток держави і права, відкриттю нових тенденцій розвитку. У цій площині українська мова як державна (ретроспективний аспект) повністю самореалізовувала визначувані функції забезпечення усіх загальнодержавних потреб. Про перевагу українського елемента в культурі часів Великого князівства Литовського йдеться в «Судебнику» великого князя Казимира Ягайловича (1468), «Литовському статуті» (1522 – 1529). Доказом того є слова: «...А писар земський має по руську літерами і слови руськими всі листи, виписи і позви писати, а не іншим єзиком і слови» [6, с. 51]. Мовно-евристичний потенціал тієї чи іншої нації – то не лише синтез її культурних глибин, а й високість нареченого їй небесного покровительства, простір реалізації творчого набутку. Проекцією нового є артефакти, що за умов ситуативної стабільності, зазвичай, модифікуються у слові. Власне українські новотвори є продуктом мовно-евристичної діяльності цілих поколінь на шляху до порозуміння з макро- і мікросвітом. Мовний продукт, створений за умов первинності духовних цінностей (саме такими були перші
39
заповіти наших предків) для його носія, є субстанцією необмеженою у просторі, а відтак, категорією внутрішньої єдності. На таких засадах українське слово виходить за межі комунікативної замкнутості, розкриває перспективи оновлення в пошуку істини і таким чином увиразнює етнічні ознаки нації. Картина ж світу модифікується в семантиці народного слова, яке уособлює сутність буття людини, уплетеної в етноспільноту. У цьому контексті заслуговує на увагу думка О. М. Куця: «Мова – це найважливіший, найбагатший і найміцніший засіб зв’язку в одне велике історичне ціле минулих, сучасних і майбутніх поколінь народу, це яскрава ознака життєдіяльності етносу і його держави, вона згуртовує і консолідує певні корінні етнографічні групи в єдину націю» [7, с. 89]. Саме тому будь-який народ, відтворюючи власну державу, відроджує свою мову як запоруку консолідації, суспільної злагоди і перспективи творчого розвитку. Німецький філософ Г. Гегель вважав, що держава – це образ і дійсність розуму, це життя Бога у світі [14, с. 512]. Як особливий конституйований суб’єкт держава виражає суспільний (публічний) характер людської творчої діяльності. Найвищим щаблем розвитку державності є держава-нація, яка виступає як повне і адекватне втілення сутності держави і співвідноситься із суспільством як ціле з цілим. Держава-нація – це відповідний рубіж, коли держава остаточно формується в тотожності із суспільством, а відтак, з нацією. Обриси держави як самостійного суб’єкта повільно розмиваються, і тоді виникає сприятливе підґрунтя для реалізації творчого надбання нації в цілому, і кожного її представника зокрема. Якщо простежити історію розвитку держави, то можна помітити, що саме словесний потенціал її представників був ключовим як у розв’язанні найдраматичніших уроків історії, так і в пошуках відкриття нового. Німецький дослідник К. Хюбнер справедливо доводив, що слов’янські нації пов’язували своє пробудження з новим відкриттям своєї власної мови [16, с. 7]. Мова української нації, зокрема її літературний різновид, була творцем на високому космічному рівні, мірою її розвитку. Національна мова, на думку І. В. Каганця, «збільшує духовну силу народу... посилює його здатність до Спільної Дії задля Спільного Блага і як результат – створює кращі умови для пошуків персонального щастя» [5, с. 71]. Історія залишила по собі факти, коли в часи бездержавності мова була вирішальним фактором збереження народу і його культури, поступом у формуванні української нації на шляху до усвідомлення власної державності як запоруки цілісності. Як зазначав у «Відродженні нації» В. В. Винниченко, для поступу «в інтересах розвитку нашого краю треба було, насамперед, негайно дати можливість багатомільйонному народові цього краю приймати нове життя в найлегших для його, найраціональніших, найекономніших і продуктивніших формах. А для цього треба було зараз же дати йому школу не на чужій, незрозумілій йому мові, а на своїй, тій, якою він говорить у себе в хаті, в полі, за роботою, з товариством» [2, с. 53].
40
Отже, у мовно-евристичному потенціалі зосереджено духовну єдність народу і в такий спосіб збережено індивідуальне національне буття. Українське ж слово у невпинному процесі одухотворення нації і розбудови держави – передумова і наслідок нашого державотворення. «Нація – єдність духовна – родиться завжди держава» [8, с. 169 – 191] – таке завдання мовної евристики вбачали наші попередники, таким усвідомлюємо його і ми. Доказ того – світовий досвід і теоретична спадщина, які засвідчують, що кожна з країн, які постали в новий і новітній час, посіла належне місце у світовій історії саме завдяки самоусвідомленню й самореалізації тим чи іншим народом своїх творчих потенцій, духу, історичного покликання. Список використаної літератури
1.Бердяев Н. А. Смысл истории: Новое средневековье / Ред. кол.: Л. С. Чибисенков и др. – М.: Канон + Реабилитация, 2002. – 448 с. 2.Винниченко В. В. Відродження нації: У 3 ч. – К.; Відень, 1920. –Ч. І. – 348 с. 3.Вівчарик М. М. Україна: від етносу до нації: Навч. посіб. – К.: Вища шк., 2004. – 239 с. 4.Єрмоленко С. Я. Феномен української літературної мови: історичний та національно-культурний вимір // Мова в системі українознавства: Дидактичний матеріал для слухачів курсів підвищення кваліфікації працівників галузі освіти / Уклад. А. Ю. Пономаренко, П. П. Кононенко та ін. – К.: Міленіум, 2005 – 142 с. 5.Каганець І. В. Арійський стандарт: Українська ідея епохи великого переходу. – К.: А.С.К., 2004. – 336 с. 6.Кононенко П. П. Феномен української мови. Генеза, проблеми, перспективи, історична місія / П. П. Кононенко, Т. П. Кононенко. – К.: Наша наука і культура, 1999. – 168 с. 7.Куць О. М. Мовна політика в державотворчих процесах України: Навч. посіб. – Х.: ХНУ ім. В. Н. Каразіна, 2004. – 275 с. 8.Липинський В. Листи до братів-хліборобів // Хроніка 2000. Наш край. – К.: Довіра, 1993. – № 3 – 4 (5 – 6). – С. 169 – 191. 9.Літопис руський. – К.: Дніпро, 1989 – 590 с. 10.Масенко Л. Т. Мова і суспільство: постколоніальний вимір. – К.: КМ Академія; Всеукр. т-во «Просвіта» ім. Тараса Шевченка, 2004. – 163 с. 11.Прокопенко Л. Л. Образ держави й державної особи у фольклорі й літературі України ХІІІ – ХVІ ст. / Л. Л. Прокопенко, С. М. Серьогін // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. – Д.: ДФ УАДУ, 2001. – Вип. 2 (5). – С. 3 – 15. 12.Тисяча років української суспільно-політичної думки: У 9 т. – К.: Дніпро, 2001. – Т.1. – 630 с. 13.Тлумачний словник-мінімум української мови / Уклад. Л. О. Ващенко, О. М. Єфімов. – 3-є вид., доп. і перероб. – К.: Довіра, 2001. – 473 с. 14.Філософія: Навч. посіб. / За ред. І. Ф. Надольного. – К.: Вікар, 1999. – 624 с. 15.Філософський енциклопедичний словник. – К.: Абрис, 2000 – 742 с. 16.Хюбнер К. Нация от забвения к возрождению. – М.: Кано ОИ «Реалибитация», 2001 – 400 с. 41
ББК 63.3 (4 Укр) 523
Олександр ОВДІН
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ФОРМУВАННЯ ІНСТИТУЦІЙНОЇ СТРУКТУРИ ДЛЯ ЗДІЙСНЕННЯ СТОЛИПІНСЬКОЇ АГРАРНОЇ РЕФОРМИ У КАТЕРИНОСЛАВСЬКІЙ ГУБЕРНІЇ
Аналізується відкриття землевпорядних установ на Катеринославщині у 1906 – 1907 рр. як основна передумова успішного проведення на її території Столипінської аграрної реформи. З’ясовуються специфічні риси цього процесу в реґіоні, а також роль місцевих органів влади. Ключові слова: аграрна реформа, землевпорядкування, землевпорядні комісії.
На початку XXІ ст. в Україні продовжується важкий, проте необхідний процес реформування, який повиннен надати нашій державі омріяну європейську перспективу. Однією з найважливіших реформ є аграрна. Вона передбачає створення потужного конкурентоспроможного сектору економіки, який мав би гарантувати продовольчу безпеку країни та зміцнити її позиції експортера сільскогосподарської продукції. Процес переходу від застарілої колгоспної системи до ефективних приватних господарств виявився досить складним, адже він вимагає не лише великих коштів, але й досвідчених фахівців, здатних віришити цілу низку проблем, пов’язаних з упровадженням приватної власності на землю. Тривалий період в історії нашої країни вся земля перебувала в суспільній власності, тому досвіду керування аграрним господарством бракує. У цих умовах велику цінність набуває історичний досвід проведення аграрних перетворень у дорадянські часи, серед яких, насамперед, слід згадати реформу П. А. Столипіна. Хоча вона проводилась у минулому столітті в державі, до складу якої входила більша частина українських земель, її мета, завдання, а також проблеми, з якими зіткнулися в ході її проведення відповідні державні установи, дуже схожі на сучасні. Не дивно, що тема столипінських перетворень викликає великій інтерес у дослідників незалежної України. В останні роки з’явилась низка робіт, присвячених проведенню аграрної реформи в українських губерніях. Серед авторів слід виділити М. А. Якименка [6], В. С. Майстренка [2] та О. М. Приймака [3]. Відзначаючи певні їх здобутки у висвітленні перетворень, слід, на нашу думку, вказати, що поза увагою дослідників залишилось чимало цікавих
© Овдін О. В., 2007 42
аспектів підготовки до індивідуалізації колективного землеволодіння. Метою цієї статті є розгляд та аналіз процесу відкриття на території Катеринославської губернії ключових у проведенні реформи державних установ – землевпорядних комісій. Підкреслимо, що обраний для дослідження реґіон не був типовим для імперії. Катеринославщина, яка переживала в ті часи стрімке піднесення промисловості, водночас відрізнялась порівняно високим рівнем розвитку землеробства та добробуту місцевого селянства, яке становило переважну більшість населення (з 3,5 млн мешканців приблизно 3 млн були селянами). Губернія знаходилась на так званому «великоросійському положенні», отже, правовий статус місцевої селянської громади був аналогічним рязанській чи курській общині. Проте значно іншими були селянські настрої, не всі схвалювали наявність колективного землеволодіння, яке передбачало можливість проведення перманентного перерозподілу наділів та не дозволяло общиннику відчувати себе повноправним господарем. Тому зовсім не випадково Катеринославщина опинилась у лідерах за темпами земельної приватизації. Після революційних подій 1905 р. найбільш далекоглядні державні діячі Російської імперії усвідомили, що зростаюча системна криза може привести державу до загибелі. Альтернативою революційним змінам були глибокі реформи, у тому числі в аграрній сфері – основі імперської економіки. Старт індивідуалізації землеволодіння та землекористування було дано 9 листопада наступного 1906 р. Реалізація основних положень перетворень, які згодом на честь голови Ради міністрів Росії П. А. Столипіна увійшли в історію як Столипінська аграрна реформа, була абсолютно неможлива без створення спеціальних установ, призначених практично вирішувати земельні питання на місцях. Не викликає сумнівів, що подібні інституції були б корисні за будь-яких значних аграрних змін, тому питання щодо їх створення перейшло в практичну площину в умовах, коли проект перетворень був у стадії розробки, продовжувались ідеологічні дисусії навколо нього, а Петро Столипiн ще не очолював уряд. Підготовлений у кабінеті його попередника С. Ю. Вiтте указ про створення Комітету iз землевпорядних справ при Головному управлiнні землевпорядкування і землеробства (ГУЗiЗ) у столиці та спеціальних комісіях на місцях був підписаний імператором Миколою II 4 березня 1906 р. [1, с. 7]. Комісії, що були в підпорядковуванні Комітету iз землевпорядних справ, засновувались у губерніях та повітах Європейської Росії [5, с. 70]. Складались вони з призначених чиновників (у губернських комітетах – по вiсiм, у повітових – по п’ять) та обраних осіб: по чотири від місцевих поміщиків і по три від селян. Відповiдно до закону про землевпорядкування від 1911 р. кількість представників селян у повітових комісіях було збільшено до чотирьох, а в губернських навпаки зменшено до одного. У губернських комісіях посади голів обiймали губернатори, у повітових – місцевi предводителi дворянства. Очевидно, що як перші, так і другі були обтяжені багатьма службовими
43
обов’язками, тому не могли віддавати весь свій час роботі в комісіях. Отже, фактичне керівництво землевпорядною установою найчастіше лягало на плечі людини, яка обiймала там посаду неодмінного члена (тобто без її участі засідання не могло відбутись). Неодмінні члени призначалися головноуправляючим ГУЗiЗ за рекомендацією губернаторів. Для отримання посади, слiд було мати вищу освiту та досвід роботи у відповідній галузі. Формально ці посади до 1912 р. існували тільки в повітах, але фактично вони були й у губернських комісіях (там їх місію виконували чиновники з особливих доручень ГУЗiЗ) [1, с. 12]. Повноваження комісій спочатку були незначними. Згiдно з указом вiд 4 березня 1906 р. вони мали сприяти сільським товариствам у поліпшенні умов землеволодіння та землекористування. До 9 листопада роботи в них було обмаль. Столипінський указ «Про доповнення окремих положень діючого закону, що стосуються селянського землеволодіння та землекористування» надав право прийняття рішень з питань створення окремими общинниками індивідуальних господарств усупереч волі сходу – земським начальникам. Комісії ж, як зазначав у своєму циркулярі від 28 травня 1907 р. головноуправляючий ГУЗiЗ князь Б. А. Васильчиков, мали обмежитись технічною стороною справи, лише схиляти сторони «до добровільної угоди, шляхом з’ясування справжніх побажань сторін» [1, с. 20] (переклад автора. – О. О.). Ситуацiя змінилася після прийняття в 1911 р. закону про землевпорядкування. Тепер комісії повинні були приймати рішення щодо всіх спорів, що виникали під час проведення реформи. Постановам цих комісій було надано сили судових рішень, а виданим ними документам – значення актів, що засвідчують право власності. При цьому комісіям і зовнішньо було надано форму, близьку до судової. Вони публічно засідали, викликали й допитували свідків (якщо в цьому була потреба), розглядали докази сторін, а після цього приймали рішення [1, с. 25]. Не всі комісії були відкриті відразу після прийняття указу 4 березня. У 1906 р. вони з’явилися в 184 повітах Європейської Росії, у 1907 р. – ще в 190, у 1908 р. – в 36, у 1909 р. – в 10, у 1910 р. – в 11, у 1911 р. – в 21, у 1912 р. – в 11. Усього за 6 років комісії були відкриті (а відповідно почалось проведення реформи) у 463 повітах [1, с. 11]. Серед губерній, де землевпорядні установи відкрились у найкоротші терміни, була й Катеринославщина. У першій половині 1906 р. посаду катеринославського губернатора обiймав статський радник Сергій Васильович Александровський. 21 травня головноуправляючий ГУЗiЗ князь Б. А. Васильчиков надіслав йому запит щодо можливості відкриття частини землевпорядних комісій уже в 1906р. Губернатор запропонував включити в першу чергу Верхньоднiпровський, Слов’яносербський та Катеринославський повіти, в другу – Новомосковський, Олександрівський та Павлоградський. Фактично С. В. Васильчикову доводилось навіть зупиняти завзятого губернатора.
44
Так, коли 16 червня 1906 р. С. В. Александровський клопотався про відкриття вже в тому ж році губернської комісії, глава ГУЗiЗ повідомив, що це неможливо, «враховуючи обмеженість кредиту», і захід було відкладено до 1907 р. [4, д. 8, л. 2]. У червні 1906 р. губернатор зібрав у Катеринославі спеціальну нараду, на яку запросив предводителів дворянства і голів земських управ з повітів першої і другої черг. Нарада підготувала форму документації з метою «обстеження землеволодіння сільських товариств». При цьому бланки були різних кольорів: 1) для державних селян – білі; 2) для колишніх крiпакiв: зелені (для тих, хто отримав повний надiл), сині (для тих, хто отримав половину повного наділу) та жовті (для тих, хто отримав дарчий надiл). Бланки документів були розіслані земським начальникам. Від них вимагали материалів для майбутньої діяльності землевпорядних комісій. Ці вiдомостi надходили до Губернського Прісутствiя, де тимчасово зосередилось діловодство з аграрного питання. Разом з предводителями дворянства та головами земських управ С. Александровський намітив кандидатів на посади неодмінних членів землевпорядних комісій, достатньо досвідчених «для завідування майбутньою складною справою». П’ятеро з шiстьох кандидатів погодились прийняти посаду, тільки кандидат з Новомосковського повіту взяв самовідвід [4, д. 8, л. 5]. У тому ж місяці С. В. Александровський розпорядився про скликання надзвичайних Повітових Зборів для обрання 3-х членів у повітові землевпорядні комісії від земств. Вибори відбулись у п’ятьох повітах. Зовсiм несподiвано від них відмовились Слов’яносербськi Земські Збори. Губернатор швидко відреагував: постановою Губернського Прісутствія рішення слов’яносербцiв було скасовано. Водночас земські начальники дістали наказ терміново скликати волосні збори для виборів кандидатів – представників селян. Їх рішення мали бути одразу ж подані повітовим предводителям дворянства. На тих, у свою чергу, покладався обов’язок «повідомити [губернатора] ...про отримання рішень для призначення мною дня виборів трьох членів через жеребкування ... серед зібраних у повітовому місті кандидатів». Головною вимогою С. В. Aлександровського було не зволікати з виборами. «Відсутність окремих кандидатів, – писав він відповідним предводителям дворянства, – не повинна зупиняти обрання представників від селян. Беручи до уваги важливе значення найскорішого функціонування повітової землевпорядної комісії... прошу Вас застосувати усі міри заради найскорішого закінчення підготовчих робіт» [4, д. 8, л. 6]. З 1 липня 1906 р. місце С. В. Александровського обiйняв статський радник Олександр Михайлович Клiнгенберг. Уже 4 серпня він повідомив у ГУЗiЗ, що «усього відбулось обрання кандидатів від 35 волостей», а згодом звітував Васильчикову про відкриття повітових землевпорядних комісій. Павлоградську комісію було відкрито – 1 вересня, Олександрівську – 18 вересня, Верхньодніпровську – 19 вересня, Слов’яносербську – 25 вересня, Катеринославську – 3 жовтня, Новомосковську – 8 жовтня [4, д. 8, л. 18 – 20].
45
Найбільшу розторопність виявили верхньоднiпровцi. Голова комісії і місцевий повітовий предводитель дворянства Є. Бродський відправив до ГУЗiЗ телеграму, в якiй повідомив, що вони, ухвалили «повергнути до ніг його величності ... почуття глибокої вдячності за створення землевпорядної комісії». Бродський просив Васильчикова сповістити про це імператора. Головноуправляючий прохання виконав [4, д. 8, л. 12 – 17]. Отже, шість землевпорядних комісій було відкрито на Катеринославщині вже в рік видання указу. Решта (Марiупольська, Бахмутська i Катеринославська (губернська)) – у першій половині 1907 р. Для того щоб оцінити значення цих досягнень, слід мати на увазі, що навіть у 1909 р. комісії існували лише в половині повітів європейської частини Російської імперії [5, с. 173]. Не дивно, що вже на початковому етапі реформи Катеринославська губернія, в якiй землевпорядні комісії були в усіх восьми повітах, вийшла в лідери. За роки проведення Столипінської аграрної реформи (1906 – 1916) 87 480 селян Катеринославщини (32,4 % общинників) утворили одноосібні господарства. За даним показником губернія посіла перше місце в Європейській Росії [4, д. 967, л. 1 – 25]. Значення швидкого відкриття землевпорядних комісій важко переоцінити, адже роботи зi створення в губернії індивідуальних селянських господарств були розпочаті в той час, коли в інших реґіонах землевпорядні комісії ще тільки створювались. Відкриття у стислі терміни установ, покликаних здійснювати перетворення на місцях, було значною мірою заслугою керівництва губернії. Катеринославська бюрократична машина показала себе здатною до якісного проведення робіт зі створення організаційних основ аграрних перетворень, що з’явилися в губернії навіть раніше від затвердження необхідних законів. Говорячи про ефективність роботи апарату, не слiд забувати про людей, якi його очолювали. Енергійні дії губернаторів С. В. Александровського та О. М. Клiнгенберга вiдіграли вельми важливу роль на цьому підготовчому ет апі перетворень. Увесь процес відкриття землевпорядних комісій на Катеринославщинi свідчив про потужний реформаторський потенціал реґіону. Список використаної літератури
1.Комитет по землеустроительным делам. Краткий очерк за десятилетие. 1906 – 1916 гг. – Пг., 1917. 2.Майстренко В. С. Столипінська аграрна реформа на Харківщині та її результати // Вісн. ХДУ. – 1997. – № 396. – Вип. 29. – С. 88 – 98. 3.Приймак О. М. Столипінська аграрна реформа на Півдні України (1906 – 1917 рр.). – Запоріжжя: Тандем-У, 2002. – 188 c. 4.Российский государственный исторический архив. – Ф. 408, оп. 1. 5.Сидельников С. М. Аграрная политика самодержавия в период империализма. – М.: МГУ, 1980. – 238 с. 46
6.Якименко М. А. Становлення селянського (фермерського) господарства в Україні після скасування кріпосного права (1861 – 1918 рр.) // УІЖ. – 1996. – № 1. – С. 3 – 13. Надійшла до редколегії 24.05.07
ББК 67.401.0+88.52
Олена КРУТІЙ
Національна академія державного управління При Президентові України Харківський реґіональний інститут державного управління
СТРАТЕГІЧНІ ПРІОРИТЕТИ МІЖОСОБИСТІСНОЇ ВЗАЄМОДІЇ СУБ’ЄКТІВ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ТА ЇЇ ДІАГНОСТИКА
Досліджується стратегія поведінки в ситуації розходження позицій сторін. Констатуються стратегічні переваги у взаємодії суб’єктів державного управління. Ключові слова: міжособистісна взаємодія, стратегія поведінки, суперництво, пристосування, уникнення, компроміс, співробітництво, діалог.
В умовах трансформації державного управління в демократичних країнах пріоритетними стратегіями міжособистісної взаємодії суб’єктів державно-управлінської діяльності є діалог і співробітництво. Співробітництво найбільше відповідає сучасним уявленням про конструктивну та довгострокову взаємодію людей. Зміст діалогової взаємодії суттєво глибше за монологічну та індивідуальну. Завдяки діалогу кожний суб’єкт (як індивідуальний, так і колективний) має можливість використати свій досвід, створюючи загальний фонд інформації, що збільшує можливість творчого вирішення завдань. Актуалізація творчого потенціалу партнерів, яка сприяє генерації великої кількості варіантів вирішення проблем та пошуку найефективнішого серед них, є необхідною умовою й результатом успішного діалогу. Співробітництво має місце на всіх рівнях організації особистості та суспільства. Якщо мова йде про взаємодію окремих підструктур особистості, мається на увазі «внутрішній діалог», результатом якого є особистісна інтеграція, внутрішня гармонія та вирішення внутрішнього конфлікту. Взаємодія окремих особистостей є міжособистісним діалогом, який є фундаментом суспільної згоди. Таким чином, виділяючи як суб’єкти
© Крутій О. М., 2007 47
взаємодії групи, організації, соціальні прошарки, партії, громадські організації, держави, можна говорити про міжгруповий, міжнаціональний та міждержавний діалог. Стратегія співробітництва виявляється і в різних галузях життєдіяльності: політиці та економіці, науці та культурі, професійній діяльності та особистому житті. Особливо актуальним є застосування співробітництва в головних сферах суспільного життя – публічному управлінні, політиці, економіці тощо. Стратегія співробітництва є однією з основних умов політичної стабільності та економічного прогресу. Багатовимірність феномена співробітництва, що виявляється в суспільній згоді та особистісній гармонії, порушує питання комунікативної компетентності суб’єктів державного управління, готовності та здатності їх до співробітництва. У науці існують грунтовні соціально-психологічні дослідження, присвячені вивченню стратегії міжособистісної взаємодії. Найбільш поширеною в соціально-психологічній науці та практиці є класифікація стратегій взаємодії Томаса-Кілмена (див. [4]). Його концепція присвячена аналізу стилів поведінки в конфліктних ситуаціях і базується на трьох основних параметрах: мірі забезпеченості інтересів особистих та партнера; мірі активності партнерів та кооперації між ними. Класифікація В. Горяніної та Н. Казарінової продуктивних та непродуктивних стратегій взаємодії заснована на біполяризації ціннісного ставлення до партнера – «ставлення до іншого як до цінності – ставлення до іншого як до засобу» [2] (переклад автора. – О. К.). Головними в їх підході є моральний та психологічний аспекти. У тому самому напрямі написана праця А. Адлера, присвячена вивченню життєвого стилю особистості, який розуміється як співвідношення способу взаємодії суб’єкта та унікальної соціальної ситуації [1]. Окремим напрямом досліджень є вивчення політичного співробітництва. Праці зарубіжних авторів основним чином присвячені взаємозв’язку зовнішньополітичного та внутрішньополітичного співробітництва. Так, Р. Рейтер розглядає згоду в політичному житті країни як умову досягнення співробітництва на міжнародній арені (див. [4]). Важливість узгодження інтересів під час вирішення суспільних конфліктів для досягнення суспільної згоди підкреслює Д. Годшалк [8]. Особливості політичного конфлікту та умови його ескалації вивчає Д. Зеркін [3]. Конкретне дослідження «стратегічних» переваг суб’єктів політичної влади було проведено російськими дослідниками Т. Єлохіною, В. Грояніним, які показали переважаючу стратегію поведінки в конфліктних ситуаціях [4]. У працях вітчизняних вчених недостатньо вивчена міжособистісна взаємодія суб’єктів політики та державного управління. Тому метою цього дослідження стало вивчення стратегічних пріоритетів міжособистісної взаємодії на різних рівнях державного управління, визначення загальних характеристик даної взаємодії та особливостей її прояву у випадку реалізації стратегії співробітництва та протилежній їй – суперництва, а також розробка
48
комплексного підходу щодо формування готовності суб’єктів державного управління до діалогу та співробітництва. Характеристика стратегій поведінки традиційно розглядається на загальноприйнятій у конфліктології концепції Томаса-Кілмена [4], присвяченій аналізу стилів розв’язання конфлікту. Поняття стилю ми замінюємо поняттям стратегії, яке, на наш погляд, більше відповідає категоріальному апарату політичної психології. Ця концепція базується на трьох параметрах, що описують стратегію поведінки сторін, які взаємодіють: 1. Міра задоволення інтересів як особистих, так і партнера. Тут можливі варіювання від повної відмови від особистих інтересів до їх повного задоволення і відповідно від максимальної реалізації інтересів партнера до повного зневаження ними. 2. Міра активності партнерів. Цей параметр припускає різноманітні варіанти поведінки партнерів: від активних дій щодо розв’язання ситуації до пасивного відходу від розв’язання проблеми. 3. Міра кооперації з партнером. Згідно з даним параметром партнери можуть діяти чи то незалежно (індивідуально) щодо пошуку шляхів вирішення проблеми, чи то спільно (сумісно, кооперативно), узгоджуючи свої дії один з одним. Спираючись на наведені параметри, виділимо п’ять найбільш поширених стратегій поведінки: суперництво, пристосування, уникнення, компроміс, співробітництво. Зупинимося на них більш детально. Стратегію суперництва називають також конкуренцією, домінуванням, придушенням. Тут домінуюча сторона переслідує ціль максимально задовольнити особисті інтереси на шкоду інтересам свого партнера. Суть такої поведінки відображена в гаслі: «Перемога будь-якою ціною». Її реалізація з усією очевидністю пов’язана з незвичайною активністю, спрямованою переважно на придушення опонента. При цьому активний учасник взаємодії демонструє незалежність у своїй поведінці, тому що відпадає потреба в погодженні своїх дій з іншою стороною. Але будь-яка незалежність в умовах взаємодії є відносною, оскільки зв’язок з партнером тією чи іншою мірою все ж неминучий. У межах даної стратегії можливі різноманітні тактики комунікативної поведінки домінуючого учасника. Він або керує та повчає, або закликає до почуття провини і сорому партнера; він може погрожувати або використовувати метод «батога та медяника». У його арсеналі – силові рішення й методи примушення. Суперництво вимагає завзятості, наполегливості, активізації вольових якостей, виявлення авторитарних рис характеру. У політичній сфері стратегія суперництва може набути вигляду інтелектуальної експансії, економічного примушення, фізичного насильства. При цьому засобами виявлення можуть бути: слово, використане для нав’язування політичних поглядів; гроші, які примушують діяти за визначеним сценарієм; зброя, яка стримує опонента силою. У галузі внутрішньої політики держави стратегія суперництва (придушення) виявляється в переслідуванні
49
інакомислячих (наприклад, боротьба з дисидентським рухом в радянські часи, розпуск опозиційних ЗМІ в наші часи), забороні політичних партій, боротьбі з «сепаратизмом», громадянських війнах. На міжнародній арені ми зустрічаємося з цією стратегією у формі економічних санкцій проти окремих держав, політичного бойкоту, тероризму, міждержавних воєнних конфліктів, геноциду цілих етносів. Стратегія пристосування за всіма своїми параметрами є повною протилежністю попередньої. Тут особисті інтереси цілком приносяться в жертву інтересам іншої сторони: один партнер просто поступається іншому (через це «пристосування» називають також «поступливістю») до повної капітуляції перед його вимогами. Реалізація цієї стратегії не вимагає активності від партнерів, тому що поступка пасивна за своєю природою. Проте певний ступінь кооперації партнерів усе ж таки необхідний. Пристосування може бути слідством пораженського настрою учасника взаємодії, що викликаний переоцінкою опонента. Це характерно для людей слабовільних, боязких, невпевнених у собі, так званих «невдах». Їх легко розпізнати: вони послужливі, легко піддаються залякуванню, нездатні відстояти особисті переконання. При цьому вони часто раціоналізують свою позицію, трактуючи її як миролюбність. Наскільки гарна ця стратегія поведінки? Поступки можуть демонструвати добру волю та бути позитивною моделлю поведінки для опонента. Нерідко поступка може стати переломною миттю в напруженій ситуації, змінити її на більш сприятливу. У житті кожного з нас бувають різні ситуації, і ми свідомо йдемо на відмову від особистих інтересів під час прийняття колективних рішень, особливо в тих випадках, коли мова йде про збереження цілісності групи, якщо: а) наслідок справи не дуже важливий для нас; б) для нас важливіше зберегти хороші стосунки з партнером, ніж відстояти свої інтереси; в) ми розуміємо, що правда не на нашій стороні; г) у нас мало шансів перемогти; д) ми розраховуємо на відповідну поступливість. Проте дана стратегія може стати не затребуваною, якщо опонент не готовий на відповідні поступки і навіть не в змозі оцінити зроблене для нього. Окрім того, іноді поступки сприймаються як прояви слабкості і ведуть до ескалації тиску опонента. До цієї стратегії, як і до попередньої, не слід вдаватися дуже часто. Тривале існування в позиції жертви призводить до невротичних змін особистості. Крім того, воно має і іншу небезпечну сторону: з часом жертва може перетворитися в переслідувача, що своєю агресивністю породжує новий конфлікт. У політичній галузі відкрите використання стратегії пристосування може бути ширмою для досягнення домовленості за якимись іншими (незаявленими) питаннями. Стратегія уникнення характеризується взаємно невигідними результатами взаємодії. Інтереси обох сторін не враховуються, немає тих, хто виграв, і тих, хто програв. Така поведінка пасивна за своїм характером і не вимагає кооперації партнерів. В основі такої поведінки можуть бути різні причини. Наприклад, один із партнерів, намагаючись уникнути відповідальності за наслідки, ігнорує
50
наявність проблеми як такої, залишаючи й іншу сторону без «шансу». Буває, що, усвідомивши неможливість досягти своєї цілі, людина тягне за собою і свого партнера. Іноді ж людина цілеспрямовано йде на програш. Досить часто таку поведінку демонструють егоцентричні партнери з високим рівнем претензій. Змагаючись в упертості, вони заводять взаємодію в глухий кут. Це одна з найменш ефективних стратегій. Унаслідок її застосування позитивна ситуація може перетворитися на конфліктну. Однак можливі випадки, коли використання цієї стратегії цілком виправдане: а) ситуація для вас несуттєва; б) ви бажаєте отримати відстрочку в прийнятті рішення з метою збору недостатньої інформації; в) на вашу думку, ситуація вирішиться сама по собі; г) ви намагаєтеся уникнути спілкування з неприємною для вас людиною та ін. Однак часте використання цієї стратегії поведінки призводить до появи внутрішніх конфліктів. У галузі політики відхід від своєчасного розв’язання гострих суспільних проблем часто свідчить про відсутність політичної волі та відповідальності лідерів перед суспільством. Наслідками такого відходу можна вважати посилення соціальної напруженості в суспільстві. Таким чином, розкриті вище стратегії суперництва, пристосування та уникнення загалом вважаються неконструктивними або непродуктивними стратегіями поведінки в складних комунікативних ситуаціях. Компроміс – це пошук «золотої середини»; ідеальним компромісом можна вважати задоволення інтересів кожної зі сторін наполовину. Досягнення такого результату вимагає включення обох партнерів у ситуацію, що передбачає виявлення ними активності. Відбувається це шляхом обміну поступками між партнерами і тому пов’язано з визначеним рівнем їх кооперації. Як вважає А. Дмитрієв (див. [4]), компроміс є “ класичним” методом простого розв’язання конфлікту на всіх рівнях». Ззовні це нагадує співробітництво. Однак якщо ціль співробітництва – вироблення довгострокового взаємовигідного рішення, то ціль компромісу – лише пошук його тимчасового варіанта. Компроміс досягається на більш поверховому, ніж співробітництво, рівні. Він не вимагає глибокого аналізу інтересів партнера. Компроміс будується на таких принципах: 1) кожна сторона права; 2) кожна сторона неправа; 5) обидві сторони рівні; 4) кожна зі сторін заслуговує на довіру; 5) кожна зі сторін виказує готовність твердо дотримуватися визначених правил. Ці принципи-умови рідко виконуються, і тому компроміс не завжди приводить до вирішення проблемної ситуації. Обидві сторони, звичайно, бувають однаково незадоволені компромісним рішенням, що викликає ризик поновлення конфронтації. І все ж таки компроміс іноді є правильним кроком або навіть останньою можливістю вирішення проблеми. Компроміс є хорошою заміною співробітництву, коли воно неможливе, наприклад, за наявності взаємовиключних інтересів сторін, за відсутності у них достатньої кількості часу і сил. Дж. Скотт [7] пропонує вибрати цей підхід із самого початку, якщо ми не маємо достатньої влади для того, щоб добитися бажаного, і якщо ніхто не хоче односторонніх поступок.
51
У політичному житті на різних його рівнях компроміс часто розглядається як бажана та реально досягнута ціль, у той час як політичні заяви та заклики до співробітництва нерідко залишаються нереалізованими. Головна відмінність стратегії співробітництва полягає в тому, що вона орієнтована на пошук взаємовигідного рішення заявленої проблеми, на максимальне задоволення інтересів обох сторін. Знайти таке рішення дуже не просто, а на перший погляд навіть неможливо. Зрозуміло, що досягнення такого високого результату – процес енергоємний, тобто вимагає великих енергетичних витрат. Більш того, це – евристичне завдання, вирішення якого потребує актуалізації творчого потенціалу партнерів, звідси необхідність виявлення високої активності обох сторін. Окрім того, слід зазначити необхідність в об’єднанні зусиль учасників процесу для сумісного та узгодженого руху до поставленої цілі, що збільшує роль кооперативного начала в діяльності партнерів. Більш того, досягнення високого кінцевого результату – взаємної користі («інструментальний» аспект співробітництва) – вимагає довірливих і часто тривалих стосунків з партнером («людський» аспект співробітництва). Таким чином, усі три параметри стратегії: «інтереси», «активність» та «кооперація» функціонують тут «на межі». Використання стратегії співробітництва вимагає не тільки високих енергетичних, але й часових витрат. Це пов’язане, перш за все, з необхідністю виявлення таємних потреб і мотивів партнерів, що зумовлюють неузгодженість їх позицій. На відміну від компромісу для співробітництва необхідний перехід від одстоювання своїх позицій до більш глибокого рівня взаємодії, на якому з’являється спільність інтересів сторін, що теж збільшує енергоємність цієї стратегії. До співробітництва слід звертатися для вирішування проблем, важливих для всіх учасників взаємодії, за наявності близьких, тривалих відносин між ними. Стратегії співробітництва і компромісу визнаються конструктивними стратегіями взаємодії в різноманітних галузях життєдіяльності особистості та суспільства. Проте ефективність взаємодії зростає за умов умілого та доречного розширення спектру застосовуваних стратегій, тобто гнучкого використання всіх п’ятьох, у тому числі й тих, що належать до категорії «неконструктивних» типів стратегій. У кожному конкретному випадку вибір провідної стратегії має бути зумовлений актуальною ситуацією та особливостями партнерів. Тут недоречні жорсткі поведінкові стереотипи, які звужують стратегічний вибір особистості. У координатах «ступінь активності» та «соціальний інтерес» А. Адлер [1] розглядає життєвий стиль особистості, розуміючи під ним унікальне поєднання способів поведінки та звичок, що визначають неповторну картину існування індивіду. Ці два виміри – дві рушійні сили розвитку особистості – дозволяють виділити такі типи життєвих настанов: 1) керуючий тип; 2) тип, що бере; 3) тип, що уникає; 4) соціально-корисний тип. Останній у цій типології тип життєвого стилю особистості – соціально-корисний –
52
перегукується з нашим трактуванням співробітництва як способу індивідуального та суспільного буття. В. Горяніна і Н. Казарінова [2] надають власну типологію стратегій міжособистісної взаємодії: 1) домінування, 2) маніпуляція, 3) суперництво, 4) партнерство, 5) співдружність. Незважаючи на непродуктивний характер двох стратегій з наведеної класифікації – партнерство і співдружність, з нашим розумінням співробітництва співвідноситься одна з них, а саме співдружність. Якщо інструментальний аспект співробітництва наявний в обох стратегіях, то «людський» розкривається з усією повнотою лише у співдружності. Таким чином, співдружність – це найбільш ефективна стратегія соціальної взаємодії та продуктивний життєвий стиль особистості, це спосіб буття, що дозволяє жити у злагоді із самим собою і зі світом. І в цьому виявляється багатовимірність феномена співробітництва. Конкретне дослідження співробітництва в державному управлінні засвідчує недостатній рівень готовності до застосування діалогових форм взаємодії як на особистісному рівні, так і на організаційному. Результати використання діалогічних форм суб’єктами взаємодії на міжособистісному рівні, яке проводилося на базі Харківського реґіонального інституту Національної академії державного управління при Президентові України, такі: найбільш поширеною в професійній політичній сфері є стратегія суперництва (10,9), а найменш – пристосування (1,4), інші розташувалися так – компроміс (8,4), запобігання (4,8), співробітництво (4,6). Результати отримані за допомогою методики К. Томаса, адаптованої Н. Гришиною. Дана думка дозволяє визначити частоту використання кожної з п’яти стратегій поведінки в напруженій ситуації. Дані наведені в балах, показником частоти використання наведених стратегій є бал від 0 до 12, при середньому значенні 6 (+ - 2) [6]. Суб’єкти політики явно віддають перевагу суперництву, зовсім не готові до самопожертвування (пристосування), їх з очевидністю приваблює компроміс, але за необхідності вони можуть залишити проблему невирішеною (уникнення) або кинути усі сили на пошук її ефективного вирішення (співробітництво). Загалом такі результати збігаються з даними досліджень інших авторів (В. Горяніної, Т. Єлохіної) [2; 4], отриманими на інших професійних вибірках, та знаходять пояснення в нашій історії з її багатим тоталітарним минулим. Наступною щодо поширення в нашій культурі є стратегія уникнення – капітуляція перед тими, хто має владу. З результатів нашого дослідження випливає, що компроміс в індивідуальному профілі українських суб’єктів державного управління є найбільш вірогідною стратегією поведінки. Проте на рівні внутрішньої державної політики (наприклад, під час формування парламентської більшості) ми не знаходимо прагнення української влади до компромісу. Щодо співробітництва, то, незважаючи на наявні передумови його в українській ментальності, орієнтація на нього у суб’єктів політики суттєво нижча, ніж того вимагає сьогоденна політична ситуація.
53
Як показало проведене дослідження, «стратегічний репертуар» суб’єктів політики не відрізняється широтою. Крім того, явно домінуюча стратегія суперництва, як відомо, належить до неконструктивних типів. Усе це не дозволяє прогнозувати високу ефективність міжособистісної політичної взаємодії. Незважаючи на гостроту ситуації в цілому, останнім часом спостерігаються позитивні зрушення в політичному житті держави, які можуть стати опорою співробітництва. Якщо взаємодія попередньої влади з народом будувалась у формі монологу, то теперішня влада спрямована на прозорі, відкриті та чесні відносини із суспільством. У сучасних умовах у державному управлінні виникає нове явище – суспільний діалог. Це така взаємодія індивідів, груп, інститутів, в якій усі учасники виконують роль рівноправних суб’єктів, визнавши права та цінність кожного. Навчити соціальному партнерству та діалогу (якщо бачити навчання в традиційному розумінні) складно. Методологія розвитку діалогової взаємодії суб’єктів державного управління повинна спиратися на більш широку систему уявлень про формування життєвого досвіду людини, не обмежуватися традиційними теоріями навчання діалогу. Серед таких сучасних методів автори виділяють методи інтерактивної діагностики, які дозволяють оцінити професійну та особистісну компетентність управлінців у діяльності. Зарубіжний досвід показує, що найбільш вдалою формою здійснення цієї роботи, яка поєднує як традиційні психодіагностичні методи, так і сучасні трансситуаційні методи, тобто діагностики діалогічності ситуації, є створення асесмент-центрів [5]. Створення асесмент-центрів – це сучасний комплексний психодіагностичний метод, який активно застосовується в роботі з персоналом у різних сферах суспільного життя. На нашу думку, існує можливість та необхідність його застосування в системі державного управління. Основними напрямами роботи центру повинні бути діагностичний, тренінгово-розвиваючий, науковий. Діагностичний напрям передбачає три основних моменти: по-перше, в основу психодіагностики покладені сучасні досягнення психології управління, психології професійної діяльності та психології особистості; по-друге, у діагностичний комплекс включені не тільки тестові завдання, а й ситуативні методики з подальшим експертним оцінюванням; по-третє, створено декілька груп психодіагностичних комплексів відповідно до різних категорій державних службовців, які мають психологічну специфіку діяльності. Тренінгово-розвиваючий напрям передбачає два моменти: по-перше, розробка тренінгових програм; по-друге, застосування тренінгових програм як на державній, так і на комерційній основі для таких категорій службовців: а) які взяли участь у психодіагностиці та мають необхідність у розвитку деяких якостей, які діагностувалися; б) які взяли участь у психологічних тренінгах з метою підвищення кваліфікації; в) які виявили бажання взяти участь у психодіагностиці та тренінгу на комерційній основі. Науковий напрям спрямований на розробку
54
методологічних засад психодіагностики та психокорекції державних службовців у контексті розробки наукових засад державного управління. За результатами теоретичного аналізу стратегічних пріоритетів міжособистісної взаємодії суб’єктів державного управління та конкретного соціально-психологічного дослідження можна зробити такі висновки: 1. Суб’єкти державно-управлінської діяльності віддають перевагу такій стратегії поведінки, як суперництво, вони зовсім не готові до самопожертвування (пристосування), їх з очевидністю приваблює компроміс, але за необхідності вони можуть піти від розв’язування проблеми (уникнення) або кинути усі сили на пошук її ефективного вирішення (співробітництво). 2. «Стратегічний» репертуар суб’єктів державного управління не відрізняється широтою. Крім того, явно домінуюча в його структурі стратегія суперництва, як відомо, належить до неконструктивних типів стратегій. Усе це не дозволяє прогнозувати високу ефективність міжособистісної політичної, економічної та соціальної взаємодії. 3. З огляду на вищезазначене, слід підкреслити необхідність комплексного підходу до проблеми діагностики та формування конструктивних стратегічних пріоритетів у взаємодії суб’єктів державного управління, а саме творче поєднання методів традиційної психодіагностики та нетрадиційних сучасних методів, які побудовані на принципах оцінювання професійної поведінки та діяльності учасника чи кандидата управлінської команди. В основі таких методів, як відомо, лежить трансситуаційне оцінювання та навчання (оцінювання та навчання досвідом) суб’єктів взаємодії. Створення психологічних центрів у системі державного управління, які поєднують у собі як традиційні, так і нетрадиційні методи, є вирішенням проблеми комплексної діагностики стратегії міжособистісної взаємодії суб’єктів державного управління. Список використаної літератури
1.Адлер А. Практика и теория индивидуальной психологии. – М.: Мир, 1995. – 389 с. 2.Горянина В. А. Психологические предпосылки непродуктивности стиля межличностного взаимодействия // Психол. журн. – 1997. – Т. 18. – № 6. – С. 37 – 45. 3.Зеркин Д. П. Политический конфликт и оппозиция // Соц.-полит. журн. – 1998. – № 5. – С. 44 – 58. 4.Елохина Т. Психология политического сотрудничества в России. – СПб.: Издво С.-Петерб. ун-та, 2004. – 260 с. 5.Кляйманн М. Ассессмент-центр: Пер. с нем. – Харьков.: Изд-во Гуманит. центр, 2004. – 128 с. 6.Політика реґіональних органів влади: теорія та практика: Монографія / За заг. ред. В. П. Єлагіна. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2004. – С. 57 – 71. 7.Скотт Дж. Г. Конфликты. Пути их преодоления. – К.: Либідь, 1991. – 489 с. 8.Godschalk D. Pulling Together: A. Planning and Development Consensus-Building Manual. Washington, D. C.: Urban Institute, 1994. Надійшла до редколегії 15.11.06 55
ББК 66.01
Володимир НІКІТІН
Національна академія державного управління при Президентові України Харківський реґіональний інститут державного управління
ЕВОЛЮЦІЯ ПОГЛЯДІВ Ю. ГАБЕРМАСА НА ГРОМАДЯНСЬКЕ СУСПІЛЬСТВО І ДЕРЖАВУ
Аналізуються основні етапи становлення поглядів сучасного німецького філософа Ю. Габермаса на громадянське суспільство. Обґрунтовується принциповий висновок про те, що громадянське суспільство є основою, субстратом для формування незалежної від прямого державного контролю громадськості як системи вільної конкурентної інтеракції людей і соціальних інститутів між собою і з державою. Ключові слова: громадянське суспільство, громадськість, суб’єктоб’єктна взаємодія, життєвий світ, суспільна система.
Один із найвпливовіших сучасних філософів Юрген Габермас (народився в 1929 р.) уперше звернувся до вивчення громадянського суспільства на межі 50 – 60-х рр. ХХ ст. У той час ця проблема була поза увагою західного вченого співтовариства. Найвагомішим завданням і в науковому, і в практичному сенсі вважалося формування засад соціальної держави. Громадянське суспільство, як представник суспільних інтересів, у цьому контексті здавалося зайвим, оскільки саме держава брала на себе піклування про соціальний захист громадян, забезпечення не тільки їх політичних, але й соціально-економічних прав. Пізніше в статті «Нове затемнення: криза держави загального добробуту» (1989) Габермас звернув увагу на ту обставину, що експансія соціальної держави, розширення її соціальних програм підсилюють адміністративно-бюрократичну опіку над суспільством, що веде до згортання індивідуальної ініціативи, спрощує і збіднює соціальну структуру суспільства, оскільки все більша частина населення перетворюється на однорідну масу одержувачів державної соціальної допомоги [4, с. 593 – 594]. До того ж у 60 – 70-ті рр. ХХ ст. серед фахівців науки державного управління широко розповсюдженою була думка про те, що вдосконалювання «технології» державного управління дозволить урешті-решт забезпечити зростання його якості й ефективності без залучення до процесу управління організованої громадськості, тобто інститутів громадянського суспільства. В еволюції поглядів Габермаса на громадянське суспільство можна
© Нікітін В. В., 2007 56
виділити два етапи. На першому філософ, наслідуючи геґелівську традицію, розглядає громадянське суспільство як необхідний суспільний субстрат, підґрунтя для аналізу поняття «громадськість». На другому він відмовляється від сприйняття громадянського суспільства як системи суспільних відносин і визначає його зміст через метафору «життєвий світ», тобто сукупність вільних міжособистісних інтеракцій. Погляди Габермаса на громадянське суспільство і державу не раз ставали предметом спеціального дослідження як у зарубіжній, так і у вітчизняній науці. Професор Б. Флівберг (Данія) надав порівняльний аналіз основних ідей Габермаса і Фуко щодо сутності громадянського суспільства. На думку дослідника, кантіанець Габермас – це філософ моралі, заснованої на консенсусі, тоді як послідовник Ніцше Фуко – філософ реальної історії, що викладає в термінах конфлікту і влади [8]. Критичній теорії суспільства і держави Габермаса присвячено монографію П. С. Дабосіна [2]. У сучасній вітчизняній публіцистиці інтерес до габермасівської інтерпретації громадянського суспільства значно виріс після опублікування в 2000 р. українського перекладу його роботи «Структурні перетворення у сфері відкритості: дослідження категорії громадянське суспільство» [1]. У зв’язку з цим слід зазначити популярний виклад книги, зроблений О. Щурко [10], а також дискусію політолога А. Фінько [7] і філософа О. Шевченко з приводу різного прочитання текстів німецького філософа [9]. Проте предметом самостійного дослідження у вітчизняній науці державного управління ця тема ще не стала, хоча значення її евристичного потенціалу в контексті розробки теоретико-методологічних засад нової, орієнтованої на діалог з організованою громадськістю, моделі державного управління важко перебільшити. Першою значною роботою Габермаса, присвяченою становленню і особливостям громадянського суспільства в провідних країнах Західної Європи, стала його докторська дисертація «Структурні перетворення громадськості: дослідження категорії буржуазного суспільства», яку він захистив у 1961 р. у Марбурзі (ФРН) під керівництвом соціального філософа марксистської орієнтації В. Абендрота. У новітньому українському перекладі ця робота має дещо іншу назву – «Структурні перетворення у сфері відкритості: дослідження категорії громадянське суспільство» [1]. Щоб уникнути двозначності в тлумаченні понять слід зазначити, що в оригінальній німецькій назві цієї роботи («Strukturwandel der Offentlichkeit. Untersuchungen zu einer Kategorie der burgerlichen Gesellschaft») йдеться про «burgerlichen Gesellschaft», поняття, що після Геґеля і Маркса могло мати два різних значення: «громадянське суспільство» (використане Геґелем і молодим Марксом) і «буржуазне суспільство» (прийняте зрілим Марксом). Назва англійського перекладу книги більш однозначна – «The structural transformation of the public sphere. An inquiry into a category of bourgeois society». Мова тут іде про «дослідження категорії буржуазного суспільства», оскільки в англійській, на відміну від німецького, терміни
57
«буржуазне» (bourgeois) і «громадянське» (civil) суспільство чітко розмежовані [11]. Аналізуючи роботу Габермаса «Структурні перетворення громадськості» Джин Л. Коен і Ендрю Арато (США) нагадують, що в ранній період діяльності Габермас був прихильником класичного марксизму [4, с. 342]. У вузькому (марксовому) розумінні визначення «буржуазний» застосоване до суспільства, означає «такий, що має відношення до сфери приватної, буржуазної економіки». Публічну сферу в цьому сенсі варто розуміти як опосередкування між суспільством і державою. Однак у більш широкому (геґелівському) значенні терміном громадянське суспільство позначаються всі суспільні сфери, що протистоять державі. Можна припустити, що в даній роботі Габермас досліджує не стільки громадянське суспільство в значенні «civil society», скільки в значенні «burgerliche», яке поступово звільняється від опіки держави. Інша проблема прихована в інтерпретації габермасівського поняття «Offentlichkeit». Для нього загальноприйнятий англійський переклад «the public, public sphere» (публічність, публічна сфера, сфера громадської самодіяльності), що цілком співзвучно російському «общественность» [4, с. 297; 5]. Новітній український переклад Offentlichkeit як «сфера відкритості» не є цілком коректним, а відображає, скоріше, поточну політичну кон’юнктуру (у дусі «Відкритого суспільства» Карла Поппера і Джорджа Сороса), ніж справжні історичні реалії, які намагався відобразити у своєму дослідженні Габермас. Проте саме інтерпретація Offentlichkeit як «сфери громадської відкритості» домінує в новітній вітчизняній літературі [10]. Сам німецький філософ указував на неоднозначний характер ряду вживаних ним категорій відповідно до концепції громадянського суспільства, або burgerliche Gesellschaft [4, с. 305]. Ключем до розуміння концепції громадянського суспільства Габермаса є поняття «Offentlichkeit», або публічна сфера (громадськість). Тут сплітаються сфера приватного інтересу і публічна сфера, здійснюється взаємозв’язок суспільства і держави. Поняття «громадськість» осмислюється Габермасом як у ракурсі співвідношення приватної та публічної сфер (по лінії індивід і родина – суспільство і держава), так і в ракурсі співвідношення держави і громадянського суспільства. Громадськість уявляється Габермасом як динамічна комунікативноструктурована сфера, що виконує функцію противаги й ірраціональних проявів приватного інтересу, прагнення держави підім’яти під себе сферу приватного життя індивідів і господарську сферу. Громадськість як феномен соціальної реальності опосередковує відносини індивіда і держави, а також відношення приватних індивідів між собою. Вона виконує серед іншого й важливі політичні функції, стаючи інструментом колективної участі індивідів у формулюванні їх спільних інтересів і реалізації цих інтересів через вплив на державні інститути. Індивіди, співвіднесені з комунікативно структурованою сферою громадськості,
58
вважаються Габермасом за активних громадян, а не покірних підданих. Російський дослідник А. В. Назарчук вказує, що розуміння громадськості в Габермаса істотно ближче характерному для англосаксонської традиції поняттю «civil society» як політично конституйованої сфери прав і свобод громадян, ніж до німецького «burgerliche Gesellschaft» як сфери неполітичних відносин підданих держави. Водночас у німецьких філософів межа між державою як системним інститутом і суспільством як структурним елементом життєвого світу проведена досить чітко [6]. На думку сучасних інтерпретаторів учення Габермаса В. М. Фурса і М. А. Можейка, саме в суспільстві культури модерну формується «громадськість» – соціальний квазі - суб’єкт, орієнтований на раціональне обговорення значущих проблем практично всіма громадянами. У роботі «Структурні зміни громадськості» Габермас зазначав, що відносини «громадськості», тобто агональна взаємодія рівних з рівними у сфері свободи, виникають ще в античному полісі. Юридичне ж їх оформлення правомірно пов’язувати з виникненням модерної держави й відділеної від неї сфери громадянського суспільства: «вони служать політичному самопізнанню, так само як і правовій інституціалізації буржуазної – у специфічному сенсі – громадськості» [3, с. 1210 – 1211] (переклад наш. – В. Н.). Отже, на цьому творчому етапі Габермас послідовно розмежовує громадянське суспільство як сферу «приватної автономії» та державу як сферу реалізації публічних інтересів. Відносини громадянського суспільства і держави, які виникають одночасно в період пізнього Середньовіччя й пов’язані нерозривними узами, опосередкуються через категорію «громадськість», у межах якої різні приватні інтереси органічно поєднуються і вільно трансформуються в спільний інтерес. У сучасній демократичній державі цивільна громадськість (burgerliche Offentlichkeit) перетворюється на політичну громадськість, що через участь у прийнятті рішень впливає на діяльність публічної влади. За допомогою політичної громадськості громадянське суспільство бере безпосередню участь у роботі органів державної влади, які одержують суспільну санкцію своїх дій. У 70-80-ті рр. ХХ ст. від безпосереднього аналізу громадянського суспільства і дослідження поняття «громадськість» Габермас звертається до проблем методологічного характеру. Він починає пошук несуперечливих теоретичних підстав для подолання «патологій сучасного суспільства» і побудови нової моделі соціальних відносин. Така модель повинна мати парадигмальний характер, тобто формулювати загальні принципи, які в майбутньому визначатимуть засади нової суспільної практики. Теоретичні засади свого дослідження Габермас виклав у двотомній праці «Теорія комунікативної дії» (1981), яку, на жаль, не перекладено ані українською, ані російською мовою. Своїми безпосередніми попередниками щодо розробки засад комунікативної теорії Габермас, крім М. Вебера, вважав французького соціолога Е. Дюркгейма (1858 – 1917) і американського
59
філософа прагматичного напрямку Г. Міда (1863 – 1931). На його думку, саме дослідження Міда із соціальної психології здійснили «парадигмальний зсув» у науці та відкрили шлях становленню комунікативної теорії раціональності [12, р. 4 – 5]. Габермас відходить від спрощеного розуміння громадянського суспільства як «громадськості», що протистоїть державній владі. Він розробляє комплексну методологію соціальних дій (комунікативну парадигму), яка змінює «продуктивну», або «інструментальну», парадигму, що виявилася не в змозі перебороти «формальну раціональність» суб’єктоб’єктних соціальних зв’язків і пов’язаних з нею відносин панування і підпорядкування в суспільстві. Втіленням інструментальної парадигми Габермас слідом за М. Вебером вважає управлінську бюрократію. Нова комунікативна парадигма визначає тип і форму суспільних зв’язків у сучасних умовах, коли суб’єктивне начало, виражене в організованих діях громадськості, і нездатність бюрократії ефективно вирішувати соціальні проблеми, є очевидним фактом. На зміну колишньому, заснованому на відкритому або прихованому примусі, суб’єкт-об’єктному типу соціальної взаємодії приходить суб’єкт-суб’єктна взаємодія вільних у своєму виборі соціальних aкторів1 . Для конкретизації власної теорії Габермас уводить два нових поняття – «життєвий світ» як символічний (трансцендентальний) майданчик, на якому зустрічаються і досягають консенсусу різні вільно артикульовані суспільні інтереси, і «суспільна система», в якій філософ також вбачає комунікативного посередника (медіума), однак посередника «знемовленого», знеособленого, інструментально збідненого. «Життєвий світ» він розглядає як сферу «інтерсуб’єктивності», вільну гру творчих соціальних сил, організованих за суб’єкт-суб’єктним принципом (рис. 1).
