Skip to Content

Серьогін С.М. Актуальні проблеми державного уравління. Збірник наукових праць, 2006

Embedded Scribd iPaper - Requires Javascript and Flash Player
НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ РЕҐІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
АК ТУ АЛЬНIІ ПРОБЛЕМ И Д Е Р Ж А В Н О Г О У П Р А В Л I Н Н Я
ЗБІРНИК НАУКОВИХ ПРАЦЬ Заснований у 1999 році Свідоцтво про державну реєстрацію ДП № 1132 від 01 березня 2004 р. Випуск 4 (26)
Дніпропетровськ ДРІДУ НАДУ 2006
1
РЕДАКЦІЙНА КОЛЕГІЯ: СЕРЬОГІН С. М., д-р. наук держ. упр., проф. (голов. ред.) РОМАНОВ В. Є., канд. іст. наук, доц. (заст. голов. ред.) РУДІК О. М., канд. політ. наук (відп. секретар) БАКУМЕНКО В. Д., д-р наук держ. упр., проф. НАДОЛІШНІЙ П. І., д-р наук держ. упр., доц. РОЗПУТЕНКО І. В., д-р наук держ. упр., проф. ТРОНЬ В. П., д-р наук держ. упр., проф. ШАРОВ Ю. П., д-р наук держ. упр., проф. ГАБРІНЕЦЬ В. О., д-р техн. наук, проф. КАПІТОН В. П., д-р філос. наук, проф. КНЯЗЄВ В. М., д-р філос. наук, проф. КОВАЛЬЧУК К. Ф., д-р екон. наук, проф. РЕШЕТНІЧЕНКО А. В., д-р філос. наук, проф. СВІТЛЕНКО С. І., д-р іст. наук, проф. ТАРАСЕВИЧ В. М., д-р екон. наук, проф. ТОКОВЕНКО В.В., д-р наук держ. упр., доц. ГОНЧАРУК Н.Т., канд. наук держ. упр., доц. БОРОДІН Є. І., канд. іст. наук, доц. ГЛОТОВ Б. Б., канд. філос. наук, доц. ПРОКОПЕНКО Л. Л., канд. іст. наук, доц.
ББК 67. 401. я43 А 43
ТЕОРІЯ ТА ІСТОРІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
ББК 66.3(4Укр),1
Друкується за рішенням ученої ради Дніпропетровського реґіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України Протокол № 08/87 від 25.12.2006 р.
Сергій СЕРЬОГІН, Ігор ПИСЬМЕННИЙ
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
А 43 Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. / Редкол.: С. М. Серьогін (голов. ред.) та ін. – Д.: ДРІДУ НАДУ, 2006. – Вип. 4 (26). – с.
ЛЮДСЬКІ ПОТРЕБИ, СУСПІЛЬНІ ОЧІКУВАННЯ Й ДЕРЖАВНІ ПРІОРИТЕТИ: ПРОБЛЕМИ УЗГОДЖЕННЯ
Розглядаються питання взаємоузгодження людських потреб, суспільних очікувань і державних пріоритетів у системі взаємовідносин «державасуспільство-людина». З позиції синергетики аналізуються перспективи формування нової парадигми державного управління. Ключові слова: моральність, держава, суспільство, громадянин, очікування, пріоритет.
Уміщені матеріали наукових досліджень з проблем державного управління та місцевого самоврядування, зокрема з питань генези держави, формування державної політики, механізмів регулювання окремих сфер господарської діяльності, розвитку державної служби, кадрових питань тощо. Розрахований на науковців, фахівців у галузі державного управління, державних службовців, а також може бути корисний для студентів, аспірантів і тих, хто цікавиться питаннями теорії та історії держави й суспільства.