Життєвий світ («трансцендентальна сфера, де зустрічаються той, хто говорить, і той, хто слухає»)
«Суспільна система», навпаки, – це сфера соціальних відносин, побудована на вертикальних суб’єкт-об’єктних засадах, де править не свобода, а необхідність, уособлена двома соціальними інститутами, які Габермас метафорично назвав «Влада» і «Гроші» (рис. 2).
«Суспільна система» (системна інтеграція суспільства)
«Влада» (соціальний інститут, заснований на адміністративному примусі)
«Гроші» (соціально-економічний інститут, заснований на економічному примусі)
Структурні компоненти суспільної «системи» («знемовлені», знеособлені комунікативні посередники – «медіуми»)
Рис. 2. Структура «суспільної системи» (за Габермасом) У внутрішній перспективі «життєвого світу» суспільство уявляється мережею комунікативно опосередкованих кооперацій, що зв’язують соціалізованих індивідів один з одним на тлі культурних традицій і забезпечують у такий спосіб соціальну інтеграцію. Сплітаючись в автономну комунікативну мережу, об’єднання відкритої громадськості стають реальною силою, яка змушує політичні інститути зважати на себе, такою силою, що впливає на процеси прийняття рішень. Як вважає Габермас, саме такі дискурсивні практики як спосіб комунікації відкривають можливість справжнього суб’єкт-суб’єктного дотику [3, с. 1219]. Нормативна взаємодія «життєвого світу» і «суспільної системи» відбувається в межах простору соціальних дій (рис. 3). І «життєвий світ», і «суспільна система» є двома типами координації соціальних дій. Їх взаємини філософ розглядає як споконвічно конфліктні. «Суспільна система» прагне колонізувати «життєвий світ», підкорити його нормативно запропонованим правилам поведінки, обмежити, якщо не ліквідувати взагалі, сферу вільних інтеракцій, спрямованих на досягнення консенсусу. Такому «внутрішньо колонізованому» соціуму німецький філософ протиставляє суспільство, організоване як автономна комунікативна мережа, головним атрибутом якої є її здатність відтворювати вільну «громадськість». Незважаючи на деяку формальну схожість, «життєвий світ» не є тотожним «громадянському суспільству», а «суспільна система» відрізняється від буржуазної держави, влада якій заснована на грошах.
61
Культура (традиції, що забезпечують соціальну інтеграцію)
Суспільство (мережа комунікативно опосередкованих кооперацій)
Особистість (вільний учасник комунікативного дискурсу)
Структурні компоненти «життєвого світу» (форми можливого взаєморозуміння)
Рис. 1. Структура «життєвого світу» (за Габермасом)
Габермас часто використовує поняття «aктор» (рівноправний учасник соціальної інтеракції) замість традиційного «суб’єкт», присутність якого припускає обов’язкове існування залежного «об’єкта» впливу.
1
60
Динамічна суб’єкт-суб’єктна взаємодія («суб’єкт-суб’єктний дотик»)
«Життєва система» (автономна комунікативна громадська мережа, що здатна відтворювати вільну «громадськість»)
«Суспільна система» (побудована на формальній раціональності, яка уособлена в управлінській бюрократії)
відкриті для громадської участі й контролю (місцеве самоврядування, інститут законодавчої влади). У власній теорії Габермас бачив не тільки модель теоретичного пояснення соціальних реалій, але й практичний засіб перетворення цих реалій. У такому сенсі комунікативна парадигма надає необхідні інструменти для побудови нової системи взаємин між інститутами громадянського суспільства і органами державної влади та місцевого самоврядування, системи, заснованої на вільному діалозі, на суб’єктсуб’єктному принципі побудови відносин, який, на нашу думку, є найбільш адекватним сучасним викликам. Список використаної літератури
1.Габермас Ю. Структурні перетворення у сфері відкритості: дослідження категорії громадянське суспільство / Пер. з нім. А. Онишка. – Л.: Центр гуманіт. дослідж. Львів. Націонал. ун-ту ім. Івана Франка; Літопис, 2000. – 318 с. 2.Дабосин П. С. «Критическая» теория общества и государства Ю. Хабермаса: Методол. аспект. – Ижевск: Изд-во Удмурт. гос. ун-та, 2001. – 170 с. 3.История философии: Энциклопедия. – Мн.: Интерпрессервис; Книжный Дом, 2002. – 1376 с. 4.Коэн Джин Л. Гражданское общество и политическая теория / Коэн Джин Л., Арато Ендрю: Пер. с англ. / Общ. ред. И. И. Мюрберг. – М.: Весь Мир, 2003. – 784 с. 5.Назарчук А. В. Индивид, государство и общество в немецкой и англоамериканской социально-философской традиции (попытка методологического анализа) // Человек-Философия-Гуманизм: Тез. докл. и выступлений Первого Рос. филос. конгр. (4 – 7 июня 1997 г.): В 7 т. – СПб.: Изд-во Санкт-Петербург. гос. ун-та, 1997. – Т. 4: Социальная философия и философия политики. – 446 с. 6.Назарчук А. В. Этико-социальные доктрины К.-О. Апеля и Ю. Хабермаса (анализ методологических оснований). – Дис. … канд. филос. наук. – М., 1996. 7.Фінько А. Шевченків міф про Габермаса // Критика. – 2001. – № 6. 8.Фливберг Бент. Хабермас и Фуко – теоретики гражданского общества // Соц. исслед. – 2000. – № 2. – С. 127 – 136. 9.Шевченко О. Комунікативна утопія в українському контексті // Критика. – 2001. – № 4. 10.Щурко О. Ю. Габермас про інституціалізацію сфери громадської відкритості // Незалежний культурологічний часопис «Ї». – 2001. – № 21. 11.Habermas J. The Structural Transformation of the Public Sphere: An Inquiry into a Category of Bourgeois Society / Transl. by Thomas Burger. – Cambridge (Mass.): MIT Press, Cop., 1989. 12.Habermas J. The Theory of Communicative Action. – Vol. 1: Reason and the Rationalization of Society. – Boston: Beacon Press, 1984; Vol. 2: The Critique of Functionalist Reason. – Boston: Beacon Press, 1987. Надійшла до редколегії 27.04.07
Рис. 3. Простір соціальних дій (за нормативних умов «комунікативного взаємопорозуміння») «Життєвий світ» містить у собі всю сукупність вільних соціальних інтеракцій, і тих, що вже реально існують, і тих, що мають виникнути; відносин між окремими людьми, між їх організаціями; між громадськістю і державною владою; нарешті, відносин у межах демократично організованих інститутів самої державної (публічної) влади. За своє довге творче життя Габермас мав можливість спостерігати примусовий характер «суспільної системи» на прикладі буржуазної держави і капіталістичної соціально-економічної системи (свою діяльність він почав як один з ідеологів «нових лівих» у Західній Європі), а також на прикладі радянського «реального соціалізму», надії на історично прогресивний характер якого він втратив дуже рано. Різні елементи «суспільної системи», вважав філософ, можуть бути властиві не тільки авторитарно організованій державній владі, але й громадським організаціям, у яких влада авторитету і фінансових ресурсів обмежують вільну комунікацію їх учасників. З іншого боку, у межах демократично побудованих державних інститутів цілком можливе установлення принципів конкурентності, змагальності, колективного пошуку консенсусу в найважливіших питаннях громадського життя. Отже, підкреслимо, що суб’єкт-об’єктні відносини панування і підпорядкування внутрішньо іманентні саме «суспільній системі», тобто інститутам державної влади, а також іншим складно організованим соціальним системам, діяльність яких залежить від ініціативи «верхів» (адміністративного апарата управління). Тоді як суб’єкт-суб’єктні відносини повною мірою розкривають свою ефективність у межах небюрократизованих громадських організацій, у їх відносинах з органами державної (публічної) влади, особливо в тих її підрозділах, які найбільше
62
63
ББК 67.400.7 (2 Рос)
Сергій ПОДКОВЕНКО
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ЗЕМСЬКЕ САМОВРЯДУВАННЯ ТА ДЕРЖАВНА ВЛАДА В РОСІЙСЬКІЙ ІМПЕРІЇ У ДРУГІЙ ПОЛОВИНІ ХІХ СТ.: ПРОБЛЕМА ВЗАЄМОВІДНОСИН
Досліджується проблема взаємовідносин між земствами та центральною владою у Російській імперії наприкінці ХІХ ст.; особлива увага приділяється еволюції адміністративного контролю над органами місцевого самоврядування. Ключові слова: земства, губернатор, губернська по земських і міських справах присутність, контроль, нагляд, місцеве самоврядування.
Україна має чималий досвід розвитку місцевого самоврядування. У багатьох випадках він відбувався в умовах відсутності власної державності, регулювався нормативно-правовими актами інших держав. У той самий час у таких умовах органи місцевого самоврядування були чи не єдиними інституціями, де ті чи інші верстви населення України мали можливість брати участь у здійсненні управлінських функцій. У другій половині ХІХ – на початку ХХ ст. органи земського і міського самоврядування стали місцем легального прояву демократичних тенденцій у Російській імперії. Практичний аспект актуальності проблеми спонукає до необхідності вивчення основ діяльності органів місцевого самоврядування в минулому та використанні позитивного досвіду в сучасній Україні. Особливий інтерес виявляється і до такої важливої проблеми, як взаємовідносини органів земського самоврядування з державною владою всіх рівнів, а також їх відображення в суспільному житті країни. Привертає увагу питання створення та діяльності системи адміністративного контролю над новоутвореними органами місцевого самоврядування. Актуальність дослідження теми зумовлюється потребою комплексного підходу до вивчення питань формування та еволюції цієї ланки функціонування державного механізму, необхідності розглядати питання в комплексі. Важливість розуміння даного питання має не лише наукове, а й практичне значення. Вивчення процесу створення, діяльності та подальшого розвитку державного апарату, особливо установ, які займалися всім комплексом місцевого управління, має, безумовно, велике значення. Історія земств, проблеми їх взаємовідносин з органами центральної
© Подковенко С. В., 2007 64
влади у другій половині ХІХ – на початку ХХ ст. у російській історіографії представлена значною кількістю досліджень. Вони включають як фундаментальні дослідження, так і невеликі наукові праці, статті, публікації. Багато з наукових досліджень було написано ще на початку ХХ ст. (роботи О. Градовського, В. Гессена, Б. Веселовського, М. Коркунова, К. Пажитнова та ін.). Радянські вчені – історики, правознавці не приділяли особливої уваги проблемам органів місцевої влади в зазначений період. Загалом діяльність земств не дістала позитивної оцінки. Певною мірою це було пов’язано з твердженням В. Леніна, в якому він назвав земства «п’ятим колесом у підводі руського державного управління», яке «допускалось бюрократією лише тому, що її всевладність не порушувалась, а роль депутатів від населення обмежувалась голою практикою, простим технічним виконанням кола завдань, окреслених усе тим же чиновництвом» [11, с. 35] (тут і далі переклад автора. – С. П.). Інакше кажучи, «у провину» земствам ставилось те, що вони, як органи місцевого самоврядування, не виходили за межі повноважень, якими були наділені згідно з законодавством, діяли в правовому полі й були націлені у своїй діяльності, передусім, на кропітку прогресивну господарську роботу. У дослідженнях, присвячених окресленій проблематиці, як правило, постійно наголошувалось на жорсткому контролі над земствами, постійному утиску органів місцевого самоврядування з боку держаних органів влади (Г. Герасименко, Н. Єрошкін, Л. Захарова, В. Нардова). Ситуація змінилась на початку 90-х рр. ХХ ст. Зростаючий інтерес до проблем місцевого самоврядування, спроби створення якісно нової системи органів місцевої влади обумовили появу нових наукових розробок. Проведені дослідження дозволили розглянути проблему взаємовідносин між органами місцевого самоврядування та органами державної влади під іншим кутом зору. Так, спростовувалась теза про надто жорсткий контроль над земськими установами (О. Богатирьова, В. Куликов). Але й досі серед вітчизняних дослідників тема взаємовідносин земств з органами центральної влади Російської імперії у другій половині ХІХ – на початку ХХ ст. не викликає особливої уваги. Тематика досліджень стосується, переважно, діяльності земств у різних сферах – ліберального руху, охорони здоров’я, освіти тощо. У запропонованому дослідженні автор ставить за мету дати узагальнюючу картину історії становлення взаємовідносин між органами місцевого самоврядування та органами центральної влади Російської імперії другої половині ХІХ ст. Земства пройшли довгий і суперечливий шлях під опікою царської адміністрації, короткий період політичного піднесення під час Лютневої революції, місяці запеклої боротьби за владу в ході переростання буржуазнодемократичної революції в соціалістичну, етап відкритих зіткнень з Радами в жовтневі дні 1917 р. та стрімку катастрофу після Жовтневої революції. Як відомо, реформа місцевого управління була логічним продовженням селянської реформи. В існуючих обставинах земства являли собою не тільки
65
політичну, але й адміністративно-господарську необхідність. Земська реформа знаменувала собою політичне зрушення Російської імперії убік буржуазного порядку. Саме ця обставина визначила взаємини земських і державних установ. До вирішення питань місцевого господарства залучалося більш широке коло жителів: представники дворян і обуржуазнених поміщиків, торгово-промислової і сільської буржуазії. Ця обставина робила місцеве самоврядування більш гнучким, сприяло розвитку капіталістичного підприємництва, відкривало нові шляхи капіталістичних відносин. Проте автори реформи узаконили таку систему виборів, що давала можливість самодержавству послідовно проводити класовий підхід до земств, забезпечуючи в них перевагу дворянства – «першого стану» імперії. У земських установах, крім поміщиків, заможних городян і селян, помітну роль відіграла інтелігенція, здійснюючи функції службовців. Кількість представників інтелігенції збільшувалась щорічно і згодом перевищила кількість виборних земських діячів [2, с. 9]. Прийняття «Височайшого затвердженого Положення про губернські і повітові земські установи» (1 січня 1864 р.) ще не означало одночасну й повсюдну організацію місцевого самоврядування. Так, царська бюрократія перешкоджала поширенню земств на всій території Російської імперії, обмежуючись, переважно, центральними губерніями. У цьому випадку, вона дотримувалась досить чіткої лінії: оскільки місцевого самоврядування не вдалося уникнути взагалі, слід було вводити його в губерніях з перевагою російського поміщицького землеволодіння. В Україні перші земські установи з’явилися в 1865 р. у Полтавській, Харківській, Херсонській, Чернігівській губерніях. У 1866 р. до них приєдналися Катеринославська і Таврійська губернії. Протягом наступних 11 років земства були створені в 34 губерніях винятково європейської частини Російської імперії [2, с. 12]. У 1904 р. земства були введені також у Київській, Подільській та Волинській губерніях («Положення про управління земським господарством в губерніях Віленській, Вітебській, Волинській, Гродненській, Київській, Ковенській, Мінській, Могилевській і Подільській» від 2 квітня 1903 р., хоча, фактично, земські органи управління почали діяти з 1911 р.). Слід зауважити, що поширення земств на Київську, Подільську та Волинську губернію заважала, передусім, велика частка польського землеволодіння в цих губерніях [16, с. 70]. Російський уряд, намагаючись збільшити кількість великих російських землевласників у губерніях (збільшуючи, таким чином, і кількість росіян у земських установах), вдавався до будь-яких заходів. Так, наказом від 27 грудня 1884 р. польським землевласникам заборонялось одержувати в заклад, а також орендувати маєтки на строк більше ніж 12 років, а наказом від 12 лютого 1891 р. заборона була поширена на довічне володіння земельною власністю, яка розташовувалась у губерніях. Законом від 1 листопада 1886 р. дозвіл на придбання маєтків у губерніях надавався виключно на розсуд місцевої адміністрації в особі губернаторів [15].
66
Забезпечити ж перевагу російського населення у земських установах за рахунок місцевої інтелігенції та селянства було б для уряду революційним кроком. Усього за роки існування Російської імперії земства були введені у 43 губерніях. Згідно з положенням 1864 р. був створений новий інститут місцевого самоврядування, який відіграв помітну роль у господарському та культурному житті країни. Прийняття «Положення» проходило під впливом боротьби різних поглядів, протилежних ідей. Саме тому «Положення» 1864 р. можна вважати своєрідним компромісом між прибічниками земського самоврядування та його супротивниками. І саме через це воно не було цілком завершеним, містило багато нечітких настанов, що давало можливість його вільного трактування. Коло діяльності земств, відповідно до «Положення», було доволі обмеженим. За законом вони вирішували питання винятково місцевого господарства і не повинні були виходити за встановлені законодавством правові межі. Особливо уважно влада стежила за суспільно-політичною діяльністю земств. Постанови земств, висновки позик, проекти кошторисів, обрання на посади – усе це розглядалося та затверджувалось міністром і губернатором. Тим не менш, незважаючи на невеликі повноваження, які були надані земствам, вони показали себе цілком життєздатними установами. Земства, з моменту їх появи, були певною мірою обмежені у своїй діяльності наглядом губернатора (щодо місцевих питань, в особовому складі апарата, у ряді приватних питань господарського значення). Проголосивши загальною підставою діяльності земських установ самостійність, автори земського положення 1864 р. визнали при цьому, що «компетенція земств повинна бути обмеженою і визначеною законом, тому що компетенція громади делегована їй державою» [3, с. 231]. Згідно із земським положенням 1864 р. губернатор, а також міністр внутрішніх справ мали право припиняти виконання будь-якої постанови земських установ, що суперечила законам чи загальним державним інтересам – «Земські установи підлягають відповідальності перед законом… за дії, протиправні існуючим законам, за невиконання заснованих на законі вимог місцевого начальства, за невірні розпорядження щодо наданих їм господарських справ і за усякий збиток або утискання, завдані громаді або приватним особам» [7, с. 5]. Губернатор міг скористатися цим правом у семиденний термін, міністр – у період між двома термінами засідань земських зібрань. Призупинивши постанову, губернатор чи міністр зобов’язані були сповістити про це управі [7, с. 19]. Після вторинного розгляду справи земські зібрання приймали остаточне рішення щодо припиненої постанови і доводили його до відома губернатора чи міністра, які, у свою чергу, якщо не погоджувалися з висновком зібрання, подавали справу на розсуд сенату. Це право протесту застосовувалося для всіх без винятку постанов земських установ. Згідно з положенням про земські установи 1864 р. вищою інстанцією для розгляду скарг урядових і громадських установ був сенат (а саме Перший департамент сенату), тобто вищий судовий орган
67
імперії. Сенату були доручені нагляд за законністю дій і постанов земських органів і притягнення до відповідальності голів і членів земських управ. Представники земств досить часто звертались у цю інстанцію, сподіваючись на підтримку для зміцнення свого положення і забезпечення реальної незалежності від контролю місцевої адміністрації. Перевищення повноважень губернською адміністрацією в перші роки діяльності земських установ було доволі частим, але виникало, здебільшого, не від упередженого ставлення до самоврядування, а від традицій управління, які не привчили ні губернаторів, ні урядовців до проявів протесту місцевого населення, його самостійності. Говорячи, наприклад, про взаємовідносини Катеринославського земства з губернаторами, які мінялися досить часто, слід зазначити, що Катеринославському земству скоріше поталанило, ніж навпаки. Катеринославські губернатори (Д. Н. Батюшков, П. Д. СвятополкМирський, Ф. Е. Келлер) у своїх виступах, повідомленнях уряду вказували на провідну роль земств у вирішенні місцевих справ, піклуванні про охорону народного здоров’я, про поширення народної освіти [12, с. 35]. Представники земських органів влади, у свою чергу, всіляко намагались розширити межі своїх повноважень і постійно виступали проти «незаконних», на їх думку, утисків з боку центральної влади [13, с. 12]. Слід зазначити, що сенату не завжди вдавалося зберегти неупередженість у своїх рішеннях, це було пов’язано, насамперед, із залежністю його самого від правлячої влади, а нерідко і від політичної кон’юнктури. Та й чинне законодавство, на яке спирався сенат, вирішуючи суперечки між органами місцевого самоврядування й державною адміністрацією, не відрізнялося повнотою і досконалістю, не містило досить чіткого розмежування компетенції між ними, більш того, були норми, що встановлювали визначений ступінь залежності земств від державних органів. Часто губернатор і сенат по-різному тлумачили окремі норми закону. Але в більшості випадків сенат вирішував справи на користь земств [14]. Друга половина 1860-х р. була особливо багатою на різні закони, циркуляри і роз’яснення, прийняті у зв’язку з тією чи іншою діяльністю земств. З 1866 р. уряд уводить ряд законів, які дещо обмежили діяльність земських установ. Закон від 21 листопада 1866 р. про граничність обкладання торговопромислових закладів істотно обмежував компетенцію земських установ і завдавав шкоди їх фінансам. Закон від 13 червня 1867 р. забороняв відносини між земствами різних губерній, обмежував діяльність земських зібрань, підпорядковував земські видання губернаторській цензурі [8, с. 54]. Недосконалість земського законодавства, постійні конфлікти між земствами та губернською адміністрацією, підсилення ліберального руху наприкінці 70-х – початку 80-х рр. ХІХ ст. змусило уряд переглянути «Положення» 1864 р. До речі, незважаючи на наступ уряду на земське самоврядування, земці продовжували боротьбу за свої права і постійно зверталися до уряду з проханням передивитись та виправити недоліки, які мали місце в «Положенні» [10, с. 12].
68
У 80-ті рр. XIX ст. майже не залишалося державних і громадських діячів, які вважали, що «Положення» 1864 р. як і раніше відповідає своєму призначенню і не підлягає переробці. Основним пунктом проектів реформування, викладених у роботах учених-правознавців, проектах міністерства внутрішніх справ, доповідних записках губернаторів, дворянської і приватної кореспонденції, у численних журнальних статтях було «поєднання» урядової і земської систем управління. Теоретично обґрунтоване положення про доцільність «уведення» земств у коло урядових закладів тривалий час не могло дістати відповідного практичного втілення, зіштовхуючись щоразу з інтересами різних угруповань дворянського табору. Позиція одного з них, який прийнято називати «реакційним», ґрунтувалася на збереженні виняткової ролі дворянства в місцевому самоврядуванні з практичним перетворенням дворянського самоврядування в земське. За таких умов надання земствам статусу урядових установ було прийнятним. Основним результатом такої реформи було посилення влади і впливу дворянства на місцях. Інша позиція представлена дворянством «ліберальним», яке намагалось бути максимально незалежним від держави, але при поступовому посиленні адміністративного начала в земських установах. Вирватися з кола станових інтересів уряд у 80 – 90 рр. ХІХ ст. не мав можливості, тому основний законодавчий акт щодо земського самоврядування, розроблений у цей час, – «Положення» 1890 р. – здається більш досконалим порівняно з законом 1864 р., залишаючись, проте, паліативним заходом, який враховує і станові, і загальнодержавні інтереси. Після розгляду проектів про реформування земств 12 червня 1890 р. вийшло нове «Положення про губернські і повітові земські установи». Нове «Положення» 1890 р. передбачало розширене тлумачення доцільності припинення дії і скасування земських постанов, але в загальному вигляді вимоги дотримання доцільності містяться ще в першому земському «Положенні». Новий закон істотно знизив земельний ценз для дворян і скоротив кількість гласних. Відповідно до «Положення» збільшився дворянський елемент у земстві (таблиця) [6, с. 232]. Динаміка збільшення дворян у земствах, %
Рік 1864 р. 1890 р. Повітові земські зібрання 42, 4 55, 2 Губернські земські зібрання 81, 9 89, 5
Але слід зазначити, що розширення дворянського представництва в земствах жодною мірою не було пов’язано з політичними поглядами виборців дворянської курії, і цим однаково скористалися і «реакційний», і «ліберальний» табори. Другий, вочевидь, процвітав навіть більше, тому що в 90-ті рр. ХІХ ст. земський лібералізм був на фазі підйому. Тільки подальше прогресуюче
69
розкладання дворянського стану змусить уряд у 1906 – 1911 рр. принципово змінити курс своєї політики у сфері місцевого управління. Земська реформа 1890 р. внесла дуже істотні зміни в систему адміністративного контролю над земствами. Важливі постанови земських зібрань так само затверджувались губернатором або міністром внутрішніх справ [5, с. 576 – 577]. Крім нагляду за законністю, вводився нагляд за доцільністю чи за тим, щоб постанови земських зібрань відповідали загальним державним інтересам і потребам, не порушували інтересів місцевого населення [5, с. 578]. Нова норма закону була передана не сенату, а міністру внутрішніх справ, Комітету міністрів і Державній раді. Таким чином, функції контролю над земським самоврядуванням були розділені між сенатом, за яким залишився нагляд за дотриманням законності, губернатором і губернською по земських і міських справах присутністю, що здійснювали нагляд за доцільністю постанов земських зібрань [1]. Основна зміна в порядку контролю була пов’язана зі створенням місцевої наглядової установи – губернської по земських і міських справах присутності. Певні кроки щодо створення цієї установи приймалися урядом і раніше, але остаточно втілені в життя вони були в новому «Положенні». До складу присутності входили: від адміністрації – губернатор, віце-губернатор, керуючий казенною палатою, прокурор окружного суду; від земств – голова губернської земської управи (він же губернський голова дворянства) і один губернський гласний [2, с. 23]. З 1892 р. до складу присутності було введено голову губернського міста. Якщо до 1890 р. на губернському рівні єдиним органом нагляду був губернатор, то тепер між сенатом і земством засновувалася інстанція, через яку і стало проходити більшість земських справ, ще до їх надходження в сенат. Присутність повинна була значно полегшити губернатору виконання обов’язків з адміністративного нагляду і сприяти прискоренню розгляду справ, що виникали через незгоду губернатора з постановами земських зібрань. Створення нового адміністративного органу – присутності по земських справах – при об’єктивному підході украй важко пов’язати з якою-небудь іншою причиною, крім прагнення впорядкувати в цілому механізм адміністративного контролю за місцевим самоврядуванням, прискорити вирішення багатьох адміністративних справ. Позавідомчий характер нової наглядової установи, на думку законодавця, мав стати гарантією компетентного і об’єктивного розгляду справ, внесених у присутність губернатором, як щодо незгоди з постановами земських зібрань, так і щодо нагляду за діями виборних посадових осіб. Цим одночасно спрощувалася і прискорювалася процедура розгляду справ, тому що згідно з законом компетеційні спори губернатора з губернськими земськими зібраннями підлягали обов’язковому розгляду сенатом, що істотно уповільнювало вирішення спірних питань. Стосовно земського положення 1890 р. усі суперечності могли бути розв’язані безпосередньо на місці – у губернській присутності, і лише у випадку відсутності компромісу між сторонами чи незгоди земських зібрань з постановою присутності остаточне
70
вирішення спірних питань надавалося сенату. Цікаво, що в комісії, яка працювала над проектом «Положення» 1890 р., проти створення присутностей виступили міністри внутрішніх справ та юстиції, а підтримали запрошені міські голови і гласні. Таким чином, присутності аж ніяк не були «справою бюрократії». Земське положення 1890 р. надало губернатору право нагляду за діями не лише розпорядницьких, але й виконавчих органів земств. «Положення» 1864 р. припускало контроль над земськими управами лише з боку земських зібрань, про дії виконавчих органів губернатор дізнавався тільки зі звітів і доповідей, наданих губернськими і повітовими зібраннями. Новий закон надав губернатору право ревізії земських управ і розгляду їх дій як за даними, які він перевіряв особисто, так і зі скарг приватних осіб. Проте слід зауважити, що збираючись один раз на рік на нетривалий час, земські зібрання, фактично, не мали можливості для ефективного контролю діяльності своїх виконавчих органів. Крім того, губернатору було надане право порушення справ про відповідальність як виборних посадових осіб, так і найнятих службовців земського врядування [1]. Незважаючи на можливість втручання губернатора у діяльність органів земського самоврядування, вони зберігали можливість захисту своїх законних прав і інтересів у сенаті. Після прийняття «Положення» 1890 р. сенат починає здійснювати нагляд тільки за законністю земських постанов, хоча в Першому департаменті були випадки прийняття до розгляду справ щодо доцільності. Але ці рішення опротестовувалися міністром внутрішніх справ і переглядалися на Перших загальних зібраннях сенату. Відповідно до нового «Положення» в адміністративний процес вносились дві основні зміни: а) більшість справ, що надходить у сенат, проходить через губернську із земських та міських справ присутність; б) скарги приватних осіб на постанови земських зібрань, що набули чинності, приносяться у встановленому порядку через губернатора і міністра внутрішніх справ, тобто санкціоноване колись на практиці право перетворилося на закріплену норму. Зміна процедури адміністративного контролю за діяльністю земств, насамперед, у виконавчій сфері, спричинила ряд конфліктів принципово нового змісту. Сенат, як правило, обмежував прагнення губернаторів до вільного тлумачення їх прав стосовно ревізій земських виконавчих органів [9, с. 20]. Сенат неодноразово захищав право земських зібрань подавати клопотання уряду. Визнання клопотання «не відповідним місцевим благам та потребам» губернською присутністю за рішенням сенату не приймається взагалі, і клопотання повинне піти через губернатора на розгляд уряду. Дуже помітною була роль сенату і в урегулюванні конфліктів між губернською адміністрацією і земством. Найбільше значення мало роз’яснення сенатом статті 103 «Положення» 1890 р., яка надавала губернатору право нагляду і ревізії діяльності земських управ: «Загальна спрямованість цих роз’яснень зводиться до того, що управи ... були зобов’язані беззаперечно виконувати всі постанови земських зборів, що набрали чинності, унаслідок чого
71
губернатори не повинні звертатися до них з вимогами, які ідуть у розріз із зазначеними постановами» [10, с. 21]. Після земської реформи 1890 р. нагляд губернатора за діями земських установ здійснювався: 1) за сприяння губернських земських зібрань; 2) за сприяння губернської із земських і міських справ присутності; 3) персонально. Але, незважаючи на створення спеціальної наглядової установи, на губернському рівні функції головного органу нагляду, як і раніше, зберігалися за губернатором. Новий закон не розширював компетенцію земств, не делегував їм нових повноважень, але і не обмежував існуючі. Можна, на наш погляд, погодитися з висновком В. Куликова про те, що губернська із земських і міських справ присутність сприяла більш оперативному та ефективному вирішенню спірних питань та розгляду конфліктних ситуацій [9, с. 148]. Слід зазначити, що земський устрій та подальший його розвиток сприяв появі нових тенденцій у суспільно-політичному житті українського народу, спрямованих на реформування монархії в конституційну республіку, на певну лібералізацію громадських відносин, підвищення якості життя сільського населення [4, с. 63]. До того ж при повільному темпі економічного розвитку Російської імперії, коли маса молодих освічених людей не мала змоги знайти роботу за спеціальністю, вони отримали можливість поповнити ряди земських службовців, що давало їм нагоду творчо працювати й на національній ниві [16, с. 81]. Земські органи самоврядування функціонально виконували важливу роль підсистеми державного управління, здійснюючи на місцевому рівні управління цілий ряд соціально-економічних і культурних процесів. Діяльність земств полягала в удосконалюванні цієї моделі управління, зокрема у сфері взаємодії з органами державної влади. У процесі спільної управлінської діяльності державних і земських органів неминуче виникали розбіжності, викликані недосконалістю законодавства і різним тлумаченням сторонами його окремих норм, нарешті, обопільними явними порушеннями розпоряджень і вимог закону. Посилення адміністративного контролю за земством, по суті справи, не відбувалося, але сама процедура стала більш упорядкованою. Так, «Положення» від 1864 р., відповідно до якого і створювалися земства в Російській імперії, містило і суперечності, і недоліки. Спроби уряду доповнити та упорядкувати земське законодавство переважно розглядались як «реакційні». Такому визначенню багато в чому сприяла політична боротьба, що відбувалася в той час. Багато рішень приймалось під впливом політичної кон’юнктури. Загалом «Положення» 1890 р. не стільки підсилило адміністративний контроль, скільки сприяла його упорядкуванню, підвищенню ефективності, чітко визначаючи його сфери та розподіляючи між суб’єктами, які його здійснювали (губернатор та губернська із земських і міських справ присутність). Важко уявити, що поява ще одного контролюючого органу, до того ж колегіального, сприяло значному підсиленню адміністративного контролю. Жоден із членів присутності, за винятком секретаря, який не мав права голосу, не міг приділяти роботі в присутності багато часу. Нагляд за
72
земськими установами ні для кого з них не був основним місцем служби. Тим більше, що земства завжди мали можливість захистити свої права в разі їх порушення в сенаті. Таким чином, не слід перебільшувати ступінь протистояння земств і губернської адміністрації. Суперечності між ними, як зазначалося вище, виникали з приводу багатозначності інтерпретацій земського законодавства, чиновницького свавілля, бажання земських діячів (багато хто з них, до речі, не мав ані відповідної кваліфікації, ані досвіду для повноцінної роботи в земських установах) розширити сферу наданих їм повноважень. У той самий час згідно з «Положенням» 1890 р., як і з «Положенням» 1864 р., органи земського самоврядування зберігали за собою право на оскарження дій губернатора в сенаті, хоча відповідна процедура й ускладнювалась. Процедура судового захисту прав земського самоврядування, судової процедури розв’язання спорів між ним та державною адміністрацією по суті була більш прогресивною, ніж ті принципи, що покладені в основу обох інституцій, створювала певні юридичні гарантії для земств щодо свавілля з боку губернатора. Роз’яснення сенату з тих чи інших справ сприяли, у свою чергу, удосконаленню правового регулювання взаємовідносин губернатора як органу адміністративного нагляду та губернських і повітових земств. Список використаної літератури та джерел
1.Богатырева О. Н. Контроль государственной администрации над деятельностью органов земского самоуправления (вторая половина XIX – начало ХХ века) // http:// virlib.eunnet.net 2.Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. – М.: Наука, 1990. – 264 с. 3.Гессен В. Вопросы местного управления. – СПб., 1904. – 235 с. 4.Грицяк І. Місцеве самоврядування України в історії та сучасності // Вісн. У АДУ . – 1996. – № 1. – С. 53 – 67. 5.Емельянов Н. А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения: Монография. – М.,Тула: ТИГИМУС, 1997. – 814 с. 6.Ерошкин Н. П. История государственных учреждений в дореволюционной России. – М.: Высш. шк., 1983. – 352 с. 7.Законоположение о земских учреждениях. – СПб.: Изд. Санкт-Петергбургской Сенатской тип., 1865. – 65 с. 8.Захарова А. Г. Земская контрреформа 1890 года. – М.: Изд-во МГУ, 1968. – 176 с. 9.Куликов В. В. Местное самоуправление и административный надзор: исторический опыт земства // Журн. рос. права – 2000. – № 9. 10.Куликов В. В. Деятельность губернской администрации и Сенатская практика по земским делам: Историко-правовой очерк. – Киров: Изд-во ВГПУ, 2001. – 81 с. 11.Ленин В. И. Полное собрание сочинений. – 5-е изд. – М.: Политиздат, 1979. – Т. 5. – 550 с. 12.Лохматова А. І. Катеринославське земство. – Запоріжжя: РА «Тандем-У», 1999. – 200 с. 13.Львов Г. Е. Наше земство и пятьдесят лет его работы / Г. Е. Львов, Т. И. Полнер. – 13-е изд. – М.: Тип. товарищества «За друга», 1911. – 60 с. 73
14.Правилова Е. А. Местное и центральное управление в России: проблема правового регулирования отношений // http://www.auditorium.ru 15.Сорокина В. В. Политика русского самодержавия в отношении западных земств // http://web.law.edu.ru 16.Старосельский А. Ф. Письма о национальностях и областях. Земство и национальные отношения в юго-западном крае // Русская мысль. – 1911. – № 9. – С. 65 – 82. Надійшла до редколегії 22.03.07
ББК 66.3 (4 Укр), 54
Андрій ПОПОК
Національна академія державного управління при Президентові України
УКРАЇНЦІ В СУМІЖНИХ ПОСТРАДЯНСЬКИХ ДЕРЖАВАХ: НА ШЛЯХУ ДО НОВОЇ ІДЕНТИЧНОСТІ
На прикладі українських громад у Російській Федерації, Молдові та Білорусі досліджується становище українського населення на пострадянському просторі, розкриваються проблеми збереження етнічної ідентичності. Ключові слова: східна українська діаспора, закордонне українство, суміжні держави, державна етнополітика, діаспора.
Кінець XX ст. ознаменувався суттєвими змінами – на політичній мапі світу з’явилися нові суверенні держави. Одним із суб’єктів міжнародної політики стала й Україна, яка прагне зайняти чільне місце серед розвинених демократій. Водночас мільйони етнічних українців та вихідців з України опинилися поза державними кордонами країни. Виникло по суті нове соціальне явище – так звана східна українська діаспора. На відміну від західної української діаспори, яка впродовж проживання в країнах поселення кількох поколінь українців створила значну мережу власних етнічних організацій та установ, українці в державах колишнього СРСР, поза межами України, перейшли на становище зарубіжних практично неорганізованими. Це зумовило великі труднощі не тільки для їх етнічної самоідентифікації, але й для взаємодії з Україною. Якщо проблема західної української діаспори полягає в збереженні етнічної ідентичності, то східної української діаспори – передовсім, у відродженні такої ідентичності. Адже перебуваючи хоча й поза межами етнічної батьківщини, але в політико-адміністративних межах єдиної
© Попок А. А., 2007 74
держави, вони не відчували себе діаспорою, а відтак не було потреби організаційно визначатися й оформлювати свої інтереси. У нових умовах цінність національної культури, значущість національної самосвідомості штовхають цих людей до різних форм консолідації як у сфері соціальноекономічних, так і духовних та політичних відносин. Звичайно, ситуації та умови існування українських спільнот усередині кожної з цих підгруп дуже різні й за рядом показників можуть наближатися до іншої підгрупи. Так, говорячи про східну українську діаспору, не можна не помітити особливості становища українських громад у країнах Балтії, де, завдяки меншому періоду панування тоталітарної системи, більше розвинені елементи громадянського суспільства. Певні відмінності є й у становищі українських етнічних груп країн Закавказзя, Центральної (Середньої) Азії й Казахстану. Про українців за межами України існує чимало як спеціальних досліджень, так і синтетичних праць. Однак переважна їх більшість стосується так званої західної діаспори. Щодо українців на пострадянському просторі, то переважна більшість публікацій з цієї проблематики має науково-популярний характер. В останні роки почали з’являтися видання, авторами яких є, здебільшого, громадські діячі діаспори Ф. Заставний, Т. Н. Лебединська [5 – 7], а також видані цілі збірники матеріалів [15; 17]. Значна частина цих публікацій присвячена причинам української еміграції, етапам формування та формам самовиявлення українських громад. Зокрема, варто згадати праці В. Євтуха, В. Трощинського, Ф. Заставного, І. Винниченка, В. Леонюка, Т. Лебединської та ін. [1; 2; 4 – 8; 16]. Значно менше вийшло комплексних досліджень з цієї проблематики. Серед публікацій, що стосуються становлення державної політики у сфері взаємодії з закордонним українством варто згадати праці В. Євтуха, В. Трощинського, М. Шульги, С. Вдовенка, А. Шевченка та ін. [3; 4; 14; 18]. Відтак, досі відсутнє дослідження, в якому б розглядався сучасний стан суспільно-культурного життя українців на пострадянському просторі. Метою даної статті є аналіз сучасного становища українців на пострадянському просторі на прикладі громад у Російській Федерації, Молдові та Білорусі. Такий вибір країн зумовлений кількома обставинами. По-перше, це сусідні з Україною держави; по-друге, українські громади в цих країнах є найбільш численними; по-третє, їх становище подібне до становища громад в усіх інших пострадянських державах, за певним винятком Латвії та Естонії; по-четверте, значна кількість українського населення в цих країнах є автохтонним населенням. За офіційними даними переписів населення та оперативними даними статистичних установ країн поселення українців за станом на початок 2005 р. чисельність східної української діаспори становить понад 4 130 000 осіб. Порівняно з 1989 р. вона зменшилась принаймні на 2,6 млн осіб [4, с. 162]. При цьому зменшення чисельності українців у міжпереписний період відбулося в усіх без винятку пострадянських країнах. Найчисленніша
75
українська громада у світі проживає в Російській Федерації – за даними перепису 2002 р. 2,9 млн українців [9] (у 1989 р. – 4,3 млн). Українці повністю інтегровані в суспільне життя Росії. Вони широко представлені в усіх сферах соціальної діяльності – на виробництві, у сфері обслуговування, у науці, освіті, у сфері управління тощо. Вищий за середній у країні рівень освітньої та професійної підготовки забезпечує їм порівняно високу соціальну мобільність та соціальний статус у суспільстві. Особи українського походження становлять помітний відсоток серед культурномистецької, політичної та управлінської еліти Росії, займають відповідальні посади в уряді, представлені в парламентському корпусі цієї країни. Упродовж короткого часу з кінця 1920-х – на початку 1930-х рр. у Росії існувала досить розвинута культурно-освітня інфраструктура для забезпечення потреб українців: тільки на Північному Кавказі працювало понад 1 000 державних українських шкіл, 12 педагогічних технікумів, педінститутів, кафедра української літератури при Краснодарському педінституті; у Нижньо-Волзькому краї рідною мовою навчалося 46 000 українських дітей, було три українські педтехнікуми, радпартшкола, сільськогосподарський технікум; українські газети виходили у Воронежі, Катеринодарі, Ростові, Новоросійську, Саратові, Самарі, Омську, Хабаровську, Владивостоку, Спаську; у Москві існувало українське видавництво, у Ленінграді – Український драматичний театр «Жовтень» (1930 – 32 рр.); у 1931 р. тільки у видавництвах Північного Кавказу було видано 149 книг українською мовою загальним накладом 968 тис. примірників. За планом 1932 р. тут передбачалося видати вже близько 600 назв сукупним тиражем 4 млн 800 тис. примірників [4]. На Далекому Сході ще в 1917 – 1922 рр. українці створили свої організації, кооперативи, мережу шкіл, друковані видання, заклади культури, власні представницькі органи, сформували 24 національні українські райони. Ці райони були об’єднані в межах Далеко-Східної Республіки, яка гарантувала українцям широку національну автономію, своєрідне державне утворення Зелену Україну (Нову Україну). Було створено відповідну управлінську структуру – Секретаріат Ради Зеленої України, до якої входили представники 10 окружних Рад, сформовано українські військові частини. Діяло понад 700 українських шкіл, педтехнікуми, український відділ педінституту, Український пересувний драматичний театр, масовими тиражами виходили українські книги, газети, журнали. Після встановлення тут у 1922 р. радянської влади українське національне життя було зведене до мінімуму. У 1923 р. Зелена Україна припинила своє існування, багатьох українців було засуджено «за спробу відірвати Далекий Схід від Росії». Пізніше, деякий час у Хабаровську ще виходила українська газета «Соціалістична перебудова», працював український педагогічний інститут (1926 – 1932) [11]. Попри певну заангажованість, зумовлену тодішніми соціальнополітичними обставинами, українська преса, книгодрукування, національна
76
школа та заклади культури відігравали неабияку роль у духовному відродженні більш як семимільйонного на той час українського населення Росії. Проте у 1930-х рр. цей процес на довгі десятиліття був насильницьки перерваний. Нова політична ситуація, що виникла наприкінці 1980-х рр., спричинила піднесення національної самосвідомості багатьох етносів. Одними з перших визначилися українські громадсько-культурні об’єднання. На початок 1995 р. на території Росії у 40 республіках, краях і областях діяли 73 українських громадських об’єднання. З них 32 (у 26 реґіонах) зареєстровані в установленому законодавством РФ порядку. Найбільше об’єднань було створено в Москві – 6, по 2 і більше – у республіках Комі та Саха (Якутія), Краснодарському, Красноярському та Приморському краях, Магаданській, Мурманській, Новосибірській, Сахалінській і Тюменській областях, СанктПетербурзі. За станом на 1998 р. у Російській Федерації їх налічувалося понад 90, а в 2005 р. – 105. На федеральному рівні більшість із цих організацій об’єднані у дві структури – Об’єднання українців Росії та Федеральну національнокультурну автономію «Українці Росії». Серед найбільш активних товариств – українські громади Башкортостану, Татарстану, Республіки Карелія, Краснодарського краю, Мурманської, Камчатської, Томської та інших областей, Москви і Санкт-Петербургу. Однією з найгостріших проблем, з якою зіштовхуються у своїй роботі українські організації в Росії, є брак інформації з України, майже повна відсутність української періодики на ринку ЗМІ РФ. Потреба в українській пресі стає ще важливішою з огляду на те, що більшість засобів масової інформації Росії формують громадську думку в напрямі недопущення будьяких обмежень для поширення й використання російської мови в Україні й одночасно замовчують відсутність можливостей для вивчення української мови в Росії або проводять тезу про те, що українська мова не має перспективи. Водночас українськими громадами нині з різною мірою періодичності видаються: газета «Голос України в Західному Сибіру» (Тюмень, заснована у 2000 р.); газета «Батьківщина» (до лютого 2003 р. «Батьківщина. Україна, моя Україна» – засновник НКА українців Камчатки, виходить з листопада 2000 р., наклад – 1 000 примірників); «Вісник Товариства української культури Кубані» (Краснодар, засновано в 1998 р., наклад – 300 примірників); «Промінь» (Самара, видання Українського національно-культурного центру «Промінь», засновано в 1998 р., наклад – 999 примірників); журнал «Український огляд» (Москва, наклад – 2 000 примірників). За повідомленнями інтернетсайту «Кобза», минулого року відновлено вихід газети «Українські вісті». Чи не найскладнішим завданням, яке стоїть на сьогодні перед українською громадою РФ, є розбудова українського шкільництва. Без своєї школи, без передачі своїм дітям знання рідної мови, культури, історії найчисельніша українська діаспора може досить швидко зникнути.
77
Про справді широке забезпечення національно-культурних потреб української меншини в Росії сьогодні можна говорити переважно як про бажаний стан розвитку міжетнічних відносин у цій країні в майбутньому. Українці, які становлять найчисельнішу після росіян і татар етнічну групу РФ і роблять помітний внесок у соціально-економічний та культурний розвиток цієї країни, на практиці не мають сьогодні державної системи українського шкільництва, культурно-освітніх закладів, преси, радіо та телебачення рідною мовою – усього того, чим широко користується російська меншина в Україні. Не набагато краща ситуація щодо задоволення національно-культурних потреб українців склалася і в інших пострадянських країнах. Попри те що в деяких з них (Білорусь, Молдова) значна частина українського населення споконвічно проживає на власних етнічних землях. Найбільш компактною серед усіх інших українських громад, які проживають на автохтонних землях, є українська меншина Придністров’я. Правова особливість українців цього реґіону полягає в тому, що громадянство цієї невизнаної Республіки не дає можливості навчатися або працювати за її межами. Унаслідок цього населення Придністров’я прагне набути громадянство сусідніх країн. У результаті на території Придністров’я приблизно в рівних пропорціях проживають громадяни України, Російської Федерації та Республіки Молдова. Ситуація із забезпеченням культурно-освітніх потреб української меншини в Молдові почала радикально покращуватись з 1992 р. Цьому сприяють указ президента Республіки Молдови «Про заходи щодо забезпечення розвитку української національної культури в Молдові» та Державна комплексна програма «Забезпечення функціонування мов на території Республіки Молдови». Почали працювати українські відділення в Кишинівському й Бельцькому університетах, у Липканському педагогічному коледжі для забезпечення фахівцями українських дитсадків, початкових і середніх шкіл з українською мовою навчання. Кілька десятків абітурієнтів за направленнями міністерства освіти Молдови відбули на навчання в Україну. Значна частина вчителів українських шкіл пройшла перепідготовку в Чернівецькому університеті. З’явилися україномовні програми на телебаченні («Світанок») і радіо («Відродження»). «Педагогічний журнал» почав друкувати матеріали українською мовою. Наступним кроком у забезпеченні мовно-культурних потреб українців Молдови стало створення українських відділів у міністерстві освіти, Департаменті національних відносин, Інституті національних меншин Молдови, кафедри української мови та літератури в Бельцькому університеті. Побачив світ посібник «Українське слово: перші кроки». У 1996 р. за ініціативою української громади вийшов наказ міністра освіти Молдови про обов’язкове (3 години на тиждень) викладання української мови в українських селах (на середину 1970-х рр. у Молдові нараховувалось 348 українських сіл та 51 змішане) [4, с. 49]. Для забезпечення культурно-освітніх
78
потреб української діаспори в Молдові докладала зусиль і наша держава. Зокрема, у 1997 р. з Молдовою було підписано угоду про співробітництво в галузі освіти, науки і культури. Згідно з цим документом, Молдова зобов’язалась «забезпечити функціонування необхідної кількості дитячих дошкільних закладів і шкіл з українською мовою навчання, а також обов’язкове вивчення української мови і літератури як предмета навчання в місцях компактного проживання українців» [13]. Численна й активна українська спільнота Молдови нагромадила протягом останніх років значний досвід у відстоюванні своїх інтересів і потреб щодо відродження й розвитку української мови, культури, освіти, засобів масової інформації. Значну роль у зміні на краще становища із забезпечення національно-культурних, інформаційних та інших потреб української меншини в цій країні має відіграти Україна, зокрема ініціювати розгляд на міждержавному рівні питання про виконання угод, досягнутих урядами двох країн у цій сфері. У міністерстві юстиції Республіки Молдова згідно з законом про громадські об’єднання № 837-XIII від 17 травня 1996 р. зареєстровано 6 республіканських етнокультурних організацій українців: Українська громада Республіки Молдова, Союз українців Республіки Молдова, Товариство української культури Республіки Молдова, Товариство «Просвіта» імені Тараса Шевченка Республіки Молдова, Благодійний фонд українських художників і майстрів декоративно-прикладного мистецтва «Відродження» Республіки Молдова, Товариство українок Республіки Молдова. У Кишиневі діє Координаційна рада українських національно-культурних організацій Молдови. У нинішніх кордонах Білорусі, на думку ряду фахівців, продовженням української етнічної території є південно-західна частина країни, розташована між ріками Бугом, Прип’яттю, Ясельдою і Нарвою, відома як Берестейщина. Це Малоритський, Кам’янецький, Брестський, Жабинківський, Березівський, Дрогичинський, Іванівський, Пінський, Столинський, а також частково Пружанський, Іваневицький, Ляховицький, Лунінецький і Ганцевицький райони Брестської області. Загальна площа – 32,3 тис. кв. км. Найбільші міста – Берестя (Брест), Кобрин, Кам’янець. Проте питання про українськобілоруське розмежування в південно-західній і південній частинах цієї держави є дуже складним і досі до кінця не вирішеним. Унаслідок того, що населення Берестейщини в одних переписах зафіксоване як українці, а в інших – як білоруси, дані щодо чисельності української діаспори в Білорусі в різні роки значно відрізняються. Так, переписом населення 1897 р. більшість населення Берестейщини була віднесена до українців (понад 370 тис.), а в повітах Кобринському та Берестейському вони становили, відповідно, 79,6 та 64,4 % від усього населення. Хоча й він занизив чисельність українців, оскільки враховував лише ознаку рідної мови й ігнорував показники національної самосвідомості та походження населення. Етнографи того часу констатували, що й частина населення деяких інших реґіонів Білорусі за мовою може бути
79
віднесена до українців. Однак в пізніших переписах населення більшість жителів Берестейщини фіксувалась уже як білоруси. Зокрема, згідно з даними переписів 1926 – 1931 рр. (1926 р. – у СРСР, 1931 р. – у Польщі) кількість українців у всій Білорусі становила лише 34,5 тис. осіб. На час останнього (1989 р.) перепису населення українці найбільш компактно розселені в Гомельській (68 тис.) та Брестській (60 тис.) областях. Близько половини українців (45,4 %) вважають українську своєю рідною мовою. Крім того, ще 16,4 % українців, за даними цього перепису, вільно володіють українською [14, с. 228]. Організоване культурно-просвітнє життя українців на Берестейщині бере свій початок з часів Першої світової війни. Традиції «Просвіти» принесли в Брест-Литовськ у 1916 р. вояки полку ім. Т. Шевченка, сформованого з військовополонених українців, які служили раніше в російській армії. Установчий з’їзд «Просвіти» відбувся 1 грудня 1918 р. у Бересті [10, с. 110]. Невдовзі гуртки «Просвіти» почали діяти в містечку Чернавчиці (під Берестям) і в Кобрині. Однак після евакуації німецьких військ ситуація в реґіоні загострилася. Польська окупаційна влада (згідно з Ризьким мирним договором 18 березня 1921 р. Берестейщина разом з усіма західноукраїнськими та західнобілоруськими землями відійшла до Польщі) завдала українському рухові тяжкого удару. Перепис 1921 р. виявив у Поліському воєводстві, до якого було включено й більшу частину території Берестейщини, лише 63 808 українців (6,6 % від усього населення). Щоправда, слід мати на увазі, що рівень національної свідомості серед поліщуків («тутейших», як їх зазначали в переписних листах) був досить невисоким. Проте й за таких умов вживалися заходи щодо відродження товариства «Просвіта». Зокрема, 6 серпня 1921 р. Василь Дмитріюк, Петро Ленщикович, Григорій Дрозд, Андрій Туровський, Михайло Вольховий, Микола Маланчук, як члени управи товариства, подали відповідне клопотання щодо його легалізації [4, с. 45]. Однак задоволено воно було лише в березні 1923 р., коли поліський воєвода затвердив статут Українського культурного товариства «Просвіта Полісся» з центральною управою в Бересті. Товариство організувало культурно-просвітні курси, де слухачі, серед іншого, вивчали українську мову, історію і географію України, бібліотекичитальні, хор, драматичні гуртки в Берестейському, Кобринському, Сарненському та інших повітах. У 1924 р. в Бересті було відкрито приватну семикласну українську школу імені Олекси Стороженка (1805 – 1874). При школі діяли курси для дорослих. Крім «Просвіти», мережа якої з року в рік зростала, на Берестейщині діяло товариство «Рідна хата», філія якого була заснована в грудні 1923 р. у селі Дмитровичах Берестейського повіту (головний осередок був у Холмі). У 1928 р. нараховувалося 112 гуртків «Просвіти» (1 601 особа), у 1929 р. – уже 127 (1 754 особи) в Берестейському, Кобринському, Дорогичинському, Пинському, Столинському й Пружанському повітах [12]. Однак із посиленням гонінь українського руху польською владою на початку 1930-х рр. кількість гуртків «Просвіти» значно зменшилася: у
80
1930 р. їх залишилося 79, а наступного року – лише 56. У 1935 р. польська влада заборонила «Просвіту на Поліссі». Тоді ж було закрито й українську школу імені Олекси Стороженка. У період польського панування (до 1939 р.) влада, прагнучи ополячити місцеве населення, не визнавала його належність до українського етносу. Рішенням уряду СРСР 4 грудня 1939 р. новоутворені Брестська та Пінська області були приєднані до Білоруської РСР. Принагідно зазначимо, що тоді не було проведено ні плебісциту, ні навіть орієнтовного опитування населення з метою визначення його бажання стосовно приєднання до однієї з двох сусідніх радянських республік. Від дня опублікування згаданого указу державні установи Брестської та Пінської областей (об’єднаних у 1954 р. в одну – Брестську) перебрали на себе компетенцію визначати національність поліщуків. Місцеве населення стало вважатися білорусами. Однак у 1939 р. в Бересті (Бресті) ще працювала українська бібліотека, а в сільській місцевості – 127 хат-читалень «Просвіти». Показово, що в 1940 – 1941 навчальному році діяло 58 шкіл з українською мовою навчання, а в лютому 1943 р. під час німецької окупації – 159, в яких навчалось майже 20 тис. дітей [1, с. 84]. У подальші роки діяльність українських культурноосвітніх закладів у Білорусі була згорнута, місцеве населення, нерідко без його згоди, записувалося білорусами, зазнавало русифікації. Ситуація почала змінюватися в 1990-х рр. Закономірно, що в нових умовах рух за національно-культурне відродження українців Білорусі відновився, передусім, саме на Берестейщині. У лютому 1990 р. в Бресті засновано Українське громадсько-культурне об’єднання Брестської області «Берестейщина». Головною метою об’єднання став захист етнічної ідентичності українського населення Берестейщини, збереження та подальший розвиток української мови, культури, традицій, вивчення своєї справжньої історії. Створені осередки в Бресті, Брестському, Кам’янецькому, Дрогичинському, Кобринському, Жабинківському та Пінському районах. Під егідою об’єднання працює Український народний університет культури, з квітня 1991 р. виходить газета «Голос Берестейщини» (через брак коштів нерегулярно). У травні 1994 р. в Бресті розпочала роботу створена за рахунок добровільних пожертв громадян та організацій українська бібліотека, яка фактично виконує функції українського культурно-інформаційного центру. На вимогу української громади українська мова вивчається в ряді шкіл Кобринського і Дорогичинського районів. Досить активно працює Брестське обласне громадське об’єднання «Просвіта Берестейщини» імені Тараса Шевченка, яке протягом 1996 – 1998 рр. видавало газету «Берестейський край». Тираж цього тижневика в 1998 р. становив 1 700 примірників. Однак ця газета, як і «Голос Берестейщини», припинила своє існування. З 1995 р. в Брестському державному педагогічному інституті на філологічному факультеті діє відділення української мови і літератури. У березні 1996 р. у результаті зусиль українських громадсько-культурних
81
об’єднань Берестейщини, Брестського державного педагогічного інституту, а також за сприяння Брестського обласного телерадіооб’єднання в Бресті вийшла перша україномовна телепередача. За межами Берестейщини досить активно діє Асоціація українців Білорусі «Ватра», яка об’єднує національно-культурні товариства, що функціонують у Мінську, Гомелі, Молодечному та Кобрині. З ініціативи Асоціації в міській бібліотеці № 20 Мінська відкрито український відділ, який став осередком гуртування української інтелігенції. На початку 2004 р. побачила світ газета «Українець в Бєларусі» – орган Білоруського громадського об’єднання «Ватра». Наклад 500 примірників. На кафедрі теоретичного та слов’янського мовознавства філологічного факультету Білоруського державного університету (м. Мінськ) з 2003 навчального року читається курс української мови і літератури. Усе більшого авторитету набуває Центр української пісні «Січ» (Мінськ). За його ініціативи організовано і проведено кілька фестивалів української пісні в Білорусі. Активно діють українські об’єднання «Краяни» (м. Молодечно), об’єднання «Обрій» (м. Колодящи), музичний театр «Надія», об’єднання «Ватра» та одноіменний фольклорний український ансамбль (м. Мінськ), народний український хор «Криниця». За ініціативи українських організацій 2002 р., який було проголошено роком Тараса Шевченка в Білорусі, у Мінську споруджено пам’ятник Т. Г. Шевченку, а 25 лютого 2004 р. відкрито пам’ятну дошку на честь Лесі Українки. Проте загалом рівень забезпечення національно-культурних, освітніх та інформаційних потреб української діаспори в Білорусі залишається незадовільним. Так, актуальним залишається питання взаємообміну інформацією через відповідні агентства, пресу, радіо, телебачення України та Білорусі. Фактично відсутні в продажу в Білорусі українські періодичні видання та книги, а про політичне, економічне та культурне життя України українці Білорусі дізнаються переважно з російських передач та інформаційних блоків Бі-Бі-Сі у білоруському перекладі. Сприяти позитивному вирішенню цих та інших проблем можуть двосторонні українсько-білоруські угоди різного рівня. Вирішення цих питань матиме безумовно позитивний вплив на збереження етнічної ідентичності, відродження української мови, культури і традицій української діаспори в Білорусі. Підсумовуючи викладене, можна зробити такі висновки. 1. Процес самоорганізації українців у пострадянських країнах, що розпочався наприкінці 80-х – початку 90-х рр. XX ст. триває й досі. 2. Недостатня в цілому нормативно-правова база у сфері захисту прав осіб, які належать до національних меншин, не сприяє повноцінному забезпеченню їх прав у сфері культури, освіти та інформації. 3. Сприяти розв’язанню комплексу проблем, що виникли в цій сфері, може лише цілеспрямована й наполеглива державна політика України у сфері співробітництва із закордонним українством та країнами його проживання.
82
Список використаної літератури та джерел
1.Винниченко І. Українці в державах колишнього СРСР: історико-географічний нарис. – Житомир: Редакц.-видавн. держ. п-во «Льонок», 1992. – 164 с. 2.Винниченко І. Українці в Санкт-Петербурзі. – К.: Геопринт, 2002. – 90 с. 3.Вдовенко С. М. Закордонне українство в на ціональному державотворчому процесі: ідентифікація, організація, взаємовідносини: Монографія. – Чернігів, 2004. – 209 с. 4.Євтух В. Б. Закордонне українство: Навч. посіб. / В. Б. Євтух, В. П. Трощинський, А. А. Попок. – К.: ВІК, 2005. – 308 с. 5.Заставний Ф. Східна українська діаспора. – Л.: Світ, 1992. – 172 с. 6.Заставний Ф. Українська діаспора // Географія України: У 2-х кн. – Л.: Світ, 1994. – С. 192 – 254. 7.Лебединская Т. Н. Санкт-Петербург и Украина. XVIII-XX вв. Историкобиографический словарь / Под ред. проф. В. И. Подобеда, С. П. Полутиной. – СПб.: ИОВ РАО, 2002. – 284 с. 8.Леонюк В. Словник Берестейщини. – Л.: Афіша, 1996. – 358 с. 9.Офіційний сайт Федеральной службы государственной статистики РФ / / http://www.gks.ru/free_doc/2005/b05_13/04-11.htm 10.Пам’ятки України: історія та культура. – 2002. – № 3 – 4. – С. 110. 11.Попок А. Українські поселення на Далекому Сході: історико-соціологічний нарис. – К., 2001. – 304 с. 12.Попок А. Українці в державах Балтії // Самостійна Україна. – К. – 1998. – Ч. 3. – С. 45 – 52. 13.Сайт Міністерства освіти і науки України // http://www.mon.gov.ua/ international/agreements 14.Трощинський В. Українці в світі / В. Трощинський, А. Шевченко. – К.: Видавн. дім «Альтернативи», 1999. – 352 с. 15.Украинцы в Кыргыстане. Статьи. Исследования. Материалы / Ред.-сост. Г. Н. Хлыпенко. – Бишкек: Просвещение, 2006. – Вып. 2. – 359 с. 16.Українська діаспора. Соціологічні та історичні студії / В. Б. Євтух, В. П. Трощинський, А. А. Попок, О. В. Швачка. – К.: У АННП «Фенікс», 2003. – 228 с. 17.Українці в Латвії (люди згадують, документи свідчать) / Редколегія Е. Давиденко, В. Павленко. – Рига, 2006. – 260 с. 18.Шульга Н. Формирование политики украинского государства по отношению к диаспоре // Новые диаспоры: государственная политика по отношению к соотечественникам и национальным меньшинствам в Венгрии, Украине и России. – М., 2002. – С. 200 – 209. Надійшла до редколегії 08.02.07
83
ББК 75.3
Андрій ПАВЕЛКО
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
З ІСТОРІЇ РОЗВИТКУ ФУТБОЛУ В ДОРЕВОЛЮЦІЙНІЙ РОСІЇ ТА СРСР: ДЕРЖАВНО-ПОЛІТИЧНИЙ КОНТЕКСТ
Розглядаються основні етапи розвитку футбольного руху в дореволюційній Росії та СРСР. На основі огляду законодавчих та нормативних актів аналізується політика держави щодо розвитку футбольного руху, перетворення радянського футболу на один з найбільш потужних каналів політичного впливу. Ключові слова: розвиток футбольного спорту, фізкультурний рух, державна політика, політизація футболу.
Вітчизняному футболу трохи більше ніж сто років. Проте за цей час у його історії відбулося чимало драматичних і героїчних подій. Можна виділити кілька етапів розвитку футболу за цей період, кожен з яких мав свої певні особливості, обумовлені станом взаємних стосунків держави та спорту. На додаток до «старих» критеріїв оцінки потужності нації (територіальні, військові, демографічні, економічні тощо) у ХХ ст. додалися нові, а саме здатність впливати через образ нації. На думку відомого західного геополітика Паскаля Боніфаса, «футбол – втілення держави, символічний образ нації – визнається фактично повсюдно та багато в чому впливає на популярність країни і уявлення про неї» (цит. за [10, с. 6]) (тут і далі переклад наш. – А. П.) Серед публікацій, присвячених радянському спорту, зокрема футболу, можна виділити праці Б. А. Пірогова, І. Савича, В. І. Колоскова, А. М. Сточика [3; 6; 7; 9]. У них переважно розглядаються загальні питання історії розвитку, періодизації, визначних подій тощо. До певної міри це створює враження поступу, який відбувається за своїми внутрішніми закономірностями й мало залежить від загального політичного контексту тієї чи іншої доби в історії країни. Метою даної статті є огляд перших періодів у процесі становлення та розвитку футбольної гри в дореволюційній Росії та Радянському Союзі на тлі загальнодержавної політики щодо фізичної культури та спорту. «Англійськая гра на повітрі», «ніжний «м’яч» – так наприкінці ХІХ ст. називали в Росії гру, яка була завезена з Британських островів. Спочатку вона сприймалася як забавка для публіки. Репортер газети «Петербургский листок» від 13 вересня 1893 р. так описував свої враження: «Суть гри полягає
© Павелко А. В., 2007 84
в тому, що одна партія гравців намагається загнати шар – підкидаючи ногою, головою, чим завгодно, тільки не руками – у ворота іншої партії. Площа для гри була суцільно покрита гряззю. Пани спортсмени в білих костюмах бігали по грязюці, раз у раз шльопаючись з усього розмаху в грязь. Весь час серед публіки стояв невгамовний сміх» [8, c. 35]. Але «футбольний вірус» на початку ХХ ст. поширився в російському суспільстві. До певної міри це була данина новій, «спортивній» моді. На той час увагу публіки привертали, насамперед, атлетичні види спорту – боротьба, бокс, важка атлетика тощо, але футбол швидко знайшов своє місце серед них. Створювалися перші команди (як правило, учнівської та студентської молоді), почали проводитись регулярні змагання, про що повідомляли спеціальні видання. Наприклад, «Календар ігор: сезон 1910 р. (Московська футбольна ліга)», «Календар ігор: сезон 1912 р. (Московська футбольна ліга)», «Календар ігор: сезон 1915 р. (Орехово-Зуєвська футбольна ліга)» тощо. А в 1912 р. футбольна збірна Росії вперше взяла участь в Олімпійських іграх. Позиція влади Російської імперії стосовно нового виду спорту була скоріш прихильною, ніж навпаки, але ніяких окремих преференцій спортсмени від неї не мали. Після революційного струсу 1905 – 1907 рр. царська влада вважала, що заняття спортом для молоді краще за участь у політиці. Крім того, уряд ставився до розвитку футбольного спорту з прагматичної позиції – усе відчутніше насувалася загроза великої війни, для якої буде потрібна добре фізично підготовлена молодь, командно згуртована й тренована для досягнення спільної перемоги. Проте швидке просування футболу в російському спортивному середовищі було зупинено подіями Першої світової війни, революції та Громадянської війни. Утворився розрив майже в 10 років – з 1914 р. до початку 20-х рр., протягом якого здобутки минулого були зруйновані. Фактично, у країні прийшлося заново відтворювати футбольний спорт. Це не могло не позначитися на його історії, й наступні кілька десятиліть – аж до кінця 40-х рр. вітчизняний футбол перебував поза межами світового процесу розвитку цього виду спорту, хоча не завжди з об’єктивних причин. З перших років радянська влада надавала чимале значення спорту, у тому числі й футболу як одного з напрямів загальної державної політики та ідеології. За основу теоретичного обґрунтування ролі й функцій держави в розвитку спорту, побудови всієї системи фізичного виховання народу була взята марксистська теза про єдність технічного навчання з розумовим і фізичним вихованням людини. Соціалістична держава визначила роль та місце фізичної культури у вихованні нової людини, зв’язала питання фізичного виховання народу з практикою соціалістичного будівництва та оборонної діяльності. Фізична культура стала одним із найважливіших засобів масовополітичного виховання трудящих, формування нових суспільних відносин, усебічного розвитку радянської людини. Радянська доктрина розвитку спорту наголошувала на тому, що режим тренувань, дотримання принципів чесної спортивної боротьби активно сприяють формуванню у фізкультурників та
85
спортсменів таких якостей, як дисципліна та самодисципліна, патріотизм, наполегливість, холоднокровність, цілеспрямованість, колективізм, дружба та товариство, уміння підкоряти свої настрої, свої бажання єдиній меті, поставлені колективом [8, c. 3 – 8]. Одним із перших нормативних документів, який упроваджував на практиці основні теоретичні положення державної політики у сфері спорту та фізичної культури, був декрет Всеросійського Центрального Виконавчого Комітету Рад робочих, солдатських та селянських депутатів від 22 квітня 1918 р. «Про обов’язкове навчання воєнному мистецтву». Згідно з декретом управління спортивними клубами, товариствами та фізичним вихованням молоді було покладено на Головне управління загального воєнного навчання. Всеобуч став першим радянським органом, який здійснював державне керівництво фізичною культурою та спортом [2, с. 151]. Через рік, у квітні 1919 р. відбувся I Всеросійській з’їзд працівників з фізичної культури, спорту та допризовної підготовки. Почався процес одержавлення й мілітаризації спорту та усього, що було з ним пов’язано. Одним з елементів цієї політики стають щорічні паради фізкультурників, які проводяться по всій країні. Перший такий парад фізкультурників та загонів Всеобучу відбувся в 1919 р. З часом паради фізкультурників та спортсменів стають грандіозними театрально-видовищними заходами, на підготовку та здійснення яких держава витрачала чималі матеріальні та фінансові ресурси. Наступним кроком стає утворення в 1919 р. Державного інституту фізичної освіти ім. П. Ф. Лесгафта. У 1920 р. В. Ленін підписує декрет Ради Народних Комісарів про утворення в Москві Державного інституту фізичної культури. На ці заклади була покладена важлива інструментальна роль у забезпеченні загальної державної політики в галузі спорту: підготовка кадрів, навчальне-методичне забезпечення роботи спортивних товариств, а також функція нагляду і контролю над фізкультурниками та спортсменами. Відмітною рисою радянської державної політики щодо спорту від початку формування були цілеспрямована її політизація та перетворення на один з інструментів міжнародного впливу. Саме з такою метою в липні 1921 р. у Москві відбувся установчий конгрес Червоного спортивного інтернаціоналу, який ставив за мету поєднання занять спортом з політичною просвітою робітників, підготовкою їх до класової боротьби з буржуазією. Червоний спортивний інтернаціонал повинен був протидіяти іншому міжнародному об’єднанню – Люцернському спортивному інтернаціоналу, утвореному з метою популяризації у світі занять спортом, здорового способу життя, сприяння створенню для цього сприятливих умов з боку національних урядів. Із середини 20-х рр. починається новий етап у виробленні та здійсненні державної політики СРСР щодо розвитку спорту. Побудова в країні однопартійної політичної системи передбачала наявність єдиного центру управління, підготовки та ухвалення рішень у сфері фізичної культури та спорту. У 1925 р. ЦК РКП(б) ухвалив постанову «Про завдання партії у сфері фізичної культури», згідно з якою була визначена соціальна роль фізичної
86
культури як частини загальнополітичного, культурного виховання, освіти та оздоровлення населення. Реалізація цих завдань включалася в загальний план діяльності відповідних суспільних і державних організацій та установ. Партія висувала завдання зробити фізкультурний рух масовим. Однак дуже швидко виникли певні суперечності між орієнтованістю на масовість і обов’язковість занять фізичною культурою та споконвічною сутністю спорту – прагненням перемог та рекордів. Конфлікт був помічений та засуджений у постанові ЦК ВКП(б) «Про фізкультурний рух» (1929 р.), де окремо наголошувалося на неприпустимості рекордсменського ухилу у фізкультурній роботі. Як засіб подолання вищезгаданого недоліку ЦК партії вважав за необхідне, зокрема, посилити державне централізоване керівництво фізкультурним рухом [8, с. 4]. Ці та ряд інших рішень вищих партійних та державних органів СРСР у 20 – 30-х рр. фактично унеможливлювали існування спорту високого рівня, спорту як сфери професійної діяльності. Правляча партія небезпідставно вважала, що поява яскравих спортивних зірок, лідерів, народних улюбленців може стати певною загрозою її монопольному становищу в громадській свідомості. Колективізм у формі занять масовою фізичною культурою зайшов би в конфлікт із проявами індивідуалізму у вигляді чемпіонських здобутків та рекордів. Проте і тут були свої особливості та виключення. По-перше, у країні почали створюватися відомчі спортивні товариства. Початок цьому процесу поклала в 1923 р. ініціатива голови ВЧК Ф. Дзержинського з організації спортивного товариства «Динамо». Серед різних видів спорту – рукопашний бій, кульова стрільба, кінний спорт тощо, якими займалися чекісти, – футбол швидко посів одне з перших місць. У 1935 р. були організовані добровільні спортивні товариства «Спартак», «Локомотив», «Красноє знамя». Футбольні турніри за участі цих команд були центральними спортивними подіями довоєнного життя країни. По-друге, незважаючи на офіційну позицію державної влади, повільно відбувався процес професіоналізації занять спортом: від уведення норм ГТО (1931 – 1934 рр.) до встановлення у 1934 р. постановою ЦВК СРСР звання «Заслужений майстер спорту». У 1935 р. була введена Єдина всесоюзна спортивна класифікація, яка визначала порядок присудження спортивних розрядів та звань, найвищим з яких стало звання «Майстер спорту СРСР». Таким чином, з одного боку, у країні була створена досить чітка організаційно-правова система для здійснення цілеспрямованої державної політики щодо управління розвитком фізкультури і спорту. З іншого боку, у надрах цієї системи все відчутніше виявлялися ознаки прихованого конфлікту між масовою фізкультурою та спортом високих досягнень, неспроможності класово-політичних обмежень у розвитку спорту. Це можна побачити на прикладі футболу. У 30-х рр. ХХ ст. у Радянському Союзі утворилась загальнодержавна мережа футбольних клубів, що дало можливість з 1936 р. почати проводити чемпіонати країни. Це свідчило, що футбол досяг певного рівня розвитку та
87
класу гри й радянські футболісти були здатні створити серйозну конкуренцію зарубіжним клубам. Але, незважаючи на стрімке зростання народної популярності цього виду спорту, футбол у СРСР залишався «зачиненим» у кордонах країни. Радянські футбольні команди рідко виїжджали за кордон, а збірна СРСР не брала участі в чемпіонатах світу та Олімпійських іграх [1]. У роки Великої Вітчизняної війни (1941 – 1945 рр.) діяльність фізкультурних та спортивних організацій була підпорядкована єдиній меті – досягненню перемоги над фашистськими агресорами. Безумовно, що провідним напрямом в їх роботі було масове навчання населення прикладним видам спорту. Поширення дістала фізична культура як важливий лікувальнопрофілактичний засіб щодо відновлення боєздатності поранених радянських солдатів та офіцерів. Унаслідок війни радянський спорт, зокрема футбол, зазнав величезних втрат: тисячі спортсменів і тренерів загинули на фронтах, у полоні та окупації, була зруйнована матеріальна база спортивних клубів. Але футбольний рух набув після війни нової якості, перетворившись на один з найулюбленіших народом видів спорту. Ущент заповнені футбольними вболівальниками стадіони наприкінці напруженого трудового тижня були типовою картиною міського життя другої половини 40 – 50-х рр. Змінилося й ставлення влади до футболу. На футбольному полі починає свою гру велика політика. Поштовхом для цього стало тріумфальне турне «Динамо» (Москва) у 1945 р. у Великій Британії. Підготовку та забезпечення турніру здійснювали як державний захід великого значення, а для футболістів і тренерів збірної це було в прямому сенсі питання життя або смерті. Радянське керівництво, проаналізувавши PR-результати турніру, зрозуміло, що футбол – це більше, ніж гра, і дало дозвіл на міжнародні контакти футбольних клубів. Уже в 1946 р. радянська федерація футболу стає членом ФІФА, а в 1952 р. була сформована збірна СРСР для участі в Олімпійських іграх у Гельсінкі. На практиці це означало встановлення ще одного чинника впливу на процеси відбору та формування команд та збірної – перевірка на політичну лояльність до радянської влади та видача дозволу на виїзд за кордон. На тлі виникнення «футбольної» теми у великій політиці почала виявлятися з новою силою відомча складова в розвитку повоєнного футболу. Гра збірної Військово-Повітряних Сил СРСР та клубу «Динамо» були не лише спортивними змаганнями, якщо брати до уваги те, що першими опікувався син Сталіна, а шефом других був усесильний Л. Берія. Стосунки-конфлікти поміж владоможцями, яким адміністративно були підпорядковані команди, не могли не позначатися на загальних процесах розвитку футбольного руху в країні, долі провідних гравців і тренерів. З виходом країни на міжнародну спортивну арену ціна перемоги зросла на багато разів. Невдачі ж розглядалися не лише як прорахунки у спортивній підготовці, але, насамперед, як недолік ідейно-політичної свідомості, відсутність морально-вольових якостей у спортсменів, яким було довірено представляти за кордоном велику державу.
88
Хрестоматійним прикладом такого втручання політики в спорт стала історія з футбольною командою Центрального будинку Радянської армії ім. Фрунзе, яка на півтора роки припинила своє існування після олімпійського турніру 1952 р., коли створена на її базі збірна Радянського Союзу поступилася в рівній боротьбі одній з найсильніших команд Європи тих років – збірній Югославії. На біду радянських футболістів у суперники їм дісталася країна, з якою Й. Сталін розірвав усі стосунки, а її керівників офіційна радянська пропаганда називала не інакше як «кровава фашистська кліка ТитоРанковіча». Саме їм – югославським «ревізіоністам» програла радянська футбольна команда, підготовку якої до Олімпіади протягом кількох місяців особисто контролював Л. Берія. Але для лідерів CPCP вихід радянських спортсменів на міжнародну арену створив несподівану для них проблему – вони не могли поводитися з міжнародною громадською думкою так, як звикли це робити з власними громадянами. Про «зникнення» цілої команди почали говорити в усьому світі. Для того аби якось залагодити скандал, який виник після розформування команди, довелося на найвищому рівні ухвалити рішення про проведення своєрідної PR-акції. За підписом відомого спортивного коментатора Вадима Синявського була опублікована стаття, в якій йшлося нібито про зустріч коментатора з капітаном збірної СРСР Всеволодом Бобровим. Зміст статті мав заспокоїти Захід – усі футболісти на свободі, ніхто не репресований та не засланий до Сибіру. Через три місяці це питання втратило актуальність: Сталін помер, і вже в 1954 р. команда ЦДРА раптово, так само як зникла, знову з’явилася у вищий лізі [4]. З відходом у минуле тоталітарного ладу в СРСР змінилися й умови для розвитку футболу. З другої половини 50-х рр. починається новий період у формуванні стосунків держави та футболу, з яким пов’язані найбільші здобутки: перемога в Мельбурні на Олімпійських іграх 1956 р., виграш Кубку Європи в Парижі у 1960 р., перемога в Сеулі на Олімпійських іграх у 1988 р. [9]. Однак ознаки старих партійно-адміністративних підходів збереглися. Таким чином, перший період в історії розвитку радянського футболу, який припадає на 30-ті рр. – першу половину 50-х рр. ХХ ст. можна охарактеризувати як період підпорядкованого та адміністративно обмеженого розвитку футбольного руху, який існував в контексті державної політики СРСР у сфері фізичної культури та спорту, спрямованої на сприяння досягненню пріоритетних завдань внутрішньої (прискорена індустріалізація, підвищення продуктивності праці тощо) та зовнішньої (військово-оборонної) політики. Це не могло не гальмувати загальний процес формування радянського футболу, але й не могло зупинити його розвиток. Список використаної літератури та джерел
1.Кубок Анри Делорне. История чемпионатов Европы по футболу / Авт. – сост. Ю. П. Луколсяк. – СПб.: ТОО «РЕСПЕКС», 1996. – 309 с. 89
2.Об обязательном обучении военному искусству: Декрет ВЦИК от 22 апреля 1918 г. // Декреты советской власти. – М.: Гос. изд-во полит. лит-ры, 1959. – Т. 2. – С. 151. 3.Пирогов Б. А. Футбол. Хроника, события, факты. – М.: Сов. спорт, 1995. – 509 с. 4.Прозуменщиков М. За партийными кулисами великой спортивной державы // Неприкосновенный запас. – 2004. – № 3 (35) // http://magazines.russ.ru 5.Руднев В. Метафизика футбола // Логос. – 1999. – № 8. – С. 34 – 42. 6.Савич И. Футбол – больше чем игра: бизнес, криминал, коррупция, религия, войны. – М.: Физкультура и спорт, 2004. – 430 с. 7.Сто лет российскому футболу 1897 – 1997 / Под общ. ред. В. И. Колоскова. – М.: Рос. футбол. союз: Грэгори Пейдж, 1997. – 229 с. 8.Спутник физкультурного работника / Под общ. ред. В. А. Ивонина. – 2-е изд., испр. и доп. – М.: Физкультура и спорт, 1977. – 352 с. 9.Сточик А. М. Чемпионаты мира по футболу. 1930 – 2002 гг.: Монография. – 2-е изд., испр. – М.: Шико, 2005. – 365 с. 10.Харитонов Д. В. Лобановский. Послесловие / Д. В. Харитонов, А. В. Франков. – Харьков: Фолио; М.: ООО «Изд-во АСТ», 2002. – 306 с. Надійшла до редколегії 22.12.07
МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
ББК 60.55-3+67.401
Тетяна МАМАТОВА, Елла СЕРГІЄНКО
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ОЦІНЮВАННЯ ОРГАНІЗАЦІЙНОЇ КУЛЬТУРИ ЯК ІНСТРУМЕНТ СИСТЕМИ НАДАННЯ ЯКІСНИХ ПОСЛУГ ОРГАНАМИ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ
Розглядаються особливості та методологічні засади використання організаційної культури як стратегічного інструменту підвищення якості надання послуг. Наводяться результати оцінювання організаційної культури територіального державного органу технічного регулювання за допомогою інструменту оцінювання організаційної культури (Organizational Culture Assessment Instrument – OCAI). Визначаються основні проблеми на шляху впровадження неадаптованої методики ОСАІ. Ключові слова: інструмент оцінки організаційної культури ОСАІ, конкуруючі цінності, організаційна культура, органи державного контролю, система надання якісних послуг.
Управління в державі неможливе без контролю як необхідної функції влади, як елементу свідомого управління. Але розгалужена система органів державного контролю та нагляду, що сьогодні функціонує в Україні, має дуже низьку ефективність і не сприяє забезпеченню сталого розвитку нашої держави. Органи державного контролю та нагляду не розглядають свою діяльність як діяльність щодо надання послуг. Тому треба ще докласти зусиль щодо перетворення системи державного контролю на систему, що буде здатною створити механізми зворотного зв’язку, які б реагували на потреби людей у державній і приватній сферах [17]. У прогнозних ознаках Європейського адміністративного простору та прогнозах ставлення суспільства до управління організаціями, чітко
© Маматова Т.В. Сергієнко Е. О., 2007 90 91
простежується орієнтація на гармонізацію інтересів усіх зацікавлених сторін, гуманізацію управління, перехід від «панування карного впливу контролю» до застосування механізмів самооцінювання, самокоригування, самовдосконалення [14; 20]. Тому необхідні зміни в методології діяльності органів державного контролю, формування методології управління на основі якості в цих установах [15]. Першими з органів державного контролю в Україні, хто усвідомив необхідність розуміння своєї контрольно-наглядової діяльності як діяльності з надання послуг, стали органи державного спеціалізованого контролю, що належать до системи Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики. Постає завдання розробити методологічні підходи, які б допомогли здійсненню необхідних організаційних змін. Причому досвід багатьох країн вказує на те, що в процесі реалізації концепції управління на основі якості в організаціях має відбуватись глибока зміна культури, що супроводжується певними змінами корпоративних цінностей [11; 12; 23]. В останні роки у світовій та вітчизняній теорії та практиці управління все більше науковців виявляють інтерес до вивчення організаційної культури. Серед них Г. В. Атаманчук [1], О. Бабич [2], О. С. Віханський, А. І. Наумов [6], В. О. Лапідус, А. Н. Рекшинський [12; 13], В. І. Маслов [16], Ю. І. Палеха [18], А. В. Співак [22], Е. Х. Шейн [24; 25]. Значна кількість публікацій у фахових виданнях з управління на основі якості та організаційної досконалості таких авторів, як Д. Бейлстрексі [3], Д. Л. Ботторф [4], Х. А. Бушаїт [5], П. Коллеретт, Р. Шнайдер, П. Легрі [10] присвячена питанням діагностики та визначення особливостей впливу на організаційну культуру при проведенні відповідних організаційних змін. О. Бабич [2] та Б. А. Гаєвський, В. А. Ребкало [7] приділяють значну увагу організаційній культурі як стратегічному інструменту управління, М. І. Пірен [19] розглядає чинники формування управлінської культури державних службовців. В. О. Лапідус досліджував особливості діагностики організаційної культури в органах державного управління [12]. Але слід зазначити, що дослідження, які б визначали крім існуючого рівня організаційної культури, той рівень організаційної культури, до якого організації мають прийти, в органах державного контролю ще не проводились. Отже, метою статті є дослідження концептуального підходу щодо оцінювання організаційної культури як елемента системи надання якісних послуг органами державного контролю України, що конкретизується в таких завданнях: - розглянути особливості та методологічні засади використання організаційної культури як стратегічного інструменту підвищення якості надання послуг; - розглянути особливості діагностики організаційної культури за допомогою методики ОСАІ; - дослідити та визначити існуючий та бажаний рівні організаційної
92
культури територіального державного органу технічного регулювання за допомогою методики ОСАІ; - визначити проблеми на шляху впровадження неадаптованої методики ОСАІ. Категорія організаційної культури стає однією з тем, які найчастіше є предметом обговорення сучасного менеджменту. Вчені та практикикерівники наголошують на тому, що організаційну культуру ні в якому разі не можна випускати з уваги в період організаційних змін [5; 6; 8; 12; 16; 18; 20; 22 – 24; 25]. Розробка концепції культури організації почалась у 80-х рр. XX ст. у США під впливом трьох наукових течій: стратегічного управління, теорії організацій та організаційної поведінки [6; 18; 22; 25]. Саме в ці роки багато дослідників усвідомили, що діяльність організацій не може основуватися лише на якості технології або управлінській ієрархії. В організаціях працюють люди, а звідси випливає, що вони керуються якимись конкретними цінностями, виконують визначені дії, дотримуються усталених правил організаційної поведінки тощо. У цьому розумінні кожна організація є конкретним соціокультурним простором. При цьому успіх функціонування, виживання та стратегічного розвитку організації, як складного й неповторного організму, залежить від того, заради чого люди стали членами єдиного колективу, як будуються їх взаємини, які цінності, усталені норми, принципи життя та діяльності вони поділяють, які їх внутрішні символи, міфи, ритуали та герої. У праці К. Камерона та Р. Куїнна [8] наведений огляд найвідоміших досліджень причин невдач організаційних змін щодо підвищення якості діяльності. Так, за результатами обстеження, проведеного консалтинговою компанією «Rath&Strihg», тільки 20 % з 500 організацій зі списку «Fortune» повідомляли про реальне досягнення цілей підвищення якості, а більш ніж 40 % показали, що їх програми якості потерпіли повне фіаско. Вивчивши тридцять програм якості, агентство «МсКіnsеу» виявило, що дві третини з них були припинені, не привели до успіху або виявилися невдалими. Дослідження агентством «Ernst&Young» 584 компаній чотирьох галузей економіки (автомобільної, банківської, виробництва комп’ютерів і охорони здоров’я) США, Японії, Німеччини та Канади дозволило встановити, що більшість цих організацій не змогло успішно реалізувати на практиці принципи всеохопного управління на основі якості (TQM). Автори звітів дійшли висновків, що в усіх випадках не відбувалось фундаментальної зміни нового виду, а саме зміни в організаційній культурі. Було зазначено, що навіть коли надавались відповідні ресурси, а стратегія змін упроваджувалася з енергією гідної поваги, багато зусиль з поліпшення організаційних показників зазнавали невдачі саме з тієї причини, що фундаментальна культура організації залишалася колишньою. Інакше кажучи, не змінювалися цінності, способи мислення, стилі керування, парадигми та підходи до вирішення проблем.
93
У сучасній літературі існує досить багато визначень поняття організаційної культури як основи діяльності кожної організації (табл. 1). Більшість авторів дотримується того, що організаційна культура є складною композицією важливих припущень, які часто не підлягають формулюванню, бездоказово сприймаються та поділяються всіма членами колективу. Здебільшого організаційна культура трактується та сприймається членами організації як філософія й ідеологія управління, загальні припущення, ціннісні орієнтації, вірування, очікування, розмірковування та норми, що лежать в основі стосунків більшості працівників як усередині організації, так і за її межами. Оскільки організаційна культура виявляється у відносинах між людьми в організації, окремі люди або окремі підрозділи організації схильні описувати її схожими термінами. Таблиця 1 Деякі трактування поняття «організаційна культура» в сучасній фаховій літературі
А втор О . С . В іх а н с ь к и й , А . Л . Н аум ов (Р о с ія ) [ 6 ] Т р а к т у в а н н я п о н я т т я « о р г а н і з а ц ій н а к у л ь т у р а » Н а б ір н ай в аж л и віш и х припущ ень, щ о сп ри й м аю ться ч л ен ам и о р га н ізац ії і ви явля ю ться в зая вл ен и х о р г ан ізац ією ц ін н о ст я х , які ви зн ач аю ть о р ієн ти р и п о в е д і н к и і д ій л ю д е й . Ц е « с и м в о л іч н і » з а с о б и д у х о в н о г о і м ат ер іал ь н о го в н у тр іш н ь о го о т о ч ен н я С и с т е м а у я в л е н ь , с и м в о л і в , ц ін н о с т е й і з р а з к ів п о в е д ін к и , я к і п о д іл я ю т ь у с і й о г о ч л е н и . Ц е о з н а ч а є , щ о н а п і д п р и є м с т в і ч и в у с т а н о в і к о ж е н с п ів р о б і т н и к з в ’ я з а н и й с п іл ь н и м п о гл я д о м на те, що являє со бо ю його п ід п р и єм с тв о , я к а в н ь о г о е к о н о м іч н а і со ц іал ь н а р о л ь , я к е м іс ц е в о н о з а й м а є с е р е д с в о ї х к о н к у р е н т ів , я к і й о г о з о б о в ’я з а н н я п е р е д к л іє н т а м и т о щ о . О с н о в н а ф у н к ц ія о р г ан ізац ій н о ї к у л ь т у р и – с тв о р е н н я від ч у т тя ід ен т и ч н о ст і у с і х ч л е н і в о р г а н і з а ц і ї, у с в і д о м л е н н я к о л е к т и в н о г о « м и » С к л а д н е п о н я т т я , я к е в к л ю ч а є : т р а д и ц і ї, з в и ч а ї, п р и н ц и п и п о в е д і н к и т а в ід н о с и н , н о р м и , ц ін н о с т і , м іс ію т а м е т у , сти ль і м етоди роботи , знан н я та н а ви чки , зразки п о в ед ін к и та ст и л ю р о б о ти , у т о м у ч и сл і с тв о р ен н я л еген д, г ер о їв і а вт о р и те тів к о м п а н ії . Це також а тр и б у т и к а т а ст и л ь в о д я зі й в о ф о р м л е н н і п р и м іщ ен ь Ї ї н е м о ж н а в ід ч у т и н а д о т и к , а л е в о н а – р е а л ь н а ц ін н і с т ь , і її с п р и й н я т т я , с о ц і а л ь н і п р и п и с и , в и х і д н і п о л о ж е н н я – у с е ц е в и к р и с т а л із о в у є т ь с я в л ю д с ь к і й с в ід о м о с т і В и зн ач ен і ко лекти вн і уявл ен н я про ц іл і і с п о со б и п і д п р и є м н и ц ь к о ї д і я л ь н о с т і ч л е н ів к о н к р е т н о ї о р г а н із а ц ії С п е ц и ф і ч н е п о є д н а н н я ц ін н о с т е й , в і д н о с и н , н о р м , з в и ч о к , т р а д и ц і й , ф о р м п о в е д ін к и і р и т у а л і в , я к і і с н у ю т ь в о р г а н і з а ц і ї. У м е ж а х т е о р і ї м е н е д ж м е н т у , о р г а н і з а ц і й н а культура р о згл я д ається як потуж ний с т р а т е г іч н и й і н с т р у м е н т , щ о д а є з м о г у о р і є н т у в а т и в с і п і д р о з д іл и о р г а н і з а ц і ї і о к р е м и х о с іб н а с п іл ь н і ц і л і ; м о б іл із у в а т и і н іц і а т и в у сп івр о б ітн и к ів, ви х о вувати в ід д а н іс т ь о р г а н і з а ц і ї, п о л іп ш у в а т и п р о ц е с к о м у н і к а ц ії , п о в е д ін к у Н а б ір п р и й о м і в і п р а в и л в и р іш е н н я п р о б л е м з о в н і ш н ь о ї а д а п т а ц і ї т а в н у т р іш н ь о ї ін т е г р а ц ії п р а ц ю ю ч и х , п р а в и л , щ о в и п р а в д а л и с е б е в м и н у л о м у т а п ід т в е р д и л и с в о ю а к т у а л ь н і с т ь т е п е р . Ц і п р а в и л а т а п р и й о м и є в ід п р а в н и м м о м е н т о м у в и б о р і с п ів р о б іт н и к а м и п р и й н я т н о г о с п о с о б у д і ї, а н а л із у т а п р и й н я т т я р і ш е н ь . Ч л е н и о р г а н і з а ц і ї н е з а м и с л ю ю т ь с я н а д ї х з м іс т о м , в о н и р о з г л я д а ю т ь ї х я к с п о к о н віч н о п р а в и л ь н і
Управління культурою організації – це, по суті, управління її розвитком, оскільки організаційна культура в широкому розумінні – це все матеріальне і духовне, чим володіє і що використовує організація, а також те, як це використовується, з якими цілями. Управління культурою організації неможливе без її періодичного оцінювання. Дослідження будь-якої організації починається з ознайомлення з поверхневим рівнем її культури, потім з наступним, підповерхневим рівнем, що торкається найбільш глибоких цінностей, і в самій серцевині – глибинний рівень, що вміщує приховані припущення [6; 8; 25]. Ядром організаційної культури, безсумнівно, є цінності, на основі яких виробляються норми та зразки поведінки в організації. Саме цінності, поділювані та декларовані засновниками або найбільш авторитетними членами організації, найчастіше стають тою ключовою ланкою [13], від якої залежить згуртованість співробітників, формується єдність поглядів і дій, забезпечується досягнення цілей організації. У праці К. Камерона, Р. Куїнна «Діагностика і зміни організаційної культури» [8] для діагностики організаційної культури запропонований інструмент оцінки організаційної культури OCAI. Методика OCAI допомагає визначити профіль організаційної культури, до якої члени організації бажають прийти, щоб відповідати вимогам зовнішнього оточення. Основою методики OCAI є рамкова конструкція конкуруючих цінностей чотирьох «ідеальних» типів організаційних культур (рис. 1).
Н . Д ем етр (Ф р а н ц ія ) (д и в . [1 8 ])
В . А . Л ап ід у с (Р о с ія ) [ 1 2 ]
Л і К уан Ю (К и т а й ) ( д и в . [1 8 ]) Ю . І. П ал ех а (У к р а їн а ) [1 8 ] С о ц іо л о г ія : коротки й ен ц и к ло п еди ч н и й сл о вн и к за р е д а к ц іє ю В . І. В о л о в и ч а (У к р а їн а ) [2 1 ]
Е . Ш е й н (С Ш А ) [2 4 ; 2 5 ]
Рис. 1. Рамкова конструкція конкуруючих цінностей за К. Камероном і Р. Куїнном
95
94
Відповідно до запропонованої ними рамкової типології культур організації, К. Камерон та Р. Куінн пропонують такі цінності TQM (табл. 2). Для досягнення успіху під час упровадження управління на основі якості необхідно визначити для даної організації співвідношення структур наявної та бажаної організаційної культури та поступово вводити «конкуруючі цінності» до підповерхневого рівня культури організації [8]. Таблиця 2 «Конкуруючі цінності» TQM для різних типів організаційних культур
Тип організаційної культури Ієрархія  виявляти помилки  вимірювати  контролюват и процеси  систематично вирішувати проблеми Ринок  вимірювати переваги споживачів  збільшувати продуктивність  здійснювати творче партнерство  підвищувати конкурентоспроможність постачальників Клан Адхократія
 застосовувати  залучати споживачів і «інструменти
якості»
­ наділяти повноваженнями ­ дивувати та ­ створювати захоплювати команди ­ створювати ­ залучати нові стандарти співробітників ­ передбачувати ­ розвивати потреби людські ресурси ­ продовжувати ­ забезпечувати вдосконалення відкритість спілкування
вимірів» не є, звичайно, вичерпним, але він достатній для адекватного уявлення про тип культури організації. Дослідження організаційної культури за допомогою OCAI було проведено на базі опитування представників трьох категорій персоналу державного підприємства «Дніпропетровський реґіональний державний науково-технічний центр стандартизації, метрології та сертифікації» (ДП «Дніпростандартметрологія»): вищого керівництва (генеральний директор та його заступники); керівників середньої ланки (керівники відділень, відділів, випробувально-сертифікаційних центрів, секторів і лабораторій); фахівців з резерву на керівні посади. Узагальнений графічний профіль організаційної культури ДП «Дніпростандартметрологія» (рис. 2) демонструє, що на момент обстеження ця організація має сильну ієрархічну (бюрократичну) і слабку адхократичну культуру. Причому тиск бюрократичного режиму найбільше відчувають фахівці, що перебувають у резерві на керівні посади, тоді як керівники всіх категорій відчувають ступінь бюрократії значно менше. Слід вказати на узгодженість в оцінці сучасного стану організаційної культури між різними категоріями керівництва.
Інструмент ОСАI фокусує увагу на шести основних ознаках, що відображають культуру організації, – «змістовних вимірах» [8]: 1. «Домінантні характеристики організації» – визначення того, на що організація схожа в цілому. 2. «Загальний стиль лідерства» в організації. 3. «Управління персоналом» – стиль, який характеризує ставлення до персоналу і визначає умови праці. 4. «Об’єднуюча сутність організації» – механізми, які дозволяють організації триматися разом. 5. «Стратегічне планування» – сфери особливої уваги, що приводять у рух стратегію організації. 6. «Критерії успіху», які показують, як визначається перемога і що саме буде винагороджуватися і вшановуватиметься. Рейтингові оцінки «змістовних вимірів», отримані за результатами аналізу відповідей персоналу, надають можливість визначити домінування в цій організації певних типів культур, винести на передній план ті аспекти організації, які визначають характерний для неї тип культури. У комбінації ці оцінки «змістовних вимірів» відображають фундаментальні культурні цінності й припущення, що не мають явного вираження. Вони відображають уявлення про те, «який стан речей» в організації. Список із шести «змістовних
96
Рис. 2. Узагальнений графічний профіль організаційної культури ДП «Дніпростандартметрологія» з визначенням оцінок різних категорій управлінського персоналу Профіль організаційної культури в перспективі свідчить про зміни, пов’язані з посиленням кланового й адхократичного типів культур, причому помітні розбіжності в баченні майбутнього організації між різними ланками керівництва. Вище керівництво в майбутньому ставить акцент на довгостроковій вигоді вдосконалення особистості, надає значення високому
97
ступеню згуртованості колективу і моральному клімату (клан), одночасно не зменшуючи орієнтацію на прагнення перемагати, де успіх визначається в термінах проникнення на ринки і збільшення ринкової частки (ринок). Керівники середньої ланки, розуміючи, що організаційній культурі необхідна певна відповідність вимогам зовнішнього середовища, в якому доводиться існувати, свою організацію в майбутньому бачать динамічним підприємницьким і творчим місцем роботи, сутністю якого є експериментування і новаторство (адхократія). Очікування фахівців, що перебувають у резерві на керівні посади, частково збігаються з баченням майбутнього вищого керівництва, але, на їх думку, елементи кланової культури повинні поєднуватися із структурованим місцем роботи, в якому критично важлива підтримка плавного ходу діяльності, а керівництво повинне турбуватися про гарантію зайнятості і забезпечення довгострокової прогнозованості організації. Оскільки для отримання адекватного діагнозу організаційної культури неможливо приділити увагу абсолютно всім аспектам організації, необхідно зробити більший акцент на деяких з них. Розглянемо два «змістовних виміри» організаційної культури даного органу державного контролю: загальний стиль лідерства та стратегічне планування. Загальний стиль лідерства. Відповідно до бачення загальної картини культури організації різними категоріями керівництва, ми спостерігаємо і бачення загального стилю лідерства в організації (рис. 3).
Рис. 3. Графічний профіль змістовного виміру «Загальний стиль лідерства» ДП «Дніпростандартметрологія» з визначенням оцінок різних категорій управлінського персоналу
98
Вище керівництво вважає, що сьогодні найбільш ефективний – «лідербоєць» («ринок»). Фахівці, що перебувають у резерві на керівні посади, вбачають ефективним «лідера-інструктора» («ієрархія»). Цікава в цьому питанні позиція керівників середньої ланки – це «позиція між». Ситуацію можна пояснити тим, що ця категорія персоналу, яка впроваджує в життя вказівки вищого керівництва, одночасно знає проблеми «на місцях», у результаті й займає середню позицію. У перспективі спостерігаємо більшу узгодженість у даному питанні між різними категоріями персоналу. Найефективнішими в ДП «Дніпростандартметрологія» визнаватимуться ті лідери, які для досягнення найбільшого успіху покладатимуться на своїх підлеглих, працівників, рівних за посадою, і вищестояще керівництво, а також ті, хто прагнутиме швидко рухатися службовими сходами, демонструючи згоду зі стилем лідерства, одночасно перебуваючи в образі батьків, які будуть піклуватися за кращі умови праці, наставників і людей, завжди готових підтримати («клан»). Стратегічні цілі. Один із недоліків бюрократичної установи – невизначеність цілей та засобів їх досягнення. Яскравим прикладом цього став графічний профіль змістовного виміру «Стратегічні цілі» ДП «Дніпростандартметрологія», який відображає значний рівень неузгодженості в баченні стратегічних цілей організації (рис. 4). У нинішньому стані це виявляється так: фахівці, що перебувають у резерві на керівні посади, відзначають сильний бюрократичний напрям стратегії, тоді як керівники всіх категорій схильні бачити стратегічні цілі в адхократичному квадранті. Пояснюється така невідповідність, можливо, тим, що керівництво всіх рівнів робить перші кроки відповідно до вимог зовнішнього середовища, намагаючись перевести установу в ранг новатора, і дані зміни ще не торкнулися фахівців на місцях. Можливо, організація перебуває ще на стадії розробки стратегічної програми підвищення адхократичної культури. У бажаному стані проблема поглиблюється. Вище керівництво ставить за мету розвиток людських ресурсів, підтримку морального клімату, згуртованості, створення організації, девіз якої «участь укріплює відданість справі» («клан»). Керівники середньої ланки віддають перевагу результатам, творчості та зростанню, їх девіз у майбутньому «новаторство виношує нові ресурси» («адхократія»). Фахівці, що перебувають у резерві на керівні посади, взагалі не бажають відходити від бюрократії, їх влаштовує девіз «моя хата з краю», коли вони знімають із себе всю відповідальність, виконуючи вказівки «зверху», не докладаючи особливих зусиль на нові розробки, досягнення цілей, бригадну роботу, створення атмосфери довіри. Підсумовуючи, слід зазначити, що за допомогою інструменту оцінювання організаційної культури ОСАІ вдалосявстановити, що загалом у ДП «Дніпростандартметрологія» переважає ієрархічний тип організаційної культури, однак, відповідно до вимог часу, дана установа рухається в напрямі посилення кланового типу організаційної культури із залученням
99
Рис. 4. Графічний профіль змістовного виміру «Стратегічні цілі» ДП «Дніпростандартметрологія» з визначенням оцінок різних категорій управлінського персоналу адхократичних елементів. Таким чином, за допомогою інструменту оцінювання організаційної культури ОСАІ визначається не тільки загальний профіль організаційної культури, але й діагностуються саме ті важливіші аспекти організації, які впливають на формування фундаменту даної культури. На основі проведеного аналізу було запропоновано детальні рекомендації керівникам різних рівнів, а також представникам служби управління персоналом щодо заходів із переведення організації до бажаного стану культури. Оскільки такий перехід є довготривалим процесом необхідно проведення моніторингу стану організаційної культури раз в один – два роки. Надзвичайно корисним є також проведення додаткового уточнюючого обстеження адхократичних елементів культури даної організації за допомогою інструменту оцінювання управлінських навичок (Management Skills Assessment Instrument – МSAI). MSAI допомагає виявити сильні або слабкі сторони управлінських навичок керівного складу організації, а також ті аспекти професійної компетентності, які сприятимуть переходу установи до бажаного стану культури [8]. У ході апробації інструменту ОСАІ в умовах діяльності територіального державного органу технічного регулювання виникли певні проблеми, пов’язані, на думку авторів, із неадаптованістю даного інструменту до умов діяльності вітчизняних органів виконавчої влади:
100
1. Проблеми методичного характеру: запитання стандартної анкети не відображають специфіку діяльності вітчизняних органів виконавчої влади; в рамковій конструкції також не досить чітко розроблений механізм реалізації порівняння отриманої інформації в самих квадрантах типів культур; не завжди оцінки в одному квадранті настільки відрізняються від інших, що можна стверджувати про домінування саме цього типу культури. 2. Проблеми, пов’язані з рівнем компетентності персоналу: недостатній рівень обізнаності персоналу вітчизняних органів виконавчої влади з питань загального менеджменту та управління на основі якості призводить до проблем із розумінням запитань неадаптованих анкет, що ускладнює процес оцінювання. 3. Проблеми, пов’язані з обмеженістю фінансових ресурсів як для закупівель ліцензійних програмних продуктів для обробки отриманої інформації, так і для залучення кваліфікованих консультантів, які можуть коректно інтерпретувати отримані результати. Таким чином, у даній публікації: -розглянуті особливості та методологічні засади використання організаційної культури як стратегічного інструменту підвищення якості надання послуг; -визначені особливості діагностики організаційної культури за допомогою інструменту оцінки організаційної культури ОСАІ; - за допомогою інструменту оцінювання організаційної культури ОСАІ досліджено та визначено існуючий та бажаний профілі організаційної культури територіального державного органу технічного регулювання; - визначені три групи проблем на шляху впровадження неадаптованої методики ОСАІ. Подальшого вирішення потребують такі проблеми: - визначення принципів оцінювання організаційної культури як елемента системи надання якісних послуг органами державного контролю; -розробка моделі оцінювання організаційної культури як елемента системи надання якісних послуг органами державного контролю; -адаптація інструменту оцінювання організаційної культури ОСАІ до умов впровадження на рівні територіальних органів виконавчої влади. Список використаної літератури та джерел
1.Атаманчук Г. В. Государственное управление (организационнофункциональные вопросы): Учеб. пособ. – М.: ОАО «НПО» Экономика, 2000. – 302 с. 2.Бабич О. Основні засади створення корпоративної культури, як інструменту управління // Вісн. УАДУ. – 2003. – № 2. – С. 451 – 456. 3.Бейлстрекси Д. Управление переменами. Человеческий фактор // Европейское качество. – 2004. – № 3. – С. 36 – 47. 4.Ботторф Д. Л. Управление этикой деловых отношений // Европейское качество. – 2005. – № 1. – С. 50 – 56. 5.Бушаит Х. А. Практическая схема оценки культуры обеспечения 101
качества // Европейское качество. – 2002. – № 4. – С. 48 – 53. 6.Виханский О. С. Менеджмент: Учебник / О. С. Виханский, А. И. Наумов. – 3-е изд.– М.: Гардарики, 2000. – 528 с. 7.Гаєвський Б. А. Культура державного управління: організаційний аспект: Монографія / Б. А. Гаєвський, В. А. Ребкало. – К.: Вид-во УАДУ, 1998. – 144 с. 8.Камерон К. Диагностика и изменение организационной культуры / К. Камерон, Р. Куинн; Пер. с англ. под ред. И. В. Андреевой. – СПб.: Изд-во «Питер», 2001. – 320 с. 9.Картрайт С. Сила девяти // Европейское качество. – 2004. – № 3. – С. 30 – 35. 10.Коллеретт П. Управление изменениями в организации. Адаптация к переменам / П. Коллеретт, Р. Шнайдер, П. Легри // Европейское качество. – 2003. – № 4. – С. 45 – 52. 11.Коллеретт П. Управление изменениями в организациях в переходный период / П. Коллеретт, Р. Шнайдер, П. Легри // Европейское качество. – 2004. – № 4. – С. 26 – 31. 12.Лапидус В. А. Всеобщее качество (TQM) в российских компаниях. – М.: ОАО «Типография „Новости”», 2002. – 432 с. 13.Лапидус В. А. Диалог консультанта с руководителем компании / В. А. Лапидус, А. Н. Рекшинский. – 2-е изд. – Н. Новгород: СМ «Приоритет», 2001. – 88 с. 14.Маматов В. П. Інноваційна діяльність при наданні послуг у сфері державного контролю / В. П. Маматов, Т. В. Маматова // Матеріали Всеукр. наук.практ. конф. «Інвестиційні стратегії підприємств України на міжнародних товарних та фінансових ринках». – Т. 1. – Д.: Наука і освіта. – 2006. – С. 20 – 21. 15.Маматова Т. Управління на основі якості в органах державного контролю: методологічні аспекти // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. – Д.: Дніпропетр. реґіон. ін-т держ. упр. НАДУ, 2004. – Вип. 1 (15). – С. 97 – 110. 16.Маслов В. И. Стратегическое управление персоналом в условиях эффективной организационной культуры: Учебник. – М.: Изд-во «Финпресс», 2004. – 288 с. 17.Нижник Н. Контроль – ефективна складова соціально-економічного розвитку держави / Н. Нижник, І. Якушик // Президентський контроль. – 2004. – № 1. – С. 41 – 44. 18.Палеха Ю. І. Ключі до успіху або організаційна та управлінська культури. – К.: Вид-во Європ. ун-ту фінансів, інформ. систем, менеджм. і бізнесу, 2000. – 211 с. 19.Пірен М. І. Політико-психологічні чинники формування управлінської культури державних службовців України в процесі державотворення // Вісн. УАДУ. – 2001. – № 2. – С. 200 – 207. 20.Седдон Дж. Управление без принуждения // Европейское качество. – 2004. – № 2. – С. 11 – 14. 21.Соціологія: короткий енциклопедичний словник / За ред. В. І. Воловича. – К.: Укр. центр дух. культури, 1998. – 736 с. 22.Спивак В. А. Корпоративная культура. – СПб.: Изд-во «Питер», 2001. – 352 с. 23.Тревор В. Корпоративная культура и перестройка организации // Европейское качество. – 2003. – № 3. – С. 46 – 49. 24.Шейн Э. Х. Организационная культура и лидерство / Пер. с англ. под ред. В. А. Спивака. – СПб.: Изд-во «Питер», 2002. – 336 с. 102
25.Schein, Edgar H. Organizational culture and leadership. – 2 nd.ed. – San Francisco: Jossey-Bass publishers, 1993. – 418 р. Надійшла до редколегії 14.03.07
ББК 65:04 (4 Укр)
Кирило ОГДАНСЬКИЙ
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
РЕҐІОНАЛЬНА ЕКОНОМІЧНА ПОЛІТИКА: СВІТОВИЙ ДОСВІД ТА ЙОГО ЗАСТОСУВАННЯ В УКРАЇНІ
Розглядається досвід країн світу щодо питань реґіонального розвитку; визначаються слабкі та сильні сторони розподілу фінансових повноважень у різних країнах світу. Робляться узагальнюючі висновки стосовно визначення завдань національного реґіонального розвитку та надаються пропозиції щодо можливих показників реґіонального розвитку в Україні. Ключові слова: економічна політика, держава, реґіон, фінансові повноваження, бюджет, вирівнювання, економічний простір.