Збірник наукових праць «Актуальні проблеми державного управління» згідно з рішенням Президії ВАК України включений до переліку наукових фахових видань у галузі державного управління (постанова № 1-05/6 від 12.06.02)
Періодичність – чотири рази на рік
© Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління НАДУ при Президентові України, укладання, художнє оформлення, оригінал-макет, 2006
У процесі становлення громадянського суспільства й правової держави, визначення найбільш ефективної форми взаємодії між ними з метою вдосконалення життя людини, постає низка проблем, пов’язаних з необхідністю узгодження й корекції суспільних очікувань та державних пріоритетів, що певним чином визначаються рівнем людських потреб. У процесі взаємодії з владою людина оперує великим колом понять, що передають комплекс сприйняття і відчуття державної влади, різноманіття ставлень до неї, де радикальними проявами є або її несприйняття та відторгнення, або громадянська відповідальність людини за державу. Тому увага авторів зосереджується на проблемах пошуку шляхів створення партнерської атмосфери відносин між державною владою і суспільством, визначення умов, форм, засобів і механізмів формування позитивного сприйняття влади людьми. Пошук оптимальної моделі взаємовідносин у системі «державасуспільство-людина» фактично відбувається з часів виникнення самої держави як найбільш прийнятної форми суспільного існування. Не припиняються вони і на сучасному етапі суспільного розвитку. Зокрема,
© Серьогін С.М., Письменний І.В., 2006 3
2
серед вітчизняних фахівців цією проблематикою займаються В. Авер’янов, В. Бакуменко, В. Князєв, Н. Нижник, А. Чемерис, І. Черленяк та ін. Сучасні наукові підходи дозволяють синтезувати попередні досягнення та на їх основі запропонувати шляхи удосконалення соціальної взаємодії, що є особливо актуальним у процесі демократичного розвитку України. Головним завданням даного дослідження є визначення механізмів формування відносин між державною владою, суспільством і людиною та розроблення заходів щодо їх зближення, створення умов порозуміння та співпраці, позитивної психологічної реакції людей на владу. Важливого значення при цьому набуває аналіз форм існування, способів буття, видів прояву різних форм і рівнів відносин між владою і людьми, спрямованість держави на забезпечення або сприяння задоволенню певного комплексу людських потреб. У сучасних теоріях розглядаються різні аспекти, пов’язані з причинами й наслідками виникнення людських потреб, засоби їх задоволення й переважно класифікують їх за принципом ранжирування. Як правило, дослідники виходять з постулату, що окрім суто фізіологічних потреб, які на мінімальному рівні забезпечують життя людини, існують й інші потреби (більш високого ґатунку), які за певних умов конкурують між собою, взаємодоповнюють і можуть бути оцінені крізь призму пріоритетності в суспільному житті людини. Найбільш розповсюджена в сучасній літературі модель А. Маслоу [1], що поділяє людські потреби за їх характером на п’ять якісно різних категорій: фізіологічні; потреби в безпеці й стабільності існування; потреби в належності до певної статусної групи; потреби в суспільному визнанні; потреби в самореалізації. При цьому визначення «першочерговості», «питомої ваги», «значущості» цих груп потреб відбувається у процесі розширення їх кола, без втрати потреб нижчого плану, які в тому чи іншому обсязі, але мають бути забезпечені. Виходячи з класифікації А. Маслоу, можна стверджувати, що матеріально забезпечена людина, яка захоплена потребами самореалізації, начебто «забуває» про потребу в їжі, одязі, житлі. Проте фізіологічні потреби її не зникають, вони так чи інакше мають задовольнятися, але у свідомості людини відходять на задній план, перестають бути мотивом суспільної поведінки (при цьому можна прогнозувати поведінку людини з так званої інтелектуальної еліти, що публічно пропагує ідеї моральності та любові до ближнього, але на тривалий час залишилась без їжі). Теорія двох факторів Херцберга визначає, що на поведінку працівника впливають дві основні групи факторів (зовнішні й внутрішні), при цьому як така, що максимально впливає на мотивацію людини до більш ефективної праці, є внутрішня – змістовна група, до якої належать фактори можливої кар’єри, можливості впливати на стан справ у середовищі, результати праці тощо [2]. Аналогічна думка висловлювалася й
4