Розвиток України на сучасному етапі вимагає реформи реґіональної економічної політики. Це пов’язано не тільки з величезними територіальними економічними диспропорціями, які необхідно вирівнювати, а й із тим (що більш важливо), що з’являються сфери діяльності, в яких реґіональні органи влади обов’язково мають брати участь (насамперед, у розвиткові інфраструктури). Тому чим більшою буде відповідальність реґіонів за витрати коштів на ці сфери, тим більшим має бути ефект від їх використання. Останні події в уряді України, зокрема створення Міністерства реґіонального розвитку та будівництва України, ще раз підтверджують важливе значення цього питання для економічного життя країни. Сьогодні країни світу зосереджують свою увагу не тільки на національних економічних показниках розвитку, а й на реґіональних. Крім того, останні події все більше й більше впливають на розробку національних та міжнародних програм розвитку. Розробкою вищезазначених проблем займалися різні групи дослідників, кожна з яких представляла інтереси тієї чи іншої країни. Найбільш сильні
© Огданський К. М., 2007 103
наукові школи стосовно реґіонального розвитку історично склалися у Швеції (Тейо Паландер, Гуннар Карл Мюрдаль, Торстен Хегерстранд та ін.), Великобританії (Девід Сміт, Джеремі Джон Річардсон, Марк С. Деннісон, Генрі Камерон), Німеччині (Йоган Генріх фон Тюнер, Альфред Вебер, Вільгельм Лаунхардт, Август Льош, Хорст Зіберт, Вальтер Крісталлер та ін.), Франції (Франсуа Перру, Жак Будвіль та ін.), США (Джеймс Фрідмен, Едуард Таафе, Вільям Е. Гувер та ін.). Аналіз наукових джерел з даної проблеми та сучасних напрямів економічної політики різних країн світу дають можливість визначити, що основною проблемою реґіонального економічного розвитку є проблема розмежування повноважень між державою та реґіонами. На наш погляд, вирішення питання про оптимальний ступінь децентралізації повинно бути результатом компромісу між мінімізацією витрат держави та реґіону, з одного боку, та забезпеченням справедливого розподілу доходів у масштабах національної економіки з урахуванням характеру міжреґіональної економічної диференціації, – з іншого. Ми вважаємо, що слід приділити особливу увагу розгляду найбільш актуального питання в розробці реґіональної економічної політики, а саме розмежування фінансових повноважень. Світовий досвід підтверджує, що не існує єдиного правила розмежування фінансових повноважень, а отже, кожна країна має визначати власний шлях. Це питання є найбільш складним, оскільки економічні відносини не можна жорстко поділити між центром і реґіонами [3]. Узагальнивши світовий досвід реґіональної економічної політики, можна визначити такі найбільш характерні особливості розмежування повноважень між центром та реґіонами. 1. Центр вирішує питання макроекономічного регулювання, що, залежно від країни, може мати директивний або ліберальний характер. Ці питання, наприклад, докладно прописані в конституції Швейцарії, де також офіційно визначені відповідальність центру за функціонування єдиного економічного простору в країні і функція фінансового вирівнювання [7]. 2. Держава визначає та законодавчо закріплює перелік найбільш централізованих економічних сфер, як правило, невеликий, але життєво важливий. Наприклад, у Венесуелі центр залишає за собою не тільки макроекономічну, але й усю фінансову та податкову політику. В Індії за центром також закріплено багато питань фінансової сфери, а саме: банківська справа, страхування, біржі тощо. Хоча в більш ліберальній Австралії законодавство дозволяє реґіонам розвивати реґіональну банківську справу та страхову сферу. Крім того, існують країни світу, в яких нормативно-правовими актами чітко віднесено до сфери компетенції держави питання промисловості та торгівлі [2]. 3. Економічна політика припускає чітко визначену відповідальність реґіонів за свій розвиток, що так само, як і центр, несуть відповідальність за єдність економічного простору та зниження його контрастності. У більш
104
децентралізованих країнах, наприклад у Бельгії, межі повноважень центру та реґіонів взагалі розмиті. Так, у Бельгії економічна та навіть енергетична політика належать до компетенції реґіонів, при тому, що центр бере на себе підтримку економічної єдності (що фактично є втручанням центру в економічну політику реґіонів). В Іспанії економічний розвиток території доручений автономному співтовариству, але з необхідністю дотримання загальних напрямів національної економічної політики [5]. 4. Реґіони повинні бути забезпечені певною частиною податкових надходжень. Це можуть бути як реґіональні податки, так і відрахування від федеральних податків (реґіональні частини в податкових надходженнях або реґіональні ставки). У багатьох країнах реґіони мають право на проведення власної податкової політики, як за допомогою введення пільг, так і з правом уведення власних податків або податкових ставок. У Канаді провінції можуть самостійно вводити податки, відповідно до власних потреб. Також установленням ставок оподаткування займаються австралійські штати. Отже, можна зробити висновок, що існують дві основні моделі розмежування повноважень у податковій сфері: реґіони одержують визначену автономію у галузі податкової політики або гарантії відрахувань від тих або інших податків [5]. 5. За наявності «конкурентної компетенції» багато економічних питань належать саме до цієї сфери. Логічною є необхідність створення «конкурентної компетенції», але її застосування на практиці є дуже складним процесом. Але створення в країні «конкурентної компетенції» дозволить вирішити такі актуальні проблеми, як регулювання поточного балансу відносин між центром і реґіонами, перерозподіл ресурсної бази між рівнями влади тощо. Наприклад, у Німеччині все господарське право належить сфері «конкурентної компетенції». Бразилія поділяє законодавство у сфері економіки між федеральною і конкуруючою компетенцією, а саме до конкуруючої належать податкове, фінансове та економічне законодавство [1; 4]. 6. Однією з проблем визначення реґіональних повноважень є питання міжбюджетних трансфертів. Слід зазначити, що під час розгляду фінансової бази для впровадження реґіональної економічної політики не є доцільним урахування обсягів міжбюджетних трансфертів. Міжбюджетні відносини та реґіональна економічна політика спрямовані, на нашу думку, на досягнення різних цілей і завдань. Ми вважаємо, що реґіональна економічна політика – це, насамперед, забезпечення середньо- та довгострокової інвестиційної підтримки реґіонів, тобто вжиття таких заходів, що безпосередньо впливають на економічний розвиток реґіонів. Що стосується надання фінансової допомоги реґіонам у межах міжбюджетних відносин, то така допомога надається в більшості випадків на покриття поточних витрат реґіональних бюджетів. Отже, розбіжності між засобами та цілями міжбюджетних відносин і реґіональної економічної політики призводять до того, що ці економічні складові взаємин центра та реґіонів належать до
105
повноважень різних міністерств. Головним недоліком під час надання реґіонам або міжбюджетних коштів, або інших фінансових ресурсів реґіонального розвитку, на нашу думку, є недосконалість методик визначення потреб реґіонів [7]. Незважаючи на всі відмінності та суперечності щодо питань розподілу повноважень у реґіональній економічній політиці, головним її завданням можна назвати такі [6]: 1) підвищення темпів економічного зростання; 2) вирівнювання реґіональних диспропорцій для досягнення економічної ефективності, політичної стабільності або соціальної справедливості; 3) розвиток реґіональної економічної інфраструктури; 4) охорона навколишнього середовища; 5) вплив на демографічні показники і ступінь економічної активності населення в реґіонах; 6) розвиток людських ресурсів з метою зниження безробіття і низькопродуктивної зайнятості та підвищення підприємницької активності і розвитку сучасних галузей національної економіки. Отже, ураховуючи світовий досвід, можна зробити висновок, що система заходів з упровадження ефективної реґіональної економічної політики має не тільки відстежувати цільовий характер використання коштів централізованої підтримки, але й оцінювати ступінь ефективності реалізації програм різними реґіонами, контролювати та коригувати пропорції розподілу коштів між реґіонами відповідно до економічної ефективності реалізації програми. Список використаної літератури
1.Артоболевський С. С. Реґіональний розвиток у Великобританії. – К.: Либідь, 1995. – 156 с. 2.Былов В. Г. Экономические аспекты региональной политики в странах Европы. – М.: ИНИОН, 1996. – 229 с. 3.Кондрашова Л. КНР: реформа и региональная экономическая политика / Л. Кондрашова, Н. Корнейчук. – М.: ИМЭПИ РАН, 1998. – 192 с. 4.Кузнецова О. В. Оценка эффективности государственной региональной политики (на примере Германии) // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 5: География. – 1995. – № 2. – С. 25 – 32. 5.Ларина Н. И. Региональная политика в странах с рыночной экономикой / Н. И. Ларина, А. А. Кисельников. – М.: Экономика, 1998. – 356 с. 6.Леонов С. Н. Региональная экономическая политика в переходной экономике. – Владивосток: Дальнаука, 1998. – 152 с. 7.Юилл Д. Основные характеристики региональной политики: опыт европейских стран // Регион: экономика и социология. – 1999. – Спец. вып. – С. 21 – 46 с. Надійшла до редколегії 16.04.07 106
ББК 67.401.124
Ірина ХОЖИЛО
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ІННОВАЦІЙНІ ПІДХОДИ ДО ОЦІНЮВАННЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ ЩОДО ЗАПОБІГАННЯ ПОШИРЕННЮ СОЦІАЛЬНО НЕБЕЗПЕЧНИХ ХВОРОБ
Розглядаються основні підходи щодо застосування технологій вимірювання ефективності соціальної політики, зокрема у сфері ВІЛ/СНІДу; здійснюється порівняння наслідкового впливу державно-управлінських рішень на суб’єкти політики у сфері ВІЛ/СНІДу. Пропонується науково обґрунтована методика експертного оцінювання ефективності політики у сфері ВІЛ/СНІДу як обов’язкового компоненту національних та реґіональних програм протидії епідемії. Ключові слова: державне управління, державна політика у сфері ВІЛ/ СНІДу, громадський контроль, органи місцевого самоврядування, органи виконавчої влади, методологія оцінювання політики.
Довготривалі суспільно-економічні трансформації, що відбуваються в Україні, позначились у системі охорони здоров’я структурною та стратегічною дезінтеграцією управління практично за всіма напрямами. Наслідком неефективного галузевого менеджменту стало значне погіршення стану здоров’я населення, скорочення тривалості життя, зростання захворюваності та смертності від соціально небезпечних хвороб. Актуальність теми дослідження зумовлена низкою не вирішених державноуправлінських проблем, що існують у сфері соціально небезпечних хвороб: інформаційно-просвітницькі та профілактичні програми не забезпечують достатнього запобіжного впливу серед населення загалом та в групах соціального ризику; більшої узгодженості потребують питання щодо ефективного використання міжнародної технічної та фінансової допомоги, що надається Україні на подолання епідемій [1]. Серйозною управлінською проблемою залишається недосконалість існуючих методик моніторингу й оцінки ефективності національних та реґіональних програм у сфері соціально небезпечних хвороб на етапах їх розробки, прийняття та реалізації. У даній статті розглядається проблема розробки та можливості застосування нових методологічних підходів щодо оцінювання, зокрема,
© Хожило І. І., 2007 107
політичної складової в реалізації національних та реґіональних програм щодо запобігання поширенню соціально небезпечних хвороб на прикладі епідемії ВІЛ-інфекції/СНІДу. Вивчення даного питання здійснюється на підставі рішень, визначених у Постанові Кабінету Міністрів України від 31 травня 2006 р. № 759 «Про утворення Комітету з питань протидії ВІЛ-інфекції/СНІДу та іншим соціально небезпечним хворобам», одним із завдань якого є здійснення науково-експертного, аналітичного, інформаційного й методичного забезпечення виконання державних програм у сфері запобігання поширенню ВІЛ-інфекції/СНІДу та інших соціально небезпечних хвороб [2]. Окремі аспекти державної політики у сфері ВІЛ/СНІДу досліджували вітчизняні науковці О. Лазор, В. Рудий, Ю. Фещенко, О. Худоба, А. Якобчук та ін. Їх роботи присвячені вивченню питань законодавства у сфері боротьби з ВІЛ/СНІДом; аналізу норм міжнародного та вітчизняного законодавства в контексті захисту прав, свобод та інтересів хворих на наркоманію та ВІЛ/ СНІД; дослідженню національних особливостей і тенденцій поширення наркоманії та ВІЛ/СНІД-інфекції; науковому обґрунтуванню організаційної моделі надання спеціалізованої медичної допомоги хворим на туберкульоз + ВІЛ/СНІД в Україні. Водночас питання щодо вивчення можливостей розробки та впровадження науково обґрунтованої методики проведення експертного оцінювання політичної складової в реалізації національних та реґіональних програм профілактики ВІЛ-інфекції/СНІДу залишаються практично не дослідженими. Слід зазначити, що обов’язковим компонентом національних та реґіональних програм у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу є заходи щодо діяльності державних органів, підприємств, установ, організацій та об’єднань громадян у боротьбі з ВІЛ-інфекцією/СНІДом [1], а відтак, повинен бути розроблений і методологічний інструментарій для здійснення моніторингу й оцінювання даного програмного компоненту. Існуюча нині методика визначення комбінованого національного індексу в галузі політики ВІЛ-інфекції/СНІДу, розроблена МОЗ України [3], не дозволяє вимірювати її ефективність, а тільки визначає, згідно з рекомендаціями ЮНЕЙДС [5], наявність компоненту політики в загальнонаціональних програмах з профілактики та догляду у зв’язку з ВІЛ/СНІД. Експертами ЮНЕЙДС було вказано, що показник комбінованого індексу політики перебуває все ще в процесі розробки, а вибір інформаційних джерел для його визначення на даний момент усе ще залишається не стандартизованим. Слід зазначити, що розроблена МОЗ України методологія визначення національних показників моніторингу й оцінки ефективності заходів, що забезпечують контроль стану епідемії ВІЛ-інфекції/СНІДу, регламентує збір інформаційних даних стосовно реалізації політики шляхом проведення анкетування тільки один раз на рік – до 15 грудня, що не забезпечує оперативного та ефективного реагування державних інституцій на ймовірні негативні наслідки раніше впровадженої політики. Отже, метою даної статті є дослідження можливостей розробки та впровадження науково обґрунтованої та гнучкої
108
в оперативному управлінні методики експертного оцінювання політичної складової в реалізації національних програм з профілактики ВІЛ-інфекції/СНІДу. Під час оцінювання державної політики у сфері ВІЛ/СНІДу об’єктами дослідження стають загальнодержавні документи (закони, постанови, укази) та документи галузевого призначення (накази МОЗ України та інших державних інституцій). Детальний перегляд та вивчення змісту цих документів дозволяє ствердно встановити, на які саме суб’єкти державної політики у сфері ВІЛ/СНІДу вони спрямовані. Категоріальний перелік указаних суб’єктів управління є досить значним (більше ніж 35 одиниць), тож для зручності викладення матеріалу наукової статті використано узагальнення суб’єктних категорій залежно від юридично-статусної характеристики: державні інституції (органи управління), загальне населення України та категорія «люди, що живуть з ВІЛ/СНІД» (далі – ЛЖВС). Найчастіше суб’єкти державної політики, на які спрямовується рішення органу влади, указуються вже в назві чи тексті документа, що аналізується. Об’єктом застосування розробленої методики є нормативні документи органів влади, в яких зафіксовані рішення, спрямовані на здійснення впливу на умови життя чи діяльність суб’єктів політичного впливу. Саме ці рішення, прийняті за певний проміжок часу (період дії цільової реґіональної програми профілактики ВІЛ/СНІДу чи період епідемії в загальнодержавному масштабі), становлять безпосередньо державну політику в галузі ВІЛ/СНІДу того органу влади, діяльність якого досліджується. Рішення, прийняті органом влади, за характером впливу на суб’єкти державної політики можна розподілити на дві групи: стимулюючий і підтримуючий типи впливу. Стимулюючий характер – рішення органу влади спрямовано на створення відповідних умов для підвищення продуктивності праці, стимулювання ініціативи, заохочення до дії суб’єкта, на який вказується в документі. Приклад 1: стимулюючий характер впливу має Постанова Кабінету Міністрів України від 29.11.2001 р. № 1620 «Про утворення Українського фонду боротьби з ВІЛ-інфекцією і СНІДом». Підтримуючий характер – рішення органу влади спрямовано на безвідплатне забезпечення, за допомогою тих чи інших засобів, першочергових потреб суб’єкта, що досліджується (наприклад, медичних), надання різноманітних послуг (наприклад, матеріальна підтримка) тощо. Приклад 2: підтримуючий характер впливу має Постанова Кабінету Міністрів України від 10.07.1998 р. № 1051 «Про розмір щомісячної державної допомоги дітям до 16 років, інфікованим вірусом імунодефіциту людини або хворим на СНІД». Слід зазначити, що обидві характеристики впливу нормативного документа, що вказані, не можуть бути одночасно застосовані для одного й того ж суб’єкта державної політики, тобто будь-яке рішення органу влади
109
за характером впливу на конкретний суб’єкт може належати тільки до одного з указаних типів. Водночас у державно-управлінській практиці існують випадки, коли прийняті рішення відносно однієї категорії суб’єктів здійснюють один вплив, а відносно іншої групи – виявляють інший тип впливу. Так, Постанова Кабінету Міністрів України від 18.12.1998 р. № 2026 «Питання запобігання та захисту населення від ВІЛінфекції та СНІД» на органи управління здійснює стимулюючий вплив, а для населення ця постанова має підтримуючий характер впливу. Як бачимо, для переважної більшості нормативних документів досить нескладно встановити характер впливу. За ступенем відповідності рішень саме тому чи іншому характеру впливу визначається й спрямованість політики органу влади в галузі ВІЛ/СНІДу стосовно різних суб’єктів. Водночас відносно одного й того самого суб’єкта різні рішення органу влади можуть мати різну спрямованість. Таким чином, першою характеристикою державної політики в галузі ВІЛ/СНІДу слід вважати її суб’єктоспрямованість. Рішення органу влади, зафіксовані у формі документа, можуть здійснювати різний вплив на умови життя й праці фізичних суб’єктів державної політики та органів влади нижчого або вищого рівнів як юридичних суб’єктів. Діапазон такого впливу відзначається значною варіативністю: від досить незначного до радикального, коли прийняті органом влади рішення здатні привести до піднесення рівня існування суб’єктів (рівня життя для фізичних осіб) чи навпаки призвести до знищення (реформування структури органу управління охорони здоров’я). Така «сила» наслідкового впливу виявляється як інтенсивність рішення органу влади, що являє собою як другу характерну особливість державної політики у сфері ВІЛ/СНІДу. Кількісний вимір впливу рішень, що приймаються органом влади, запропоновано оцінювати в балах, як це прийнято у кваліметрії [4]. У варіанті авторської методики (табл. 1) використовується спеціально розроблена спрощена шкала з двох градацій. Перевагою саме такої методики є те, що обмежена кількість градацій забезпечує високий ступінь відтворюваності методики під час проведення внутрішнього чи зовнішнього експертного оцінювання (аудиту). Таблиця 1 Шкала для оцінювання спрямованості та інтенсивності рішень, прийнятих органом влади у сфері ВІЛ/СНІДу
Характеристика типу впливу прийнятих рішень Стимулюючий вплив: позитивний (+) чи від’ємний (-), якщо рішення спрямовано на позбавлення даного суб’єкта діяльнісних стимулів Підтримуючий вплив: безвідплатна допомога надається даному суб’єкту (+) чи суб’єкт позбавляється наданих раніше пільг, засобів тощо (-) Бальна оцінка інтенсивності впливу с ± 1; ± 2
Рішення як першого, так і другого типів впливу можуть мати різний знак: «позитивний» чи «від’ємний». Якщо рішення, як у прикладі 1 і 2, стимулюють діяльність суб’єктів чи надають їм безвідплатну допомогу, то інтенсивність впливу таких державно-управлінських рішень має позитивний знак. У разі, якщо прийняте рішення, навпаки, дестимулює активність суб’єктів, віднімає в них певні можливості та наділяє додатково новими зобов’язаннями, то такий вплив прийнятого рішення слід оцінювати з від’ємним знаком. Одним з основних інструментів запропонованої методики оцінювання політичної складової у програмах з профілактики ВІЛ-інфекції/СНІДу є рубрикатор, тобто перелік суб’єктів політики у сфері ВІЛ/СНІДу, стосовно яких були спрямовані рішення органу влади. Загальна кількість суб’єктів управління у сфері ВІЛ/СНІДу є досить значною за кількістю – понад 35 одиниць, одна з них – ЛЖВС. Статусний склад цієї групи, що дозволяє здійснювати ранжирування за групами належності до ВІЛ-інфікованості, є теж доволі значним (наприклад, ВІЛ-інфіковані та хворі на СНІД дорослі; діти з невизначеним ВІЛ-статусом; діти-інваліди дитинства за ВІЛ/ СНІДом; ВІЛ-інфіковані вагітні; донори крові та її компонентів; наркозалежні хворі з подвійним діагнозом (наркоманія + ВІЛ/СНІД); хворі на туберкульоз + ВІЛ/СНІД; ВІЛ-інфіковані в’язні; члени родин ЛЖВС; медичні працівники, що працюють на епіднебезпечних ділянках лікувально-профілактичних установ; громадські організації та об’єднання ЛЖВС та ін.). Застосування статусного рубрикатора дозволяє здійснювати статистичну обробку та аналіз рішень будь-якого органу влади центрального, реґіонального чи місцевого рівня в режимі суб’єктної персоніфікації. Політика органу влади за досить тривалий період часу виявляється у вигляді суми балів – оцінок інтенсивності політики по окремих суб’єктах. Для прикладу, не розписуючи детально групи статистично-епідеміологічного спостереження та визначивши їх сукупно для зручності як категорію «ЛЖВС», наочно продемонструємо застосування цієї методики в кількісному вимірі на національному рівні. Для порівняльного аналізу політичної складової національної програми з профілактики ВІЛ-інфекції/СНІДу використовуємо такі категорії суб’єктів: «населення України», «категорії ЛЖВС» та орган управління центрального рівня (табл. 2). Таблиця 2 Суб’єктоспрямованість політики у сфері ВІЛ/СНІДу (об’єкт оцінювання - Кабінет Міністрів України, 2006 рр.)
С уб ’єкти дер ж ав ної п оліти ки К атегор ії Л Ж В С Н аселення У к раїн и В ід нош ення до о рганів уп равлін ня У сь ого пр ийнято р іш ень у сф ер і В ІЛ /С Н ІД у К ількість пр ийняти х ріш ен ь 1 4 5 С т им улю ю чий впли в 1 4 5 П ід трим ую чий впли в -
п ± 1; ± 2
110
111
Таким чином, аналізуючи наведені дані, визначаємо, що протягом 2006 р. в Україні різним суб’єктам державної політики у сфері ВІЛ/СНІДу з боку центрального органу виконавчої влади (Кабінет Міністрів України) приділялась різна увага. Такий висновок базується як на різній кількості документів, що належать до різних суб’єктних категорій, так і на основі співвідношень різних впливів прийнятих рішень. У табл. 2 наведена кількість нормативних документів, прийнятих Кабінетом Міністрів України у 2006 р. та характеристики впливу прийнятих рішень щодо кожного суб’єкта державної політики у сфері ВІЛ/СНІДу. Вочевидь, значну увагу з боку вищого органу виконавчої влади протягом року було приділено організаційним питанням функціонування керівних органів вищого рівня у сфері ВІЛ/СНІДу, що підтверджується переважно стимулюючим характером впливу прийнятих рішень. Тобто у 2006 р. діяльність Кабінету Міністрів України у сфері ВІЛ/СНІДу була спрямована на побудову об’єктоб’єктних відносин між державними інституціями і меншою мірою впливала загалом на населення України (прийнято один документ стимулюючого характеру) та на категорії людей, що живуть з ВІЛ/СНІД. Отже, запропонована методика є новим підходом, що науково обґрунтовує вирішення конкретної проблеми державного управління у сфері ВІЛ/СНІДу. Універсальний характер вказаної методики дає можливість її практичного застосування під час експертного оцінювання політичної складової на різних етапах виконання національних програм з профілактики ВІЛ-інфекції/СНІДу в Україні. Даний напрям досліджень вбачається перспективним для подальшого дослідження ефективності реґіональних політик у сфері ВІЛ/СНІДу та інших соціально небезпечних хвороб. Список використаної літератури та джерел
1.Про затвердження Концепції стратегії дій Уряду, спрямованих на запобігання поширенню ВІЛ-інфекції/СНІДу, на період до 2011 року та Національної програми забезпечення профілактики ВІЛ-інфекції, допомоги та лікування ВІЛ-інфікованих хворих і хворих на СНІД на 2004 – 2008 роки: Постанова Кабінету Міністрів України від 4 березня 2004 р. № 264 // http: // www. zakon. rada.gov.ua. 2.Про утворення Комітету з питань протидії ВІЛ-інфекції/СНІДу та іншим соціально небезпечним хворобам: Постанова Кабінету Міністрів України від 31 травн. 2006 р. № 759 // Офіц. вісн. України. – 2006. – № 22. – С. 96 – 99. 3.Інструкція щодо визначення національних показників моніторингу й оцінки ефективності заходів, що забезпечують контроль стану епідемії ВІЛінфекції/СНІДу: Наказ МОЗ України від 17.05.2006 р. № 280 // http: // www.moz.gov.ua. 4.Азгальдов Г. Г. Квалиметрия в архитектурно-строительном проектировании. – М.: Стройиздат, 1989. – 203 с. 5.National AIDS Programmes: A guide to monitoring and evolution: 03.41R// www.unaids.org. Надійшла до редколегії 15.03.07 112
ББК 66.033.141 (4 Укр)+20.1
Ірина КРИНИЧНА
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ВПЛИВ ДЕРЖАВНО-УПРАВЛІНСЬКИХ РІШЕНЬ НА ПОДОЛАННЯ НАСЛІДКІВ ЧОРНОБИЛЬСЬКОЇ КАТАСТРОФИ
Аналізуються державно-управлінські рішення щодо мінімізації та подолання наслідків Чорнобильської катастрофи. Ключові слова: державне управління, наслідки катастрофи, медикосоціальний захист, моніторинг, національний реєстр.
Масштаб радіаційної загрози національній безпеці України свідчить, що ситуація залишатиметься незмінною, поки на державному рівні не буде вирішене завдання захисту населення, об’єктів економіки, національного надбання від надзвичайних ситуацій радіаційного походження. Розуміння цього факту обумовлює вживання з боку держави заходів, суть яких полягає у створенні єдиної цілісної державної системи запобігання та реагування на надзвичайні ситуації радіаційного характеру, проведення виваженої державної політики з цього питання [4; 8]. На даний час на території України ризик виникнення надзвичайних ситуацій радіаційного походження залишається на високому рівні. Світова масштабність аварії на Чорнобильській АЕС у квітні 1986 р. ставить проблему запобігання виникнення надзвичайних ситуацій і ліквідації або мінімізації їх наслідків у ряд найбільш актуальних. Законодавча база та заходи, які були передбачені в державних програмах мінімізації наслідків Чорнобильської катастрофи, не адекватні й не відповідають дійсному стану речей, а рівень їх фінансування становить лише 20 % від потреби, отже, гарантований захист постраждалим не забезпечено. Вирішення цих проблем повинно будуватися на цілісному підході до потреб окремих людей і категорій постраждалих із пріоритетом інтересів суспільства в цілому. Таким чином, актуальність питання спонукає на визначення об’єкта дослідження як частини соціальної реальності, що містить у собі проблемну ситуацію, носієм якої є державна політика у сфері захисту населення і території від надзвичайних ситуацій радіаційного походження.
© Кринична І. П., 2007 113
За час, що минув після Чорнобильської катастрофи, в Україні виконано великий обсяг робіт з визначення рівнів радіаційного забруднення навколишнього середовища та доз опромінення людей. За їх результатами створені карти поширення забруднень, їх спектральний склад. Дані прямих вимірювань доз, зроблених безпосередньо після аварії, були значно розширені в наступні роки та доповнені на підставі розрахунків та моделей. Проведена велика робота з дозиметричної паспортизації населених пунктів та реконструкції доз опромінення щитовидної залози. Але, на жаль, цей аналіз не доходить до Кабінету Міністрів і основна ідея цього задуму гальмується. Проблемні питання державного управління у сфері подолання наслідків Чорнобильської катастрофи вивчали такі науковці, як В. А. Акімов, В. Д. Новіков, М. М. Радаєв, М. В. Сахаров, М. М. Гіроль, Л. Р. Ниник, В. Й. Чабан, В. С. Рєпін та ін. Вони доводять, що законодавче поле з проблем захисту населення і територій від радіаційної небезпеки досить велике, але питання державного управління щодо захисту населення і територій та зниження ризиків виникнення радіаційних катастроф на рівні нормативно-правового забезпечення не систематизовані й часом суперечать одне одному. Метою цієї публікації є дослідження автором невідповідності між діючим законодавством і економічними можливостями України та рівнем медико-соціальної захищеності осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. З часів Ярослава Мудрого відомі перші спроби державного управління природоохоронною справою в Україні. У «Руській правді» – правничому кодексі Київської Русі (початок ХІ ст.) – уже існувала чітка система правової оцінки використання ресурсів і передбачувалася кара за збитки, заподіяні довкіллю. Шкода, заподіяна диким звірам і птахам, каралася так суворо, як і за негідні вчинки щодо людини. Тому в княжих лісах і степах було багато дикого звіра, птахів та бджіл. У часи Гетьманщини (ХVI – ХVIII ст.) ці природоохоронні традиції зберігалися. Як і в княжі часи, регламентувалися охорона лісів і байраків, полювання, рибальство, бджільництво та садівництво. Ураховуючи розмаїття в Україні ландшафтних зон і екосистем – морських, гірських, степових, лісових, болотних, і одночасний вплив на них сучасного антропогенного середовища – техногенного й урбогенного, виникає потреба в розробці науково обґрунтованих засад медико-соціальної та соціально-екологічної політики, залучення широкого кола науковців, практиків і громадськості до її реалізації. Наслідки катастрофи 1986 р. на Чорнобильській АЕС були величезні. Для їх мінімізації потрібна була безпрецедентна мобілізація сил та ресурсів. Такі ресурси спрямовувались на вирішення за короткий час проблем, пов’язаних із катастрофою. Уже в перший період після аварії (1986 – 1991 рр.) на ліквідацію її наслідків було спрямовано 25 млн крб, залучено
114
десятки тисяч учених та спеціалістів із різних галузей народного господарства колишнього СРСР. У ліквідації наслідків аварії брали участь понад 340 тис. військових [4; 9]. На першому етапі мала місце недооцінка справжніх масштабів і наслідків катастрофи. Аварія відбулася під час випробувань використання турбогенератора для забезпечення власних потреб АЕС при повному її знеструмленні, запропонованого Головним конструктором реакторної установки (НИКІЕТ, м. Москва). Випробування, в основному, розцінювалися як випробування електричного устаткування, вплив такого експерименту на реактор достатньою мірою проаналізований не був [6]. Тепер зрозуміло, що такі експерименти слід було класифікувати як випробування блоку. Їх програма не була оцінена і детально погоджена з генеральним проектувальником, головним конструктором, науковим керівником проекту АЕС з реакторами РБКМ. Більш того, діючі на той час у СРСР правила не потребували від керівництва атомних станцій погодження таких програм з вищими інстанціями [4]. Таким чином, вказані випробування не були правомірними, а управління АЕС не було орієнтоване на зв’язок з вищими організаціями, що є базовою складовою державного управління. Складність проблем, що виникли внаслідок аварії, їх комплексний і широкомасштабний характер, певна новизна, до сприйняття яких керівництво країни не було готовим, призвели до зволікання з прийняттям рішень щодо соціального захисту населення, яке постраждало внаслідок катастрофи. Дозування інформації, що було звичайним у радянський період, у післяаварійні роки викликало глибоке незадоволення серед населення, загострило увагу громадськості на подіях у Чорнобилі й навколо нього. У багатьох населених пунктах України, як і в інших республіках Радянського Союзу, відбувались екологічні мітинги і маніфестації, публікації про Чорнобильську катастрофу все частіше стали з’являтися в масових і спеціальних виданнях, у передачах радіо і телебачення. Влада більше не могла контролювати такий інформаційний потік та прикрашати дійсність. Уже з 1989 р. почали ставати доступними раніше засекречені факти, матеріали і документи, пов’язані з Чорнобильською катастрофою. Але недовіра до офіційної інформації та її джерел була посіяна ще в перші дні й роки після аварії, хоча згідно з рішенням Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України були зняті будь-які обмеження на достовірну інформацію про забруднення територій, стан здоров’я населення тощо. Таким чином, відсутність у системі управління заходів, пов’язаних з вирішенням післяаварійних проблем, спричинило тяжкі та довгострокові наслідки аварії. Несвоєчасне реагування влади на події, пов’язані з Чорнобильською катастрофою, призвело до марного витрачання часу, що значно збільшило «санітарні втрати» та екологічне забруднення. Верховна Рада СРСР у квітні 1990 р. уперше розглянула стан щодо
115
кваліфікації наслідків Чорнобильської катастрофи. Було зазначено, що «…аварія на Чорнобильській АЕС за сукупністю наслідків є найбільшою катастрофою сучасності, загальнонародним лихом, що торкнулося долі мільйонів людей, які проживають на величезних територіях. Екологічний вплив Чорнобильської катастрофи поставив країну перед необхідністю вирішення нових, винятково складних, широкомасштабних проблем, що стосується практично всіх сфер суспільного життя, багатьох аспектів і виробництва, культури, моралі і моральності» [5]. Верховна Рада СРСР прийняла постанову, якою затвердила Державну союзно-республіканську програму невідкладних заходів на 1990 – 1992 рр. з ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС. Спираючись на цю постанову, Верховна Рада України, у складі якої була створена комісія з питань Чорнобильської катастрофи, визначила невідкладні заходи щодо захисту громадян України від наслідків аварії на Чорнобильській АЕС на 1990 – 1992 рр. Для здійснення державної політики щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи і захисту людей від їх впливу створений Державний комітет для захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС (Держкомчорнобиль), який у травні 1991 р. був перетворений на міністерство у справах захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС (Мінчорнобиль України). А в серпні 1991 р. СРСР перестав існувати як держава і союзно-республіканську програму, яку Верховна Рада прийняла із запізненням у чотири роки, повинна була виконувати Україна за свої кошти [8]. Таким чином, Верховна Рада тільки констатувала і визнала негативні наслідки катастрофи, сам процес залишився некерованим. Верховна Рада в лютому 1992 р. прийняла «Концепцію проживання населення на територіях України з підвищеними рівнями радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи», а також Закони України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» і «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи». Після прийняття цих законодавчих актів визначилась система заходів щодо захисту населення від радіації Чорнобильського походження, використання забруднених територій, їх положення лягли в основу діяльності Мінчорнобиля, інших міністерств і відомств, наукових установ, причетних до робіт з ліквідації наслідків аварії та захисту постраждалого населення. Отже, тільки через шість років у Верховній Раді мова зайшла про окремі проблеми постраждалого населення, але її дії були повільні, однобокі, постфактумні. Замість формування системи управління щодо подолання наслідків катастрофи, приймались рішення часткові, немотивовані, кон’юнктурні. Серйозні події, які відбулися в другій половині 1991 р., значно змінили соціально-політичну ситуацію на території Союзу РСР і призвели до його розпаду. Ці події для України та її народу мали серйозні наслідки. Фінансування Чорнобильських програм із союзного бюджету було
116
припинено. Україна лишилась сам на сам з важким тягарем Чорнобильських проблем, що лягли на її плечі, вирішити які не змогли б, напевно, навіть найбільш розвинуті країни світу. Влада розуміла, що негативний вплив наслідків Чорнобильської катастрофи тривалий і вимагає значних зусиль багатьох міністерств і відомств, органів виконавчої влади на місцях. Цей етап розуміння тривав шість років і тільки в 1992 р. була розроблена Національна програма ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи і соціального захисту громадян на 1993 – 1995 рр. і на період до 2000 р. Однак через нестачу коштів ця програма так і не була затверджена. У той самий час тривала робота над її вдосконаленням, перш за все, з урахуванням пріоритетних напрямів, затверджених Постановою Верховної Ради України від 2 вересня 1993 р. Програма містить заходи, спрямовані на зменшення загального ризику втрати населенням здоров’я і зменшення економічних і медико-соціальних наслідків Чорнобильської катастрофи. Однак через кризовий стан економіки, падіння обсягів виробництва і зменшення фондів оплати праці, інфляційні процеси в Україні було зменшено фінансування чорнобильських програм, що нерідко викликало соціально-політичну напругу в суспільстві, проведення акцій протесту. Для захисту своїх прав і інтересів учасники ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС створили свої громадські об’єднання, як, наприклад, міжнародна організація «Союз Чорнобиль», Всеукраїнська організація «Союз Чорнобиль», Всеукраїнська організація інвалідів Чорнобиля та ін. [4]. Наведений приклад розкриває, наскільки важливе відпрацювання процедури прийняття рішень у випадку великих техногенних катастроф і наскільки важливо всі елементи рішень відпрацювати заздалегідь, ураховуючи фінансування. Велике незадоволення, як уже зазначалось, у населення викликала відсутність повної і об’єктивної інформації про масштаби аварії, забруднення територій, вплив радіації на стан здоров’я населення, безпечні умови життєдіяльності в умовах підвищеної радіоактивності. Приховування інформації про Чорнобильську катастрофу, безумовно, є великою помилкою уряду. Викликаний цим соціально-психологічний стрес продовжує діяти гнітюче на людей і зараз, як і раніше відчувається недовіра населення до державних рішень, особливо щодо медико-соціального стану населення. Також однією із принципових помилок уряду з 1989 по 1992 рр. було прийняття під тиском деяких депутатів як основного критерію радіаційної безпеки не дози опромінення людини, а щільність радіоактивного забруднення території. Гранично безпечним, тобто який не потребує проведення заходів щодо протирадіаційного захисту населення, значенням щільності забруднення 137Cs було встановлено 15 Ки/км2. Це призвело до помилкових оцінок, перш за все на території Полісся, для якого характерні кислі торфяні землі. У таких землях міграція 137Cs у системі земля-рослина значно вище, ніж на чорноземній або глинястій землі. Ці обставини призвели
117
до перевищення нормативів на забруднення молока і м’яса. Північні райони до постраждалих були включені тільки в 1998 р., і тільки з того часу почали проводити сільськогосподарські контрзаходи, спрямовані на зменшення забруднення продукції [4]. Отже, можна зробити висновок, що була відсутня тісна співпраця уряду (керівників, що ухвалюють рішення) з науково-технічними силами країни, що є необхідною і вкрай важливою умовою ефективних дій як у разі стаціонарних штатних умов роботи реакторів, так і в разі аварій. На сьогодні постійно діє медичний моніторинг, де збирається інформація про стан здоров’я громадян, що постраждали від Чорнобильської катастрофи. Уже в 1986 р. почали проводитись щорічні медичні обстеження постраждалих. З 1987 р. їх організація регулювалася наказом МОЗ СРСР № 640-ДСК від 7.05.1987 р. «Про додаткові заходи і організацію роботи по завершенню створення Всесоюзного реєстру осіб, які піддалися впливу радіації у зв’язку з аварією на Чорнобильській АЕС» і МОЗ України № 445-ДСК від 15.06.1987 р. «Про заходи по виконанню наказу МОЗ СРСР № 640». З деякими уточненнями і доповненнями система щорічних медичних обстежень діє до цього часу. Медичний моніторинг на сьогоднішній день не залучений до системи управління, його функціонування забезпечується односторонньо – тільки з боку Міністерства охорони здоров’я, тому відсутні кошти для поновлення системи моніторингу з урахуванням нинішніх і прогнозованих змін у стані здоров’я постраждалих [1; 7]. Основні питання моніторингу за станом здоров’я постраждалих регулюють ст. 16 і 17 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, постраждалих в результаті Чорнобильської катастрофи» (у редакції закону від 6.06.96 р.). Питання організації і функціонування Національного (Державного) реєстру регулюються «Положенням про організацію і функціонування Державного реєстру України осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», затвердженими Постановою Кабінету Міністрів України від 9 червня 1997 р. № 571. Відсутність керованості системи управління цим процесом призвела до того, що наявні в Державному реєстрі матеріали повністю не відповідають потребам оцінки та аналізу стану здоров’я постраждалих унаслідок Чорнобильської катастрофи, потребам управління щорічними медичними оглядами і розробці профілактичних заходів. Сьогодні в його складі функціонує тільки медичний підреєстр, який не охоплює увесь контингент постраждалих. Під час аналізу здоров’я постраждалих виникають значні труднощі у зв’язку з тим, що до останнього часу в Державному реєстрі ще не створені передбачені законом соціологічний і дозиметричний підреєстри. У Державному реєстрі передбачено Дозиметричний блок у вигляді «Карти обліку даних дозиметрії», проте практично в жодну з них дані дозиметрії не внесено. Дані зафіксовані в «Реєстраційній карті особи, яка
118
піддалася впливу радіації в результаті аварії на Чорнобильській АЕС». Складність аналізу стану здоров’я осіб, що постраждали внаслідок аварії на ЧАЕС, за даними реєстру, обумовлена ще тим, що переважна більшість інформації про стан здоров’я ліквідаторів наслідків аварії, які отримали великі дози опромінення, зберігається в Українському військовому реєстрі, який функціонує незалежно від Державного реєстру і фактично з ним інформаційно не пов’язаний, що не дозволяє здійснити логічний контроль і верифікацію об’єднаних даних. Відповідно до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, постраждалих в результаті Чорнобильської катастрофи» від 28.02.91 р., у 1991 р. був створений Національний реєстр України постраждалих у результаті аварії на ЧАЕС. У його структуру входять соціологічний, дозиметричний і медичний підреєстри. Складовою частиною Національного реєстру є Український військовий реєстр і його підрозділи, які ведуть Міноборони України, МВС України і СБ України. Неефективність діючої системи управління призвела до приховування інформації між відомствами. Для медичного підреєстру вона і на сьогодні залишається закритою. Це створює значні труднощі для аналізу та подолання медикосоціальних наслідків катастрофи, питань визначення рівнів радіаційного забруднення навколишнього середовища та доз опромінення людей. Таким чином, особливої уваги потребує удосконалення реєстрів, а відсутність керованості з боку державного управління в цьому питанні призведе до негативних наслідків. Так, 29 серпня 1990 р. Мінстат СРСР наказом № 194 впровадив державну статистичну звітність за формами № 15 «Звіт про медичне обслуговування населення, яке зазнало впливу радіації у зв’язку з аварією на Чорнобильській АЕС» і № 16 «Звіт про кількість хворих і причини смерті осіб, які підлягають включенню в Державний розподілений реєстр у зв’язку з аварією на Чорнобильській АЕС і проживають у районах постійного контролю». Звітні форми № 15 і № 16 уведені в практику діяльності установ охорони здоров’я наказом МОЗ СРСР № 441 від 14.11.90 р. Ця звітність з деякими доповненнями застосовується в Україні до останнього часу. Щорічно дані цієї звітності узагальнюються і на їх основі Центром медичної статистики МОЗ України видаються статистичні довідники «Показники здоров’я постраждалих». Але ці показники не стандартизовані, а сама інформаційна база, де вони нагромаджуються, охоплює тільки відомості, які характеризують стан здоров’я осіб, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи та перебувають під диспансерним наглядом у лікувально-профілактичних закладах системи МОЗ України. Тобто дані про стан здоров’я постраждалих, які перебувають під наглядом лікувально-профілактичних закладів інших міністерств та відомств в цю інформаційну базу не потрапляють [8]. До недоліків інформаційної бази, створеної на основі статистичних звітних форм № 15 та № 16, слід також віднести відсутність зв’язку з
119
системами радіаційно-екологічного, медико-генетичного і медикодемографічного моніторингу, який відповідно до ст. 17 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян…» передбачено було створити в Україні. На сьогодні в Україні функціонують тільки окремі ланки цієї системи. У першу чергу це радіаційний моніторинг, який почав здійснюватися з перших днів після аварії. Його результати дозволили провести картування території України за характером і ступенем радіоактивного забруднення землі й продуктів харчування радіонуклідами цезію, стронцію і плутонію. Вони були також покладені в основу зонування радіаційно забруднених територій. З 1991 р. систематично ведеться робота щодо дозиметричної паспортизації населених пунктів. Її дані використовуються для встановлення межі радіоактивного забруднення, створення переліку забруднених населених пунктів, планування й оцінювання ефективності пострадіаційних заходів захисту населення [4]. Проведення екологічного моніторингу на радіаційно забруднених територіях, на жаль, не налагоджено, а він вкрай необхідний у зв’язку з наявністю суттєвих відмінностей у природно-кліматичних і екологічних умовах не тільки на радіаційно забруднених територіях, але й у місцях найбільшої концентрації учасників ліквідації наслідків аварії та евакуйованих. На жаль, не діє також і медико-генетичний моніторинг, у якому є велика потреба, зважаючи на значну кількість дітей, які народилися від опромінених батьків [7]. Функціонує тільки медико-демографічний моніторинг, проведення якого забезпечує лабораторія медичної демографії Національного центру радіаційної медицини АМР України. У базу даних, що створена в лабораторії, уміщено показники державної статистики 30 районів Волинської, Житомирської, Київської, Рівненської, Сумської, Чернівецької та Чернігівської областей України, населені пункти яких, згідно з Постановою Кабінету Міністрів України № 17-р від 12.01.1993 р. і № 37-р від 27.01.1995 р., належать до другої та третьої зон забруднення радіоактивними речовинами [6]. Поряд із загальними абсолютними та відносними статистичними показниками наводяться також узагальнюючі показники відтворення та виживання населення. Вивчення медичних наслідків аварії на ЧАЕС свідчить про те, що в стані здоров’я потерпілих спостерігаються зміни, які раніше не були передбачені, а саме наявність у стані здоров’я постраждалих ряду відхилень транзиторного та стабільного характеру. Перш за все, ці зміни найбільш наочно спостерігаються у безпосередніх учасників ліквідації аварії та її наслідків, громадян, евакуйованих із зони відчуження та проживаючих на радіаційно забруднених територіях. Саме у цього контингенту, на думку деяких учених, відбувається зростання радіаційно обумовленої соматичної патології. Це зростання відбувається на фоні подібних змін у стані здоров’я усього населення України, але серед потерпілих динаміка змін має більш виражений характер. Більшість схиляється до думки, що головна причина
120
негативних тенденцій у стані здоров’я постраждалих пов’язана з комплексним впливом на них навколишнього середовища. Негативний вплив навколишнього середовища на здоров’я населення України розпочався ще задовго до Чорнобильської катастрофи. Незадовільні умови життя більшості громадян України, які склалися в кінці 80-х та на початку 90-х рр., проблеми, пов’язані з водопостачанням, продуктами харчування, якістю медичної допомоги та соціальним забезпеченням були суттєво погіршені наслідками Чорнобильської катастрофи. Трагедія в Чорнобилі обумовила значні демографічні зсуви у структурі населення, що проживало на територіях, які стали радіаційно забрудненими. Значно погіршились умови життя, праці та побуту людей не тільки на цих територіях, а майже в усій Україні. Руйнівні сили Чорнобильської катастрофи та її медико-біологічні наслідки збіглися з економічною кризою, яка виникла в Україні після розпаду СРСР [3]. Представники комітету з радіаційного захисту та охорони здоров’я міжнародного агентства з ядерної енергетики вважають, що на рахунок Чорнобиля можна віднести лише збільшення ракових захворювань щитовидної залози у дітей та в деяких випадках у дорослих, які проживають на радіаційно забруднених територіях. Вони стверджують, що немає підстави вважати причиною радіації збільшення кількості випадків лейкемій, уроджених аномалій, а також будь-яких інших захворювань серед усього постраждалого населення, і навіть жителів забруднених територій. У той самий час багато хто з фахівців України вважає, що існує взаємозв’язок захворювань постраждалих осіб з наслідками Чорнобильської катастрофи. Найбільш запеклі суперечки між фахівцями ведуться з питань встановлення зв’язку між іонізуючим опроміненням малої інтенсивності та змінами у стані здоров’я потерпілих осіб. Через дефіцит потрібної інформації, про який ми вже згадували, не завжди можна дати точну оцінку такої залежності. Тому оцінка впливу негативних факторів на стан здоров’я людини нерідко робиться на підставі використання деяких можливих гіпотез. Вищевикладене дає змогу зробити такі висновки: 1. Неадекватна державна законодавча база щодо програм мінімізації наслідків Чорнобильської катастрофи (відсутність передбачення профілактичних напрямів) призвела до ускладнень процесу їх подолання. 2. Фінансування державних програм, які повинні забезпечувати гарантований захист постраждалим від аварії, є недостатнім у зв’язку з економічною кризою в Україні. 3. Відсутність цілісного підходу державного управління до потреб окремих людей і категорій постраждалих із пріоритетом інтересів суспільства загалом породило недовіру до влади. 4. Протистояння політичних службовців держави і вчених під час прийняття рішень щодо мінімізації наслідків на АЕС гальмує вирішення важливих питань, що призвело до тяжких та довгострокових наслідків аварії. 5. Недостатність об’єктивної інформації про масштаби аварії викликало
121
велике соціально-політичне напруження серед населення і недовіру до офіційної інформації. 6. Існуючий обсяг дозиметричних даних недостатній для широкомасштабних епідеміологічних досліджень, для вивчення і оцінки показників з низьким рівнем прояву. 7. Медичний та екологічний моніторинги на сьогоднішній день не залучені до системи управління і їх фінансування забезпечується односторонньо, що заважає об’єктивно оцінити медико-соціальні масштаби аварії. 8. Недосконалість державно-управлінських рішень, які сформувались за часів радянського адміністрування продовжують домінувати і створюють перешкоди для впровадження прогресивних управлінських комплексних напрямів у подоланні наслідків Чорнобильської катастрофи. Список використаної літератури
1.Акимов В. А. Природные и техногенные чрезвычайные ситуации: опасности, угрозы, риски / В. А. Акимов, В. Д. Новиков, Н. Н. Радаев. – М.: Деловой экспресс, 2001. – 304 с. 2.Акимов В. А. Определение относительной опасности территории / В. А. Акимов, Н. Н. Радаев, М. В. Сахаров // Пробл. безоп. при чрезв. ситуациях. – 2000. – Вып. 6. – С. 129 – 141. 3.Гіроль М. М. Техногенна безпека / М. М. Гіроль, Л. Р. Ниник, В. Й. Чабан. – Рівне: УДУВГИ, 2004. – 452 с. 4.20 лет Чернобыльской катастрофы. Взгляд в будущее: Нац. доклад Украины. – К.: Аттика, 2006. – 232 с. 5.Десять років після аварії на Чорнобильській АЕС: Національна доповідь України. – К.: Мінчорнобиль України, 1996. – 250 с. 6.Медицинские последствия Чернобыльской аварии. Результаты пилотных проектов АЙ ФЕКА и соответственных национальных программ. Научный отчет. – Женева: ВОЗ, 1996. – 559 с. 7.Репин В. С. Основные медицинские последствия Чернобыльской аварии // Бюлетень екологічного стану зони відчуження: Спец. вип. – 1996. – № 3. – С. 21 – 29. 8.Chornobyl Catastrophe, House of Ann. Issue, Kiyv, 1997, Ed. By Victor Baryakhtar: Чорнобильська катастрофа: Колективна монографія. – К.: Наук. думка, 1996. 9.USSR State Committee on the Utilisation of Atomic Energy «The Accident at the Chernobyl NPP and its Consequences» IAEA Post Accident Review Meeting. – Vienna, 1986. – 25 – 29 August. Надійшла до редколегії 19.04.07
ББК 65.050.2 (4 Укр)
Тетяна БЕРЕГОЙ
Національна академія державного управління при Президентові України Одеський реґіональний інститут державного управління
ЄВРОПЕЙСЬКІ СТАНДАРТИ РЕҐІОНАЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ ТА ПРОБЛЕМИ ЇХ УПРОВАДЖЕННЯ В УКРАЇНІ
Аналізується виникнення та становлення одного зі значних нововведень європейських країн у сфері реґіонального управління, єврореґіонів. Вивчається досвід участі окремих областей України в єврореґіонах. Ключові слова: реґіональний розвиток, агентство реґіонального розвитку, механізм партнерської взаємодії, влада, бізнес, громадськість.