М. Вебером [3], який аналізував вплив внутрішнього світогляду людини (протестантської етики) на результативність праці й дійшов висновку, що моральна складова є надзвичайно важливим фактором поведінки людини в процесі досягнення життєвих орієнтирів. Існують й інші теоретичні моделі, які визначають, з одного боку, що, яким чином, в якому обсязі, за яких умов бажає людина отримати (задовольнити, досягти) у процесі своєї життєдіяльності, а з іншого боку – які результати може очікувати суспільство (підприємство, організація) від дій конкретної особи. Відомі й інші теорії, що визначають не тільки мотивацію людини до дій, а й її поведінку в суспільстві, а також пояснюють формування життєвих цілей і цінностей [1; 2]. Беручи за основу визначення, що суспільство є сукупність людей, свідомо об’єднаних певними історично, економічно, соціально та географічно обумовленими формами й способами взаємовідносин і взаємодії з метою задоволення своїх матеріальних і духовних потреб, для якого характерна спільність проблем, інтересів, цінностей і цілей, можна стверджувати, що суспільство, з одного боку, створюється людьми з метою задоволення (або узгодження) їх особистих потреб, а з іншого – виступає потужним регулятором цих потреб, адже їх рівень як у кількісному, так і в якісному вимірах значною мірою формується під впливом суспільної думки. Таким чином, під суспільством розуміється, передусім, форма спільного людського існування, життєдіяльності, суспільної поведінки, яка може регулюватися як природними засобами, перш за все, фізичним станом людей та наявністю в них матеріальних, у тому числі й природних ресурсів, так і суспільними, серед яких можна назвати традиції, авторитет, звички, закони, що за своєю суттю є регуляторами людських потреб й визначають поведінку конкретної людини серед інших. Само по собі суспільство створюється з метою цілеспрямованої і розумно організованої спільної діяльності і завдяки їй, при цьому, оскільки його окремі члени не об’єднані такими глибинними принципами, настановами, традиціями, як у разі спільноти у вигляді родини, племені, громади, то суспільні принципи мають переважно узагальненоформалізований характер і можуть бути достатньо оперативно переглянуті, узгоджені, скориговані залежно від конкретної ситуації, на той час як родинні відносини мають, як правило, більш стабільний, сакралізований характер. Тобто суспільство базується на спільній конвенції, договорі, на спрямованості інтересів до задоволення потреб людей, причому індивідуальність окремої людини набагато менше обмежується, коригується в результаті її входження в суспільство, ніж у результаті належності до меншої спільноти (родини, роду, організації). Узгоджуючи зазначене, можна уявити, що суспільну поведінку людини формують три глобальні групи факторів (потреб): матеріальні, моральні й суспільні, які певною мірою можуть випливати один з одного, доповнювати один одного, узгоджуватися або конкурувати між собою.
5
Наприклад, у тяжінні до досягнення суспільного визнання конкретна людина досить часто готова в певних межах (за відсутності загрози її життю) поступитися власними матеріальними ресурсами, надбаннями, навіть втратити щось дороге, ризикуючи не тільки власним добробутом, матеріальним статком, а й добробутом найближчого оточення, наприклад родини. І навпаки, інша людина в боротьбі за матеріальні ресурси, особистий добробут свідомо може порушити певні моральні настанови, принципи суспільної моралі, етики. В основу такої градації покладена природа походження фактору впливу на суспільну поведінку, залежно від того, яку він має основу: чи виникає під впливом матеріальних потреб, чи внаслідок необхідності дотримання певних моральних настанов, чи визначається суспільними відносинами (табл. 1). Таблиця 1 Типи факторів впливу на суспільну поведінку людини
Матеріальні Природні ресурси; їжа; одяг; умови житла й побуту; комунікації; ресурси захисту життя людини. Моральні ( духовні) Духовний світ людини; родинні відносини; освіта; мистецтво; культура; узгодження власних потреб з потребами інших. Суспільні (соціальні) Місце в суспільній ієрархії; бажання визнання з боку суспільства, необхідність узгодження дій у суспільному середовищі.
набувають характеру суспільних оцінок їх рівня. Якщо потреба в харчуванні взагалі – це фізіологічна потреба, яка забезпечує існування людини як живого організму, то кулінарні попити – це вже поєднання факторів як нижчого, матеріального, так і вищих – моральних та соціальних. Таким чином, можна спостерігати трансформацію людських потреб у суспільні очікування, оскільки, об’єднуючись у суспільство, люди очікують щось при цьому «виграти», задовольнити певні потреби, які в роз’єднаному (протосоціальному) стані не можуть бути реалізовані взагалі (кількість потреб), або підняти рівень їх задоволення (якість потреб). Тобто об’єднання в суспільство призводить до розподілу людських потреб на приватні (особистісні), задоволення яких стає справою особи, й суспільні, які можна задовольняти із застосуванням певних суспільних ресурсів, інституцій, структур тощо. Схематично комплекс людських потреб можна подати не тільки у вигляді піраміди (за А. Маслоу), а й у вигляді кола потреб (рис.1).