Можливість приєднання України та її реґіонів до загальноєвропейського процесу реґіоналізації вимагає від неї застосування стандартів реґіонального розвитку, за змістом подібних до тих, що використовуються в країнах Європи (єврореґіони, агентства реґіонального розвитку), і перш за все визначення ролі й статусу реґіонів. У науковій сфері питаннями норм та стандартів реґіонального розвитку Європейського Союзу та їх адаптації в Україні займалися В. Баштанник, В. Без’язичний, В. Гнилорибов, В. Григорішен, І. Ілько, С. Романюк та ін. Так, з їх досліджень стає відомо, що одним зі значних здобутків європейських країн у сфері реґіонального управління є заснування єврореґіонів – міждержавних транскордонних асоціацій, які охоплюють прикордонні області й розвиваються за погодженими планами і проектами. Співробітництво полягає в розробці спільних комплексних програм економічної, культурної та гуманітарної взаємодії, конкретних транскордонних проектів, розв’язання проблем занятості, інфраструктури, екології та ін. Перший єврореґіон – EUREGIO – був заснований у 1958 р. Зараз їх нараховується більше ніж тридцять [5, с. 87]. В Європі спостерігається посилення інтеграційних процесів; роль реґіонів в економічному та політичному житті країн ЄС набуває все більшого значення. Єврокомісією 2006 р. було оголошено в країнах Європейського Союзу «Роком реґіонів». Метою нашої статті є виявлення використання окремих європейських стандартів у реґіональному розвитку України. Окрему увагу приділимо Одеській області та її участі у функціонуванні єврореґіону «Нижній Дунай», для виконання завдань якого в Одеській області за сприяння проекту
© Берегой Т. А., 2007 123
122
програми ТАСІС Європейського Союзу «Бізнес-інфраструктура Одеської області, Єврореґіон „Нижній Дунай”» у 2004 р. було створене «Агентство реґіонального розвитку в Одеські області». На початку 90-х рр. у «придунайському трикутнику» з’явилися первинні ознаки виникнення ряду так званих «вогнищ прикордонної напруженості», які стосуються сфери міжнаціональних відносин, використання транспортної інфраструктури тощо. Виникла загроза екологічної небезпеки в Дунайському басейні. У 1996 – 1997 рр. Одеська область встановила прямі зв’язки на міжреґіональному рівні з прикордонними румунськими повітами Галац і Тульча, що допомогло зняти певну напруженість і вирішити низку важливих для нас проблем. Румунська сторона підтримала нашу ініціативу перевести цей політичний трикутник в площину інтенсивного економічного співробітництва з перспективою створення умов для повномасштабної вільної торгівлі між нашими країнами. Крім того, досягнуті домовленості передбачали можливість розглядати проблеми, що належать до сфери захисту прав національних меншин, які виключають політизацію цього питання. Паралельно з початком формування Європейського Співтовариства виникла необхідність у створенні каналу, завдяки якому негативна «енергія» прикордонної напруженості, міжнаціональних непорозумінь і економічних суперечностей змогла б трансформуватися в нові механізми співробітництва. Виникла необхідність у створенні особливого механізму міжреґіональних зв’язків, який мав би на меті стимулювати міжнаціональне спілкування, прикордонне співробітництво в культурній, науковій, освітній сферах, і тим самим сприяти основному загальноєвропейському процесу [3]. Єврореґіон «Нижній Дунай», згідно з визначенням «Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними громадами або владами» [2], є формою прикордонного співробітництва між територіальними громадами або місцевими органами влади України, Республіки Молдови i Румунії, розташованими в прикордонній зоні, в якій сторони беруть участь у загальних заходах, що проводяться відповідно до національних законодавств i норм міжнародного права [11]. Відповідно до положень договору про добросусідство і співробітництво між Україною та Румунією, протоколу про тристороннє співробітництво між урядами України, Республіки Молдова та Румунії [3], підписаного у м. Ізмаїлі 4 липня 1997 р. і «Європейською рамковою конвенцією про транскордонне співробітництво між територіальними громадами або владами» [2], прийнятою в м. Мадриді 21 травня 1980 р., у червні-липні 1998 р. проводились переговори на рівні експертів і керівників прикордонних реґіонів України (Одеська область), Республіки Молдова (райони Вулканешти, Кагул, Кантемир) і Румунії (повіти Бреїла, Галац, Тульча). Документи про формування та діяльність єврореґіону «Нижній Дунай» були підписані 14 серпня 1998 р. у м. Галаці (Румунія) на зустрічі керівників прикордонних реґіонів України, Республіки Молдова і Румунії. Таким чином,
124
до складу Єврореґіону «Нижній Дунай» увійшли Одеська область (Україна), повіт Кагул (Республіка Молдова), повіти Бреїла, Галац, Тульча (Румунія). Після адміністративно-територіальних реформ у Республіці Молдова до складу єврореґіону увійшли райони Вулканешти та Кантемир [1]. Розглянемо організаційну структуру єврореґіону. Найвищим органом управління є Рада єврореґіону, до якої кожна країна делегує по три представники. Раду очолює голова, який має два віце-голови. До речі, якщо головує представник однієї країни, то віце-головами є представники двох інших країн-учасниць. Відповідно до Статуту єврореґіону «Нижній Дунай» членами Ради єврореґіону є: голова Одеської облдержадміністрації, голова Одеської обласної ради, голова Ренійської районної ради, Голова Ради повіту Тульча, Голова Ради району Кагул, Віце-голова Ради району Кагул, Голова Ради району Кантемір, Голова Ради повіту Бреїла, Голова Ради повіту Галац [11]. Практичну роботу з координації зусиль між партнерами покладено на Координаційний центр. Він же координує і діяльність створених комісій. Координаційний центр є адміністративним органом. До його складу входять Голова Координаційного центру та координатори – представники всіх адміністративно-територіальних одиниць-членів єврореґіону [9]. Комісії зі сфер діяльності формуються на основі рішень Ради єврореґіону шляхом номіналізації конкретних осіб і встановлення повноважень кожного. На цей час у межах єврореґіону створено такі комісії зі сфер діяльності: комісія з реґіонального розвитку, програм і міжреґіонального співробітництва; комісія з економіки і фінансового аудиту; комісія з транспорту і комунікацій; комісія з демографії; комісія з навколишнього середовища і надзвичайних ситуацій; комісія з гуманітарного розвитку і міжнаціональних відносин; комісія з безпеки особи і боротьби зі злочинністю [11]. Створення єврореґіону «Нижній Дунай» має на меті вирішення таких завдань: досягнення гармонійного і збалансованого розвитку економічної діяльності в прикордонних реґіонах наших країн; вирішення низки питань і проблем у сфері охорони навколишнього середовища; забезпечення відповідного рівня зайнятості і соціального захисту населення; створення умов для підвищення рівня і якості життя в наших реґіонах; розвиток інтеграції транспортної інфраструктури наших реґіонів в єдину мережу європейських транспортних коридорів; формування єдиного культурного простору в Придунав’ї; вирішення низки питань, що стосуються боротьби з організованою злочинністю, попередження і ліквідації наслідків стихійних лих і техногенних катастроф [11]. За період діяльності єврореґіону поставлені перед ним завдання були виконані в повному обсязі: вирішені й поліпшені прикордонні відносини між реґіонами, зроблені перші кроки в активізації євроінтеграційних процесів; вирішені деякі проблеми у сфері екології – румунська сторона оперативно інформувала про виникаючу епізоотію в дельті Дунаю; у гуманітарній сфері розвиваються зв’язки з українською діаспорою в Румунії, проведений ряд
125
спільних культурно-освітніх заходів, спільні виставки, фестивалі, концерти, а також обмін творчими колективами [7]. Серед перших успіхів єврореґіону називають досягнення взаєморозуміння щодо організації поромного сполучення між містами Рені (Одеська область, Україна) та Галац (Румунія), налагодження автомобільного зв’язку між ними. Значну роботу здійснено для створення міжнародного заповідника в дельті Дунаю. Проведено великий обсяг робіт щодо організації міжнародних реґіональних виставок товарів та послуг. Ефективно координують роботу представники прикордонних правоохоронних органів [5, c. 88]. Діяльність єврореґіону «Нижній Дунай» одержала позитивну оцінку з боку європейських організацій, що займаються проблематикою реґіонального й транскордонного співробітництва. Підтвердження цього – приз «Вітрила Папенбурга», заснований в 2002 р. асоціацією Європейських прикордонних реґіонів. Приємно, що першим власником цієї відзнаки став «Нижній Дунай». Нагорода була вручена в м. Папенбург (Німеччина) 17 жовтня 2002 р. під час щорічної конференції й зустрічі членів Асоціації Європейських прикордонних реґіонів [7]. Досвід європейських країн свідчить, що здоровий і успішний економічний розвиток можливий тільки в умовах гармонічного співробітництва суспільного й приватного секторів. У І півріччі 2006 р. на чергових засіданнях комісій зі сфер діяльності єврореґіону «Нижній Дунай» робота була сконцентрована на проблемах: економіки й фінансового аудиту, транспорту й комунікацій, безпеки особи й боротьби зі злочинністю. Маючи позитивний досвід щодо організації поромного сполучення Рені та Галац, розпочато роботи з узгодження організаційних, технічних і технологічних питань організації поромного сполучення Орловка (Одеська область, Україна) та Ісакчає (Румунія), а також організації регулярного міжнародного автобусного сполучення Галац (Румунія) – Джурджулешти (Республіка Молдова) – Рені (Одеська область, Україна) – Ізмаїл (Одеська область, Україна) – Одеса (Україна) [4]. У сфері економіки та фінансового аудиту обговорювались такі проблеми: створення спільно з Асоціацією Торгово-промислових палат єврореґіону «Нижній Дунай» єдиного реєстру підприємств реґіонів-членів з чітким зазначенням бажаних сфер співробітництва; розробка спільного проекту із «зеленого туризму»; створення винного туру «карта вин єврореґіону „Нижній Дунай”». Учасники засідання комісії з безпеки особи і боротьби зі злочинністю розглядали питання обміну досвідом між членами єврореґіону щодо організації боротьби з торгівлею людьми, наркотиками, тютюном та рибою, а також нелегальною міграцією та тероризмом. У м. Тульча (Румунія) 30 травня 2006 р. відбулось засідання комісії єврореґіону «Нижній Дунай» з навколишнього середовища та надзвичайних ситуацій [4]. На засіданні були окреслені головні об’єктиви та дії, запропоновані до реалізації у 2006 р.
126
Зазначені пропозиції, розроблені членами комісії у ході спільних консультацій, були винесені для затвердження в Плані дій комісії на 2006 р. У фінальній частині засідання були окреслені загальні висновки: - необхідність подальшого розвитку діалогу з метою ідентифікації спільних заходів щодо поліпшення екологічної ситуації; - розробка спільного звіту щодо стану факторів навколишнього середовища; - необхідність реалізації спільних заходів щодо охорони територій дельти Нижнього Пруту та Нижнього Дунаю в рамках програми «Зелений Коридор Нижнього Дунаю», запровадженої угодою між міністерствами навколишнього середовища Болгарії, Румунії, Республіки Молдова, України в 2000 р. [4]. Визначальними та основоположними принципами, на яких буде базуватися подальша транскордонна співпраця в межах єврореґіону «Нижній Дунай», такі: соціального партнерства – налагодження близького співробітництва обласних адміністрацій, обласних рад, місцевих органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємницьких структур, наукових закладів єврореґіону «Нижній Дунай»; - концентрації ресурсів – підтримки з обласного бюджету тих проектів/ініціатив/заходів, які відповідають пріоритетам розвитку транскордонного співробітництва. Спираючись на вищезазначені принципи, ми визначили такі стратегічні завдання для розвитку співпраці між реґіонами-членами єврореґіону «Нижній Дунай»: - створення організаційних та інструментальних механізмів для реалізації спільних програм співробітництва, розроблених профільними комісіями; - створення команди фахівців із працівників органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування реґіонів-членів для вирішення питань транскордонного співробітництва та впровадження комплексу навчальних програм для підвищення рівня кваліфікації кадрів; - впровадження необхідних умов для ефективної роботи Агентства транскордонного співробітництва «Єврореґіон „Нижній Дунай”» з метою розробки неприбуткових українсько-румунських транскордонних проектів та залучення додаткових донорських коштів у розвиток єврореґіону тощо [8]. У процесі інтеграції України в Європейський Союз Одеська область відіграє важливу роль. Це обумовлюється не тільки історичними передумовами, але й її прикордонним та приморським розташуванням, місцем у територіальному та міжнародному поділі праці. Реґіон має розвинуту транспортну мережу, яка зв’язує його з центральною частиною України, Донбасом, Росією, Молдовою, Румунією, Балканами та Туреччиною.
127
Сьогодні Одеська область, крім участі у роботі єврореґіону «Нижній Дунай», є членом ще 5 міжнародних європейських організацій, а саме: 1. Асамблеї європейських регіонів (АЄР), створеної в 1985 р. До складу АЄР входять 255 реґіонів з 30 країн. Одеська область стала першим українським реґіоном-членом АЄР (1992 р.). Участь Одеської області в діяльності АЄР допоможе проаналізувати її економічний стан, сприятиме розвитку нових стратегій, які оптимізують економічний зріст, реґіональне економічне управління та нові методи впливу на реґіональний економічний розвиток. Реалізація проекту розпочалась у квітні поточного року. 2. Робоча співдружність придунайських країн (РСПК) – метою РСПК є сприяння співробітництву її членів для розвитку Дунайського реґіону в інтересах його жителів і мирного співробітництва в Європі. Співдружність було створено в 1990 р., до її складу входять 39 реґіонів з 9 країн. Одеська область стала членом цієї організації з 1994 р. Транскордонне співробітництво дозволяє реалізовувати євроінтеграційні наміри України на реґіональному рівні та підтримувати позитивний міжнародний імідж області. 3. Асоціація європейських прикордонних регіонів (АЄПР) – була створена в 1971 р. Її членами є близько 90 реґіонів та реґіональних інституцій Європи. Одеська область, як один з реґіонів у складі єврореґіону «Нижній Дунай», є членом АЄПР з 2001 р. 4. Асамблея європейських виноробних регіонів (АЄВР) – була створена в 1988 р. для відстоювання загальних інтересів виноробних реґіонів у європейській та світовій економіці та підвищення культури вина в суспільстві. Членами Асамблеї є 65 реґіонів з 14 країн. Мета участі Одеської області в АЄВР, яка є членом організації з 2004 р. – демонстрація досягнень підприємств виноробної та алкогольної промисловості, сприяння просуванню і впровадженню інноваційних технологій у виробництво алкогольних напоїв; 5. Конференція приморських реґіонів Європи (КПРЄ) – була створена в 1973 р. з метою зміцнення економічних, соціальних і територіальних відносин між приморськими реґіонами Європи. Членами організації є 154 реґіони з 26 країн Європи. Одеська область працює в складі Балкансько-Чорноморської комісії КПРЄ, яка є однією з 6 реґіональних комісій, з 2004 р. [6]. Інші українські реґіони також беруть участь у транскордонному співробітництві шляхом членства в єврореґіонах, хоча Україна не має спільного кордону з жодною країною ЄС. Але 15 областей України межують із чотирма країнами Центрально-Східної Європи – Польщею, Угорщиною, Словаччиною, Румунією та трьома країнами СНД – Російською Федерацією, Молдовою, Білоруссю. На цей час шість українських областей входять до складу чотирьох еврореґіонів: Львівська, Закарпатська, Івано-Франківська, Чернівецька – у складі Карпатського єврореґіону, заснованого в 1993 р. спільно з прикордонними територіями Польщі, Угорщини та Словаччини; окремо Чернівецька – у складі
128
єврореґіону «Верхній Прут» за участю повітів Румунії та Молдови; Волинська – у складі єврореґіону «Буг», заснованому в 1995 р. з прикордонними територіями Польщі, до якого в 1998 р. приєдналися прикордонні території Білорусі; Одеська – у складі єврореґіону «Нижній Дунай», заснованому в 1998 р. спільно з прикордонними територіями Румунії та Молдови [10, с. 92 – 93]. Отже, в Україні, і насамперед в Одеській області, застосовуються окремі європейські стандарти реґіонального розвитку. Завдяки членству Одеської області в єврореґіоні «Нижній Дунай» було вирішено деякі актуальні проблеми соціально-економічного розвитку області. Як бачимо, у подальшому планується розширити обсяг роботи єврореґіону «Нижній Дунай», залучивши потенціал торгово-промислових палат, агентств реґіонального розвитку, структур бізнесу, наукових, освітніх установ та громадських організацій. Таким чином, можна стверджувати, що Одеська область вступила в новий етап розвитку, коли, дотримуючись прикладу європейських країн, приватний бізнес і суспільний сектор працюють разом. І це агентство повинне стати тією ареною, на якій свій діалог будуть вести всі економічні, соціальні й політичні чинності області. Однак членство окремих областей України в єврореґіонах та позитивні результати їх діяльності не дають можливості стверджувати доцільність використання європейських стандартів реґіонального розвитку на території всієї країни. Реґіони Європейського Союзу на сьогодні значно посилили свій економічний та політичний статус і вже не сприймаються як звичайні адміністративно-територіальні об’єднання. А в Україні під поняттям реґіону розуміють саме адміністративно-територіальні одиниці, хоча й існують поняття «реґіональна політика», «реґіональний розвиток», а деякі політичні партії використовують навіть у своїх назвах слово «реґіон». Отже, на нашу думку, перш ніж практично застосовувати європейські стандарти реґіонального розвитку, усі поняття, категорії, механізми здійснення реґіональної політики повинні бути законодавчо закріплені, що відсутнє в Концепції державної реґіональної політики України – головного документа реалізації реґіональної політики на даний час. Список використаної літератури та джерел
1.Бюро інформації Ради Європи в Україні // http://www.coe.kiev.ua 2.Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробітництво між територіальними громадами або владами // http://www.coe.kiev.ua 3.Загальна інформація про Єврореґіон «Нижній Дунай» // Поточний архів Головного управління економіки Одеської обласної державної адміністрації // http://gue.odessa.gov.ua 4.Звіт про діяльність Єврореґіону «Нижній Дунай» у 2006 році // Поточний архів Головного управління економіки Одеської обласної державної адміністрації // http://gue.odessa.gov.ua 5.Ілько І. Добрий сусід: Історичний досвід єврореґіонів на 129
український ґрунт // Людина і влада. – 1999. – № 11 – 12. – С. 87 – 88. 6.Офіційний сайт Одеської обласної державної адміністрації // http:// oda.odessa.gov.ua 7.«Пасаж»: рубрика «Губерния» Сотрудничество в Еврорегионе «Нижний Дунай» // http://www.odessapassage.com 8.Перспективи розвитку транскордонної співпраці // Поточний архів Головного управління економіки Одеської обласної державної адміністрації // http://gue.odessa.gov.ua 9.Регламент організації та діяльності Ради, Комісії i Координаційного центру Єврореґіону «Нижній Дунай» // Поточний архів Головного управління економіки Одеської обласної державної адміністрації // http://gue.odessa.gov.ua 10.Романюк С. А. Політика реґіонального розвитку в Україні: сучасний стан i нові можливості: Реґіональні дослідження: Монографія. – К.: Вид-во У АДУ 2001. – 112 с. , 11.Статут Єврореґіону «Нижній Дунай» // Поточний архів Одеської обласної державної адміністрації // http://oda.odessa.gov.ua Надійшла до редколегії 21.03.07
ББК 65.04
Вікторія ІЛЬЯШЕНКО
Національна академія державного управління при Президентові України
РЕҐІОНАЛЬНІ АСПЕКТИ РОЗВИТКУ ПРОДОВОЛЬЧОГО РИНКУ ДЕРЖАВИ
Розглядаються принципи дії механізмів реґіонального розвитку, концепція реґіонального розвитку; пропонуються напрями реформування продовольчого ринку в Україні. Ключові слова: реґіон, держава, продовольчий ринок, механізм, регулювання, реформа, логістика.
Реґіон – законодавчо визначена адміністративна частина території країни, на якій функціонує сформований комплекс галузей виробництва, виробничої та соціальної інфраструктури. У реґіоні створюються умови для виробничої діяльності, організації побутово-культурного розвитку населення, формуються фундаментальні засади етнічної єдності людей, їх економічної та соціальної цілісності, інтегруються інтереси автономних суб’єктів виробничо-комерційної діяльності, оптимізується використання біокліматичного та ресурсного потенціалів, вирішуються соціальноекономічні проблеми, послаблюється залежність територіальних мегаполісів
© Ілляшенко В. А., 2007 130
від центру тощо. Водночас системне вирішення зазначених проблем потребує взаємодії в розвитку окремих реґіонів з метою забезпечення найповнішого використання ресурсного потенціалу шляхом оптимізації інтересів держави й окремого реґіону. Отже, стратегічною метою економіки України є гарантія стабільності розвитку з огляду на створення конкурентоздатної соціальноорієнтованої економіки кожного реґіону та забезпечення високого рівня мотивації трудової та господарської діяльності, умов рівноправного партнерства у світовому економічному співтоваристві. Вирішення проблеми реґіональних продовольчих ринків є складовою частиною освоєння концепції формування та функціонування національного продовольчого ринку України. Проблемам розвитку продовольчого ринку присвячено чимало праць вітчизняних учених та фахівців, серед них дослідження П. Т. Саблука, М. Г. Лобаса, В. Г. Андрійчука, С. С. Бакая, В. І. Бойка, М. Гайгера, В. І. Губенка, Б. В. Губського, М. Й. Малика, на які саме спирається автор цієї публікації. Але слід зазначити, що аналізуючи розвиток ринку продовольства, науковці традиційно розглядають його в національних масштабах, недостатньо уваги приділяючи реґіональним аспектам цієї проблеми. Отже, метою даної статті є дослідження реґіональних аспектів розвитку продовольчого ринку держави. Удосконалення ринкового механізму регулювання процесу формування й раціонального використання економічного потенціалу реґіону дозволить удосконалити підходи до побудови цивілізованого національного агропродовольчого ринку. Реґіональний ринок, незалежно від його форм та видів, доцільно, насамперед розглядати в межах адміністративних утворень, оскільки в них найчіткіше виявляються особливості попиту та пропозиції, зумовлені соціально-економічними умовами формування місткості і структури ринку. Кожний реґіон має особливості організації ринку, що, безперечно, впливає на схему товарообігу та розміщення торговельної мережі. На наше переконання, поява реґіонального ринку обумовлюється особливостями формування та пристосування до умов виробництва, а вже потім відбувається пошук шляхів обміну. У зв’язку з цим реґіон ми розуміємо як концентрацію певних умов (спеціалізація, територіальне розміщення виробництва тощо), а реґіональні умови – як адаптовані умови. Реґіональний продовольчий ринок є матеріалізованою субстанцією потреб і територіальним фундаментом сфери обігу, що за умови розвинутих товарно-грошових відносин забезпечує задоволення різноманітних продовольчих потреб споживачів. Припинити спад в АПК за рахунок лише реформаторських заходів на рівні реґіонів недостатньо, потрібен, як ми переконані, системний державний підхід [1]. На реґіональному рівні можна виокремити такі типи ринків: споживчий,
131
центральною ланкою якого є ринок продовольства; засобів виробництва; праці; капіталу; фінансово-кредитних ресурсів; нерухомості; інформації тощо. Кожний з них має певну структуру, функції, внутрішні та зовнішні зв’язки, що в сукупності зумовлюють відтворювальні особливості та специфічні ринкоутворювальні чинники. У сучасній економічній літературі [4] споживчий ринок усіма дослідниками визнається пріоритетним у системі ринків, оскільки він безпосередньо пов’язаний з практичним досягненням основної економічної мети – забезпечення населення різноманітними споживчими товарами, формування рівня життя нації. Більшість економістів вважає, що потреби взагалі є нестатичною категорією [2]. Потреби в продовольстві визначаються двома основними чинниками – фізіологічними особливостями людини та рівнем доходів. Якщо фізіологічні потреби є природно однорідними і мають на меті задоволення організму людини енергією, то рівень доходів урізноманітнює споживання продуктів харчування; з розвитком технологій з’являються продукти з новими споживчими властивостями, вони витісняють ті продукти, що перестають користуватися попитом, формують нові потреби. Державні регулятори національної економіки спрацьовують на прискорення згасання національного товаровиробництва, що створює сприятливі можливості для зовнішньоторговельної продовольчої експансії на український ринок, сприяє, на нашу думку, зростанню рівня безробіття в аграрній сфері, погіршує умови харчування переважної більшості населення України [1]. Чинна в Україні цінова, податкова та фінансово-кредитна політика, яка безпосередньо активно впливає на рівень доходності аграрних товаровиробників, перетворилася з активного стимулятора здійснення ефективних реформ, що могли б позитивно вплинути на інтенсивність формування національного продовольчого ринку, на потужну руйнівну силу виробничо-ринкового потенціалу. Чинники ризику та невизначеності, притаманні виробництву будь-якої країни ринкового спрямування, в Україні відносно кожного суб’єкта господарювання, інфраструктури продовольчого ринку, незалежно від форми власності й організації, стали вирішальними щодо отримання кінцевих результатів. Отже, формування реґіональної політики, на наше переконання, неможливе без визначення концептуальних засад розвитку реґіонів на загальнодержавному рівні. Тому концепція реґіонального розвитку загалом, у тому числі й розвитку реґіонального продовольчого ринку, має обов’язково базуватися на ідеях реґіональної політики держави, формулювати мету та пріоритети реґіонального розвитку, як тактичні, так і стратегічні, а також шляхи та алгоритми розв’язання завдань. У національному аграрному виробництві та поза його межами в реґіонах переважає критичне ставлення до сучасних економічних перетворень, що пояснюється не стільки змістом реформ, скільки не
132
завжди компетентним керуванням ними з боку держави. З розбудовою ринкової економіки в Україні процеси на рівні реґіонів значно розширюються, змінюється і зміст вирішуваних завдань. Так, досліджень з економічних та організаційно-комерційних питань, пов’язаних з динамікою фондів, їх розподілом та схемами реалізації, притаманних плановій економіці, зараз замало. Ринкова система вимагає вирішення не лише економікотехнологічних питань купівлі-продажу матеріальних ресурсів, але, насамперед, дослідження кон’юнктури ринку, формування джерел фінансово-кредитних та трудових ресурсів, капіталу та інформації як об’єктів ринкових взаємовідносин. Сукупність зазначених об’єктів, взаємодія між ними забезпечують утворення реґіонального ринкового простору та його інфраструктурного облаштування [3]. У складі суб’єктів реґіонального продовольчого ринку важливу роль відіграють суб’єкти-монополісти, перш за все підприємства переробних галузей. Диктат цих підприємств виявляється в тому, що вони досить часто здійснюють закупівлі сировини за межами реґіону, унаслідок чого місцеві виробники сировини змушені погоджуватися з умовами переробників і продавати їм сировину собі на збиток (закупівлі м’яса, цукрових буряків тощо). Зазначені процеси погіршують стан багатьох аграрних підприємств і реґіонів. Водночас подекуди це призводить до перманентного зростання цін кінцевих продуктів переробки, а інколи – і зниження їх якості. Реґіональні особливості економічного розвитку зумовлюють необхідність виведення аграрної реформи на якісно вищий рівень за суттю та характером організації, соціально-економічною результативністю. Практична реалізація зазначених заходів у межах реформи дасть можливість перетворити їх з руйнівних до виключно поступальних. Серед чинників, що гальмують втілення в життя таких заходів, а отже, і хід реформування, є політичний чинник, який переважною мірою формує характер вирішення інших питань на рівні реґіону. Подальший розвиток аграрних відносин на рівні реґіону знаходитиметься в безпосередній залежності від рівня їх організації. Це зумовлено тим, що організаційний чинник завжди належить до визначальних, оскільки вирішення будь-якої проблеми можливе лише на засадах достатньої організації її здійснення. Дослідження чинників формування реґіональних продовольчих ринків вимагає визначення таких, що найсуттєвіше впливають на сферу реґіонального ринкоутворення з метою своєчасної нейтралізації негативних впливів. Найсуттєвішим є чинник невизначеності, оскільки він зумовлює неминучість економічного ризику. Стратегічно зорієнтовані політичні, правові та організаційні чинники формуватимуть у кожному реґіоні сприятливе ринкове середовище, відповідну морально-психологічну атмосферу. Отже, у процесі ринкоутворення на рівні реґіону поступово виокремлюється новий напрям, який має базуватися на маркетингових
133
дослідженнях, що є теоретичною основою відтворювального процесу та відображає зміст зв’язків суб’єктів господарювання як єдиної системи внутрішньо- і міжреґіональних матеріальних, фінансово-кредитних та трудових взаємин і пропорцій розширеного відтворення. Розвиток економічного потенціалу реґіону характеризується низкою чинників, серед яких провідними є: урахування та використання переваг геополітичного становища реґіону; економічно ефективне використання природно-ресурсного потенціалу реґіону; накопичення та ефективне використання інноваційного та інвестиційного потенціалу реґіону; поліпшення соціальних умов життєдіяльності населення реґіону; збільшення обсягів міжреґіонального торговельного обороту тощо [4]. Найзагальнішими параметрами сутності реґіонального продовольчого ринку є: функціонування промислового та аграрного виробництва з оптимізованими обсягами товарної продукції в міжреґіональних та міждержавних зв’язках; наявність оптимізованої реґіональної економічної структури, що відображає історичні, національні, демографічні, біокліматичні та інші чинники відтворювального процесу; місткість ринку продовольства, яка вирішальною мірою визначається платоспроможністю населення; економічно доцільне поєднання регульованих та нерегульованих засад у формуванні та розвитку реґіонального ринку продовольства. На нашу думку, потребують окремих ґрунтовних досліджень проблеми розвитку реґіонів, а в їх межах – агропродовольчих ринків як цілісної логічної динамічної системи, де слід ураховувати в характеристиці окремих реґіонів умови доставки та транспортування на переробні підприємства сільськогосподарської сировини, рівень концентрації населення, концентрації споживачів тощо. Ефективне функціонування реґіонального продовольчого ринку передбачає оптимізацію зростання доходів та розвитку сфери обігу з використанням переважної частки грошових доходів населення, оскільки решта їх, що не використовується з метою придбання товарів (послуг), осідає за межами реґіону або ж нагромаджується у вигляді готівкових грошей, тобто вилучається з обігу і не повертається до грошово-кредитної системи реґіону. Зазначимо, що суттєвою передумовою формування й раціонального використання агропродовольчого потенціалу реґіону слід вважати саме інформатизацію всіх суб’єктів його інфраструктури. Урахування тенденцій світового розвитку, пов’язаних з переходом до інформаційного суспільства, зробили США, Японію, Південну Корею провідними країнами світу. Тому інформатизація всіх сфер суспільного життя і є найважливішою передумовою ефективного формування й використання економічного потенціалу країни, реґіону, кожного підприємства. Для здійснення заходів щодо інформатизації в Україні є всі необхідні умови: високий загальноосвітній рівень кваліфікованого кадрового персоналу, набутий науково-технічний потенціал [3].
134
Логістичний підхід до дослідження економічного розвитку реґіону полягає в інтеграції закупівельної, постачальницької, виробничої, збутової, розподільної, транспортної, інформаційної та інших сфер діяльності, зорієнтованих на досягнення бажаного результату з мінімальними витратами часу та ресурсів шляхом оптимізації наскрізного управління реґіональними матеріальними та інформаційними потоками. Кожна ланка логістичного ланцюжка містить власні елементи, сукупність яких формує матеріальну основу реґіонального продовольчого ринку. До матеріальних елементів моделі економічного розвитку реґіону, з погляду логістичної системи, належать: транспортні засоби, складське господарство, системи зв’язку та управління, кадри, які виконують усі послідовні операції. Проблеми економічного розвитку реґіонів породжені тим, що за умов зростання обсягів виробництва та розширення внутрішньореґіональних (загальнонаціональних) зв’язків збільшуються витрати у сфері обігу, а увага суб’єктів господарювання концентрується на оптимізації ринкової діяльності та скороченні витрат. Розвиток економіки реґіону, як логістичної системи, окрім прагнення ринкових суб’єктів до скорочення часових та грошових витрат, пов’язаних з товаропросуванням, визначається: ускладненням системи ринкових відносин та підвищенням вимог до якісних характеристик процесу розподілу; створенням гнучких виробничо-комерційних систем. Адаптація до інтересів споживача продовольчого ринку реґіону за умов жорсткої конкуренції вимагає від виробників продовольства адекватного реагування на ці умови з метою підвищення якості обслуговування і, перш за все, скорочення часу, необхідного для задоволення потреб споживачів продовольчого ринку. У цьому разі чинник часу, поряд з ціною та якістю продукції, стає визначальним успіху функціонування суб’єктів інфраструктури сучасного продовольчого ринку. З огляду на це слід виокремити й чинники, що сприяють створенню ринкових можливостей: використання теорії систем та компромісів з метою вирішення економічних завдань, прискорення науково-технічного прогресу; уніфікація правил та норм щодо поставки сировини та продукції; усунення різноманітних імпортно-експортних обмежень; стандартизація технічних параметрів тощо. Урегулювання взаємовідносин економічного розвитку реґіону в межах логістичної системи стає можливим завдяки теорії компромісів. Стосовно руху товарів на реґіональному продовольчому ринку обираються рішення, що позитивно впливають на скорочення загальних витрат (підвищення загального прибутку). У багатоаспектних зв’язках на рівні реґіону аналогічний результат отримують шляхом гармонізації інтересів усіх учасників логістичного процесу, прагнучи компенсації додаткових витрат через отримання позагалузевого ефекту. З метою освоєння та вдосконалення логістики в практиці суб’єктів
135
інфраструктури продовольчого ринку, наявності великих підприємств слід створювати спеціалізовані консультативні відділи з метою отримання діагнозу логістики підприємств, досліджень у сфері логістики, опрацювання пропозицій з її вдосконалення, узагальнення досвіду інших підприємств тощо. Економічні компроміси – це категорія, що застосовується в процесі прийняття управлінських рішень з проблем розвитку економіки, продовольчого ринку тощо, яка відображається в розрахунках, стосовно інтересів окремих виробників і сукупності учасників логістичного процесу на рівні реґіону. Логістика є чинником підвищення конкурентоздатності кожного учасника логістичної системи, що інтегрує наслідки рішень, які приймаються в галузі, здатності піддаватися вимірюванню з погляду їх впливу на функціональні витрати і доходи на реґіональному продовольчому ринку. У зв’язку з цим актуалізується завдання виявлення способів контролю витрат та показників, які найадекватніше відображають взаємодію логістики з основними економічними індикаторами продовольчого реґіонального ринку. Складна ситуація на продовольчому ринку обумовлює численні втрати не лише в економічній, а й у соціальній сферах. Постійне зростання цін і тарифів – характерна риса реґіональних продовольчих ринків. Неповноцінність грошей споживача вкрай негативно впливає на соціально-економічний розвиток реґіонів через зменшення ролі заробітної плати в стимулюванні зростання продуктивності та якості праці. Зароблені гроші, унаслідок інфляції, не дозволяють основній масі населення придбати навіть необхідні товари «споживчого кошика». Водночас зазначимо, що сучасна трансформація національної економіки збільшує частку продовольства в роздрібному товарообігу, що з позиції економічної теорії є свідченням зниження життєвого рівня. Рішення, що приймаються на державному і реґіональних рівнях, не забезпечують позитивних результатів через відсутність науково обґрунтованої концепції формування та функціонування національного продовольчого ринку, яка б ураховувала часовий, територіальний та галузевий чинники, правові та соціальні засади; відсутність світового позитивного досвіду перетворення економічних взаємовідносин за історично короткий проміжок часу за умов переходу від централізованої системи господарювання до ринкових відносин; зростання корумпованості в усіх сферах і на всіх рівнях; посилення криміногенної ситуації в усіх реґіонах України. За умов, що склалися, подальше реформування економічних взаємовідносин можливе в таких аспектах: - опрацювання науково обґрунтованої концепції формування національного продовольчого ринку, яка б містила систему заходів, що враховують систему умов, чинників та напрямів створення розвинутого продовольчого ринку;
136
- здійснення позитивних змін на загальнодержавному і реґіональних ринках на основі комплексно-цільових програм, що інтегрують всебічно обґрунтовану кінцеву мету, стратегію й тактику динаміки економічних процесів на кожному із зазначених рівнів; - прогнозування соціально-економічних результатів розвитку продовольчого ринку реґіонів, починаючи від того, що може дати внесення змін у кожну складову, і закінчуючи аналізом кінцевих результатів; - здійснення перманентного моніторингу процесів і явищ розвитку продовольчого ринку реґіону за обраним варіантом, об’єктивне оцінювання їх результатів. Це забезпечить керуючій системі своєчасну, повну й надійну інформацію щодо всього процесу реформування та внесення необхідних змін, доповнень і уточнень. За такого підходу відбудеться ефективне реформування продовольчого ринку в межах національної економіки та його складових – реґіональних продовольчих ринків. Отже, ринкова природа механізмів реґіонального розвитку забезпечується через дотримання певних принципів, а саме: верховенства права, гарантій економічних свобод, економічної рівності суб’єктів господарювання, інтеграції реґіонального потенціалу. Концепція реґіонального розвитку загалом, у тому числі й реґіонального продовольчого ринку, має обов’язково містити ідеї реґіональної політики держави, формулювати мету та пріоритети реґіонального розвитку як на тактичну, так і стратегічну перспективу, а також шляхи та алгоритми розв’язання завдань. Продовольчий ринок реґіонів об’єктивно потребує дослідження базових аспектів формування економічної стратегії його розвитку як логістичної системи. На великих підприємствах інфраструктури продовольчого ринку слід створювати спеціалізовані консультативні відділи з освоєння логістичних принципів підвищення конкурентоспроможності. Список використаної літератури
1.Березін О. В. Цілі та завдання створення реґіональних ринків продовольства // Економіка. Реґіональна економіка і управління: Вісн. Рівнен. держ. техн. ун-ту. – 2001. – Вип. 5 (12). – С. 78 – 83. 2.Гайгер М. Макроэкономическая теория и переходная экономика: Пер. с англ / М. Гайгер, Т. Линвуд. – М.: ИНФРА-М, 1996. – 560 с. 3.Гладких Д. Д ержавне регулювання економіки за допомогою ціноутворюючих факторів // Економіка України. – 2001. – № 1. – С. 47 – 51. 4.Ринок продовольства: проблеми формування і розвитку / За ред. П. Т. Саблука, В. І. Бойка та ін. – К.: УкрІНТЕІ, 1993. – 236 с. Надійшла до редколегії 20.04.07
137
ББК 60.7 (4 Укр)
Наталія РИНГАЧ
Національна академія державного управління при Президентові України
ОЦІНКА ДОСЯГНЕННЯ УКРАЇНОЮ ЦІЛЕЙ РОЗВИТКУ ТИСЯЧОЛІТТЯ ЩОДО ЗНИЖЕННЯ ДИТЯЧОЇ СМЕРТНОСТІ
Розглядаються управлінські підходи до забезпечення досягнення індикаторів Цілeй розвитку тисячоліття на прикладі аналізу реалізації Україною ЦРТ стосовно зниження дитячої смертності порівняно з іншими країнами Центральної та Східної Європи і СНД. Ключові слова: Цілі розвитку тисячоліття (ЦРТ), дитяча смертність, індикатори, державне управління охороною здоров’я, ефективність соціальноекономічної політики.
числі контролю громадськості і, природно, адекватного, своєчасного і дійового реагування через зміни в державній політиці. Результатом роботи з адаптації глобальних цілей до національних умов (за участю фахівців міністерств та відомств, науковців, представників громадськості та експертів міжнародних організацій) у 2003 р. стала аналітична доповідь «Цілі розвитку тисячоліття: Україна» – довгостроковий програмний документ, що охопив основні індикатори людського розвитку та сталого розвитку довкілля. Однією з восьми цілей, визначених як ключові, є зменшення дитячої смертності, критерієм досягнення якої передбачено скорочення до 2015 р. смертності дітей віком до 5 років на дві третини. У національній аналітичній доповіді «Цілі розвитку тисячоліття: Україна» було подано 6 національних цілей, 13 завдань та 23 показники, що характеризували обрані цілі [10]. Вимогами до вибору показників були: адаптація з урахуванням національного розвитку, можливість узагальнення та кількісного вимірювання. Національну ціль 4 сформульовано як «Поліпшення здоров’я матерів та зменшення дитячої смертності». Завдання передбачало зменшення смертності дітей до 5 років за 2001 – 2015 рр. на 17 % (таблиця). Деталізація національної цілі 4 по періодах, за станом на 2003 р.
Показник 1990 2000 2001 2004 2007 2011 2015
Декларацією тисячоліття, прийнятою на Саміті ООН у вересні 2000 р., було визначено основні цілі та завдання розвитку до 2015 р., що стали відомі як Цілі розвитку тисячоліття (ЦРТ). ЦРТ є системою індикаторів, запропонованою ООН для оцінки ефективності соціально-економічної політики, що проводиться різними країнами світу. Генеральна Асамблея ООН прийняла ЦРТ як частину плану роботи Генерального Секретаря ООН, присвяченого виконанню Декларації тисячоліття ООН. ЦРТ – це зобов’язання розробити довгострокову політику, спрямовану на допомогу, насамперед, найбільш уразливим верствам суспільства кожної окремої країни та найбільш уразливим націям у світі. Україна серед 189 країн світу підписала Декларацію тисячоліття ООН. Заради досягнення цілей та бажаного рівня розвитку, визначеного Декларацією, Уряд України зобов’язався проводити соціально-економічну політику, яка покращить добробут народу України. У зв’язку з тим, що в значній частині країн деякі цілі не повністю відображали завдання розвитку, пов’язані з переходом до демократії і ринкової економіки, більшість адаптувала ЦРТ для кращої відповідності власним особливостям. Адаптовані ЦРТ включають найбільш значущі на сучасному етапі напрями, що забезпечують всебічний розвиток людського капіталу, у тому числі для соціально незахищених верств населення. ЦРТ стають сьогодні основними напрямами національної політики, будучи імплементованими в програмних документах, що визначають соціально-економічну політику держави. Створення чіткої, зрозумілої системи індикаторів ЦРТ – це передусім забезпечення можливості контролю за їх досягненням, у тому
© Рингач Н. О., 2007 138
прогнозні Показник 2.1. Рівень смертності дітей віком до 5 років: кількість померлих віком до 5 років на 1 000 осіб народжених живими відповідного року народження Показник 2.2. Рівень смертності немовлят: кількість померлих 12,8 11,9 11,3 10,4 10,4 9,8 9,3 17,3 15,6 14,9 14,3 14,3 13,7 12,3
дітей віком до 1 року на 1 000 народжених живими
Отже, 2001 р. було обрано як точку відліку для визначення критеріїв досягнення цілей у 2015 р., прогнозні розрахунки показників здійснювались для проміжних етапів – 2004, 2007, 2011, 2015 рр. Актуальність зазначеної цілі для нашої країни не викликає сумніву, адже смертність немовлят, яка є визначальною у формуванні смертності дітей до 5 років, перевищує аналогічні рівні країн Євросоюзу більше ніж у 2 рази.
139
Національні ЦРТ, розроблені різними країнами, зберігаючи відповідність глобальним ЦРТ у цілому, відрізняються від них у формулюванні окремих завдань та індикаторів, що яскраво проілюстровано в національних аналітичних доповідях. Російські та узбецькі фахівці застерігали стосовно ризику недооцінки рівня дитячої смертності за умови використання даних офіційної статистики, а їх азербайджанські колеги вважали за доцільне навести в національній доповіді 2 групи індикаторів, базові рівні яких відрізняються більш ніж у 4 рази – за офіційними даними і за даними спеціального дослідження репродуктивного здоров’я. Вітчизняні дослідники (як демографи, так і фахівці з державного управління) наголошують на суспільній важливості критерію смертності дітей до року та визнають той факт, що розвиток сучасних негативних демографічних тенденцій становить загрозу національній безпеці держави, вимагає невідкладних системних дій з її відвернення та певних упереджувальних заходів [4; 7; 8]. У проаналізованій літературі, на яку саме спирається автор, зазначено необхідність удосконалення механізмів державного управління перебудовою галузі охорони здоров’я в Україні в контексті суспільних потреб (Я. Радиш, 2002, Н. Солоненко, 2005,) та вплив політичних рішень на громадське здоров’я (М. Білинська, 2005); існують публікації, присвячені державно-управлінській діяльності у сфері іншої ЦРТ – щодо ВІЛ-інфекції/ СНІДу та туберкульозу (І. І. Хожило, 2006). Однак сучасну ситуацію щодо досягнення Цілей розвитку тисячоліття в Україні з огляду на управлінські механізми, спрямовані на досягнення цілі 4 – зниження смертності дітей, висвітлено не було, що й обумовило мету й завдання даної роботи: здійснити оцінку стану реалізації Україною ЦРТ стосовно зниження дитячої смертності на сьогоднішньому етапі; визначити місце України порівняно з іншими країнами Центральної і Східної Європи та СНД й охарактеризувати управлінські підходи, необхідні для прогресу в досягненні цільових індикаторів ЦРТ. Смертність дітей віком до 1 року є одним із загальновизнаних найбільш чутливих індикаторів соціально-економічного розвитку суспільства. Це показник, що відображає рівень добробуту населення та розподіл соціальних і матеріальних благ у суспільстві, стан довкілля, рівень освіти і культури, ефективність профілактики, рівень доступності і якості медичної допомоги тощо. Смертність немовлят є одночасно й індикатором якості життя населення. На відміну від більшості соціальних індикаторів ЦРТ смертність немовлят не є незаперечно обумовленою економічно, на неї впливає значно більш складний комплекс факторів, зі значною диференціацією ступеня потенційного позитивного/негативного впливу. Дійсно, стійке зниження рівня дитячої смертності в Україні почалось на піку медико-демографічної кризи, у роки найвищого рівня загальної смертності, задовго до першого, з часу отримання незалежності, приросту ВВП у 2000 р. Однозначно негативний
140
процес скорочення народжуваності в 1990-х рр. одночасно супроводжувався, з одного боку, більш усвідомленим ставленням значної частини населення до планування сім’ї з іншого – більшою увагою (як близьких, так і медичних працівників) і більшою частиною сімейних ресурсів, що припала на одну дитину [5]. Також певне зниження навантаження на акушерсько-гінекологічну службу дозволило більше уваги приділяти вагітним і породіллям, а держава в останні роки стала послідовно вкладати більше коштів в охорону материнства й дитинства. Не можна недооцінити й внеску цілеспрямованої діяльності в галузі охорони здоров’я, особливо реалізації заходів Національної програми планування сім’ї та наступної Національної програми «Репродуктивне здоров’я 2001 – 2005», допомоги міжнародних донорських організацій. Найвагоміше поліпшення соціальних індикаторів відбувається в разі поєднання поведінкових змін та зусиль держави, коли певний мультиплікативний ефект стає результатом поєднаних дій громадян, медичної галузі й держави. Фінансування за потребою оптимально організованої медичної допомоги без змін життєвих цінностей і способу життя не дасть жаданого позитивного ефекту або забезпечить нестійке поліпшення ситуації. Яскравий приклад тому – зниження показника дитячої смертності в Якутії після створення спеціалізованого пологового будинку для матерів, що страждають на алкоголізм, яке, однак, у результаті обумовило зростання через певний час дитячої інвалідності, адже кількість матерів, що зловживають алкоголем, не зменшилася. Цільові параметри зменшення дитячої смертності визначалися національними експертами шляхом ретельного аналізу тогочасної ситуації, динаміки змін у минулі роки, аналізу наявної нормативно-правової бази і державної політики, оцінки наявних ризиків і можливостей їх модифікації, тривалих дискусій і консультацій фахівців різного профілю. Результатом цієї роботи стали задекларовані у національній доповіді «Цілі розвитку тисячоліття: Україна» рівні досягнення зазначеної цілі до 2015 р. Виникає закономірне запитання – наскільки справдились прогнозні показники, подані в аналітичній доповіді? У першій половині 90-х рр. смертність немовлят в Україні зростала, що певним чином корелювало із погіршенням соціально-економічної ситуації в державі. Упродовж 1995 – 2004 рр. спостерігалась досить стала тенденція до зниження смертності дітей віком до одного року. Однак у 2005 р. (уперше за останні роки) зареєстровано підвищення рівня смертності до 10,0 на 1 000 народжених живими, що, на думку фахівців, спричинено і соціально-економічними причинами, і причинами, за які відповідальна медична служба, і змінами в реєстрації дитячої смертності згідно з критеріями ВООЗ. Зокрема, проблемами є недостатнє оснащення медичних закладів (особливо пологових будинків/відділень) сучасним обладнанням, спеціалізованим медичним транспортом, незадовільна забезпеченість кадрами служби охорони материнства й дитинства, нереалізованість пріоритетного принципу фінансування з бюджетів усіх рівнів національних
141
програм щодо охорони материнства та дитинства тощо. Є потреба вдосконалення міжвідомчого підходу до медико-соціального патронажу сімей з груп соціального ризику, у яких рівень дитячої смертності є вищим, ніж у середньому, адже певна частина смертей дітей обумовлена неналежним доглядом, незадовільними харчуванням та санітарногігієнічним станом. Серед соціальних причин можна назвати невисоку ефективність профілактичних програм, повільне запровадження в суспільстві засад здорового способу життя, недостатність впливу інформаційно-освітніх програм, розповсюдженість тютюнокуріння, уживання алкоголю та наркотичних речовин, тенденцію поширення ризикованої статевої поведінки, особливо серед молоді. У 2006 р. рівень смертності дітей віком до 1 року незначно підвищився (до 10,1‰). Показник смертності дітей до 5 років у 2001 – 2005 рр. знизився на 16 % – з 15,2 до 12,9 на 1000 народжених живими відповідного року народження [3, с. 17 – 18]. До 60-ї сесії Генеральної Асамблеї ООН (2005 р.) фахівцями Міністерства економіки та інших міністерств, Секретаріату Президента, експертами ПРООН, науковцями, представниками НУО була розроблена аналітична доповідь «Україна. Цілі розвитку тисячоріччя 2000+5», яка проілюструвала стан реалізації національних ЦРТ у 2000 – 2005 рр. У доповіді висвітлювався прогрес у досягненні цілей, окреслювалися проблеми сьогодення та оптимальні шляхи їх розв’язання в контексті сучасних тенденцій соціально-економічного розвитку України [9]. Державну політику, здатну знизити показника смертності дітей, визначено як «комплекс цілеспрямованих заходів, які дозволяють забезпечити максимально можливі рівні медичної допомоги за існуючого рівня правових, фінансових, матеріально-технічних і кадрових ресурсів» [9, с. 33]. Серед найбільш важливих напрямів такої політики названо вдосконалення первинної медико-санітарної допомоги, удосконалення системи надання екстреної медичної допомоги, заходів з поліпшення репродуктивного здоров’я, забезпечення охоплення дітей основними профілактичними щепленнями відповідно до Національного календаря щеплень тощо. Експертами зазначено, що Україна, єдина з країн Центральної та Східної Європи, показала результати щодо зниження дитячої смертності, вищі за очікувані. Було навіть висловлено припущення стосовно можливості перегляду індикатору в бік його зменшення, яке базувалося на факті досягнення вже у 2004 р. значення показника смертності дітей до 5 років, який незначно відрізнявся від цільового у 2015 р. (12,4 проти 12,3). Однак у 2005 р. показник збільшився до рівня 2003 р., тобто завойовані позиції було втрачено. До того ж, навіть незважаючи на зменшення, він залишається вдвічі вищим, ніж у країнах ЄС [6]. У Реґіональній доповіді про Цілі розвитку тисячоліття в країнах Європи та СНД, підготовленій у 2006 р., було проаналізовано виконання ЦРТ у 32 країнах Центральної та Східної Європи та СНД [2]. Досягнення країнами
142
ЦРТ оцінювалось за допомогою методики розрахунку показника відставання в часі. Відставання в часі G розраховувалося як різниця між часом, що залишився до цільового року, і часом, що потрібен для досягнення цільового значення індикатора (останній обчислюється з урахуванням швидкості зміни індикатора, закладеній у національній доповіді): G = Tr – Tn, де Tr – час, що залишився; Tr = tt – tc, де tt – цільовий рік; tc – останній рік спостереження, якого стосуються оцінювані дані; Tn – час, необхідний для досягнення цілі (базується на припущенні, що зміни індикатора від базового до цільового років відбуваються за лінійною функцією). У разі позитивного значення країна випереджає досягнення поставлених цілей на певний час, у разі негативного – прогрес є меншим від запланованого. У разі позитивного значення діяльність країни визнається успішною. Якщо показник відставання в часі має негативне значення, але величина його менше за 1/4 часу, що залишився, досягнення ймовірне, якщо більше ніж 1/4 – малоймовірне. Зазначено, що діяльність більшості країн стосовно зниження дитячої смертності є досить успішною, за незначним винятком. Так, малоймовірним є досягнення Таджикистаном задекларованого рівня смертності дітей до 5 років у 40,0 ‰, якщо у 2002 р. її рівень становив 110,0 ‰, тобто відставання в часі становить 7 років. Діяльність України з досягнення проміжних індикаторів як щодо зниження смертності дітей до 1 року, так і до 5 років визнано успішною (для порівняння – досягнення запланованих індикаторів, що характеризують зниження захворюваності на туберкульоз або зменшення частини населення, що проживає за національною межею бідності, оцінено як малоймовірне з відставанням у часі 8,6 та 3,6 року відповідно). За час, що пройшов із підписання Україною Декларації, спостерігалися позитивні досягнення у сфері охорони здоров’я поза завданнями цілі 4. Так, упровадження національної стратегії профілактики передачі ВІЛ від матері до дитини дозволило знизити рівень інфікування немовлят у 3 рази, що також дало можливість попередити частину дитячих смертей. Однак збільшення кількості дітей, народжених ВІЛ-інфікованими матерями, обумовлює збереження проблеми в майбутньому. Хотілося би зупинитися ще на одному важливому аспекті. Під час розробки аналітичної доповіді «Цілі розвитку тисячоліття: Україна» у 2003 р. було запропоновано й альтернативний варіант формулювання цілі 4, а саме «Зменшення дитячої смертності та смертності осіб працездатного віку, поліпшення здоров’я матерів», оскільки високий рівень смертності населення працездатного віку, особливо чоловіків, на сьогодні є найвагомішим внеском у формування безповоротних втрат людського потенціалу України. В аналітичній доповіді «Україна. Цілі розвитку
143
тисячоліття 2000+5» також наголошувалося, що, незважаючи на значний прогрес України в зниженні дитячої та материнської смертності, загальний рівень передчасної смертності залишається неприпустимо високим для мирного часу. Незадовільний стан здоров’я, що передається у спадок дітям, нездоровий спосіб життя, поведінкові ризики, відсутність самозберігаючих навичок, усвідомлення відповідального батьківства також прямо чи опосередковано впливають на рівень дитячої смертності. Аналізуючи наслідки досягнення ЦРТ стосовно зниження дитячої і материнської смертності в Росії, експерти, вказаючи на можливості поліпшення здоров’я дітей і репродуктивного здоров’я, також акцентують увагу на пріоритетності заходів, спрямованих на здоров’я людей працездатного віку. Було підраховано, що досягнення ЦРТ щодо зменшення смертності дітей до 5 років зумовить подовження тривалості життя в середньому менше ніж на 1 рік для обох статей. Зменшення смертності дітей до 5 років до рівня, наприклад, Великої Британії, потенційно може подовжити тривалість життя майже на 1 рік, а досягнення найнижчого в Росії реґіонального рівня – усього на 5 місяців. На противагу цьому зменшення смертності осіб працездатного віку може привести до підвищення показника очікуваної тривалості життя в країнах з перехідною економікою на 7,75 років, а для Росії навіть на 10 років [2]. До речі, у Польщі відповідну ціль сформульовано так: «Поліпшення здоров’я і скорочення дитячої смертності», а серед завдань, окрім скорочення показника смертності дітей до 5 років, фігурувало «скоротити до 2010 р. коефіцієнт передчасної смертності серед дорослих на 25 %», відповідно індикаторами визначено ймовірність смерті чоловіків і жінок віком 15 – 59 років. Досвід країн Центральної та Східної Європи і СНД свідчить, що перспективи досягнення ЦРТ тісно пов’язані з якістю та ефективністю управління. Реґіональною доповіддю щодо ЦРТ у країнах Європи і СНД [6] зазначено поліпшення державного управління, сприйняття країнами ЦРТ як пріоритетів розвитку створення умов для більш відповідальної політики. Основними управлінськими підходами є: - консолідуюча роль Уряду; - узгодження цілей з основними положеннями програмних документів (на національному та місцевих рівнях); - мобілізація ресурсів для досягнення цілей відповідно до визначених критеріїв; - міжсекторальний підхід і узгодженість дій між різними гілками та органами державної влади; - локалізація та інкорпорація ЦРТ у систему прогнозно-програмних документів; - залучення широкого кола експертів та представників НУО до процесу прийняття рішень; - поінформованість суспільства, забезпечення контролю громадськості, доступу до оперативного моніторингу індикаторів для своєчасного
144
реагування, корегування соціально-економічної політики в разі потреби. Так, реалізація довгострокових ЦРТ є більш здійсненною, коли ці заходи є взаємно узгодженими й спільними з іншими середньо- та короткостроковими стратегіями розвитку, що супроводжується максимізацією загальних результатів, з одного боку, та зниженням витрат – з іншого. Для країн СНД це, передусім, стратегії подолання бідності та пов’язані з інтеграцією в ЄС. В Україні розробку таких важливих програмних документів, як Програма економічно-соціального розвитку на 2007 р. та Державна програма «Репродуктивне здоров’я нації» на період до 2015 р. [1] було здійснено з урахуванням реалізації ЦРТ: Україна. Мобілізація ресурсів в умовах їх обмеженості є необхідною, особливо на місцевому рівні, адже вона забезпечить максимальний рівень зусиль, спрямованих на досягнення ЦРТ. Ураховуючи мультифакторний вплив на формування рівня дитячої смертності, подальший прогрес України стосовно його зменшення можливий лише за умови скоординованої міжсекторальної взаємодії, передусім освіти, забезпечення безпечної життєдіяльності, охорони здоров’я, соціальної допомоги на тлі поінформованості та зацікавленості громадськості у здійснюваних заходах. На загальну думку експертів, одним із найсуттєвіших аспектів є локалізація ЦРТ. Остаточно питання реалізації ЦРТ вирішується на місцевому рівні, відповідно, вони мають бути деталізовані й адаптовані до місцевих умов так само, як і до національних. Одночасно очікується розвиток потенціалу місцевого державного управління, організацій громадянського суспільства у сфері стратегічного планування, реалізації заходів і моніторингу, що тісно пов’язано з удосконаленням місцевого самоврядування. Це також страхує від недосягнення ЦРТ на певних територіях у випадку, коли на національному рівні бажані показники досягнуті. Локалізація вимагає інтеграції діяльності на місцевому рівні з політикою на рівні держави, а також децентралізації та реформи місцевого самоврядування. У цьому аспекті локалізація ЦРТ пов’язана із завданнями більш ефективного надання державних послуг на місцях, особливо у сфері охорони здоров’я, соціального захисту й просвіти, що відіграють основну роль у досягненні зниження дитячої смертності. Широка громадська участь і зацікавленість є ключем досягнення ЦРТ через створення ефективного механізму співпраці між державними інституціями і організаціями громадянського суспільства. Хоча основна відповідальність щодо досягнення ЦРТ лежить на урядах, перспективи успіху пов’язані зі здатністю влади до налагодження співпраці з громадськими організаціями, міжнародними донорами і приватним сектором. Важливо досягти усвідомлення діловими колами того, що довгострокові комерційні інтереси знаходяться передусім у підтримці розвитку суспільства, що процвітає, створює передумови й найкращі можливості для комерційної діяльності. Прогресу в досягненні Україною
145
ЦРТ сприяють також реалізація Проекту ПРООН «Цілі розвитку тисячоліття для України» загалом та низки міжнародних проектів, спрямованих на поліпшення здоров’я дітей і вдосконалення надання медичної допомоги матерям і дітям. Ще один важливий принцип Декларації тисячоліття – принцип підзвітності уряду. Як вважає адміністратор ПРООН М. М. Браун, «на підставі оприлюднених даних щодо прогресу в досягненні Цілей громадяни самі можуть судити, чи є діючі уряди успішними в реалізації взятих зобов’язань, чи ні» [6, с. 12] (переклад автора. – Н. Р.). Постійний моніторинг процесу реалізації завдань з виконання визначених цілей, аналіз і оцінка реального стану та власних можливостей, вчасна корекція тих або інших заходів допоможуть консолідації зусиль уряду, суспільства й медичної галузі у здійсненні поставленої мети – зменшення дитячої смертності. Отже, реалізація Україною взятих на себе зобов’язань стосовно досягнення Цілей розвитку тисячоріччя: Україна є показником ефективності соціально-економічної політики держави. Діяльність України з досягнення проміжних індикаторів Цілей розвитку тисячоріччя щодо зниження дитячої смертності як смертності дітей до року, так і до 5 років, можна визнати успішною, однак наявне відставання національних показників від показників ЄС має стати поштовхом для подальшої роботи в цьому напрямі. Основними управлінськими підходами, що сприятимуть досягненню цільових індикаторів ЦРТ: Україна, є консолідуюча роль уряду, імплементація ЦРТ у положення програмних документів, локалізація, мобілізація ресурсів, міжсекторальний підхід і створення ефективного механізму співпраці між державними інституціями та організаціями громадянського суспільства. Як перспективу подальших досліджень автор вважає необхідним здійснення моніторингу досягнення ЦРТ: Україна до остаточного етапу. Список використаної літератури
1.Про затвердження Державної програми «Репродуктивне здоров’я нації» на період до 2015 року: Постанова Кабінету Мінстрів України від 27 груд. 2006 р. № 1849 // Офіц. вісн. України. – 2007. – № 1. 2.Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации за 2005 год «Россия в 2015 году: цели и приоритеты развития». – М.: ПРООН, 2005. – 220 с. 3.Здоров’я населення та діяльність галузі охорони здоров’я України в 20012005 роках: Інформ.-аналіт. довід – К.: МОЗ України, 2006. – 210 с. 4.Лібанова Е. М. Новітні тенденції смертності населення України // Демографія та соціальна політика. – 2006. – № 1. – С. 23 – 37. 5.Людський розвиток в Україні: можливості та напрями соціальних інвестицій: Кол. наук.-аналіт. монографія / За ред. Е. М. Лібанової. – К.: Ін-т демографії та соц. досл. НАН України, Держкомстат України, 2006. – 356 с. 146
6.Национальные Цели развития тысячелетия: платформа для действия: Региональный доклад о Целях развития тысячелетия в странах Европы и СНГ. – Братислава: Рег. бюро ПРООН по странам Европы и Содружества Независимых Государств, 2006. – 210 с. 7.Пирожков С. І. Демографічний фактор у глобальній стратегії розвитку України // Демографія та соц. політика. – 2004. – № 1 – 2. – С. 5 – 20. 8.Радиш Я. Ф. Державне управління охороною здоров’я в Україні: генезис та тенденції розвитку: Дис. ... д-ра наук з держ. упр. – К., 2003. – 455 с. 9.Україна. Цілі розвитку тисячоліття 2000 +5: Матеріали до ювілейної 60-ї сесії Генеральної Асамблеї ООН. – К.: М-во економіки та з питань європейської інтеграції. – Дія, 2005. – 47 с. 10.Цілі розвитку тисячоліття: Україна. – К.: М-во економіки та з питань європейської інтеграції, 2003. – 29 с. Надійшла до редколегії 02.03.07
ББК У9 (4 Укр) 26
Ольга САВІНОВА
Донецький державний університет управління
МЕТОДОЛОГІЯ І ПРАКТИКА ПРОГРАМНОГО БЮДЖЕТУВАННЯ В УКРАЇНІ
Розглядаються питання необхідності впровадження програмно-цільового методу під час складання бюджетів різних рівнів. Ключові слова: програмно-цільовий метод, бюджетування, розпорядники бюджетних коштів, бюджетні запити, ефективність, результативність.
Починаючи з Бюджету-2002, Україна стала на шлях запровадження програмно-цільового методу складання бюджету. Даний метод успішно застосовується в багатьох європейських країнах. Він допомагає зміцнити та підвищити ефективність бюджетного процесу. Програмно-цільовий метод повинен бути особливо корисним для України в майбутньому, тому що дозволить державі зосереджувати увагу на найбільш важливих сферах під час розподілу фінансових ресурсів. Крім того, програмно-цільовий метод дозволить перейти від існуючої практики зосередження уваги на економічних категоріях (таких як зарплата) до зосередження на цілях, на які розпорядники коштів вимагають фінансування. Аналіз наукових джерел та широкого кола публікацій за даним питанням
© Савінова О. М., 2007 147
дозволяє стверджувати, що запропонований метод не є абсолютно новим у практиці державних фінансів. Уперше програмно-цільовий метод бюджетування було застосовано в Сполучених Штатах у середині 1960-х рр. у Міністерстві оборони США міністром Робертом Макнамарою. Він запозичив цю систему в автомобілебудівній компанії «Форд», яку раніше очолював. Ліндонові Джонсону, який на той час був президентом США, цей підхід настільки сподобався, що він наказав усім іншим міністерствам федерального уряду перейняти його. Відтоді практика програмно-цільового складання бюджету поширилася на низку інших країн, а також на місцеві бюджети багатьох із цих країн. Скажімо, Канада й більшість країн Європейського Союзу активно практикують мистецтво і науку програмно-цільового методу складання бюджету. Сьогодні більшість країн ЄС надають допомогу іншим країнам саме у формі допомоги на основі програмно-цільового методу. У Сполучених Штатах програмно-цільовий метод складання бюджету застосовується більшістю урядів штатів і муніципальних урядів. Слід зазначити, що вітчизняні науковці досить багато уваги приділяють вивченню цього питання. Основним індикатором, що характеризує фактично реалізовані стратегічні й оперативні цілі держави за допомогою бюджетної політики, є структура бюджету, що, як правило, розглядається в динаміці й тестується на стійкість. При цьому дослідники вивчають взаємодію і взаємовплив структури бюджету і реальних цілей держави. У зв’язку з цим слід відзначити роботи Ю. Пасічника, М. Сивульського, І. Януля, К. Павлюка, Г. Старостенка, Ю. Булгакова. У дослідженні, проведеному російськими економістами О. Шаріповою і Г. Чабакаурі [5], зазначається, що різні держави обирають різні структури бюджету, хоча існують і певні закономірності. Оскільки програмно-цільовий метод являє собою новий спосіб формування бюджетів й оскільки мало хто обізнаний з цією бюджетною методологією, виникає потреба в поясненні логіки та походження програмно-цільового методу складання бюджету, а також наступних кроках, які необхідно здійснити для успішного запровадження його в Україні [1; 3]. Отже, метою даної статті є формулювання загальних принципів програмно-цільового складання бюджету та базової бюджетної філософії визначення за їх допомогою тих наступних кроків, які має здійснити Україна, щоб повною мірою запровадити практику програмно-цільового складання бюджету. Із запровадженням програмно-цільового методу складання бюджетів помітно змінюється характер обговорення державної політики. Акцент зміщується з контролю за виконанням зобов’язань на забезпечення ефективності. Розробники політики зосереджують свою увагу на тому, що одержує суспільство за ті кошти, які воно витрачає. Замість того, щоб
148
ставити питання, чи правильно витрачаються кошти під час виконання бюджетного плану, порушуються питання про те, наскільки ефективно витрачаються кошти під час досягнення цілей державної політики. Запровадження програмно-цільового методу складання бюджету є істотною зміною в бюджетній ідеології. Бюджетний процес можна уявити як виробничу функцію, що встановлює зв’язок між бюджетними результатами та ресурсами державного сектору, що використовуються для досягнення цих результатів. У цьому контексті один із підходів до формування бюджету полягає в тому, що необхідно відштовхуватись, насамперед, від обсягу наявних ресурсів, що використовуються для досягнення певних результатів у державному секторі. У разі традиційної практики формування бюджетів увага часто зосереджується саме на ресурсній частині виробничої функції державного сектору і мало уваги приділяється природі одержуваних результатів. З іншого боку, у програмно-цільовому методі формування бюджету застосовується зовсім інший погляд на формування бюджету, за якого процес формування бюджету починається із зосередження уваги спершу на результатах, яких необхідно досягти в державному секторі, а вже потім ставиться питання про те, які найбільш відповідні ресурси слід використати для досягнення цих результатів. Результати в цій системі – це те, чого уряд має намір досягти, або пріоритети, які мають досягатися за допомогою заходів, що здійснюються в державному секторі [2]. Програма – це комплекс взаємопов’язаних бюджетних заходів, які потрібно здійснити або які вважаються за необхідні для досягнення спільного бюджетного результату чи одержання бажаного наслідку. Кожна програма визначається своєю особливою бюджетною метою. Усі заходи, передбачені програмою, мають підлягати класифікації в одній загальній функціональній класифікації [4]. Програмно-цільовий метод складання бюджету – це практика групування різних видів бюджетних видатків в окремі програми таким чином, щоб кожна стаття видатків була закріплена за певним видом програми. Як правило, кожна програма – це фіскальне забов’язання одного головного розпорядника коштів, ефективність роботи якого оцінюється з погляду успішності досягнення мети програми. Згідно з міжнародною методологією та практикою зарубіжних країн система планування бюджету на підставі програм – це система прийняття рішень щодо розробки, аналізу, упровадження програм та розподілу ресурсів. Вона включає такі три основні етапи: 1. Стратегічне планування – визначення та прогнозування довго- та середньострокових цілей, для досягнення яких необхідно спрямувати діяльність органів влади, та розробка стратегії заходів та механізмів їх реалізації. Обов’язковим елементом цього етапу є відбір переліку відповідних напрямів і завдань з урахуванням фінансових можливостей. Це в основному розробляється у вигляді програмних і прогнозних
149
документів органів влади. В Україні до таких програмних і прогнозних документів Уряду мають належати Програма діяльності Кабінету Міністрів України, Державна програма економічного та соціального розвитку на середньостроковий період. 2. Формування програм – розробка, аналіз і відбір програм, які необхідно реалізувати головним розпорядникам бюджетних коштів для досягнення цілей, визначених на етапі стратегічного планування в програмних і прогнозних документах. На цьому етапі головні розпорядники розробляють програми, які вони повинні реалізовувати відповідно до програмних і прогнозних документів уряду, визначають чіткі цілі, конкретні завдання та строки щодо їх реалізації (однорічні або багаторічні програми). Тобто кожне міністерство, інший орган виконавчої влади повинні мати проект чіткого плану своєї діяльності на короткостроковий (1 рік) та середньостроковий (від 3 до 5 років) періоди, що складається з окремих програм. 3. Складання бюджету – визначення та аналіз ресурсів, необхідних для реалізації програм і відповідно досягнення поставлених цілей, та оцінка очікуваних результатів. На цьому етапі головний розпорядник коштів на основі плану своєї діяльності на коротко- та середньостроковий періоди більш чітко розподіляє людські, матеріальні та інші ресурси, необхідні для виконання певної програми, здійснює їх вартісну оцінку, і приводить у відповідність до можливостей бюджету. У результаті подається бюджетний запит Міністерству фінансів для включення відповідної програми до бюджету. При цьому обсяг видатків на відповідну бюджетну програму визначається з урахуванням результатів роботи головного розпорядника в минулих та поточному роках, оцінки плану його діяльності на коротко- та середньостроковий періоди щодо відповідності програмним та прогнозним документам уряду, очікуваних результатів реалізації програми на плановий та наступні роки та граничного обсягу видатків головного розпорядника, доведеного Мінфіном. Одна бюджетна програма може виконуватися лише одним головним розпорядником коштів і, відповідно, не мати аналогів. При цьому видатки державного бюджету на реалізацію державних цільових програм, які мають багатогалузевий характер або передбачають виконання декількома центральними органами виконавчої влади (наприклад, Національна програма «Діти України»), можуть передбачатися для кожного головного розпорядника – одного з виконавців державної цільової програми як напрям діяльності в межах його повної бюджетної програми або як окрема його бюджетна програма – і призначатися на ту частину заходів державної цільової програми, яку безпосередньо повинен здійснювати такий головний розпорядник. Водночас з тим бюджетні програми можуть бути порівнянними між собою за окремими ознаками (за належністю до одного розпорядника, одного підрозділу функціональної класифікації, а також за напрямами діяльності тощо). Наприклад, можна порівнювати обсяги видатків на програми
150
підвищення кваліфікації у різних міністерствах та їх результативність. Бюджетна програма за своїм змістом має належати до одного розділу функціональної класифікації, проте на відміну від функції, яка є загальною категорією, що визначає певний напрям діяльності держави, бюджетна програма повинна мати чітко визначені мету й завдання окремого головного розпорядника і давати можливість розробити показники виміру очікуваного результату в процесі її реалізації. При цьому сама назва бюджетної програми повинна відображати основну суть напрямів витрачання бюджетних коштів. Наприклад, програма «Підготовка кадрів для агропромислового комплексу у вищих навчальних закладах» належить до функції «Освіта» та підфункції «Вища освіта», а її назва розкриває основний зміст заходу (програми). Під час визначення бюджетної програми необхідно чітко усвідомлювати, насамперед головним розпорядникам, яким чином вимірювати результати реалізації такої програми. Наприклад, це може бути кількість (обсяг) кінцевого продукту або послуг. Водночас мета програми може бути надто складна й не піддаватися кількісному вимірюванню. У такому випадку під «результатом» можна розуміти: - можливість ефективно виконувати свої функції; - безпосередній продукт (товари або послуги); - корисність для суспільства або окремих категорій населення (молоді, пенсіонерів тощо) від отримання кінцевого продукту; - кількість або вид категорії населення – одержувачів кінцевого продукту; - зміни, до яких може привести реалізація бюджетної програми. Це, у свою чергу, потребує розробки показників результативності. Використання результативних показників видатків бюджету матиме важливе значення для планування бюджетних програм, оскільки дозволить чітко простежити віддачу від використаних бюджетних коштів, економічність (співвідношення результатів та витрат) і тривалість програми, її необхідність та дійсну відповідність поставленій меті, а також дасть можливість порівнювати бюджетні програми по роках, у подібних установах у межах одного відомства або між відомствами, з іншими країнами і, у кінцевому підсумку, відбирати найбільш ефективні програми під час розподілу бюджетних ресурсів. Підготовка інформації показників щодо результативності може бути досить складною, оскільки цю інформацію може бути складно збирати, а в деяких випадках може просто не існувати методів для її збирання. Незважаючи на це, інформація за показниками результативності є надзвичайно важливою для того, щоб визначати, чи досягають програми визначених цілей [3]. Показники результативності групують за такими типами: - показники витрат; - показники продукту (виходу); - показники ефективності;
151
- показники результату (хоча показники якості можуть бути найбільш складним типом результативних показників, вони являють собою найбільш корисні показники, оскільки зосереджуються на кінцевій меті, задля якої існує програма). Таким чином, підсумовуючи вищенаведене, слід зазначити, що програмно-цільовий метод у бюджетному процесі загалом включає такі основні елементи: - визначення загальної мети програми (на середньостроковий період); завдань програми на короткостроковий період; напрямів діяльності, які забезпечують реалізацію програми; - середньострокове бюджетне планування (під час визначення видатків на бюджетну програму на плановий рік кожен головний розпорядник повинен оцінювати необхідні й можливі бюджетні ресурси для її продовження в наступних за плановим роках, очікуваний результат і вплив від упровадження бюджетної програми в плановому році на обсяг відповідних видатків у наступні періоди); - розробка пріоритетів бюджетних програм головними розпорядниками в повній відповідності до основної мети діяльності (місії) такого головного розпорядника згідно з законодавством; - визначення відповідального за виконання бюджетної програми в системі головного розпорядника (відповідального виконавця), яким може бути або структурний підрозділ міністерства (відомства), або підвідомчий йому (координується через нього) орган, або небюджетна організація, що безпосередньо управляє виконанням (виконує) таку бюджетну програму і несе відповідальність за результати її реалізації; - розробка критеріїв оцінки та аналізу результативності бюджетної програми щодо обсягів витрат, кінцевого продукту, ефективності та якості (результативні показники); - формування й затвердження бюджетних призначень головним розпорядникам у розрізі бюджетних програм (на сьогодні бюджетні призначення затверджуються за діючою функціональною класифікацією видатків бюджету); - регулярне звітування головних розпорядників за досягнуті результати в процесі впровадження відповідних бюджетних програм. Завдяки тому що програмно-цільовий метод складання бюджетів зосереджує увагу на результатах та досягненнях діяльності уряду та його структур, він дозволяє посилити дієвість та ефективність державного сектору. В аналітичному плані він запроваджує в бюджетний процес важливі елементи аналізу з погляду зіставлення витрат і здобутків. Цей аналіз є інструментом оцінки проектів, який забезпечує, щоб у бюджетній сфері схвалювалися і здійснювалися лише ті проекти, вигоди від яких (що можуть бути визначені кількісно) перевищуватимуть витрати на них. Однак оскільки в багатьох випадках вигоди державного сектору є нематеріальними за своєю природою (для прикладу можна згадати
152
національну безпеку), у багатьох сферах бюджетного сектору застосовувати аналіз витрат і вигід від них непросто. У таких випадках, коли вигоди важко оцінити кількісно, замість цього нерідко застосовується дещо менш потужний критерій ефективності, а саме критерій ефективності витрат. Аналіз ефективності витрат вимагає від розробників політики державного сектору шукати такий метод досягнення того чи іншого рівня «виходу» бюджетного сектору, що буде пов’язаний із якнайменшими витратами. Практика замовлення послуг на договірній основі є важливим прикладом того, як у багатьох країнах застосовується критерій ефективності витрат. Уряд відповідає за надання суспільних послуг, але це зовсім не означає, що він має обов’язково надавати ці послуги сам. У багатьох випадках, наприклад, коли йдеться про вивезення сміття, буває дешевше, а отже, ефективніше з погляду витрат, замовити надання таких послуг у приватному секторі. Програмно-цільовий метод складання бюджету, як правило, вимагає, щоб головні розпорядники коштів проводили аналіз ефективності витрат, пов’язаних із здійснюваними ними заходами, що підвищує ефективність бюджетного сектору. Крім цих прямих переваг щодо ефективності, програмно-цільовий метод складання бюджету дає й деякі опосередковані вигоди державному сектору, забезпечуючи відповідальність керівництва бюджетного сектору за наслідки своєї роботи. За програмно-цільового методу складання бюджету існують потужні стимули для керівників бюджетного сектору, які спонукають їх до застосування ефективніших методів керівництва, оскільки їх винагорода і перспективи просування по службі тісніше пов’язані з їх спроможністю досягти чітко окреслених цілей, визначених програмноцільовим бюджетом. Завдяки тому що програмно-цільовий метод складання бюджету формує систему звітування й оцінки роботи, він забезпечує вищий рівень прозорості ухвалення рішень у державному секторі. За програмно-цільового методу складання бюджету як суспільство в цілому, так і законодавча гілка влади можуть отримати значно чіткішу картину того, що і як роблять головні розпорядники коштів, а також наскільки добре вони виконують свої завдання. Ця чіткіша картина, у свою чергу, сприяє створенню такого клімату для розробки політики, в якому стає можливим приймати значно раціональніші фінансові рішення стосовно рівня та складу видатків бюджету. До того ж програмно-цільовий метод складання бюджету має властивість підвищувати ефективність бюджетного процесу як такого. Якщо встановлено цілі програмно-цільового складання бюджету, головні розпорядники бюджетних коштів не можуть не подавати дисциплінованіші запити на кошти з докладнішим обґрунтуванням того, на чому ґрунтуються ці запити. Це дозволяє Міністерству фінансів з більшою точністю визначити, чи відповідають бюджетні запити меті тієї чи іншої бюджетної програми. Можна зазначити, що окремі елементи програмно-цільового методу
153
вже застосовуються в бюджетному процесі України. Наприклад, введення форм бюджетних запитів (починаючи з 1998 р.), в яких передбачається обов’язкове визначення головними розпорядниками основної мети діяльності, головних завдань на плановий рік, а також аналіз результатів, досягнутих у минулому році, та очікуваних результатів у поточному році, обґрунтування розподілу граничного обсягу за функціями та напрямами діяльності; наявність окремих назв кодів функціональної класифікації, що застосовуються для одного головного розпорядника і за своєю ознакою можуть вважатися назвами бюджетних програм (наприклад, програма МНС – КФКВ 210112 «Пошук та знешкодження залишків хімічної зброї, затопленої у виключній (морській) економічній зоні України», програма Держкомстату – КФКВ 010501 «Проведення статистичних досліджень і переписів»); надання можливості перерозподілу головними розпорядниками своїх видатків з метою врахування їх пріоритетності (як на стадії формування проекту бюджету під час підготовки бюджетного запиту, так і на стадії виконання бюджету під час складання розпису та поточного фінансування) [4]. Однак поки що бракує наочної програмної структури, тому наступним кроком має стати групування аналогічних видів діяльності в доцільному форматі програмно-цільового бюджету. Таким чином, коли буде запроваджена програмна структура, кожна програма, за незначними винятками, має бути передана одному розпоряднику коштів з присвоєнням коду існуючої функціональної класифікації видатків. Потім кожен головний розпорядник коштів матиме розробити й оприлюднити чітке формулювання місії з окресленням широких цілей даного розпорядника. Після цього кожен з цих розпорядників коштів матиме визначити короткотермінові або тимчасові цілі, які, у разі їх досягнення, дозволять виконати більші, довготермінові цілі. Кінцевим і багато в чому найскладнішим кроком є створення надійних показників ефективності для кожної програми, які можуть застосовуватися для оцінки поступу в плані досягнення як короткотермінових, так і довготермінових цілей. Для здійснення цього заключного кроку необхідна велика робота зі збору й обробки даних і тривалий час, оскільки необхідні дані не завжди є в наявності. Для досягнення успіху в цій сфері активну участь у цій роботі, очевидно, мають брати галузеві відділи Міністерства фінансів України. Найімовірніше, на здійснення окресленого вище процесу піде кілька років. У цей час виникне нагальна потреба в навчанні урядовців щодо правильного застосування процедур програмно-цільового методу складання бюджету та розробки нових форм бюджетних запитів та інших форм, що слугують програмно-цільовому складанню бюджету. Список використаної літератури та джерел
1.Бюджетний кодекс України: від 21 черв. 2001 р. – К.: Атіка, 2001. – 80 с. 154
2.Бюджетний і податковий огляд: Спец. вип.: Моніторинг запровадження міжбюджетної реформи в Україні. – К.: Група фіскального аналізу при Комітеті Верховної Ради з питань бюджету, 2001. – 187 с. 3.Пасічник Ю. В. Бюджетна система України та зарубіжних країн: Навч. посіб. – К.: Знання-Прес, 2003. – 523 с. 4.Путівник по Бюджетному кодексу України // Міжбюджетна реформа в Україні 2001 р. – К.: Парламентське вид-во, 2001. 5.Шарипова Е. Государственная политика и структура бюджета: анализ бюджетного развития экономик переходного периода и развитых стран / Е. Шарипова, Г. Чабакури // http://www.iet.ru Надійшла до редколегії 19.02.07
ББК 65.290.2
Світлана ЖАРАЯ
Вінницький торговельно-економічний інститут
ПРОБЛЕМИ ВПРОВАДЖЕННЯ ІНСТИТУТУ АДМІНІСТРАТОРІВ ДОЗВІЛЬНИХ ЦЕНТРІВ ТА ШЛЯХИ ЇХ ВИРІШЕННЯ
Розглядаються проблеми впровадження інституту адміністраторів дозвільних центрів; обґрунтовується доцільність подальшого вдосконалення організаційного та інформаційного забезпечення діяльності адміністраторів єдиного дозвільного центру. Ключові слова: адміністратор, дозвільний центр, інформаційне забезпечення, документ дозвільного характеру, електронний документообіг.
Необхідність формування сприятливого середовища для українського бізнесу вимагає послідовного впровадження заходів, спрямованих на спрощення дозвільних процедур та удосконалення надання адміністративних послуг. Уведення інституту адміністратора дозвільного центру як посередника між підприємствами-замовниками та органами, що видають дозволи, значно спрощує процедуру одержання дозволів та зменшує кількість безпосередніх контактів підприємців з чиновниками, оскільки адміністратор сам має виконувати ті процедури, які підприємці вважають складними. Дослідницький інтерес до проблеми державного регулювання підприємницької діяльності активізувався в останні роки. Зокрема, вітчизняними науковцями приділяється велика увага питанням створення
© Жарая С. Б., 2007 155
оптимальної системи державного регулювання підприємницької діяльності. З цієї позиції важливими для України є дослідження з окремих питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності, а саме: - удосконалення механізмів державного регулювання дозвільною системою (О. Літвінов, Д. Ляпін, А. Ластовецький) [6; 7]; - реформування системи видачі документів дозвільного характеру (Д. Луценко) [8]; - вивчення місцевого досвіду впорядкування системи надання дозволів (К. Ляпіна) [9]. Проте дослідження проблем статусу, інформаційного забезпечення діяльності адміністратора дозвільного центру залишаються поки що поза увагою вітчизняних науковців. Відповідно до актуальності та новизни зазначеної теми, у цій статті поставлено такі завдання: дослідити прикладні аспекти становлення інституту адміністраторів дозвільних центрів; розробити пропозиції щодо подальшого вдосконалення організаційного та інформаційного забезпечення діяльності єдиного дозвільного центру; проаналізувати перспективи здійснення електронного документообігу між дозвільними структурами. Згідно з одним з основних положень Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» суб’єкт підприємницької діяльності має можливість обирати спосіб отримання документів дозвільного характеру: безпосередньо за зверненням у відповідні місцеві дозвільні органи, представники яких здійснюють прийом суб’єктів господарювання в одному приміщенні або за зверненням до адміністратора [3]. Саме це положення сприймається неоднозначно як адміністраторами єдиних офісів, так і підприємцями. Так, на семінарі-тренінгу для адміністраторів дозвільних центрів «Реформування дозвільної системи у сфері господарської діяльності», проведеному Головним управлінням економіки Вінницької обласної державної адміністрації 15 серпня 2006 р. за сприяння Міжнародної фінансової корпорації, саме це питання викликало дискусію. Було навіть запропоновано заборонити СЕС та органам пожежного нагляду без дозволу адміністратора видавати документи дозвільного характеру. Серед інших пропозицій прозвучали такі: 1. Підвищення рівня матеріально-технічного забезпечення єдиних дозвільних центрів (особливо в районах області), забезпечення відповідного рівня оплати праці. 2. Приведення норм законодавчих актів, що регулюють видачу дозволів, у відповідність до положень ст. 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». 3. Систематизація документів дозвільного характеру (електронний і паперовий варіанти). 4. Інформаційна підтримка роботи адміністраторів Департаментом дозвільної системи Державного комітету Україні з питань регуляторної політики та підприємництва, особливо правова допомога в момент створення єдиних центрів.
156
5. Розробка програмного забезпечення. Створення електронної програми «Єдиний дозвільний центр». 6. Спрощення системи документообігу між дозвільними структурами. 7. Проведення аналогій з державним адміністратором (реєстраційного центру) щодо статусу, прав та обов’язків. Щодо останньої пропозиції, то Законом України «Про державну реєстрацію фізичних та юридичних осіб – підприємців» уведено інститут державних реєстраторів і визначено їх функції, права, обов’язки та відповідальність [2]. Натомість Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» передбачає, що «Типове положення про адміністратора», порядок взаємодії адміністратора з місцевими дозвільними органами, суб’єктами господарювання й територіальним органом уповноваженого органу затверджується уповноваженим органом, а порядок взаємодії дозвільних органів, адміністратора, суб’єкта господарювання й територіального органу уповноваженого органу в місті обласного значення затверджується міською радою на підставі такого положення за погодженням з територіальним органом уповноваженого органу [3]. Під уповноваженим органом розуміємо центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері господарської діяльності. Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» визначено, що адміністратор – це посадова особа міської, районної ради, яка організовує видачу суб’єкту господарювання документів дозвільного характеру. Повноваження адміністратора покладаються або на певну посадову особу виконавчого органу відповідної ради, або на особу, уведену спеціально для цього як додаткову штатну одиницю [4]. Відповідно до «Типового положення про адміністратора» адміністратор дозвільного центру діє в межах наявного штатного розкладу виконавчого органу міської та районної рад. Такий стан речей приводить до того, що обов’язки адміністратора в більшості випадків (особливо на районному рівні) покладаються на одного зі спеціалістів управлінь економіки, архітектури, юридичних відділів, а часом і загальних відділів як додаткове навантаження, без забезпечення відповідною оплатою праці за таке навантаження та без матеріального-технічного устаткування робочого місця адміністратора. Тоді як Законом України «Про державну реєстрацію юридичних та фізичних осіб – підприємців» чітко визначено, що державний реєстратор – посадова особа, яка відповідно до закону здійснює державну реєстрацію юридичних та фізичних осіб – підприємців [2]. Як стверджує голова Держпідприємництва Андрій Дашкевич: «...низький статус адміністратора не відповідає високому рівню його зобов’язань і відповідальності» [1, с. 105]. Як на нашу думку, можна було б виправити це становище шляхом відповідного внесення змін до п. 1.3. «Типового положення про адміністратора», а саме до слів «шляхом покладання на певну посадову особу виконавчого органу відповідної ради повноважень
157
адміністратора» або привести «Типове положення» у відповідність до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». Не менш важливою є взаємодія адміністратора дозвільного центру та представників дозвільних органів. Звернення адміністратора дозвільного центру, у тому числі щодо заміни посадових осіб, які не виконують або неналежним чином виконують покладені на них обов’язки, необхідно зробити обов’язковими для розгляду керівниками відповідних дозвільних органів. Керівники дозвільних органів узгоджують з адміністратором режими роботи своїх посадових осіб, які беруть участь у підготовці та видачі дозвільних документів, що знову ж таки відображено в такому документі, як «Типове положення про адміністратора та порядок взаємодії з місцевими дозвільними органами, суб’єктами господарювання та територіальним органом спеціально уповноваженого органу з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності». Отже, адміністратор дозвільного центру є особою, до якої звертаються заявники з питань, пов’язаних з отриманням документів дозвільного характеру. Відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» основними завданнями адміністратора є: надання суб’єкту господарювання вичерпної інформації щодо вимог до документа дозвільного характеру та порядку його одержання, а також прийняття документів, необхідних для одержання дозволів; видача документів дозвільного характеру; забезпечення взаємодії місцевих дозвільних органів та документообігу; організаційне та інформаційне забезпечення проведення представниками місцевих дозвільних органів спільного обстеження об’єкта; контроль за додержанням строків розгляду та видачі документів; формування та ведення реєстру документів дозвільного характеру. Крім того, до функцій адміністратора дозвільного центру належить: - передача документів до дозвільних органів; - надання послуг з виготовлення копій з оригіналів документів; - засвідчення копій документів (якщо відповідно до законодавства копії документів не потребують нотаріального засвідчення); - координація між структурними відділами міськвиконкому, залученими до роботи єдиного центру (відділ земельних ресурсів, відділ архітектури та містобудування, економічний відділ); - підтримання зв’язку із заявником; - інформування посадової особи, якій він підпорядкований, а також територіального органу уповноваженого органу про порушення вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, а також підготовка пропозицій щодо удосконалення процедури видачі документів дозвільного характеру. До переліку документів дозвільного характеру, як на нашу думку, можна віднести велику кількість документів, а саме: ліцензії, суто дозволи, висновки, погодження, довідки та інші документи, за умови одержання яких заявник вправі здійснювати окремі види господарської діяльності, у тому числі
158
проектування, будівництво, реконструкцію, реставрацію, капітальний ремонт об’єктів містобудування, виконання будівельних робіт, експлуатування виробничих або невиробничих об’єктів, обладнання та устаткування; а також документи, необхідні для прийняття рішення про надання у власність чи користування, в тому числі оренду, об’єктів права власності тощо. Отже, уся ця робота належить до компетенції адміністратора. Стає зрозумілим, що необхідно серйозно підійти до формування кількості штатних працівників, які мають забезпечувати діяльність дозвільного центру. При цьому слід ураховувати як уже існуючу кількість працівників, які надають адміністративні послуги, так і спрогнозувати кількість додаткового персоналу (або адміністраторів), яка б дозволяла дозвільному центру функціонувати ідеально залежно від діапазону дозвільних документів, які видає ця установа. Кількість персоналу впливатиме й на визначення термінів розгляду та видачі документів у межах єдиного центру. При визначенні кількості задіяного персоналу можна використовувати середньостатистичну кількість заяв на отримання відповідних послуг. Наприклад, за даними представництва Держпідприємництва у Вінницькій області за станом на 1 вересня 2006 р. до адміністратора дозвільного центру м. Вінниці звернулось 7 655 підприємців (у тому числі за консультаціями). Кількість поданих заяв для отримання дозволів, погоджень – 2 951. Натомість працюють у центрі 4 посадових особи. Тоді як у багатьох районах області підприємці обирають такий спосіб отримання документів дозвільного характеру, як безпосереднє звернення у відповідні місцеві дозвільні органи, у деяких районах не було жодного звернення до адміністратора. Очевидно, що в даному випадку дослідження потребує інша проблема: чому саме підприємці надають перевагу іншому, ніж звернення до адміністратора, способу отримання документів дозвільного характеру. Однією з причин такого явища є велика кількість так званих «проміжних паперів» – висновків, актів, довідок, свідоцтв, які є підставою для отримання документів суто дозвільного характеру, і видача яких Законом «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» не регламентується. Тому підприємці змушені діяти поза дозвільними центрами, самостійно збирати необхідні візи тощо. Слід наголосити, що недостатня кількість персоналу дозвільного центру може призвести до утворення черг або до порушення строків видачі документів дозвільного характеру. Як це було, наприклад, на етапі введення в дію реєстраційних центрів майже в усій країні. Урахування позитивного й негативного досвіду діяльності єдиних реєстраційних центрів вважається нам корисним саме на етапі організації дозвільних центрів. Кількість працівників єдиного дозвільного центру також впливатиме на визначення днів і годин прийому заяв та видачі документів дозвільного характеру в єдиному центрі та на порядок взаємодії адміністратора з місцевими дозвільними органами, суб’єктами господарювання й територіальним органом уповноваженого органу, що знаходить своє
159
відображення у відповідних регламентах, які затверджуються міськими радами. Під час розробки конкретних порядків взаємодії місцевих дозвільних органів, адміністратора, суб’єкта господарювання й територіального органу уповноваженого органу варто визначити, в який спосіб буде здійснюватися документообіг: у паперовому вигляді чи в електронному. Переваги використання документообігу в електронній формі не викликають сумніву: по-перше, це дає змогу значно скоротити час на рух документів у процесі оформлення дозволів і обміну документацією; дозволяє удосконалити і здешевіти процедуру підготовки, доставки, обліку і зберігання документів; гарантувати достовірність електронної документації; мінімізувати ризик фінансових втрат за рахунок підвищення конфіденційності інформаційного обміну; побудувати систему корпоративного обміну документами. Для такого способу документообігу перспективним, як на нашу думку, є використання положень Законів України «Про електронні документи та електронний документообіг» та «Про електронний цифровий підпис», хоча, ураховуючи неоднозначність деяких положень цих законів та невідповідність їх європейському законодавству, це справа майбутнього [5]. Ці закони поки що не допомогли вирішенню переважної більшості проблем, пов’язаних з електронним документообігом, проте значною мірою окреслили його нормативно-правові засади. На даному етапі електронні засоби документообігу можуть використовуватися як для подання необхідних документів, так і для взаємодії місцевих дозвільних органів. Такі дії кореспондуються з проектом «Національної стратегії розвитку інформаційного суспільства України», в якому однією з основних стратегічних цілей визначено: стимулювання широкого запровадження електронних засобів комунікації та забезпечення обміном інформацією між органами влади, а також між ними та бізнесом, недержавними організаціями та громадянами через мережу Інтернет; створення пунктів загального інформаційного доступу з метою забезпечення прозорості відносин громадського та приватного сектору з державою, а також державних органів між собою [10]. Аналіз веб-сайтів органів, що займаються дозвільними процедурами та підтримкою підприємницьких структур, дозволяє виділити ті сторінки, що мають інформацію, необхідну для започаткування та провадження господарської діяльності, зокрема інформацію про земельні кадастри, плани забудови відповідних територій, перелік об’єктів нерухомого майна тощо. Недоліком існуючого стану є відокремлене існування різноманітних інтернет-ресурів, що можуть бути об’єднані веб-порталом електронного центру дозвільних органів. Проаналізуємо шляхи забезпечення надання інформації в дозвільному центрі. Для забезпечення заявників інформацією щодо видачі документів дозвільного характеру за принципом організаційної єдності або за
160
декларативним принципом на інформаційному стенді, як правило, розміщуються: - порядок взаємодії дозвільних органів, адміністратора, суб’єкта господарювання й територіального органу уповноваженого органу; - перелік послуг, які заявник може отримати в дозвільному центрі, цей перелік можна розширити переліком послуг, які надаються іншими дозвільними органами; - перелік документів, які видаються заявникам у результаті надання послуг, із зазначенням документів, необхідних для отримання послуг, з посиланнями на нормативно-правові акти, що встановлюють такі вимоги; - інформація про встановлену законодавством плату, пов’язану з наданням відповідних послуг; - контакти відповідальних осіб дозвільних органів; - інша необхідна інформація та документи. Під час звернення до адміністратора дозвільного центру м. Вінниці заявнику може також бути надана додаткова інформація щодо проходження певних дозвільних процедур. Наприклад, тут можна одержати інформацію про порядок отримання архітектурно-планувального завдання, технічних умов та дозволу на будівництво тощо, а саме: - схему отримання відповідного дозвільного документа (послідовність дій); - перелік документів, необхідних для отримання відповідного дозвільного документа; - зразки заяв та всіх необхідних форм і бланків; - терміни розгляду заяв та видачі дозвільних документів; - розміри та порядок проведення необхідних платежів, реквізити банківських рахунків, на які має вноситись плата за надання архітектурнопланувального завдання і технічних умов; - контакти землевпорядних та проектних організацій. Інформація надається з обов’язковим посиланням на відповідні нормативно-правові акти. Вона розміщується також у мережі Інтернет на офіційному сайті Вінницької міської ради. Можливість для суб’єктів господарювання одержання схеми отримання відповідного дозвільного документа (послідовність дій) якнайбільше кореспондується з таким принципом державної політики з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності, як прозорість процедури видачі документів дозвільного характеру. Міською радою м. Вінниці та Єдиним дозвільним офісом організовано Вінницький інформаційний центр підприємництва з надання безоплатних консультацій та роз’яснень з питань започаткування, організації та ведення господарської діяльності. До роботи інформаційного центру залучаються фахівці із представників дозвільних органів, об’єднань громадян та суб’єктів господарювання. Викладене свідчить, що введення інституту адміністраторів єдиних
161
дозвільних центрів потребує подальшого обґрунтування та розробки його організаційного та інформаційного забезпечення. Можемо зробити висновок, що за умови впровадження Закону «Про електронний цифровий підпис», збільшення проценту активних споживачів Інтернет; запровадження електронного єдиного дозвільного центру, сучасних платіжних систем, заходів безпеки – надання послуг адміністраторами через мережу, видача документів дозвільного характеру та електронний документообіг може бути цілком реальним. Отже, наукове обґрунтування забезпечення ефективної діяльності адміністраторів єдиних дозвільних центрів та дозвільних органів через застосування інноваційних технологій у сфері захищеного електронного документообігу – перспективна та актуальна тема, яка потребує подальшого наукового вивчення та розробок прикладного характеру. Список використаної літератури та джерел
1.Что мешает внедрению «разрешающего закона» // Бизнес. – 2006. – № 25. – С.105. 2.Про державну реєстрацію фізичних та юридичних осіб – підприємців: Закон України від 15.05.2003 р. № 755-IV // Урядовий кур’єр. – 2003. – 20 квіт. 3.Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності: Закон України від 6.09.2005 р. № 2806-IV // Відом. Верховної Ради. – 2005. – № 188. 4.Про затвердження Типового положення про адміністратора та порядок взаємодії з місцевими дозвільними органами, суб’єктами господарювання та територіальним органом спеціально уповноваженого органу з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності: Наказ Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва від 5 груд. 2005 р. № 116 // Офіц. вісн. України. – 2006. – № 1-2. – С. 68. 5.Про електронний цифровий підпис: Закон України // Відом. Верховної Ради. – 2003. – № 36. 6.Літвінов О. Реалізація державної регуляторної політики органами виконавчої влади / О. Літвінов, Д. Ляпін // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр.: Д.: ДРІДУ НАДУ, 2005. – Вип. 1 (19). – С. 153 – 170. 7.Ластовецький А. Удосконалення дозвільно-реєстраційних процедур щодо підприємництва у ракурсі адміністративної реформи // Підприємництво, господарство і право. – 2003. – № 8. – С. 7 – 12. 8.Луценко Д. Реформування системи видачі дозвільних документів в Україні: що варто враховувати // Пріоритети: Вісн. доктрини приватної ініціативи. – 2004. – № 12 (18). – С. 22 – 28. 9.Ляпіна К. Впорядкування системи надання дозволів: місцевий досвід і перспективи // Пріоритети: Вісн. доктрини приватної ініціативи. – 2004. – № 12 (18). – С. 30 – 35. 10.Національна стратегія розвитку інформаційного суспільства в Україні // http://www. e-ukraine.info/ Надійшла до редколегії 24.11.06
ББК 60.7 (4 Укр)+60.54
Віктор СИМОНЕНКО
Національна академія державного управління при Президентові України Одеський реґіональний інститут державного управління
СТРАТЕГІЇ ПОДОЛАННЯ ДЕМОГРАФІЧНОЇ КРИЗИ В УКРАЇНІ: РЕҐІОНАЛЬНИЙ АСПЕКТ
Аналізуються стратегії подолання демографічної кризи в Автономній Республіці Крим. Визначається мета і тактика реалізації цих стратегій на реґіональному рівні. Ключові слова: демографічна криза, стратегія, тактика, реґіональний рівень, демографічний розвиток.
Сучасний стан здоров’я населення нашої країни вимагає нових ефективних шляхів вирішення проблем щодо його збереження і зміцнення. Насамперед, це стосується оздоровлення екосистеми, створення жінкам належних умов життя і праці, формування здорового способу життя, репродуктивної орієнтації сім’ї, антенатальної охорони плода, підвищення рівня підготовки медичних працівників з питань надання медичної допомоги жінкам під час вагітності та пологів, упровадження сучасних ефективних медичних технологій тощо. В умовах значного зниження народжуваності, зростання смертності та погіршення здоров’я необхідно докласти максимально зусиль для збереження населення України. Це має бути основним змістом демографічних стратегій держави сьогодні. В умовах обмежених фінансових можливостей, а також занепаду системи соціального захисту основна увага і підтримка повинні бути спрямовані на вирішення проблем, що безпосередньо впливають на рівень захворюваності й смертності населення, зокрема дітей та жінок. У зв’язку з цим необхідно реформувати систему охорони здоров’я, на якій негативно позначилися зміни соціальноекономічних умов, а також збільшити асигнування на розвиток цієї сфери. Адже в умовах стрімкого старіння населення потреба в коштах на охорону здоров’я та соціальне забезпечення осіб похилого віку постійно зростає. У багатьох дослідженнях вітчизняних і зарубіжних науковців розглядаються різні аспекти та складові демографічної кризи, а саме: сутність поняття демографічна криза (О. Лойко, О. Д. Захарова, Л. Л. Рибаковський В. І. Переведєнцева, О. Хомра); форми і напрями
© Симоненко В. В., 2007
162
163
розвитку кризових явищ (В. С. Стешенко, А. П. Судоплатов, О. Б. Хорєва); перспективи демографічного розвитку (І. Ф. Курас, С. І. Пирожков, С. О. Цапок, Л. С. Ножак); проблеми демографічного відтворення (І. М. Прибиткова, М. Романюк, В. C. Стешенко, Л. Чуйко); демографічні процеси (С. М. Омельянець, С. Біляцький, А. Хахлюк); особливості депопуляції (О. Р. Перхач, О. Я. Кваша, О. М. Лойко, Г. Старостенко); урахування етнічної складової (В. Піскунов, С. Піскунов); питання демографічного районування України як необхідна складова реґіонального демографічного прогнозу (Н. Левчук, Е. Ліанова, П. Шевчук); демографічний прогноз чисельності (Т. Кравченко, О. Г. Осауленко, О. Макарова); збереження потенціалу розвитку українського населення як конкретноісторичної сутності (Н. Фойгт, І. Рябов, Д. К. Шелєстов); чинники, що зумовлюють демографічні процеси (В. Юзефович, С. Й. Вовканич, С. О. Цапок, І. Курило); медико-демографічні аспекти (Л. А. Чепелевська, О. П. Рудницький, Г. І. Баторшина, С. В. Мокієнко) та ін. [1 – 4]. Метою даної статті є презентація стратегії подолання демографічної кризи в Автономній Республіці Крим. Cкорочення чисельності населення в Україні за останні роки набрало характеру демографічної кризи і це загрожує поступовим вимиранням нації. Тому вирішення цього питання повинно стати найголовнішим у соціальній політиці нашої держави. Сучасний рівень народжуваності найнижчий за весь період післявоєнної історії України. Втрата традицій багатодітності – загальна тенденція економічно розвинених країн. Але є та межа її зниження, яку не можна переступати, оскільки за нею – втрата передумов сприятливих демографічних перспектив країни. Ця межа – дводітність та тридітність сім’ї, що забезпечує трохи розширене відтворення населення. Україна давно переступила цю межу, про що свідчать показники вичерпаної плідності. В умовах посилення деструктивних процесів у соціально-економічному житті в Україні поглиблюється криза здоров’я населення. Ураховуючи емпіричні дослідження показників демографічної кризи Автономної Республіки Крим, основні пріоритети демографічного розвитку, етапи та напрями реалізації державної концепції (2005 – 2009 рр., 2010 – 2015 рр.), ми розробили стратегії демографічного розвитку, спрямовані на подолання демографічної кризи в Автономній Республіці Крим, серед яких: стратегія політики народжуваності та розвитку сім’ї; поліпшення стану здоров’я, зниження смертності та продовження тривалості життя; регулювання міграційних процесів; подолання негативних наслідків старіння населення; реґіональних пріоритетів демографічного розвитку. Кожна з них має мету й тактики реалізації. Метою стратегії політики народжуваності та розвитку сім’ї є сприяння всебічному розвитку сім’ї, створення соціально-економічних передумов для її функціонування, задоволення і відтворення потреби сім’ї в дітях. Реалізуються стратегії через таку тактику: забезпечення економічного
164
підґрунтя розвитку сімей; посилення соціального захисту сімей; поліпшення інформаційно-консультативної допомоги; дії щодо поліпшення здоров’я, включаючи репродуктивне; поліпшення соціального захисту дитинства. Наступною є стратегія поліпшення стану здоров’я, зниження смертності та продовження тривалості життя. Питання пропаганди засобами масової інформації здорового способу життя повинно розглядатися як одна з головних цілей стратегії зміцнення здоров’я та продовження повноцінного життя, включати такі аспекти: передача знань щодо профілактики захворювань та піклування про здоров’я як населення в цілому, так і конкретних груп ризику, наприклад підлітків; засвоєння та застосування знань відповідними адресатами з тим, щоб домогтися змін у поведінці людей, що зловживають курінням, алкоголем та наркотиками; розвиток різних форм піклування про власне здоров’я. Основними проявами демографічної кризи є стрімке підвищення смертності, безпрецедентне для мирного часу скорочення очікуваної тривалості життя і несприятливі зрушення щодо причин смерті. До Другої світової війни тривалість життя в Україні була значно нижчою, ніж у розвинених країнах, але завдяки успіхам медицини вдалося ліквідувати це відставання до середини 60-х рр. Позитивні зрушення в динаміці смертності й тривалості життя протягом 50-х – першої половини 60-х рр. пов’язані з докорінними змінами в типології патології і причин смерті, у ролі старих і нових патогенних факторів. Це означало, що Україна успішно долає перший етап епідеміологічного переходу, на якому прогрес у боротьбі за людське здоров’я і життя став можливим завдяки стратегії дій, орієнтованих на масові, не дуже дорогі профілактичні заходи, що не потребують значної активності з боку самого населення, на широке використання антибіотиків. Однак із середини 60-х рр. (у розвинених країнах із середини 50-х рр.) можливості цієї стратегії вичерпалися, унаслідок чого тривалість життя в Україні почала скорочуватися, а її зростання в розвинених країнах уповільнилося. Аналіз еволюції причин смерті за останні 30 років свідчить, що вирішальний вплив на смертність населення мають і матимуть у перспективі два класи причин смерті – хвороби системи кровообігу і зовнішні причини смерті. Вони визначають як основний напрям динаміки смертності населення України, так і її короткочасні кон’юнктурні зміни. У 70-х рр. і в першій половині 90-х зростання смертності від хвороб системи кровообігу і зовнішніх причин смерті обумовило скорочення середньої тривалості життя. Аналіз тривалості життя населення України в контексті історичної ретроспективи затяжної кризи в стані здоров’я населення не дає підстав для особливого оптимізму щодо перспектив зниження смертності. У ході розробки прогнозу смертності населення України до 2025 р. Інститутом економіки НАН України розглянуто три можливі його сценарії, які умовно названі песимістичним, середнім і оптимістичним. Середній
165
(стабілізаційний) варіант прогнозу смертності передбачає, що в межах прогнозованого періоду будуть створені умови, які перешкоджатимуть подальшому погіршенню стану здоров’я населення. Однак створення передумов зниження захворюваності та інвалідності, деякого підвищення тривалості життя, не ведуть до принципових змін якості здоров’я, до переходу від досить відсталої до більш сучасної моделі здоров’я. Цей варіант можливий за умови істотного підвищення рівня життя в Україні, поліпшення екологічної ситуації, після перегляду політики щодо розвитку української охорони здоров’я та збільшення її фінансування на 40 – 50 %. Метою стратегії є збереження та поліпшення стану здоров’я населення, подовження періоду здорового життя, зниження передчасної смертності й продовження середньої тривалості життя шляхом формування цілісної суспільної системи захисту життя і здоров’я населення. Стратегія реалізовуватиметься через таку тактику: формування економічної бази для збереження й поліпшення здоров’я населення; техніко-технологічна реорганізація виробництва, створення безпечних робочих місць і забезпечення ефективної охорони праці; розвиток системи санітарноепідеміологічної, екологічної, транспортної, побутової та споживчої безпеки; формування суспільної налаштованості на пріоритет здорового способу життя, соціальної та особистісної мотивації до збереження та зміцнення здоров’я; підвищення ефективності діяльності систем охорони здоров’я щодо збереження і поліпшення стану здоров’я населення. Не менш важливою є стратегія регулювання міграційних процесів, оскільки від’їзд за індивідуальними запрошеннями на роботу переважно молодих освічених кадрів, у тому числі секретоносіїв, становить загрозу національній безпеці. Протягом останніх 5 років Україну покинули майже 1 тис. докторів і кандидатів наук, чверть з яких – висококваліфіковані фахівці віком від 40 до 50 років. За розрахунками на основі методики ООН, кожний спеціаліст, що покинув країну, вилучив з надбання суспільства близько 300 тис. дол. США. Серед чинників, що впливають на збільшення еміграції інтелектуального потенціалу, слід зазначити низький рівень життя та неможливість належного застосування своїх знань і кваліфікації на Батьківщині. Мета стратегії полягає в уповільненні темпів депопуляції, утриманні чисельності та структури населення в усіх реґіонах держави на рівні, що забезпечує підтримку господарської освоєності території, зберігаючи при цьому існуючу ментальну цілісність української людності. Тактикою такої стратегії є: покращання можливостей легального працевлаштування українських громадян за кордоном; протидія нелегальній міграції українських громадян за кордоном; посилення соціальної захищеності громадян за кордоном; стимулювання інвестування зароблених мігрантами коштів в економіку України та забезпечення зворотності міграцій; пом’якшення дії факторів, які стимулюють від’їзд українських громадян за кордон; активна міграційна політика, протидії нелегальній міграції.