С успільн і
Самореалізації
Виходячи з того, що людина – істота соціальна, можна припустити, що формування загального комплексу її потреб, за Маслоу, відбувається не тільки під впливом відчуттів, на рівні підсвідомості, а й з огляду на стан навколишнього середовища: природної сфери, родини, суспільства тощо, які досить активно змінюються в часі. За таким принципом дослідники [4] проводять аналогію між людськими потребами й суспільними (потребами організації), які випливають з перших, але одночасно суттєво на них впливають. Наприклад, як аналог фізіологічних потреб, автори розглядають результати фінансово-господарської діяльності організації, потреб безпеки й захисту – зниження ризиків, соціальних потреб – участь в асоціаціях і т.п., потреб у повазі – рівень впливу на зовнішнє середовище, потреб у самовираженні – наявність певного іміджу, відповідний рівень роботи організації, її авторитет. Але потреби організації вимагають від її членів певних зусиль, що може привести до конфлікту з особистісними потребами. У такому разі можна говорити про особливу роль соціальних регуляторів у формуванні рівня (якості) потреб індивіда, адже незаперечним є той факт, що такі поняття, як мода, архітектура, кулінарія, мистецтво, культура тощо, що начебто належать до групи фізіологічних потреб (їжа, одяг, житло, предмети побуту тощо) й мають матеріальну основу, під впливом людського оточення
6
С татусу
Фізіологічні
Безпеки
Рис.1. Класифікація людських потреб Під суспільними очікуваннями ми розуміємо концентровані на рівні суспільства потреби як окремих громадян, так і певних соціальних угруповань. Наприклад, говорячи, що до цього часу в деяких країнах Африки, Азії, Латинської Америки не досягнуто достатнього рівня забезпечення їжею, одягом тощо, маємо на увазі, що громадяни цих країн очікують від спільного існування задоволення передусім саме цих потреб. Досить складно думати, що в цих країнах суспільні очікування можуть бути зосереджені на розвитку культури, літератури, мистецтва тощо, адже тільки після задоволення власне фізіологічних потреб людина починає діяти як істота, що думає, мріє, насолоджується життям. Отже, за умов дефіциту ресурсів, необхідних для задоволення суто фізіологічних потреб людини, суспільство, яке формується, буде очікувати від об’єднання задоволення саме цього рівня людських потреб і не більше, звідки й
7
виникає орієнтація людських об’єднань, перш за все, на вдосконалення спільного виробництва, нарощення результатів праці, охорону ресурсів тощо. Спрощено можна сказати, що в умовах дефіциту їжі суспільство має очікувати від самостворення (як результат самоорганізації) концентрації ресурсів, перш за все, на забезпеченні своїх членів їжею, а в умовах наявності зовнішніх загроз його увага буде зосереджуватися на захисних функціях. Схематично комплекс суспільних очікувань можна умовно подати у вигляді «кола очікувань» (рис. 2).
З гуртованість, спіль ність духовних і нтересів
Гос подарс ькі
Зн иженн я загроз і ризиків
Вплив на зовнішнє с еред ов ище
Імід ж, авторитет
Рис.2. Класифікація суспільних очікувань У такому разі як інституцію, що має забезпечувати визначену кількість і якість задоволення загальних для людей (суспільних) потреб, які за таким підходом вже повинні розглядатися як суспільні очікування, можна розглядати державу, адже за тлумачним словником держава – це «основна політична організація суспільства, що здійснює управління та охорону його економічних і соціальних структур» [5, с. 141]. Автори сучасного словника-довідника з державного управління визначають державу як «основний інструмент політичної системи суспільства, що здійснює управління останнім, охорону його економічної та соціальної структури, організацію і впорядкування соціально неоднорідного суспільства, забезпечення його цілісності та безпеки. [Держава]… виступає як форма суспільства, об’єднання людей на певній території, самоврядування в суспільстві, виразник загальної волі, апарат легітимності та примусу, суб’єкт світового співтовариства. Держава є продуктом суспільства на певному ступені розвитку. Суспільство породжує державу, що внаслідок цього прояву процесу самоорганізації стає над суспільством для впливу на всі його сфери і відображає інтереси або всього цього суспільства, або певної панівної групи (класу)» [6, с. 45 – 47]. Тобто
8
держава є «продуктом», «формою організації» суспільства, «інструментом» політичної системи суспільства, базовим «інститутом» політичної системи і політичної організації суспільства. При цьому головним призначенням держави в умовах руху до демократизації має стати забезпечення в повному обсязі суспільних очікувань, того, заради чого люди й об’єднуються в суспільство та створюють державу. Але ж, з іншого боку, держава – це і «структура панування, машина придушення, знаряддя диктатури володарюючих, апарат влади» [7, с. 131 – 132], що теж є ознаками традиційного визначення терміна «держава». У цьому випадку держава розглядається з позиції форм, засобів і механізмів реалізації владних повноважень, які, в одному випадку, можуть бути суспільно визнаними, узгодженими, легітимними (державні програми, плани, проекти, дії стають переважно спрямованими на реалізацію суспільних очікувань), але нерідко примусовими, в іншому – не визнаними суспільством, нелегітимними, але теж примусовими, у вигляді насильства (спрямованими на задоволення потреб представників тільки частки суспільства). У другому випадку неможливо говорити про демократичну орієнтацію державної влади. Тобто, визначаючи спрямованість держави на задоволення суспільних очікувань, слід розглядати, за зразком ієрархії людських потреб А. Маслоу, також і ієрархію пріоритетів державної політики (державних пріоритетів) – якою мірою вони спрямовані на задоволення суспільних очікувань, наскільки узгоджуються з ними й людськими потребами. Саме це зіставлення може бути критерієм рівня сприйняття влади громадянами й суспільством та демократичності влади. Беручи за ідеал ситуацію, де суцільно існують такі атрибути, як демократична держава, громадянське суспільство й людина-громадянин, можна відзначити, що схема диверсифікації (рис. 3) має постійно перебувати в динамічному стані як стосовно її складових (див. рис. 1, рис. 2), що передбачає рух навколо своєї осі, так і стосовно всієї системи (рух на зближення чи віддалення).