166
У сучасних умовах, коли суспільне життя перебуває в стані хронічної кризи і невизначеності, коли не вироблена досить обґрунтована економічна стратегія-прогноз, затверджена на держаному рівні, демографічне прогнозування перетворилось на операцію з багатьма невідомими. Виникла унікальна для демографа-прогнозиста ситуація: практично відсутня соціально-економічна основа для опрацювання демографічних гіпотез. З метою поліпшення демографічної ситуації необхідно спрямувати соціально-економічну політику на розв’язання найгостріших проблем сім’ї: стимулювання народжуваності, підвищення медичного обслуговування, посилення охорони та збільшення оплати праці, поліпшення побутових умов і впровадження здорового способу життя, створення широкої мережі державних та недержавних служб соціальної допомоги, які б сприяли подоланню негативних наслідків старіння населення. Метою стратегії подолання негативних наслідків старіння населення передбачена адаптація українського суспільства до процесу демографічного старіння та забезпечення гармонійної інтеграції представників різних поколінь і їх креативної взаємодії. Тактика реалізації зазначеної стратегії: підвищення життєвих стандартів та створення недискримінаційної системи соціального забезпечення для населення похилого віку; сприяння розвитку освіти протягом життя і створення умов для реалізації права на працю осіб похилого віку, які бажають працювати; розвиток відповідної інфраструктури та розробка комплексу заходів, спрямованих на подовження тривалості самостійного незалежного життя літніх людей; забезпечення літніх людей засобами охорони, збереження та поліпшення здоров’я; посилення правової захищеності людей; формування громадського усвідомлення процесу старіння та впровадження основних гуманітарних принципів адаптації до цього процесу. Останньою є стратегія реґіональних пріоритетів демографічного розвитку, мета якої – визначення пріоритетів і цільових показників у сфері демографічного розвитку для кожного з реґіонів, джерел та обсягів бюджетного фінансування, необхідних для їх реалізації. Запропонована така тактика реалізації: створення умов реалізації державних соціальних стандартів і соціальних гарантій для населення в усіх реґіонах країни, міських та сільських населених пунктах; координація заходів державного стимулювання демографічного розвитку реґіонів; удосконалення механізму диференційованого надання державної підтримки у сфері реґіонального демографічного розвитку; розвиток та використання механізмів соціального діалогу, підтримка реґіональних і місцевих ініціатив щодо розв’язання реґіональних проблем демографічного розвитку. Отже, розв’язання проблем демографічного розвитку на реґіональному рівні пов’язано з необхідністю реалізації такого ключового завдання, як скорочення розриву в рівнях реґіональних демографічних показників.
167
Список використаної літератури
1.Кравченко Т. Прогнозування демографічного розвитку України // Економіст. – 2004. – №10. – С. 23 – 30. 2.Макарова О. Прогноз демографічного розвитку України до 2010 р. // Україна: аспекти праці. – 1997. – № 5. – С. 10 – 18. 3.Стешенко В. С. Демографічна ситуація та демографічна політика // Україна: утвердження незалежної держави (1991 – 2001). – К.: Видавн. дім «Альтернативи», 2001. – 702 с. 4.Фойгт Н. Формування демографічного потенціалу як передумова реалізації європейського вибору України // Економ. часопис – XXI. – 2005. – № 1 – 2. – 56 с. Надійшла до редколегії 13.06.07
ББК 65.441
Олег СЕВЕРИН
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
РЕФОРМУВАННЯ ЖИТЛОВО-КОМУНАЛЬНОГО ГОСПОДАРСТВА ЯК ОСНОВНИЙ НАПРЯМ ПІДВИЩЕННЯ ЯКОСТІ ПОСЛУГ
Розглядаються процеси реформування житлово-комунального господарства, розробки і реалізації державної політики в житлово-комунальній сфері, пов’язаної із захистом прав споживачів житлово-комунальних послуг. Висвітлюється нормативно-правовий механізм, у тому числі подається порівняльний аналіз старої та нової редакцій Закону України «Про захист прав споживачів». Ключові слова: реформування, житлово-комунальне господарство, договірні відносини, захист, відповідальність, права, споживач, послуга.
Сьогодні процес реформування житлово-комунального господарства дістав новий поштовх. Невиконання загальнодержавної програми реформування й розвитку цієї галузі на 2004 – 2010 р. в основному пов’язано з постійним недофінансуванням запланованих заходів. Актуальність дослідження реформування житлово-комунального господарства обумовлена стратегічним значенням цієї галузі, яка належить до сфери національної безпеки України. За всіх негараздів у діяльності житлово-комунального господарства
© Северин О. А., 2007 168
суттєвий вплив на фінансовий стан підприємств галузі мають різного роду зміни в структурі управління юридичних споживачів комунальних послуг, подрібнення великих підприємств на невеликі юридичні особи, припинення функціонування або ліквідації цілого ряду малорентабельних і збиткових підприємств [3]. Незважаючи на зростання рівня оплати населенням житловокомунальних послуг, включаючи борги попередніх періодів, поліпшення розрахунків підприємств теплоенергетики, тепловодопостачання за енергоносії не спостерігається, фінансовий стан галузі залишається нестабільним. Головні проблеми – хронічна збитковість, зростання кредиторської заборгованості. Фінансовий, а відповідно й технічний, стан житлово-комунального господарства з року в рік погіршується. Через брак інвестицій галузь практично не розвивається і не реформується. Зношення основних засобів досягло в цілому в господарстві 62 %, а на окремих підприємствах більше ніж 70 %. Основною причиною такого становища є постійна заборгованість споживачів за надані житлово-комунальні послуги, державного бюджету та бюджету місцевого самоврядування по пільгах, субсидіях та різниці в тарифах за житлово-комунальні послуги. Аналіз сучасних наукових розробок свідчить, що до окремих теоретичних і практичних аспектів захисту прав споживачів у житловокомунальній сфері у своїх розробках звертались деякі автори, наприклад А. В. Афоніна, В. Веременко [3; 4]. Але питання реформування житловокомунального господарства в роботах вітчизняних учених залишаються поки що мало дослідженими. Метою цієї статті є аналіз реформування житлово-комунального господарства та дослідження шляхів підвищення ефективності організаційно-економічного механізму за умови забезпечення стандартів якості споживачам комунальних послуг. Одним із основних пріоритетів у сфері споживчої політики в найближчі роки буде розробка і реалізація державної політики, яка б за допомогою нових фінансово-економічних механізмів стимулювала надходження інвестицій у розвиток та технічне переоснащення житлово-комунальної сфери, забезпечила зменшення споживання і втрат паливно-енергетичних ресурсів, що є нині актуальним. Механізм реформування галузі повинен бути спрямований на зменшення споживання енергоресурсів, значного поліпшення надання житлово-комунальних послуг та їх якості, загалом забезпечення збалансування інтересів держави, підприємств галузі та споживачів їх послуг. Розглядаючи програму реформування й розвитку житловокомунального господарства до 2010 р., слід зазначити, що реформування галузі необхідно впроваджувати комплексно, на рівні створення товариств співвласників багатоквартирних будинків. Необхідно, насамперед, ураховувати розвиток та стабільну роботу споруд і мереж тепло- та водозабезпечення й водовідведення, комплексний благоустрій наших міст
169
і населених пунктів, поліпшення екологічного стану міст і сіл [5]. Ключовим моментом даного етапу реформування є впровадження системи договірних відносин, обумовлених появою в цій сфері господарюючих суб’єктів різних організаційно-правових форм. Ефективне управління діяльністю комунальних підприємств вимагає розробки виробничої й інвестиційної програм, формування й установлення тарифів як засобу фінансового забезпечення цих програм. Гальмує розвиток житлово-комунальної галузі відсутність ринкових відносин, конкурентного середовища, прозорої та чіткої законодавчої бази. Основою складових елементів ринкових відносин є наявність «продавця» і «покупця», і от саме ці поняття у ЖКГ дотепер не визначені. З метою розв’язання багатьох складних питань у галузі житловокомунального господарства України у червні 2004 р. був прийнятий закон «Про житлово-комунальні послуги» [2]. Цей закон є одним з елементів нормативно-правового забезпечення реформування галузі, а його виконання дозволяє запровадити цивілізовані договірні відносини між споживачами й виконавцями послуг, визначити межі відповідальності сторін договору, установити прозорі процедури затвердження. Для реалізації цього закону розробляється низка нормативних документів. Це вичерпний перелік видів житлово-комунальних послуг, які підлягають сертифікації, порядок видачі і позбавлення сертифіката, термін його дії, а також мінімальні норми житлово-комунальних послуг, порядок визначення тимчасових норм споживання, якості та режимів надання послуг з урахуванням технічних можливостей підприємств, кліматичних та інших умов, порядок сплати вартості житлово-комунальних послуг за період тимчасової відсутності споживача або членів його сім’ї, у разі відповідного документального оформлення, а також за період фактичної відсутності житлово-комунальних послуг, порядок перевірки кількості та якості послуг тощо. Але ці нормативно-правові документи не внесли ніяких змін у механізм взаємовідносин між виконавцями та споживачами послуг. Ще одна проблема, яка не вирішена у сфері житлово-комунального господарства, – це затвердження органами місцевого самоврядування розрахунково обґрунтованих тарифів на житлово-комунальні послуги для населення. Зокрема, ст. 31 згаданого закону передбачає, що в разі затвердження цін/тарифів на житлово-комунальні послуги нижчими від розміру економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво, орган, що їх затвердив, зобов’язаний відшкодовувати з відповідного місцевого бюджету різницю між затвердженим розміром цін/тарифів та економічно обґрунтованими витратами на виробництво цих послуг. На жаль, у реальному житті ця стаття закону практично не виконується. Задля цього необхідно підготувати пакет документів з формулюванням невідкладних проблем, що склалися в галузі. Зокрема: 1. З метою зменшення вартості складових на виробництво житловокомунальних послуг для населення забезпечити підприємства, які надають
170
житлово-комунальні послуги, природним газом вітчизняного виробництва та електроенергією, виробленою атомними електростанціями. 2. Забезпечити фінансування державних програм «Про реформування та розвиток житлово-комунального господарства до 2010 року» і «Питна вода України на 2006 – 2020 роки», як це передбачено відповідними законами України [5]. 3. Визначити в законодавчому порядку окрему статтю щодо відповідальності органів місцевого самоврядування та виконавчих органів влади в разі зволікання з виконанням закону України від 24.06.2004 р. № 1875-IV «Про житлово-комунальні послуги» щодо затвердження розрахунково обґрунтованих тарифів [2]. 4. Прийняти постанову уряду щодо надання дозволу підприємствам житлово-комунального господарства вводити «плаваючі тарифи» на комунальні послуги на суму збільшення цін на електроенергію та природний газ. 5. З метою економічного використання енергоносіїв у побуті, вирішити питання стосовно фінансування з 2007 р. заходів з обладнання житлового фонду приладами обліку теплової енергії, холодної та гарячої води. Захист прав споживачів під час отримання житлово-комунальних послуг ніяким нормативним документом не регламентується. У розвинених країнах, де давно працює система стандартів якості, споживач не обтяжений необхідністю збирати різного роду документи, що підтверджують, наскільки якісно або неякісно виконаний ремонт житла або сантехобладнання. У зарубіжних країнах мешканці просто фіксують задоволення або незадоволення зробленою роботою, тобто послугою. Ми тільки підходимо до вирішення такого завдання. Захистити свої права споживач неякісної послуги має відповідно до Закону України «Про захист прав споживачів» [1]. З огляду на загальні положення цього закону, можна сказати, що він регулює відносини між споживачем-громадянином, який користується роботами, товарами і послугами, з одного боку, і організацією, яка виробляє ці товари і послуги – з іншого. Ці відносини ґрунтуються на відшкодувальних цивільно-правових договорах про надання послуг. Закон України «Про захист прав споживачів» діє відносно комунальних послуг, що надаються споживачам відповідними службами або організаціями [1]. Зростання цін на комунальні послуги ніяк не відобразилося на їх рівні і якості. Стан сфери житлово-комунального обслуговування викликає безліч нарікань з боку споживачів. І в старій, і в новій редакції закону про захист прав споживачів зазначено, що споживач має право відмовитися від договору про виконання робіт (надання послуг) і вимагати відшкодування збитків, якщо виконавець своєчасно не почав виконувати зобов’язання за договором або виконує роботу так повільно, що закінчити її у визначений строк стає неможливим. З цього приводу у статті 10 Закону України «Про захист прав
171
споживачів» з’явилося доповнення. Так, якщо значну частину обсягу послуги чи робіт (понад 70 % загального обсягу) вже виконано, споживач має право розірвати договір лише стосовно частини послуги або робіт, що залишилася [1]. У разі виявлення недоліків у виконанні робіт (наданій послузі) споживач має право на власний вибір вимагати: 1) безоплатного усунення недоліків у виконаній роботі (наданій послузі) у розумний строк; 2) відповідного зменшення ціни виконаної роботи (наданої послуги); 3) безоплатного виготовлення іншої речі з такого ж матеріалу й такої ж якості чи повторного виконання роботи; 4) відшкодування завданих йому збитків з усуненням недоліків виконаної роботи (наданої послуги) власними силами або із залученням третьої особи; 5) реалізації інших прав, що передбачені чинним законодавством на день укладання відповідного договору. У новій редакції Закону України «Про захист прав споживачів» зазначено, що ці вимоги підлягають задоволенню в разі виявлення недоліків під час приймання виконаної роботи (наданої послуги) або під час її виконання (надання), а в разі неможливості виявлення недоліків під час приймання виконаної роботи (наданої послуги) – протягом гарантійного чи іншого терміну, установленого договором, або протягом двох років від дня приймання виконаної роботи (наданої послуги) у разі відсутності гарантійного чи іншого терміну, установленого законодавством чи договором – вимогами не задовольняються. Раніше в разі відсутності гарантійного терміну йшлося лише про шестимісячний строк, а зараз, як бачимо, – про дворічний [1]. І ще одне доповнення щодо виконання робіт або надання послуг. Тепер у Законі України «Про захист прав споживачів» зазначено, що якщо під час виконання робіт (надання послуг) виникає потреба в додаткових роботах (послугах), не передбачених умовами договору, виконавець зобов’заний отримати від споживача дозвіл на виконання таких робіт (надання послуг). Застосуванням норм законодавства під час захисту своїх прав можливе лише в разі реально діючих договірних відносин між виробниками комунальних послуг та їх споживачів. З 2005 р. у Дніпропетровську така система відносин активно впроваджується. Але на практиці всі права мають лише виробники комунальних послуг, а от права їх одержувачів залишаються лише «декларацією». Таким чином, сьогодні як сумлінний, так і несумлінний платники перебувають в однаковій ситуації. Крім того, без узгодження з одержувачами послуг усім однаковою мірою надається право розірвати договір лише стосовно частини послуги або робіт, що залишилася. При цьому важливим позитивним моментом є той факт, що сьогодні система надання комунальних послуг активно реформується в різних реґіонах України. Захищати свої права споживач не прагне. Це пов’язано з існуючою сьогодні бюрократичною системою і відсутністю діючого механізму такого захисту. Сьогодні споживач неякісної послуги надсилає свої скарги до
172
управління житлово-комунального господарства. За 2006 р. до управління ЖКТ Дніпропетровської облдержадміністрації надійшло 850 звернень громадян. Переважна більшість звернень на неякісне надання житловокомунальних послуг (забезпечення теплом, гарячою та холодною водою, ремонт та технічний стан будинків, тарифи) надійшли від мешканців міст Дніпропетровськ, Дніпродзержинськ, Нікополь, Павлоград, Кривий Ріг. Аналіз свідчить, що злободенні питання громадян, як правило, потребують певних коштів для усунення недоліків у житлово-комунальному господарстві, які виникли з причини значної зношеності основних фондів галузі (житлового фонду, мереж тепло- і водопостачання та водовідведення тощо). Але збитковість житлово-комунальних підприємств, обмеженість коштів у місцевих бюджетах на їх відновлення не дають можливості вирішити питання позитивно. Єдиним виходом з комунальної безвиході є спільні рішучі дії, громадянські ініціативи, які примусять систему самореформуватися. Якщо підсумовувати численні пропозиції громадян, то їх можна звести до найбільш узагальнених п’яти пунктів: 1. Укладення рівноправних договорів з виконавцями послуг, що відповідають, перш за все, інтересам споживача і захищають його права. Ураховуючи ключові ринкові принципи: 1 – сфера послуг для споживача, а не навпаки; 2 – хто платить, той замовляє послугу; 3 – споживач завжди має рацію. 2. Перетворення окремих власників квартир на кондомініум – «Об’єднання співвласників багатоквартирного будинку» (ОСББ) – для ефективного управління та контролю за утриманням будинку. Максимально спростити механізм передачі будинків на баланс ОСББ. 3. Відродження інституту управдомів. Підготовка та фінансування їх з міського бюджету за статтею «Підтримка дрібного та середнього підприємництва». У міру наповнення ринку управдомами перенаправляти кошти на їх фінансування з бюджету. Управління житловим господарством з перспективою переходу управдомів на самофінансування. 4. Створення ринку виконавчих послуг з утримання будинку та прибудинкової території (згідно з вимогами ухвали Кабінету Міністрів України від 21.07.2005 р. № 631 і Наказу Держкомітету з будівництва, архітектури і житлової політики від 07.09.1998 р. № 194). Надання коштів на підтримку створення вказаного ринку. 5. Формування конкурентних тарифів через ринкові механізми за безпосередньої участі замовника ОСББ. Перехід від цін за послуги до цін за комфорт і безпеку. На сьогоднішній день головним питанням у відносинах з ЖКГ є вміння громадян формулювати та відстоювати свої законні права та інтереси, уміння вимагати виконання зобов’язань від виконавців послуг згідно з договором, привчаючи водночас себе платити за конкретну кількість та якість отриманих послуг. Успіх взаємин з ЖКГ повністю залежатиме від визнання цією
173
системою нової реальності, що склалася, – наявність де-юре та де-факто нових суб’єктів права власності власників квартир, які мають рівні права стосовно будь-яких інших власників або учасників ринку жилкомпослуг (п. 3 ст. 4 Закону України «Про власність»), у тому числі господарюючих суб’єктів системи ЖКГ, що закріплено вимогами в цивільному та житловому кодексах Закону України «Про житлово-комунальні послуги», ухвалах Кабінету Міністрів України № 560, 630 про безумовну обов’язковість договірних відносин у сфері ЖКХ. Список використаної літератури
1.Про житлово-комунальні послуги: Закон України від 24 черв. 2004 р. № 1875 // Відом. Верховної Ради України. – 2004. – № 46. 2.Про захист прав споживачів: Закон України. – К., 2006. – 45 с. 3.Афонина А. В. О защите прав потребителей жилищно-коммунальных услуг // Жилищное право. – 2006. – № 2. – С. 22 – 32. 4.Веремко В. Споживання прав // Контракти. – 2006. – № 4. – С. 28 – 30. 5.Про загальнодержавну програму реформування і розвиток житловокомунального господарства на 2004 – 2010 роки // Міське господарство України. – 2004. – № 4. – С. 10 – 13. Надійшла до редколегії 14.06.07
контроль, аудит регуляторної діяльності, місцеві органи виконавчої влади, розвиток підприємництва.
ББК 65.012.2
Олексій ЛІТВІНОВ
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
АУДИТ РЕГУЛЯТОРНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ЯК НАПРЯМ УДОСКОНАЛЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ РЕГУЛЯТОРНОЇ ПОЛІТИКИ
Розглядається сучасний стан державної регуляторної політики; аналізуються основні недоліки в реалізації регуляторної політики, основні позитивні та негативні сторони, причини та наслідки неналежного виконання державної регуляторної політики; надаються рекомендації щодо запровадження аудиту регуляторної діяльності як напряму удосконалення державної регуляторної політики, що дозволить усунути з’ясовані проблеми. Ключові слова: державне управління, регуляторна реформа, регуляторна політика, регуляторна діяльність, незалежний моніторинг, громадський
© Літвінов О. В., 2007 174
Прийняття 11 вересня 2003 р. Верховною Радою України Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» на законодавчому рівні створило передумови для вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави в діяльність суб’єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності [1]. Вивченню проблем реалізації державної регуляторної політики присвячено роботи Ю. І. Єханурова, К. М. Ляпіної, Д. В. Ляпіна, В. Т. Нанівської, О. В. Кужель, Т. М. Кравцової. Необхідність подальшого вдосконалення державної регуляторної політики виникла ще у 2006 р. після аналізу здобутків «регуляторної гільйотини» та під час передвиборчих перегонів, коли публікації з передвиборчою агітацією витіснили всі інші, в тому числі й публікації щодо регуляторної діяльності. Одним з основних напрямів вдосконалення державної регуляторної політики має стати запровадження аудиту регуляторної діяльності, що дозволить провести фахову та незалежну експертизу регуляторної діяльності, рівня виконання вимог чинного законодавства, якості підготовлених аналізів регуляторного впливу та проведених відстежень результативності регуляторних актів. Актуальність цієї теми зумовлена незадовільним станом просування регуляторної реформи в Україні, стабільно високим рівнем зарегульованості підприємницької діяльності, недостатнім розвитком підприємництва в Україні і, як наслідок, незначною участю громадськості та підприємців в обговоренні проектів регуляторних актів. Отже, метою даної статті є аналіз та вироблення рекомендацій щодо запровадження аудиту регуляторної діяльності в Україні. Додержання та беззаперечне виконання органами державної влади та органами місцевого самоврядування принципів та процедур державної регуляторної політики повинно було стати рішенням багатьох проблем підприємців, а також ефективним інструментом забезпечення ефективного діалогу бізнесу, влади та громадськості. Однак постійний незадовільний стан реалізації регуляторної політики не дає реалізувати можливості та використати значний потенціал розвитку підприємництва в країні. Тому з метою захисту прав та інтересів підприємців були прийняті додаткові законодавчі акти, що надавали нового поштовху проведенню регуляторної реформи в Україні, а саме Закон України від 6 вересня 2005 р. «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та Закон України від 5 квітня 2007 р. «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері
175
господарської діяльності». До законодавчих актів, які значно вплинули на проведення регуляторної реформи в Україні можна також віднести Закон України від 15 травня 2003 р. «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців». Проте систематичні та системні порушення чинних законодавчих та підзаконних актів, вільне трактування регуляторними органами власних обов’язків та «м’яке» виконання вимог (неякісні АРВ, формальні звіти з відстеження результативності, неповні реєстри і т. ін.) призвели до зневіри підприємців у можливості розв’язання проблем та суперечок з регуляторними органами [4]. Натомість така негативна ситуація стала предметом уваги багатьох громадських організацій (Аналітичний центр «Академія», Комісія «Блакитної стрічки» ПРООН, Інститут Конкурентного Суспільства та Дніпропетровський координаційно-експертний центр з питань регуляторної політики), до складу яких входить значна кількість сертифікованих фахівців з регуляторної політики. Так, завдяки громадським організаціям були проведені незалежні моніторинги виконання місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування процедур оприлюднення повідомлень про розробку проекту регуляторного акта, тексту самого проекту регуляторного акта та аналізу його регуляторного впливу, звітів про базові та періодичні відстеження, звітів про регуляторну діяльність та наявність планів підготовки проектів регуляторних актів [6; 7; 8]. Фахівці вважали, що об’єктивна оцінка та оприлюднення результатів подібних моніторингів має стати одним зі стимулів для органів влади щодо виконання процедури регуляторної політики, сприяти розвитку громадянського суспільства, позитивно впливати на створення сприятливих умов для розвитку підприємництва, підвищення інвестиційної привабливості реґіону, відкритості та прозорості діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Однак, за результатами останніх моніторингів громадські організації також роблять негативні висновки, фіксують значне зниження рівня виконання вимог чинного законодавства та свідомо недбалого ставлення до його виконання, незадовільний загальний стан реалізації державної регуляторної політики, ігнорування зауважень та пропозицій, що надаються підприємцями до проектів регуляторних актів. Проте результати незалежних моніторингів громадських організацій певним чином дисонують із висновками Державного комітету з питань регуляторної політики та підприємництва. Відповідно до інформації комітету, регуляторна політика протягом 2006 р. отримала високу позитивну оцінку. Так, регуляторні органи оприлюднили 95 % проектів регуляторних актів та підготували аналіз регуляторного впливу у 95 % випадків [3]. Проте якість підготовлених аналізів регуляторного впливу залишилася поза увагою дослідників Державного комітету з питань регуляторної політики та підприємництва. Як наслідок, громадськість так і не стала впливовим гравцем. Про це також свідчить і звіт Державного комітету з питань регуляторної політики
176
та підприємництва за 2006 р., у якому зазначено, що «залишається недостатнім та потребує підвищення … залучення суб’єктів господарювання на всіх етапах регуляторної діяльності». Цей факт може свідчити про зневіру підприємців та небажання брати участь у наперед безперспективному дійстві, особливо зважаючи на те, що не відбулося довгоочікуваного вдосконалення структури державного управління, а саме – створення Національної комісії України з питань регуляторної політики (на базі Державного комітету з питань регуляторної політики та підприємництва), що став би центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, мета діяльності якого – забезпечення реалізації державної регуляторної політики [5]. Таким чином, можна зробити висновок, що незалежні громадські моніторинги – це реакція громадськості на незадовільний стан реалізації та виконання державної регуляторної політики та певну недовіру інформації, яку надає Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва (зважаючи на його сучасний статус). Єдиним вагомим недоліком незалежних громадських моніторингів є незначний результат дієвості – лише інформування громадськості про справжній сучасний стан. Навіть за результатами оприлюднених моніторингів відсутні будь-які наслідки для порушників регуляторних процедур, у такий спосіб марно витрачаються і без того вкрай обмежені ресурси незалежних аналітичних центрів. Наразі постає нове завдання – підвищення рівня впливу громадських організацій на діяльність регуляторних органів. Свідоме невиконання вимог закону органами державної влади, які створювали ілюзію реалізації засад регуляторної політики, відсутність забезпечення, досвіду, брак фахівців, наявність великої кількості застарілих регуляторних актів, відсутність коштів у бюджетах на здійснення заходів з регуляторної політики тощо призвели до формалізації виконання вимог закону [4]. Для подолання зазначених недоліків та інтенсифікації впровадження державної регуляторної політики було запроваджено стратегію прискореного перегляду регуляторних актів. Після сплеску активності громадськості та підприємців у 2005 р. під час проведення «регуляторної гільйотини», коли до складу робочих груп з прискореного перегляду регуляторних актів залучалося 50 % представників громадськості, у 2006 р. відбувся значний спад, що певною мірою пояснювалося передвиборчої активністю. Протягом першого півріччя 2006 р. відбулося суттєве зменшення кількості оприлюднених проектів регуляторних актів, на що об’єктивно вплинуло проведення виборів у цей період, а також проблеми з формуванням коаліції у Верховній Раді України. Зауважимо, що в цей період в усіх друкованих засобах масової інформації значний обсяг видання було відведено на розміщення інформації про територіальні виборчі комісії, передвиборчі програми партій та блоків тощо. Проте в жодному із законодавчих актів не передбачено, що виконання Закону України «Про вибори народних депутатів України» або «Про вибори
177
депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» звільняє державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування від виконання вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Перше півріччя 2007 р. також стало несприятливим для реалізації державної регуляторної політики. Слід зазначити, що, на думку західних фахівців, регуляторна реформа та регуляторна політика лише тоді мають шанси на ефективне впровадження, якщо існує підтримка найвищого політичного керівництва. Політичні неузгодженості та протистояння обумовили незадовільний стан реалізації державної регуляторної політики в першому півріччі цього року, а позачергові вибори відповідно до Указу Президента України від 5 червня 2007 р. «Про призначення позачергових виборів до Верховної Ради України», призначені на 30 вересня 2007 р., напевно, негативним чином відобразяться на реалізації державної регуляторної політики до кінця 2007 р. Аналіз результатів проведення «регуляторної гільйотини» в Україні свідчить про те, що прискорений перегляд регуляторних актів так і не був реалізований до кінця, що також негативно вплинуло на ставлення громадськості до ініціатив керівництва країни. Замість акційного підходу до реалізації державної регуляторної політики слід переходити до систематизованої, узгодженої та поступової діяльності із виконання вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Регуляторна політика на сьогодні потребує суттєвого вдосконалення, особливо щодо застосування законодавства, а саме повторне оприлюднення; оприлюднення після внесення змін або врахування зауважень та пропозицій громадськості, підвищення якості АРВ. Також для забезпечення належного виконання вимог зазначеного закону слід розробити певні роз’яснення, стосовно тих суперечностей та неузгодженостей, які були виявлені під час його впровадження у 2003 – 2007 рр. На думку автора, втрата темпу впровадження регуляторної реформи може стати причиною втрати усіх її надбань. Наразі подальше вдосконалення державної регуляторної політики, подолання визначеної проблеми та недоліків, притаманних моніторингу, можливе шляхом запровадження аудиту регуляторної діяльності. На відміну від моніторингу, аудит регуляторної діяльності не лише надаватиме вичерпну реальну інформацію про стан реалізації державної регуляторної політики, але й міститиме рекомендації щодо усунення виявлених порушень та невідповідностей, створення умов, за яких такі порушення не виникатимуть, а також встановюватиме чіткі терміни впровадження рекомендацій та критерії оцінок для чергового аудиту. Наведемо визначення терміна «аудит», надані Я. А. Гончаруком та В. С. Рудницьким: «аудит – це процес, за допомогою якого компетентний
178
працівник збирає і накопичує дані про господарські явища і факти з метою їх об’єктивної кількісної та якісної оцінки, визначення відповідності встановленим критеріям і надання зацікавленим користувачам достовірної інформації про об’єкти дослідження» [2, с. 23]. Відповідно до цього запропонуємо власне визначення терміна «аудит регуляторної діяльності». Аудит регуляторної діяльності – систематичний, незалежний процес отримання документально зафіксованої (та оприлюдненої) інформації щодо регуляторної діяльності регуляторного органу та об’єктивного її оцінювання з метою перевірки та встановлення ступеня належного виконання регуляторним органом вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Серед іншого до інформації щодо регуляторної діяльності регуляторного органу (яка не завжди є предметом незалежного громадського моніторингу) належить: – план діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; – повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта; – проект регуляторного акта; – аналіз регуляторного впливу; – офіційно оприлюднений регуляторний акт; – звіт про відстеження результативності регуляторного акта; – звіт про базове відстеження результативності регуляторного акта; – звіт про повторне відстеження результативності регуляторного акта; – звіт про періодичне відстеження результативності регуляторного акта; – рішення про погодження проекту регуляторного акта або рішення про відмову в його погодженні; – висновок відповідальної постійної комісії; – реєстр власних регуляторних актів; – план проведення заходів з відстеження результативності регуляторного акта; – інформація про здійснення державної регуляторної політики; – кошторис витрат регуляторного органу на здійснення державної регуляторної політики; – інформація про наукові установи, об’єднання підприємців та громадські організації, що залучаються під час проведення заходів з відстеження результативності регуляторних актів; – інформація про підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації осіб, відповідальних за реалізацію державної регуляторної політики; – інформація про наявність офіційного веб-сайту регуляторного органу; – регламент діяльності регуляторного органу; – інформація про зауваження та пропозиції, надані громадськістю під час обговорення проектів регуляторних актів, кількість врахованих та вмотивовано відхилених; – інформація про наявність на офіційному веб-сайті регуляторного органу розділу, присвяченого реалізації державної регуляторної політики.
179
Під час проведення аудиту регуляторної діяльності особлива увага повинна приділятися не лише наявності переліченої вище інформації, а й змістовному наповненню та відповідності вимогам чинного законодавства, особливо щодо дотримання термінів виконання тих чи інших регуляторних процедур, а також їх послідовності. Саме запровадження аудиту регуляторної діяльності, що здійснюватиметься спільно фахівцями Державного комітету з питань регуляторної політики та підприємництва та інших громадських організацій, дозволить значною мірою подолати імітацію виконання органами державної влади та органами місцевого самоврядування процедур регуляторної політики. Також за результатами аудиту регуляторної діяльності можна буде відтворити реальну картину реалізації державної регуляторної політики, розробити рекомендації щодо подальшого вдосконалення регуляторної реформи в Україні. На погляд автора, запровадження аудиту регуляторної діяльності дозволить підвищити рівень поінформованості органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємців та громадськості з питань проведення регуляторної реформи в Україні, більш обґрунтовано приймати рішення щодо подальших напрямів вдосконалення державної регуляторної політики, а також покращити діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування в напрямі запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 11 травня 2006 р. № 614 «Про затвердження Програми запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади». Даний напрям досліджень вбачається перспективним та потребує більш глибокого вивчення. Ґрунтовне дослідження у цій сфері та розробка методики проведення аудиту регуляторної діяльності, критеріїв оцінки, виявлення «інституційних пасток» та вироблення шляхів їх подолання дозволить значною мірою підвищити ефективність державного управління, створити сприятливі умови для розвитку підприємництва та підвищення рівня конкурентоспроможності національної економіки, тому потребує подальшого наукового вивчення. Список використаної літератури та джерел
1.Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності: Закон України № 1160–IV // Голос України. – 2003. – № 193. 2.Гончарук Я.А. Аудит: Навч.посіб. / Я. А. Гончарук, В. С. Рудницький. – 3-тє вид., перероб. і доп. – К.: Знання, 2007. – 443 с. 3.Інформація про стан реалізації державної регуляторної політики у 2006 році // http://www.dkrp.gov.ua 4.Літвінов О. Реалізація державної регуляторної політики органами виконавчої влади / О. Літвінов, Д. Ляпін // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. – Д.: ДРІДУ НАДУ, 2005. – Вип. 1 (19). – С. 153 – 170. 5.Ляпін Д. Зміни в державному управлінні щодо малого підприємництва // http://www.ics.org.ua 180
6.Моніторинг виконання вимог положень Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі – закон) міністерствами України за період з 16.10.2005р. по 15.11.2005р. щодо оприлюднення шляхом розміщення на офіційній сторінці в мережі Інтернет документів, підготовлених у процесі здійснення регуляторної діяльності // http://www.ics.org.ua 7.Моніторинг регуляторного середовища // http://www.academia.org.ua 8.Моніторинг виконання міністерствами вимог законодавства України про регуляторну політику № 8 // http://www.ics.org.ua Надійшла до редколегії 14.06.07
ББК 65.012.2+ 67.401
Дмитро ЛЯПІН
Національна академія державного управління при Президентові України
ПРОБЛЕМИ РЕАЛІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ РЕГУЛЯТОРНОЇ ПОЛІТИКИ ЦЕНТРАЛЬНИМИ ОРГАНАМИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
Розглядаються основні проблеми, порушення вимог, принципів та процедур, що виникають під час реалізації положень Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» центральними органами виконавчої влади, виявлені автором під час власного моніторингу дотримання органами державної влади національного законодавства у сфері регуляторної політики. Ключові слова: державне управління, центральні органи виконавчої влади, регуляторна реформа, регуляторна політика, регуляторний акт, аналіз регуляторного впливу, відстеження результативності, дотримання вимог законодавства.
Важливість регуляторної політики для сучасності полягає в тому, що за своєю ідеологією, за своїм поширенням практично на всі органи державної влади, рішення яких стосуються інтересів суб’єктів господарювання, вона мала б становити основу для перебудови системи державного управління, стати основним інструментом, що забезпечить нову якість системи державного управління [1]. Актуальність проблеми низького рівня виконання вимог національного законодавства у сфері державної регуляторної політики зумовлена, насамперед, уповільненням
© Ляпін Д. В., 2007 181
темпів реалізації регуляторної реформи [2; 5]. Специфікою нинішнього періоду стала складна політична ситуація в Україні, потужне протистояння політичних опонентів щодо позачергових виборів до Верховної Ради України, недовіра та значна заполітизованість державно-управлінських рішень. Вивченню проблем незадовільного стану виконання регуляторної політики органами державної влади та органами місцевого самоврядування присвячено праці К. М. Ляпіної, О. В. Кужель, О. В. Літвінова та ін. Ці дослідники приділяли увагу аналізу рівня виконання вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Значно менше уваги приділялося дослідженню рівня виконання вимог зазначеного закону центральними органами виконавчої влади, хоча регуляторні акти, що приймаються центральними органами виконавчої влади, поширюють свою дію на всю територію України, на відміну від регуляторних актів, що приймаються місцевими органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування та діють на певній території. Дане дослідження є важливим у зв’язку з певною прецедентністю, яка існує в державному управлінні: якщо вищі органи державної влади не виконують вимоги певних законів, ця практика поширюється і на інші органи державної влади. Оскільки саме центральні органи державної влади є розробниками проектів регуляторних актів, що будуть затверджуватися Кабінетом Міністрів України, виконання вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» набуває особливої вагомості. Отже, метою даної статті є дослідження сучасного стану виконання центральними органами виконавчої влади Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», визначення типових порушень запровадження державної регуляторної політики та розробка рекомендацій щодо подолання невідповідностей між законом та діяльністю органів державної влади та місцевого самоврядування. Одна з головних проблем, яка сьогодні стоїть перед системою державного управління та суспільством, полягає в низькому дотриманні вимог законодавства усіма суб’єктами – органами державної влади, громадянами та бізнес-структурами. Саме на цій проблемі наголошують багато незалежних досліджень. Порушення законодавства часто не тільки є результатом злої волі чиновників та громадян, а й закладено в самих законодавчих нормах. Тому існує декілька об’єктивних та суб’єктивних причин, серед яких одне з центральних місць займає низька узгодженість нормативно-правових актів різного рівня з очікуванням суспільства, за чого буква закону поступається звичаєвому праву. Ознаками цього стану є:
182
– відсутність визначення проблеми, на вирішення якої спрямовано нормативний акт; – не визначення цілей державного регулювання; – відсутність індикаторів досягнення нормативним актом своїх цілей. Покращити виконання законодавства можливо шляхом застосування інструментів державного управління. Це надасть можливість зацікавленим групам ознайомитися з проектами нормативно-правових актів, у яких чітко визначається, обчислюється та аргументується необхідність державного регулювання, аналізуються можливі альтернативи та доводиться, що запропонований нормативний акт теоретично має найбільшу ефективність. Такий інструмент в країні визначено і закріплено Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», який було схвалено в липні 2003 р. Верховною Радою України в 421 голос [6]. З огляду на це Інститут Конкурентного Суспільства з березня 2004 р. запровадив періодичні моніторинги виконання органами державної влади процедури оприлюднення повідомлення про розробку проекту регуляторного акта, тексту самого проекту регуляторного акта та аналізу його регуляторного впливу, вбачаючи, що об’єктивна оцінка та оприлюднення результатів має стати одним з мотивуючих стимулів органів влади виконувати процедури регуляторної політики [3]. За буквою закону регуляторна політика спрямована на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання. У своїй основі регуляторна політика є звичайною та логічною процедурою. Регуляторна політика вимагає від будь-яких розробників нормативноправових актів, зміст яких стосується регулювання господарських відносин, дотримуватись певного і жорстко означеного законом порядку розробки, розгляду та затвердження цих актів. Регуляторна політика, насамперед, встановлює певні стандарти на всіх владних рівнях, тобто норм регуляторної політики мають дотримуватись як на центральному рівні державної влади, так і на рівні місцевого самоврядування. Тому регуляторна політика становить ефективний інструмент адміністративної реформи. Належне дотримання органами державної влади регуляторної політики робить процес прийняття владних рішень більш прозорим, ліквідує «авральність» та зменшує корупцію. Закон про регуляторну політику в Україні повністю відповідає найкращим світовим зразкам і його положення аналогічні принципам регуляторної реформи, що здійснюється на протязі останніх років країнами-членами OECD та членами ЄС. Регуляторна політика не є окремою політикою державних органів в окремих сферах регулювання (наприклад, ядерного регулювання, регулювання цін чи технічного регулювання), вона являє собою інструмент адміністративної реформи. Також регуляторна політика не є політикою
183
окремих державних органів (наприклад, Держкомпідприємництва чи Міністерства економіки), це – цілісна державна політика, за якістю та повнотою якої має слідкувати Верховна Рада України, а відповідальність за належне виконання несе Кабінет Міністрів України. Для визначення сучасного стану виконання вимог положень Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» міністерствами України за станом на 24 квітня 2007 р. Інститут Конкурентного Суспільства провів моніторинг інформації, розміщеної на офіційних веб-сторінках центральних органів виконавчої влади [4]. Зокрема, результати моніторингу дозволяють оцінити стан виконання міністерствами України норм Постанови Кабінету Міністрів України від 4 січня 2002 р. № 3 «Про порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади», який вимагає, що на офіційному сайті органу центральної виконавчої влади обов’язково має бути розміщена така інформація: 1) плани підготовки органом проектів регуляторних актів та зміни до них; 2) повідомлення про оприлюднення проектів регуляторних актів, проекти цих актів і аналіз їх регуляторного впливу; 3) звіти про відстеження результативності прийнятих органом регуляторних актів; 4) відомості про регуляторну діяльність органу. По кожному з цих пунктів залежно від наявності інформації, легкості її знаходження, змісту та відповідності вимогам Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 р. № 1160-IV експертами Інституту Конкурентного Суспільства проставлялися бали від 0 до 10. Максимально можлива кількість балів по кожному міністерству дорівнює 50. Розглянемо найбільш типові порушення, виявлені під час моніторингу. З 1 січня 2007 р. Міністерство аграрної політики України затвердило 15 наказів, 6 з яких є регуляторними актами. Кількість підготовлених проектів постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України – невідома. За результатами моніторингу офіційного веб-сайту Міністерства аграрної політики України виявлено такі порушення: – в оприлюдненому плані підготовки проектів регуляторних актів відсутні номер та дата підписання наказу, яким затверджено план, а також відсутні відмітки про стан його виконання; – розміщені на веб-сайті повідомлення про оприлюднення проектів регуляторних актів не структуровані, що створює певні незручності для користувачів; – оприлюднені проекти регуляторних актів та аналізи регуляторного впливу також містять певні порушення (зі 125 документів актуальними є лише 5 документів, з них 2 документи наведено з порушенням вимог Закону. Проект Постанови Кабінету Міністрів України «Про тимчасову заборону
184
ввезення окремих товарів на давальницьких умовах» від 02.04.2007 супроводжується не АРВ, а пояснювальною запискою; проект Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження обсягів формування державного резервного насіннєвого фонду на 2007 рік» від 04.04.2007 наведено без АРВ, хоча в повідомленні посилання на АРВ наявне), АРВ виконані формально; – відсутній план-графік здійснення заходів з відстеження результативності регуляторних актів на 2007 р. З 1 січня 2007 р. Міністерством внутрішніх справ України затверджено 5 наказів, один з яких є регуляторним актом. Кількість підготовлених проектів постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України – невідома. За результатами моніторингу офіційного веб-сайту Міністерства внутрішніх справ України виявлено такі порушення: – відсутній план підготовки проектів регуляторних актів; – аналізи регуляторного впливу підготовлені формально; – відсутній план-графік здійснення заходів з відстеження результативності регуляторних актів на 2007 р.; – відсутні відомості про регуляторну діяльність міністерства. З 1 січня 2007 р. Міністерство вугільної промисловості України не затвердило жодного нормативно-правового акта. Кількість підготовлених проектів постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України – невідома. За результатами моніторингу офіційного веб-сайту Міністерства вугільної промисловості України виявлено такі порушення: – оприлюднений план підготовки проектів регуляторних актів на 2007 р., затверджений 27 грудня 2006 р., містить лише один пункт щодо розробки проекту постанови Кабінету Міністрів України у грудні 2006 р.; – опубліковано одне повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта від 27 грудня 2006 р. – проект Постанови КМУ «Про утворення Державної інспекції з контролю якості вугільної продукції», встановлено термін для отримання зауважень – місяць з дати опублікування, проте саму постанову КМУ затверджено вже 25 січня 2007 р.; – аналіз регуляторного впливу виконано формально; – відсутній план-графік здійснення заходів з відстеження результативності регуляторних актів на 2007 р.; – відсутні відомості про регуляторну діяльність міністерства. З 1 січня 2007 р. Міністерство економіки України затвердило 11 нормативно-правових актів, з яких 7 є регуляторними актами. Кількість підготовлених проектів постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України – невідома. За результатами моніторингу офіційного веб-сайту Міністерства економіки України виявлено такі порушення: – відсутній план підготовки проектів регуляторних актів; – оприлюднені проекти регуляторних актів, аналізи регуляторного впливу до яких виконано вкрай формально. Стосовно низки документів
185
виявлена імітація виконання вимог Закону. В «Аналізі регуляторного впливу при впровадженні законопроекту «Про індустріальні (промислові) парки» від 17.04.2007 в п. 5. “Обґрунтування можливостей досягнення визначених цілей у разі прийняття регуляторного акта”» розробником визначено: «Для досягнення цілей у разі прийняття даного регуляторного акта негативних зовнішніх факторів не може бути»; – оприлюднені звіти про «Періодичне відстеження постанов КМУ» та «Періодичне відстеження наказів Міністерства» також свідчать про імітацію виконання вимог чинного законодавства. Так, в пункті «Оцінка результатів реалізації регуляторного акта та ступеня досягнення визначених цілей» за підписом заступника міністра економіки визначено: «Результатом реалізації постанови Кабінету Міністрів України від 07.12.2005 № 1165 «Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 14 листопада 2000 р. № 1698 та від 4 липня 2001 р. № 756» є здійснення Міністерством ліцензування виду господарської діяльності – експорт, імпорт матриць в порядку, затвердженому наказом Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України від 08.08.2002 № 244 «Про Порядок видачі ліцензій на вид господарської діяльності – експорт, імпорт дисків для лазерних систем зчитування, матриць». Мінекономіки здійснює розгляд усіх заявок від суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності на видачу ліцензій на вид господарської діяльності – експорт, імпорт матриць відповідно до вимог чинного законодавства з питань ліцензування певних видів господарської діяльності». – відсутній план-графік здійснення заходів з відстеження результативності регуляторних актів на 2007 р.; – відсутні відомості про регуляторну діяльність міністерства. З 1 січня 2007 р. Міністерство культури і туризму України затвердило 23 нормативно-правових акти, з яких один є регуляторним актом. Кількість підготовлених проектів постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України – невідома. За результатами моніторингу офіційного веб-сайту Міністерства культури і туризму України виявлено такі порушення: – повідомлення про оприлюднення проектів регуляторних актів погано структуровані; – проекти регуляторних актів відсутні, наявний текст одного аналізу регуляторного впливу до проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо охорони культурної спадщини» (дата оприлюднення АРВ невідома, а текст проекту закону відсутній); – відсутні звіти про відстеження результативності; – відсутні відомості про регуляторну діяльність міністерства. З 1 січня 2007 р. Міністерство освіти і науки України затвердило 11 нормативно-правових актів, з яких один є регуляторним актом. Кількість підготовлених проектів постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів
186
України – невідома. На сайті міністерства будь-яка інформація про виконання регуляторної політики відсутня, хоча міністерство видає регуляторні акти. Так, наказ міністерства від 05.02.2007 № 84 «Про затвердження умов прийому до вищих навчальних закладів України» має всі ознаки регуляторного акта. З 1 січня 2007 р. Міністерство охорони навколишнього природного середовища України затвердило 12 нормативно-правових актів, з яких 4 є та мають ознаки регуляторних актів. Кількість підготовлених проектів постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України – невідома. На сайті міністерства будь-яка інформація про виконання регуляторної політики відсутня, хоча міністерство видає регуляторні акти. З 1 січня 2007 р. Міністерство охорони здоров’я України затвердило 24 нормативно-правових акти, з яких 6 мають ознаки регуляторних актів. Кількість підготовлених проектів постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України – невідома. За результатами моніторингу офіційного вебсайту Міністерства охорони здоров’я України виявлено такі порушення: – відсутній план підготовки проектів регуляторних актів; – повідомлення про оприлюднення проектів регуляторних актів погано структуровані; – оприлюднені проекти регуляторних актів не завжди супроводжуються аналізом регуляторного впливу, зміст АРВ підготовлено вкрай формально; – відсутні звіти про відстеження результативності; – відсутні відомості про регуляторну діяльність міністерства. З 1 січня 2007 р. Міністерство палива та енергетики України затвердило 2 нормативно-правових акти, обидва мають ознаки регуляторних актів. Кількість підготовлених проектів постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України – невідома. За результатами моніторингу офіційного вебсайту Міністерства палива та енергетики України виявлено такі порушення: – відсутній план підготовки проектів регуляторних актів; – відсутні повідомлення про оприлюднення проектів регуляторних актів; – оприлюднені проекти регуляторних актів не супроводжуються аналізом регуляторного впливу; – розміщені на сайті звіти про відстеження результативності зберігаються у файлах з однаковою назвою «document» та без уточнення розширення файла, у зв’язку з чим операційна система не розуміє їх тип, що унеможливлює їх аналіз; – відсутні відомості про регуляторну діяльність міністерства. З 1 січня 2007 р. Міністерство фінансів України затвердило 27 власних нормативно-правових актів, з яких 6 мають ознаки регуляторного акта. Кількість підготовлених проектів постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України – невідома. За результатами моніторингу офіційного вебсайту Міністерства фінансів України виявлено такі порушення: – відсутній план підготовки проектів регуляторних актів;
187
– відсутні повідомлення про оприлюднення проектів регуляторних актів; – відсутні відомості про регуляторну діяльність міністерства. Основні результати моніторингу зведено у таблицю (від найкращого до найгіршого) (таблиця). Результати моніторингу центральних органів виконавчої влади
Міністерство Міністерство транспорту та зв'язку України Міністерство промислової політики України Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи Міністерство культури і туризму України Міністерство аграрної політики України Міністерство фінансів України Міністерство охорони здоров’я України Міністерство економіки України Міністерство внутрішніх справ України Міністерство вугільної промисловості України Міністерство охорони навколишнього природного середовища України Міністерство палива та енергетики України Міністерство праці та соціальної політики України Міністерство освіти і науки України Міністерство у справах сім’ї, молоді та спорту України Міністерство закордонних справ України Міністерство оборони України Міністерство юстиції України 28% 20% 20% 12% 10% 6% 6% 6% 6% 2% 0% не аналізувалося не аналізувалося не аналізувалося не аналізувалося 30% Оцінка 80% 68%
– стан інформативності офіційних веб-сторінок більшості міністерств на предмет дотримання вимог державної регуляторної політики в цілому залишається незадовільним; – структурування інформації на сайтах більшості міністерств незадовільне і спрямоване на створення штучних перешкод та приховування інформації; – більшість міністерств нехтують виконанням норм чинного законодавства щодо оприлюднення планів підготовки проектів регуляторних актів та належної підготовки аналізу регуляторного впливу; – відсутні повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта; – відсутня інформація про дату оприлюднення проекту, відсутня інформація про терміни та спосіб надання громадянами та об’єднаннями громадян (підприємців) зауважень та пропозицій до оприлюднених проектів; – Інтернет-лінки («посилання») некоректні або взагалі не працюють; – аналізи регуляторного впливу регуляторних актів міністерств мають переважно формальний зміст і не відповідають суті Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Результати дослідження свідчать, що загальний стан дотримання органами державної влади вимог національного законодавства залишається вкрай незадовільним, що сприяє корупції та хабарництву. Моніторинг доводить, що досі залишається відчутним бажання органів державної влади щодо вибіркового та фрагментарного застосування норм національного законодавства, що створює преференції окремим суб’єктам, на шкоду суспільству в цілому. Усе це гальмує соціально-економічний розвиток країни. З метою розв’язання з’ясованих проблем необхідно посилити контроль з боку Кабінету Міністрів України, Верховної Ради України та Президента України за забезпеченням дотримання органами державної влади вимог національного законодавства в цілому, а також ефективного здійснення ними регуляторної політики в Україні. Крім того, необхідно законодавчо встановити особисту відповідальність за невиконання або неналежне виконання посадовими особами органів державної влади норм державної регуляторної політики. Список використаної літератури та джерел
1.Про проведення парламентських слухань на тему: «Проблемні питання розвитку підприємництва в Україні: регуляторна політика держави та заходи щодо підтримки малого та середнього бізнесу»: Постанова Верховної Ради України від 20 лют. 2003 р. № 532 – IV // Голос України. – 2003. – 18 бер. – № 52. 2.Інформація про стан реалізації державної регуляторної політики у 2006 році // http://www.dkrp.gov.ua 3.Літвінов О. Реалізація державної регуляторної політики органами виконавчої влади / О. Літвінов, Д. Ляпін // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. – Д.: ДРІДУ НАДУ, 2005. – Вип. 1 (19). – С. 153 – 170. 189
Проведене дослідження дозволило виявити низку проблем, пов’язаних із невиконанням або неналежним виконанням центральними органами виконавчої влади вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та зробити такі висновки:
188
4.Моніторинг виконання міністерствами вимог законодавства України про регуляторну політику № 8 // http://www.ics.org.ua 5.Про хід впровадження Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» // Матеріали комітетських слухань. – К.: Укр. незалежний центр політ. досліджень. – 2004. – 123 с. 6.Хоменко Л. Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» – правове підґрунтя для формування паритетності інтересів // Пріоритети. – 2003. – № 3. – С. 2 – 7. Надійшла до редколегії 05.06.07
ББК 67.401.125(4Укр)
Ірина ПОЛЬСЬКА, Олена КАХОВСЬКА
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
УДОСКОНАЛЕННЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ЗАЙНЯТІСТЮ НАСЕЛЕННЯ В УКРАЇНІ
Досліджуються стан і тенденції розвитку ринку праці в Україні стосовно пропозиції робочої сили та зайнятості. Визначаються основні проблеми національного ринку праці, які потребують нагального вирішення. Надаються пропозиції щодо вдосконалення державного регулювання зайнятості в Україні. Ключові слова: ринок праці, зайнятість, безробіття, робоча сила, державне регулювання, мотивація праці, трудовий потенціал, неповна зайнятість.
Соціально-економічні трансформації, які сьогодні переживає Україна і які стосуються всіх сфер суспільного життя, чи не найбільше впливають на процеси відтворення сукупної робочої сили. Депопуляція і поглиблення процесу старіння населення країни в поєднанні з падінням рівня життя його широких верств призвели до порушення основних, притаманних Україні співвідношень формування та реалізації трудової активності населення. З одного боку, необхідне забезпечення повної зайнятості працеактивного населення, що в умовах економічної кризи і падіння попиту на працю потребує цілеспрямованих дій з боку управлінських структур. З іншого боку, необхідність підвищення економічної ефективності виробництва потребує скорочення всіх видів витрат і відповідного впровадження працезберігаючих технологій. Отже, треба створити таке
© Польська І. Е., Каховська О. В., 2007 190
економічне і практичне середовище, яке стимулювало б розробку і впровадження в практику відповідної стратегії. В останні роки вчені приділяли значну увагу розвиткові ринку праці, осмисленню досвіду і власної практики в галузі управління й регулювання процесів зайнятості. Різні аспекти цієї проблеми дістали широке висвітлення в працях А. Дадашева, Т. Заславської, Д. Карпухіна, І. Чанглі, В. Чуракова. Значний внесок у розробку цих питань зробили такі відомі українські вчені, як С. Бандур, М. Білоблоцький, Д. Богиня, І. Бондар, С. Злупко, Е. Лібанова, В. Оніщенко, В. Савченко, М. Шаленко та ін. Метою нашої статті є дослідження проблем і особливостей ринку праці в Україні та розробка пропозицій для вдосконалення державного управління у сфері зайнятості населення. Сучасні соціальні процеси на ринку праці, їх зміни відбуваються значною мірою під впливом структурних зрушень в економіці. Під час їх дослідження необхідно враховувати спрямованість структурної перебудови, її вплив на ці процеси. Слід також визначити характер впливу основних факторів модернізації економіки на структуру і динаміку зайнятості населення, розвиток національного та реґіональних ринків праці. При цьому варто пам’ятати, що їх вплив є досить складним та суперечливим, оскільки модернізація економіки відбувається не ізольовано, а у взаємозв’язку з іншими процесами, характерними для сучасного етапу соціально-економічного розвитку: реформуванням відносин власності через грошову приватизацію, відпрацюванням механізму банкрутства неконкурентоспроможних підприємств, появою стабілізаційних ознак у різних секторах національної економіки. Економічне зростання створює передумови для збільшення зайнятості та доходів населення, підвищення продуктивності його праці. Однак об’єктивні нерівномірності виходу з кризи окремих галузей і підприємств, істотні відмінності у співвідношенні інтенсивних та екстенсивних факторів обумовлюють неминучі диспропорції національного ринку праці, різноспрямованість розвитку окремих його сегментів. У поєднанні з прорахунками політики ринку праці це спричинило низку проблем. Ідеться, передусім, про нестачу робочих місць, високу частку робочих місць з небезпечними умовами праці та низькими вимогами до якості робочої сили, що є результатом не лише низьких інвестицій, а, насамперед, нераціональної їх спрямованості, відсутності чіткої програми інвестиційної діяльності [5]. Якість пропозиції робочої сили часто не відповідає сучасним вимогам щодо її професійно-освітньої підготовки, трудової та виконавчої дисципліни, мобільності та економічної активності в цілому. Наслідком незбалансованості пропозиції робочої сили із попитом на неї є високий рівень безробіття, зокрема прихованого та часткового, а також велика частка безробітних, які не мають роботи понад один рік. Водночас нераціональною є галузева структура зайнятості.
191
Порівняння її основних параметрів з аналогами країн з розвиненою та перехідною економікою свідчить про значне скорочення обсягів промислового виробництва і відповідне зменшення попиту на робочу силу. У результаті зараз в Україні частка працівників промисловості істотно нижче, ніж у більшості економічно розвинених країн. Виняток становлять тільки Франція та Швеція, у структурах зайнятості яких домінує сфера обслуговування. До того ж зберігається пріоритет видобувних галузей, характерний для сировинних економік, а в Україні це частково є результатом розпаду ВПК СРСР [2]. Найбільша кількість працюючих сконцентрована в сільському господарстві (5,4 млн осіб, або 25,2 % усіх зайнятих у 2005 р.), що значно перевищує кількість зайнятих у промисловості (4,0 млн осіб) [7, с. 372]. Така структура зайнятості не відповідає інноваційним стратегіям розвитку, зорієнтованим на випереджальний розвиток наукоємних сфер промислового виробництва, спроможних забезпечити оновлення технікотехнологічної бази сільськогосподарського виробництва. Для порівняння: частка сільськогосподарського сектору в Канаді становить 2,8 % від загальної кількості зайнятих, у Франції – 3,6, в Угорщині – 6,3, у Польщі – 19,3, у Чехії – 4,8 %. Частка працюючих у невиробничих видах діяльності в загальних обсягах зайнятості в Україні в цілому відповідає світовим стандартам. Помітно нижчою є тільки питома вага зайнятих фінансовою діяльністю, що свідчить про недостатній розвиток ринкової інфраструктури. Ознакою збереження кризової структури зайнятості є значна роль доходів від особистого підсобного господарства. За даними вибіркового обстеження умов життя домогосподарств у 2005 р. вартість проданої та спожитої продукції, отриманої від особистого підсобного господарства та самозаготівель, становила сьому частину (15 %) сукупних ресурсів домогосподарств, у тому числі міських – 4 %, сільських – більше ніж третина (40 %) [4]. Зайнятість в особистому підсобному господарстві фактично дозволяє виживати частині українського населення, але вона не забезпечує належної ефективності виробництва, запровадження сучасних технологій, не вимагає високої кваліфікації робочої сили. Найважливішими ознаками змін у професійно-кваліфікаційному складі зайнятих є стабілізація від початку виходу з економічної кризи чисельності професіоналів, технічних службовців, операторів, та складальників устаткування і машин, кваліфікованих працівників, зниження чисельності працівників сільського господарства, поступове збільшення працівників сфери обслуговування та торгівлі. Ознакою новітніх і доволі негативних змін є, зокрема, створення у 2005 р. робочих місць з низькими вимогами до якості робочої сили, а також істотне збільшення кількості зайнятих найпростішими професіями. Значна частина населення України змушена працювати не за фахом. Так, у 2005 р. на посадах робітників працювала
192
половина зайнятих, які за освітою є технічними фахівцями в галузі прикладних наук та техніки, чверть – молодших фахівців у галузі освіти, 2/5 службовців, пов’язаних з інформацією, та службовців, що обслуговують клієнтів. Майже половина осіб працюють на посадах, що не відповідають їх освіті [4, с. 36]. За існуючими оцінками, значна частина дорослого населення має додаткові заробітки, причому у половини додаткова діяльність принципово відрізняється від заняття за основним місцем роботи. На двох і більше роботах чоловіки працюють в 1,8 раза частіше за жінок. Особливого поширення вторинна зайнятість набула серед чоловіків молодого та середнього віку (20 – 49 років). До додаткових заробітків найчастіше вдаються зайняті у сфері будівництва, послуг, охорони здоров’я, освіти, науки та культури, найрідше (серед галузей, які акумулюють значну частину зайнятого населення) – працівники промисловості та торгівлі. Що вищим є рівень освіти, то частіше спостерігається вторинна зайнятість: для високоосвічених осіб саме це є основним видом нестандартної економічної діяльності, головним джерелом додаткових доходів. Зростання попиту на робочу силу сприятиме поширенню різних форм додаткової зайнятості, незважаючи на збільшення рівня оплати праці. Отже, попри позитивні зрушення, що спостерігаються з часу виходу з кризи, у сфері зайнятості населення України існують серйозні проблеми: загальний низький рівень зайнятості та її нераціональна галузева структура, передусім висока питома вага зайнятих у сільському господарстві та секторі самостійної зайнятості; поширеність вимушеної неповної зайнятості, робота не за фахом. Безумовно проблемою ринку праці, наслідки якої виходять за його межі, є низький середній рівень заробітків і відповідно низька питома вага витрат на робочу силу у собівартості виробництва та оплати праці найманих працівників у ВВП, надмірна міжгалузева і низька міжпосадова диференціація заробітної плати, передусім у бюджетній сфері. Законодавча та виконавча влади мають якнайшвидше створити передумови розв’язання зазначених проблем, сприяти найповнішому використанню трудового потенціалу суспільства. Актуальність цього посилюється у зв’язку з неминучим скороченням у найближчій перспективі чисельності населення працездатного віку, його старінням. Прогнози розвитку ринку праці мають стати невід’ємною складовою всіх стратегічних документів, програм розвитку всіх без винятку галузей економіки та територіальних одиниць. Необхідно розв’язати існуючі суперечності між Законом України «Про зайнятість» [1], «Кодексом законів про працю», результатами реформи аграрного сектору, зокрема розпаювання землі. Створення нових робочих місць через чітко спрямовані інвестиції має стати рушійною силою розвитку визначених галузей та реґіонів. Пріоритети створення нових робочих місць обумовлюють
193
основні напрями розвитку національного та реґіональних економічних комплексів, спеціалізацію окремих реґіональних структур і, через попит на робочу силу, розвиток ринку освітніх послуг. Реформування оплати праці має не лише забезпечити належний рівень життя, але й стимулювати населення до активної поведінки на ринку праці, ефективної трудової діяльності. Для удосконалення державного управління у сфері зайнятості населення потрібно вирішити суперечності законодавчо-правового, економічного, організаційного та соціального характеру, для чого спрямувати діяльність органів державної влади на спільну роботу з громадськістю, реалізацію активної політики зайнятості. Законодавчо-правовий фактор має включати: - розробку та законодавче затвердження державних соціальних стандартів; - заходи щодо забезпечення прав і гарантій громадян, зафіксованих у Конституції України, інших законодавчих актах; - розробку проектів законів, спрямованих на розвиток трудового потенціалу та його ефективне використання. Економічний фактор управління включає: - запровадження сприятливої державної інвестиційної політики; - створення державних і недержавних фондів розвитку трудового потенціалу; - цільову спрямованість фінансування до сфери відтворення та використання трудового потенціалу; - реформування системи оплати праці з метою підвищення її відтворювальної, мотиваційної та інших функцій; - заходи щодо забезпечення умов екологічної безпеки, охорони здоров’я та життєдіяльності населення. До організаційних факторів управління належать: - розробка концепції та національної програми народонаселення до 2020 р.; - розробка та фінансове забезпечення державної програми відтворення та розвитку трудового потенціалу України; - наукове і кадрове забезпечення реалізації концепції трудового потенціалу; - розробка комплексної програми створення і збереження робочих місць; - створення дійового моніторингу соціальних процесів; - забезпечення координації заходів щодо розвитку трудового потенціалу з іншими напрямами соціально-економічної політики держави. Соціальний блок управління включає: - забезпечення державою соціальної стабільності суспільства; - врегулювання соціально-трудових відносин відповідно до етапів
194
реформування економіки; - створення умов для соціального партнерства, відносин між найманим працівником, роботодавцем та державою; - удосконалення інституту страхування. Лише в такий спосіб удосконалення державного управління у сфері зайнятості населення отримає потужні важелі впливу, реалізація яких дозволить поліпшити ситуацію з формуванням і використанням трудового потенціалу, піднести на новий рівень його розвиток у перспективі. Список використаної літератури
1.Про зайнятість: Закон України від 01.03.91 № 123 // Відом. Верховної Ради України. – 1991. – № 13. – С. 2 – 9. 2.Білоблоцький М. Сучасний стан ринку праці та перспективи його розвитку // Україна: аспекти праці. – 2002. – № 1. – С. 15 – 18. 3.Гуць М. Оцінка стану ринку праці в умовах реформування економіки України // Україна: аспекти праці. – 2005. – № 2. – С. 13 – 17. 4.Інформаційно-методичний вісник / Державний центр зайнятості. – К., 2005. – 253 с. 5.Ковальський В. Програма зайнятості населення – один із механізмів державного регулювання зайнятості // Україна: аспекти праці. – 2000. – № 4. – С. 23 – 26. 6.Програма зайнятості населення на 2000 – 2005 рр. // Офіц. вісн. України. – 2000. – № 16. – С. 3 – 56. 7.Статистичний щорічник України за 2005 рік / Державний комітет статистики України; Відп. за вип. В. А. Головко. – К.: Консультант, 2006. – 632 с. Надійшла до редколегії 07.06.07
195
ДЕРЖАВНА СЛУЖБА
ББК 67.401.02
Ольга АНТОНОВА
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ПРОБЛЕМИ ДОТРИМАННЯ ЕТИЧНИХ ПРИНЦИПІВ У ПРОФЕСІЙНІЙ ПОВЕДІНЦІ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Досліджуються проблеми дотримання етичних принципів на державній службі як однієї з найважливіших умов професійної та службової поведінки. Аналізується мотивація приходу та перебування на державній службі. Обґрунтовується звернення до принципу відповідальності та соціальної справедливості під час виконання службових функцій. Надаються рекомендації з удосконалення взаємодії органів влади та суспільства на засадах закріплення етичних принципів професійної поведінки державних службовців. Ключові слова: етичні принципи професійної поведінки, правове унормування морально-етичних вимог, службова етика, управлінська етика, етика державної служби, взаємодія влади і суспільства.
Підвищення ефективності адміністративної системи займає особливе місце під час суспільних трансформацій і привертає значну увагу як з боку управлінців, так і з боку науковців. Інтерес викликає сам процес управління державою, що відбувається в умовах постійних змін – геополітичного, культурного, економічного простору, характеру соціальних відносин, засад взаємодії тощо. Збереження ефективності системи державного управління в епоху змін є складним завданням, підвищення ж ефективності – надскладним завданням. За цих умов виникає необхідність пошуку стрижня стабільності соціальної взаємодії, тобто принципів та засад, які були б прийняті та поділялися більшістю громадян. Винайдення такого стрижня було обумовлено рядом загальних управлінських проблем, що постали перед людством останнім часом. По-перше, мова йде про культурну уніфікацію населення національних держав та масову культуру.
© Антонова О. В., 2007 196
По-друге, людство постало перед глобальними екологічними проблемами. По-третє, активно проходить створення єдиного ринку інформації та технологій. Вказані глобалізаційні процеси призводять до необхідності вироблення відповідних міжнародних стандартів поведінки та взаємодії держав, міжнародних організацій. Універсальні стандарти міжнародного рівня обумовлюються зближенням країн за такими напрямами: прагматичний, цільовий підхід (раціоналізація, зведення до мінімуму витрат, здобуття більшої вигоди); єдина мова спілкування та загальнолюдські цінності. Тому не дивно, що пошуки стрижня стабільності соціальної взаємодії стали проходити у сфері етики. Перші звернення до етичної складової підвищення ефективності державного управління можна віднести до запозичення елементів ділового спілкування – етики бізнесу. Цим питанням присвячена праця М. І. Пірен [3]. Наступним етапом стала зацікавленість щодо комунікаційних аспектів функціонування державного управління. Дані проблеми вивчали І. Г. Болдирев [1], Н. А. Липовська [2], С. К. Хаджирадєва та С. А. Яроміч [6]. Ще одним важливим аспектом стало вивчення досвіду формування цінностей на державній службі (М. І. Рудакевич [4]), світоглядних засад державного управління, що порушило питання іміджу та престижу державної служби в цілому і державних службовців зокрема (С. М. Серьогін [5]). Метою даної статті є визначення та аналіз проблем закріплення етичних принципів професійної поведінки державних службовців у сучасній Україні, а також окреслення напрямів їх вирішення. Для реалізації поставленої мети необхідно встановити домінуючі мотиви приходу й перебування на державній службі. У межах теми НДР Дніпропетровського реґіонального інституту державного управління «Морально-етичні засади розвитку державної служби: європейський та вітчизняний досвід» було проведено соціологічне опитування, результати якого показали, що основними мотивами є такі: - престижність і соціальний статус, що визначаються рівнем довіри громадян до органів влади; - матеріальне стимулювання, що підтверджується такими нормативноправовими актами, як розпорядження КМУ від 29.04.2002 р. № 240-р «Про розроблення нормативно-правових актів з питань підвищення престижу державної служби та забезпечення соціального захисту державних службовців, яких звільнено за станом здоров’я»; Постанова КМУ від 24.02.2003 р. № 212 «Про затвердження Порядку надання грошової винагороди державним службовцям за сумлінну безперервну працю в органах державної влади, зразкове виконання трудових обов’язків»; Постанова КМУ від 18.02.2004 р. № 182 «Про затвердження Порядку надання державним службовцям, які відповідно до законодавства потребують поліпшення житлових умов, безвідсоткового кредиту для
197
житлового будівництва або придбання квартир чи індивідуальних житлових будинків»; - рівень пенсійного забезпечення, що пов’язано з демографічною специфікою кадрового наповнення державної служби: середній вік державного службовця становить 45 – 55 років. На фоні нормативно-правового забезпечення мотивації для вступу на державну службу закладаються і засади її проходження. На це вказує Закон України «Про державну службу», де викладено основні положення про права та обов’язки державного службовця, визначено його правовий статус, але відсутній соціальний тощо. Можна стверджувати, що соціально негативний ефект сприйняття державного службовця населенням створюється й іншими документами: Законом України «Про корупцію», Указом Президента України «Про першочергові заходи щодо детінізації економіки та протидії корупції», а Програма Президента України «Десять кроків назустріч людям» підкреслює віддаленість органів влади від громадян. Умовно можна виділити такі сфери взаємодії громадян і державних службовців: 1) професійна (управлінська); 2) ціннісно-світоглядна; 3) сфера міжособистісних відносин. Характер цих взаємин обумовлюється усвідомленням державним службовцем свого місця та ролі в соціальній системі. З одного боку, він виконує владно-розпорядчі функції, реалізує повноваження держави. З іншого – є приймачем суспільних потреб і їх провідником на вищій рівень влади. Отже, загальноприйнятим стає споживацьке ставлення до державної служби. Розглянемо причини та фактори виникнення такої ситуації. Сучасне сприйняття громадськістю та політичною елітою державної служби як безпосереднього виконавця, реалізатора політичних ідей, є наслідком комуністичної епохи. Під час переходу на ринкові рейки політичні сили втілюють економічні інтереси знову ж таки завдяки звичному інструменту – адміністративним шляхом через управлінський апарат. Отже, нагальною є потреба в збереженні політичної нейтральності адміністративної системи і зосередженості на вузькоспеціалізованих процесах соціального управління. Жорстке унормування шляхів боротьби з корупцією спрямовано на негативізм і винайдення нових можливостей збагачення. Так, відсутність матеріально-технічної бази відповідного рівня для органів державної влади, психологічна завантаженість та напруженість, рівень функціональної відповідальності приводять до очікування покращання умов роботи, з громадянами в тому числі, або додаткового заробітку для розвитку організації. Ці очікування також є наслідком, традицією гарантій, що надавалися державою у вигляді соціальної допомоги, медичного забезпечення тощо. Оскільки державна служба являє собою професійну діяльність, а не
198
соціальну ланку, сьогодні доцільно враховувати рівень етичної підготовки та морального виховання громадян. Насамперед, треба говорити про усвідомлення та відповідальність за наслідки вчинків для суспільства в цілому. Для цього слід створювати та закріплювати світоглядні настанови, спрямовані на виховання громадськості, громадянського обов’язку, громадських прав та свобод, нарешті, громадянської честі. Етика, як наука про норми та правила комфортного соціального співіснування, завжди, в усіх філософських школах та течіях мала добровільний характер. Міжнародний досвід свідчить про існування кодексів етичної поведінки у вигляді достатньо простих загальних правил, дійових принципів етичності. В українській практиці в умовах бурхливого реформування, на жаль, частіше вводяться правові санкції за порушення дисциплінарної відповідальності. Ринковий прагматизм, який домінує в соціальній системі України, з одного боку, перетворює державного службовця на гвинт у механізмі політичних пристрастей, з іншого – уособлює для пересічних громадян бездушну машину формалізму – бюрократа. На наш погляд, сучасний державний службовець не в змозі розібратися в основних категоріях етики («добро-зло», «правильне-неправильне») та їх застосуванні до управлінської дійсності. Принципи управлінської та службової етики, що були фундаментом злитого політико-партійного апарату, здається, є єдиними принципами, які усвідомлюються і реально використовуються майже на інтуїтивному рівні (евристичний підхід). Таким чином, основними проблемами закріплення етичних принципів професійної поведінки державних службовців є такі: 1) низький рівень культури, моралі, громадської взаємодії в суспільстві; 2) створення негативного іміджу державного службовця шляхом політизації адміністративного апарату – його співучасті в політичних пристрастях; 3) схильність до соціальних гарантій держави, що створює умови для занадто високих очікувань населення від державних службовців; 4) відсутність належної матеріально-технічної бази та психологічного комфорту – основних умов для роботи державних службовців, що стає причиною пошуку додаткових заробітків; 5) розрізненість та формалізм принципів перебування на службі під час реалізації повноважень держави (кодекси професійної поведінки працівників податкової служби, КРУ, місцевих адміністрацій). Відповідно до вищезазначеного, доцільним буде, ураховуючи світовий досвід, провести роботу з підвищення ефективності державного управління за допомогою етичних інструментаріїв у таких напрямах: 1) розробка ідеології виховання громадянського світогляду з відповідним комплексом морально-етичних цінностей, пріоритету принципу гуманізму; 2) формування виваженого підходу до застосування теорії прагматизму: необхідність зміни його спрямування з індивідуального (оперативного) блага
199
на суспільно значущі речі – суспільне благо, яке, по суті, є індивідуальним благом у довгостроковій перспективі; 3) акцентування на добровільному характері вимог до етичності професійної поведінки. Досвід США свідчить про корисність професійних об’єднань, де професія означає і соціальний статус. Залишитися поза об’єднанням є втратою соціального статусу, як то практикується, наприклад, у ФРН; 4) розробка на основі професійного об’єднання кодексів етичної поведінки, стандартів професійної діяльності, а також правил застосування процедур професійної діяльності в межах етичної інфраструктури з відповідними незалежними комісіями, експертами, уповноваженими з питань професійної етики на державній службі. Отже, на наш погляд, розбудова етичної інфраструктури повинна відбуватися не стільки внаслідок правових санкцій, скільки в умовах збереження основної вимоги застосування етичного інструментарію – її добровільного характеру. Саме це поставить державних службовців у визначену нішу соціальних відносин і відкриє шлях до підвищення ефективності державного управління. Список використаної літератури
1.Болдирев І. Сучасні концепції масової комунікації // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. – О.: ОРІДУ У АДУ, 2003. – Вип. 2 (14). – С. 326 – 340. 2.Липовська Н. Особливості управління комунікаційним простором у державній митній службі // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. – Д.: ДРІДУ У АДУ, 2003. – № 2 (12). – С. 154 – 171. 3.Пірен М. Утвердження етичних засад у бізнесі України в процесі глобалізації // Вісн. У АДУ – 2003. – № 1. – С. 329 – 336. . 4.Рудакевич М. І. Етика державних службовців: Монографія. – К.: НАДУ, 2003. – 360 с. 5.Серьогін С. М. Державний службовець у відносинах між владою і суспільством: Монографія. – Д.: ДРІДУ НАДУ, 2003. – 456 с. 6.Хаджирадєва С. К. Комунікації, ділове спілкування та управління конфліктами в колективі / С. К. Хаджирадєва, С. А. Яроміч. – Х.: Магістр, 2004. – 100 с. Надійшла до редколегії 23.05.07
ББК 66.033.141.3+67.402.3
Сергій СОКОЛОВСЬКИЙ
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
РОЗВИТОК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В КОНТЕКСТІ САМООРГАНІЗАЦІЇ СОЦІАЛЬНИХ СИСТЕМ
Аналізуються процеси самоорганізації соціальних систем з погляду основних положень етології. Ключові слова: самоорганізація, складна система, синергетика, ноосфера, соціальна (професійна) група, етологія.
Усе більшого поширення в науковому світі набуває міждисциплінарний підхід у вивченні складних систем і структурних організацій. Вивчаючи закони природи та розуміючи їх універсальність, логічно використовувати очевидні наукові прориви в природничих науках для усвідомлення складних процесів, які відбуваються в соціальних системах. У науковій літературі щодо державного управління вже є чимало публікацій учених, таких як Р. Алексюк, В. Амелін, О. Бєлих, Ф. Бурлацький, А. Бутенко, Ю. Тихомиров, Г. Атаманчук, В. Бондар, В. Князєв, Н. Нижник, І. Курас, В. Луговий, В. Майборода, О. Мироненко, І. Надольний, С. Серьогін, М. Пірен, В. Рехкало, І. Розпутенко, В. Скуратівський, Б. Гурне, Г. Райт та ін., які проблеми державного управління розглядають не стільки в описовому загальногуманістичному аспекті, але і в побудові багатоваріацій різних схем, зв’язків, конструкцій, ієрархічних взаємодій як окремих компонентів державної служби, так і складних соціально-суспільних систем. Є ряд публікацій, де дослідники складних соціальних систем застосовують синергетичний підхід як, наприклад, голографічний принцип організації систем [2; 16; 17]. Метою цієї роботи є аналіз особливостей соціальних систем, зокрема процесів самоорганізації, крізь призму знань про самоорганізацію в матеріальному світі, нелінійності її процесів з метою спрогнозувати ймовірний розвиток професійної групи державних службовців як соціальної системи, зокрема з погляду основних положень етології. Зазначимо, що жива речовина – біооб’єкт – людина – суспільство в межах сім’ї, місця проживання, племені, нації, держави – світове суспільство – ноосфера, в ієрархічній послідовності їх включення (підпорядкованості), – являє собою все більше і більше об’єкт, що ускладнюється, основними
© Соколовський С. І., 2007
200
201
характеристиками якого є самоорганізація, нелінійність, незамкнутість, синергізм, наявність складної системи глибоких позитивних і негативних зворотних зв’язків. Усі ці процеси динамічні й багатофакторні. Відповідно до матеріалістичної діалектики поняття самоорганізації передусім пов’язується зі здатністю системи до стабілізації базових параметрів шляхом упорядкування різних відносин усередині системи, причому ця впорядкована спрямованість повинна протистояти збільшенню ентропії середовища, у якому існують системи. Згідно з Р. Ф. Абдєєвим, «самоорганізація – найважливіший філософський і соціальний феномен – являє собою сферу пізнання, у якій потреби і досягнення соціальної практики далеко випередили теоретичне їх осмислення» [1, с. 194] (тут і далі переклад наш. – С. С.). Таким чином, у понятті самоорганізації можна виділити два основних моменти: 1) кібернетичний механізм власне процесу самоорганізації, пов’язаний із загальною організаційною наукою (тектологією) О. О. Богданова [4] і кібернетикою або наукою про загальні принципи управління Норберта Вінера [7]; 2) «ентропійний контроль» як базовий критерій, стимулятор чи уповільнювач процесів самоорганізації; цей аспект пов’язаний з працями Н. І. Кобозєва [12] та І. Пригожина [15]. З огляду на це можна припустити, що онтологічна сутність процесу самоорганізації полягає в підтриманні більш стійких форм організації матерії на фоні менш стійких, а отже, таких, що менше відповідають цільовому спрямуванню еволюції (згідно з П’єром Тейяром де Шарденом – «відношення глухих ходів»). З поняттям самоорганізації як основного принципу еволюційного розвитку тісно пов’язана синергетика, яку Р. Ф. Абдєєв визначив як «міст між органічною і неорганічною природою» [1, с. 158]. У працях І. Пригожина, А. Жабіна, Л. Петрушенко та ін. було переконливо доведено, що принцип синергетики, який установлює всеосяжну універсальність самоорганізації в усьому матеріальному світі, є одним з найбільш фундаментальних законів [1]. Доречно зазначити, що синергетика не тільки пов’язана з кібернетикою, але ці наукові дисципліни взаємодоповнюють одна одну. Відповідно синергетика керується структурними принципами організації систем матеріального світу, починаючи від початкового виникнення конкретної системної організації і закінчуючи вищим розвитком системи на межі більш чи менш стійкої складності. Можна сказати, що синергетика характеризує динаміку еволюційного розвитку системи в разі обмеження її «розмаху» принципами мінімально достатнього енергетичного витрачання ресурсів матеріального світу. Із цього випливає, що предметом самої синергетики є вивчення поведінки систем на межі стійкості їх функціонування, а ця межа визначається як критична точка існування системи заданої складності в нерівноважному середовищі за мінімальних енерговитрат (у широкому розумінні).
202
Визнаючи як уже доведену й очевидну наявність так званого біоінформаційного обміну й велику вірогідність ролі цих інформаційних потоків у принципах існування складних соціальних систем, вірогідно, найбільш повно пояснити принцип і сутність біоінформаційного обміну можна через знання природи мислення, тобто закони усвідомленого інформаційного обміну. Проблема в тому, що в цій сфері знань ще багато недослідженого, а серед дослідників можна назвати Н. І. Кобозєва [12], В. П. Казначеєва [10], В. А. Ацюковського [3], І. Л. Герловина [8], Г. І. Шилова [20]. Системний аналіз польових (інформаційних) взаємодій у живому світі певною мірою розроблений І. Пригожиним і його школою [13 – 15]. Цікаві результати були отримані сучасниками В. І. Вернадського і П. Тейяра де Шардена і якоюсь мірою опонентами Е. Леруа і А. Лотка [21; 22]. Доведено також, що самоорганізація складних систем можлива тільки в умовах квазістійкості на межі біфуркаційного зриву; саме такий стан відповідає мінімально можливій ентропії, бо стабільність, рівновага насправді є різке зростання ентропії [19]. Із синергетикою тісно пов’язана загальна властивість складних структур, які відіграють важливу роль у процесах і сутності самоорганізації складних систем – нелінійність. З поняттям нелінійності вперше зіткнулись математики у XVІІІ ст. (Ейлер, Лагранж, Даламбер та ін.), аналізуючи фізичні процеси в механіці й акустиці. Одні, достатньо прості рішення, задовольняли вихідному рівнянню, інші, які враховують члени вищого порядку, уже не задовольняли принципу накладання окремих рішень. Саме ті, що найбільш адекватно задовольняли фізичну картину і найбільш повно враховували граничні умови, містили елементи нелінійності. Як відомо, будь-яка досить складна система є нелінійною (реальною нелінійностю), вона являє собою результат участі будь-якого елемента системи у створенні й підтримці її цілісності. Тобто якщо в лінійній системі діє принцип накладення елементів в організаційному, структуроутворювальному плані, то в нелінійній системі працює принцип самоузгодженості. Щодо способу реалізації цього принципу, то перші здогадки про особливу, не надану людині в її відчуттях, форму зв’язку живого з живим, живого з неживим висловлювали ще античні філософи-матеріалісти. Про це неодноразово говорив у своїй поемі римський поет і філософ Тіт Лукрецій Кар («De rerum nature» – «Про природу речей»). Уже в наш час з позицій ноосферного глобалізму В. І. Вернадський в обов’язкові якості ноосфери, як планетарного середовища проживання homo sapiens, включав перетворення засобів зв’язку та обміну [5]. На думку В. І. Вернадського, об’єктом ноосфери, як єдиного організованого цілого, є оптимальний за організацією зв’язок між об’єктами ноосфери, надшвидка обробка інформації, надійна і безперебійна на скільки завгодно великих відстанях між об’єктами, тобто йдеться про глобальний обмін інформацією. У
203
контексті наукових інтересів В. І. Вернадського можна з певністю припустити, що передбачався не тільки технічно організований зв’язок, але й біоінформаційний обмін інформаційних потоків. Застосовуючи метод «відсікання глухих ходів», більш конкретно говорить про польове начало в біоінформаційному обміні у своїй книзі «Феномен людини» і П’єр Тейяр де Шарден, стверджуючи, що еволюційний розвиток живого на Землі неможливий без особливих форм зв’язку між біооб’єктами [18]. На перший погляд, інформаційні потоки на основі електромагнітних зв’язків повинні цікавити фізиків, хіміків, біологів, але ніяк не дослідників соціальних систем. Однак у межах формування концепції єдиного інформаційного поля ноосфери, де було висловлено припущення про його переважно електромагнітну основу, можна шукати нове розуміння і про функціонування складних соціальних систем [6]. У певному сенсі ідея ця не нова. Зокрема, у своїй основній праці О. О. Богданов ще на початку ХХ ст. говорив про деяке глобальне електричне (тобто електромагнітне) поле, «електричні промені», які пов’язують в одне ціле все живе на землі [4]. Разом з Людвігом фон Берталанфі він стверджував, що складна глобальна система, яка організовує середовище проживання людини, неможлива як без технічних, так і природно-біологічних польових форм інформаційного обміну. У цьому сенсі людина створює технічні форми обміну, лише копіюючи (часто тільки в першому наближенні) природний біоінформаційний обмін. Закон онтогенезу вдається поки що застосувати тільки до явищ життя, з погляду біологічних і соціальних наук. Справа в тому, що він передбачає повторення форм шляхом розмноження – умова, яка досі спостерігається майже винятково у сфері життєвих процесів. Але майже винятково: вже є вказівки на аналогічні факти у світі кристалів і споріднених з ними рідких утворень… Історія «мертвих» речей ще надто маловідома, а звичка дивитись на них, як на «неорганізовані», ще надто сильно затримує тектологічне1 дослідження. Але з огляду на безліч повторень одних і тих самих моделей у неорганічній природі, важко визнати скільки-небудь вірогідним, щоб до їх створення не були залучені процеси, тектологічно подібні до розмноження. А якщо це виявиться так, то і закон онтогенезу знайде застосування на нескінченному полі неорганічної природи, розкриваючи багато таємниць її творчості. Природа єдина – у великому і малому, у живому і мертвому [4, с. 100 – 101]. Імовірно, О. О. Богданов мав на увазі як енергетичний, так і інформаційний аспект. У 90-х рр. англійські вчені Р. Г. Джан і Б. Дж. Дан сформулювали власну версію: «Коли психічні прояви долають простір і час, нехай навіть рідко і часом невловимо, це вказує на фундаментальні властивості людського розуму. Його здатність взаємодіяти з фізичним
1 За термінологією О. О. Богданова «тектологія» – загальна організаційна наука, те, що пізніше Н. Вінер назвав кібернетикою.
світом шляхом екстрасенсорного сприйняття і психокінезу є функцією цілісної особистості, а не абстрактного ізольованого короткочасного ментального стану» (цит. за [9, с. 42]). У конкретному прояві мова йде про шляхи формування та становлення професійних груп як специфічної соціальної системи. У цих умовах збільшується значення міжособистісних відносин як усередині професійних груп, так і в публічному секторі загалом. У процесі взаємодії і взаємовпливу індивіуумів – державних службовців, учених (їх діяльність глобалізована, як видно, найбільшою мірою) виникають питання: чому необхідна та чи інша поведінка суб’єкта (з огляду на дослідження його еволюції й адаптивного знання), причини і можливості модифікації поведінки (які можуть бути біохімічними, фізіологічними, генетичними і соціальними), як суб’єкт переживає і оцінює події й усе наведене узгоджується з основними парадигмами етології (етос – норма поведінки) – нової науки про біологічні основи поведінки людини (важливість указівок дисципліни і проблем, які охоплюють його, демонструються, зокрема, існуванням Міжнародного Союзу етології людини, Європейського етологічного союзу, які випускають свої бюлетні, Кримської етологічної асоціації, яка випускає науковий журнал «Acta Psychiatrica, Psychologica, Psychotherapeutica et Ethologica Tavrica»). На поведінку людини і на формування професійних груп впливає конкретна спільна (у вузькому або широкому значенні цього слова) професійна діяльність. Такий взаємовплив чітко сформулював К. Маркс: у процесі виробничої діяльності люди входять у взаємовідносини, які не залежать від їх волі, тобто міжособистісні, психофізіологічні характеристики людей визначаються соціокультурними параметрами. Іншими словами, біологічний і соціальний аспекти як окремих суб’єктів, так і професійних груп перебувають в підпорядкованих, синергетичних взаємовідносинах, вибудовуючи відповідну самоорганізацію соціальних систем. Так, відштовхуючись від зазначеного синергетичного взаємозв’язку, А. Корнетов (1992 р., професор психіатрії, Кримський медичний інститут) порушив питання про білогічне коріння політичних режимів і, зокрема, тоталітарного соціалізму. Із визначеної ним аналогії між етапами формування масових психозів (за В. Бехтерєвим), стадіями дезінтеграції індивідуальної свідомості (за М. Гуревичем) й етапами розпаду тоталітаризму А. Корнетов установив, що модель психопатології індивідуальної свідомості повністю повторює соціально-політичний процес. На думку автора, нинішні політичні процеси, явища нестабільності в Україні повністю відповідають вказаній парадигмі, оскільки сьогодні характерні для політичних процесів феномени домінування – підпорядкування, агресії, патріотичної поведінки, політичного лідерства і формування криміногенних груп, патерналізму, націоналізму, а звідси й індивідуальні поведінкові феномени – специфічна реакція на уявлюване обмеження свобод (за масових виявлень охлократії), ініціювання групової агресії і захисту, а також
205
204
масові феномени на майданах і виявлення в міжкультуральних контактах різних етнічних груп (нав’язане політиками протистояння захід – південний схід). Цікаво зазначити при цьому, що згідно з А. Любарським (Кримська етологічна асоціація), поведінка лідерства залежить від статевої конституції і виявляється в чітко визначеному сполученні мовних (вербальних) і немовних (невербальних) стійких комплексів, які вказують на високий рівень андрогенів і домінантності, тобто підвищеної здатності до відтворення потомства. І якщо ідея Дж. Лока (про те, що людина з’являється на світ «чистим аркушем паперу») неправильна і насправді людина має в собі зачатки багатьох відібраних у процесі розвитку людства поведінкових програм, які дістались від далеких «родичів» – тварин – і від близьких родичів, то не дивно, що постійні (і в новітній, і в більш ранні періоди історії) конфлікти, боротьба за лідерство, в українському етносі зумовили сумну (а в більш загальному плані – ганебну) «статистику» – на два українці припадає, щонайменше, три гетьмани. Застосування принципів етології до розуміння і тлумачення соціальнокультурологічних феноменів, як закономірної частини природи живої матерії, необхідне для розкриття внутрішніх механізмів і динаміки соціальних систем, допомагає також пояснити і згадуваний вище феномен. Здається, зокрема, що розрубати гордіїв вузол перманентного протистояння в українському соціумі допоможе тільки прихід дійсно високоінтелектуальної еліти з наукового середовища – фізиків, математиків, біологів, – усім своїм вихованням, освітою і генетичною пам’яттю також не заангажованих на політиці (і приклади такого підходу уже спостерігаються в Європі – наприклад, у Германії, у керівництві Європейського Союзу). Із залученням «інтелектуального клану» в управлінні країною може змінитися не тільки філософія побудови соціуму і форма мислення, але й економічні, науково-технічні аспекти в житті країни і суспільства. Дійсно, з погляду системної науки розрізняють східну і західну цивілізації, причому Схід протистоїть Заходу. І невипадково. На Сході досі панує статична, споглядальна система мислення, цілісна, схоластична, для якої не існує такого поняття, як реальний час. Європейці, навпаки, дуже тонко відчувають час, мислять динамічно, у кожній події бачать причину і наслідок. Іншими словами, на Сході наявне чуттєве пізнання, а на Заході – раціональне, тому людину з європейським типом мислення називають «гомо фабер», що і є найбільш європейською людиною. І «маленький» і «великий» українець – за типом мислення – перебуває між «Сходом» і «Заходом» – незважаючи на декларування сучасним українським політикумом прагнення наблизитись до Європи. Необхідна свого роду біфуркація, унаслідок якої Україна дісно може вирушити до Європи. І це може зробити тільки дійсно нова українська еліта. З позицій існування інформаційних потоків біоінформаційний обмін існує на локальному та глобальному рівнях. Цей висновок присутній у філософській праці Ф. Енгельса «Діалектика природи», і природно
206
включається в систему діалектичних понять. Відповідно це стосується і державної служби також. Можна стверджувати, що самоорганізація соціальних систем можлива шляхом глобального впливу на систему навколишнього середовища, який описується керуючими параметрами (при математичному описі – в синергетичних диференціальних рівняннях), у зв’язку зі збільшенням кількості компонентів системи і через змішування тих самих компонентів, а також з причини раптової зміни керуючих параметрів, яка відбувається в той час, коли система переходить у новий стан [11]. Процес переходу системи в конкретний стан, як це добре відомо, не здатний спонтанно змінити напрям і для цього необхідний примусовий, керуючий поведінкою системи вплив. Під час аналізу самоорганізації соціальних систем слід мати на увазі й те, що ядро соціальної системи – її професійні групи державних службовців – мають, відповідно до особливостей професійної діяльності, «власні» закони самоорганізації. Але ж вони зазнають впливу всієї маси соціальної системи, серед якої є як радикально налаштовані елементи (групи, партії), так і більш-менш консервативні. З якого боку і якою мірою буде виявлений цей вплив, залежить від потужності зазначених зовнішніх факторів та алгоритмів поведінки, уподобань самих об’єднань та груп державних службовців, а також від впливу інформаційних, особливо, як зазначалось, біоінформативних потоків. Йдеться про те, що відповідно до сучасних уявлень людський організм є системою, яка саморегулюється і самовідтворюється, її діяльність відбувається за загальними принципами організації і функціонування складних відкритих біологічних систем, які обмінюються з навколишнім середовищем речовиною, інформацією, енергією, що й утворює ноосферу [11]. Кожний суб’єкт – житель Землі – має власне енергоінформаційне поле (матрицю), структура якого (частота, модуляція, енергія, поляризація, перальність) варіюється системою управління, основні компоненти якої анатомо-фізіологічно сконцентровані в головному мозку, де зосереджені інформаційні та тропоенергетичні структури, які забезпечують відкритість організму як біологічної системи. Сукупність інформаційних матриць живих (і неживих) об’єктів утворює інформаційну матрицю Землі (припускається при цьому, що основним природним інформаційним носієм є вода в аморфному стані, що міститься у верхніх шарах атмосфери, де її молекули мають достатню концентрацію і водночас особливий дисперсний стан. Ця частина атмосфери є ноосфера – гігантське (за нашими масштабами) сховище інформації з постійним зворотним зв’язком). Будь-який живий об’єкт через свої фізичні властивості і хімічний склад є одночасно і майже однаковою мірою інформаційною матрицею і носієм поля та абонентом ноосферної інформаційної матриці
207
(В. І. Вернадський увів для цього термін – Вищий Космічний Розум). Так реалізується постійний інформаційний обмін як між людьми, як членами окремої професійної групи, так і між колективами спеціалістів, утворюючи, зокрема, загальносвітовий соціокультурний концепт, що сприяє самоорганізації соціальних систем. За певних обставин, насамперед за рахунок професійної підготовки членів колективів державних службовців та за умови підтримання балансу між саморозвитком висококваліфікованих професійних груп державних службовців, які є постачальниками високоінтелектуальної інформації в «ноосферний Інтернет» і його абонентами, та мірою регламентації їх діяльності в державній службі, роль державної служби в спрямуванні процесів організації соціальних систем може бути вирішальною. Таким чином, з погляду синергетики, еволюція соціальних систем має ознаку утворення нових різноманітних структур, які виникають у цих соціальних системах за рахунок самоорганізації і які створюють інтелектуальне ядро соціальної системи. Ці процеси утворення є складними внаслідок різноманітних параметрів (характеристик) професійних груп – соціальних субсистем. І в цьому сенсі успіх розвитку соціального характеру професійної групи державних службовців, на наш погляд, може, з одного боку, гармонійно впливати на цю групу з позицій державотворення, з іншого – послабити жорстку регламентацію в системі державної служби. Ця «свобода», ураховуючи інформаційні потоки, сприятиме виникненню елементів самоорганізації соціальної системи професійної групи державних службовців, що, у свою чергу, буде сприяти еволюційному розвитку соціальної системи державної служби. За такого сценарію органічно та успішно зможуть реалізуватися пріоритетні напрями державної політики щодо подальшого суспільного розвитку. Список використаної літератури
1.Абдеев Р. Ф. Философия информационной цивилизации: Учеб. пособие. – М.: ВЛАДОС, 1994. – 336 с. 2.Анохин П. К. Избранные труды. Кибернетика фукциональных систем. – М.: Медицина, 1998. – 400 с. 3.Ацюковский В. А. Общая эфиродинамика: Моделирование структур вещества и полей на основе представления о газоподобном эфире. – М.: Энергоатомиздат,1990. – 280 с. 4.Богданов А. А. Всеобщая организационная наука (тектология). – Ч.3. – Л.; М.: Книга, 1928. – 224 с. 5.Вернадский В. И. Философские мысли натуралиста. – М.: Наука, 1988. – 520 с. 6.Взаимодействие физических полей с живым веществом / Е. И. Нефёдов, А. А. Протопопов, А. Н. Семенцов, А. А. Яшин; Под ред. А. А. Хадарцева. – Тула: Изд-во Тул ГУ, 1995. – 180 с. 7.Винер Н. Кибернетика или управление и связь в животом и машине. – 2-е изд.: Пер. с англ. – М.: Советское радио, 1968. – 326 с. 208
8.Герловин И. Л. Основы единой теории всех взаимодействий в веществе. – Л.: Энергоатомиздат,1990. – 432 с. 9.Джан Р. Г. Граница реальности: Роль сознания в физическом мире: Пер с англ. – М.: Изд-во ОИВТ РАН, 1995. – 287 с. 10.Казначеев В. П. Биоинформационная функция естественных электромагнитных полей / В. П. Казначеев, Л. П. Михайлова. – Новосибирск: Наука, 1985. – 182 с. 11.Казначеев В. П. Космопланетарный феномен человека: Проблемы комплексного изучения / В. П. Казначеев, Е. А. Спирин. – Новосибирск: Наука, Сибирское отделение, 1991. – 304 с. 12.Кобозев Н. И. Исследование в области термодинамики процессов информации и мышления. – М.: Изд-во МГУ, 1971. – 196 с. 13.Николис Г. Познание сложного. Введение / Г. Николис, И. Пригожин; Пер. с англ. – М.: Мир, 1990. – 344 с. 14.Николис Дж. Динамика иерархических систем. Эволюционное представление: Пер. с англ. – М.: Мир,1989. – 486 с. 15.Пригожин И. Биологический порядок, структура и неустойчивость / И. Пригожин, Дж. Николис // Успехи физических наук. – 1973. – Т. 109, № 3. – С. 517 – 544. 16.Соколовський С. Розвиток соціальних систем: розгляд з позицій голографічного ефекту // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. / Редкол.: С. М. Серьогін (голов. ред.) та ін. – Д.: ДРІДУ НАДУ, 2007. – Вип. 1 (27). – С. 32 – 37. 17.Судаков К. В. Голографическое единство мироздания // ВНМТ. – 2002. – № 1. – С. 6 – 11. 18.Тейяр де Шарден П. Феномен человека: Преджизнь. Жизнь. Мысль. Сверхжизнь: Пер. с фр. – М.: Наука, 1987. – 240 с. 19.Хакен Г. Синергетика: Иерархия неустойчивостей в самоорганизующихся системах и устройствах: Пер. с англ. – М.: Мир, 1985. – 423 с. 20.Шилов Г. И. Теория физического разума. – М.: НТ-Центр, 1993. – 362 с. 21.Lotka A. Elements of physical biology. – Baltimore, 1925. – 406 p. 22.Roy le E. L’exigence idealiste et le fait d’evolution. – Paris, 1927. – 196 p. Надійшла до редколегії 14.06.07
209
ББК 67.401
Ігор ШПЕКТОРЕНКО
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ДОСЛІДЖЕННЯ ПРОФЕСІЙНОЇ МОБІЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Аналізуються і систематизуються знання з проблеми професійної мобільності. Наводяться теоретико-методологічні засади дослідження професійної мобільності державних службовців, які можуть бути застосовані лише до чітко визначених типів професійної мобільності державних службовців і мають бути пов’язаними з двома головними етапами розвитку їх професійної кар’єри: прийняттям на службу та подальшим професійним зростанням. Ключові слова: професійна мобільність державних службовців, кар’єра, методологія, професійні інтереси, діагностика.
Підвищення ефективності державного управління – це не результат удосконалення нормативно-правового регулювання державної служби та системи влади в цілому. Доки реформування державної служби не буде зорієнтовано на особу державного службовця, шляхи його професіоналізації, поєднання в його професійному розвитку особистих та державних інтересів, інших важливих факторів професійного розвитку державного службовця, привабливість і статус державної служби залишатимуться для людей на низькому рівні, а державне управління – неефективним. Щодо проблеми розвитку професіоналізму існує досить великий масив наукових праць. При цьому значно менше наукової літератури, присвяченої розгляду професіоналізації кадрів, а саме дослідженню їх професійної мобільності (ПМ). Серед них праці В. Воронкової, Е. Сайфутдінової, Н. Коваліско, С. Хаджирадєвої та інших дослідників. Беручи до уваги велике значення психології в аналізі такого складного соціального і професійного явища, як ПМ, варто наголосити на творчий доробок психологів: С. Головіна, І. Кондакова, Д. Сьюпера, Ф. Касенса, який і використано під час написання цієї статті. Однак, незважаючи на наукову розробленість загальних питань ПМ, досить успішні спроби її класифікації, описання змісту, дана проблематика вимагає конкретизації стосовно дослідження ПМ державних службовців, оскільки державна служба є специфічним видом професійної діяльності.
© Шпекторенко І.В., 2007 210
Метою даного дослідження є не лише систематизація попередньо набутих вченими знань з проблеми ПМ, їх аналіз, конкретизація, а й розробка власне теоретико-методологічних засад дослідження ПМ державних службовців. Зауважимо, що ці теоретико-методологічні засади вживатимуться лише до чітко визначених нами типів ПМ державних службовців і пов’язуватимуться з двома головними етапами розвитку їх професійної кар’єри: під час прийому на службу та подальшого професійного розвитку. Синтетичним показником професіоналізму державного службовця є його ПМ. Вченими розроблено кілька класифікацій (варіантів) ПМ. Історіографічний аналіз цієї проблеми надано в одній зі статей С. Хаджирадєвої [2, с. 54 – 56]. До ПМ входять такі рівні компетенції: базовий рівень професійної підготовки, потенційна спроможність оволодівати новими знаннями й уміннями, їх поступове і якісне збагачення протягом усієї професійної діяльності та вироблене таким чином уміння індивіда не тільки ефективно використовувати набуті знання у своїй роботі, а й можливість швидко їх поповнювати, змінювати. Слід виділити широке та вузьке розуміння ПМ. У широкому розумінні ПМ державного службовця включає його здатність до рухливості, швидкої зміни стану, статусу, соціальної категорії, готовність та здатність особи до набуття нових (переважно професійних) знань, навичок, уміння швидко орієнтуватися в ситуації, саморегулюватися, самоорганізовуватися, знаходити потрібні форми діяльності. Вузьке розуміння пов’язано з безпосереднім швидким виконанням певних завдань особою [2, с. 54]. Мобільність розглядається в персональному та груповому вимірах і стосується зміни групою чи індивідом позиції, місця, зайнятого в професійній структурі, або переходу людей з одних професійних груп до інших. Іншими словами, на державній службі можна розглядати ПМ як всередині структури, так і поза її межами. Нерідко маємо таку ситуацію: звільнившись з посади на державній службі, людина знову повертається до неї, пропрацювавши певний час або в органах місцевого самоврядування (що формально може бути зараховане їй як роботу в органах державного управління), або на державних, комунальних підприємствах, у приватному секторі. В. Воронкова розрізняє вертикальну ПМ (рух у професійнокваліфікаційній структурі) і горизонтальну (соціальні переміщення без якісної зміни професії і кваліфікації) (див. [2, с. 54]). Це може бути міжпрофесійна мобільність. На наш погляд, слід також відрізняти потенційну (початкову) ПМ особи та набуту (фактичну, реальну) ПМ державного службовця в межах структури. ПМ можна класифікувати як ознаку кар’єри. Звичайно, професійно мобільний службовець може набувати таких рис не лише за умов наявності у нього відповідних професійних інтересів (внутрішньої мотивації), а й сприятливого середовища на державній службі (систему кадрового її забезпечення, безперервної освіти), умов адаптації до неї, які б сукупно
211
створювали об’єктивні передумови для підтримки цієї мобільності протягом усієї кар’єри (мотивації зовнішньої). Відносно сприятливе зовнішнє середовище повинне забезпечувати: стабільність статусу службовця, імунітет від свавільних проявів керівництва (звільнень, пониження в посаді, догана тощо), дотримання етики управлінської діяльності та контроль за цим, відповідні пільги, достойну винагороду за працю. Ці норми мають бути зафіксовані в новій редакції Закону «Про державну службу». Отже, професійна кар’єра залежить від внутрішніх і зовнішніх факторів. Професійний вибір ґрунтується на реалістичній оцінці власних якостей, здібностей, інтересів, на врахуванні професійних та економічних умов і тенденцій суспільного розвитку. Приведення цих знань до власної Я-концепції сприяє в подальшому стабільній і послідовній професійній кар’єрі. Професійна задоволеність, яка обумовлена перспективним співв