Людські потреби
Суспільні очікування
Державні пріоритети
Рис.3. Диверсифікація людських потреб, суспільних очікувань та державних пріоритетів
9
Наукова думка, починаючи від формування поняття суспільства як об’єднання людей для задоволення «соціальних інстинктів» (Арістотель), доходячи до ідеї «суспільного договору» (Т. Гоббс, Д. Юм та ін.) та сучасних концепцій індустріального й постіндустріального суспільств, відчула значні трансформації, але, так чи інакше, проблема «малої» людини в суспільстві й державі, з її «пірамідою потреб», була й залишається однією з найбільш актуальних у теорії державного й суспільного будівництва. Розуміючи ідеалізм такого підходу, можна, однак, погодитись, що така ситуація може бути гіпотетично реалізована тільки в процесі загальної соціалізації та гуманізації суспільних очікувань й державних пріоритетів, на противагу абсолютизації значення примусу. Таким чином, у своєму еволюційному розвитку ідеальні відносини між владою, суспільством і громадянами мають урешті-решт призвести до асимптотичного зближення понять «держава» і «суспільство». Тут слід згадати гегелівську ідею громадянського суспільства, не в сенсі розмежування особистості і влади, коли інститути суспільства, завдяки політичній активності громадян та на підставі законів, беруть владу під тотальний контроль, і владі не залишається нічого іншого, як виконувати суспільну волю, а в сенсі співпраці партнерів, де, з одного боку, діє «розумна», «моральна», «демократична», «правова» держава, а з іншого – «освічена», «суспільна», «громадянська», «вільна», «доброчесна», «свідома» людина, коли «сфера громадянського суспільства переходить у державу» [8, с. 278]. Звідси випливає твердження, що, наскільки в реальній ситуації спостерігається ідентичність цілей та завдань держави й суспільства, настільки громадянин комфортно відчуває себе одночасно природною складовою, суб’єктом та об’єктом і держави, і суспільства в їх прагненнях до вдосконалення життя людини. Щодо цього можна розглянути такий приклад історії. Для більшості населення країн світу до середини ХХ ст. основними (можна сказати, навіть визначальними) рівнями людських потреб були нижчі – біологічний та безпеки. Перш за все домінувала потреба в їжі. Людина існувала, перебуваючи в стані постійного страху в очікуванні неврожаю, а отже, і голоду. До того ж існували й інші загрози: з боку природи, що можуть призвести не тільки до втрати врожаю, а й житла, з боку сусідів, які можуть піти війною, щоб забрати життя. Так що переважна більшість людей жила під тиском усвідомлення своєї незначущості у світі зовнішніх загроз. Але до середини ХХ ст. деякі країни цю проблему тою чи іншою мірою розв’язали остаточно. Проблема їжі була вирішена шляхом індустріалізації сільськогосподарського виробництва, застосування нових технологій, ефективного державного регулювання сільгоспвиробництва, введення систем державних дотацій в аграрний сектор економіки тощо. У результаті через систему державного регулювання ринку продуктів харчування населення (суспільство) забуло про відчуття тотального голоду, що не тільки змінило
10
формат суспільних очікувань, а й дозволило переглянути державні пріоритети. Ефективна зовнішня державна політика та формування міждержавних інституцій, що регулюють питання державної безпеки, на зразок НАТО, дозволили досягти гарантій співіснування країн з різним рівнем економічного, політичного, демографічного розвитку. Глобалізаційні процеси, що відбуваються у світі в останні десятиріччя, попри негативне ставлення до них з боку деяких суспільних формувань, розглядаються в нерозривному зв’язку з соціальною спрямованістю влади (як державної, так і міждержавної). Таким чином, суспільство отримало можливість перейти до більш високого рівня очікувань, серед яких – очікування досягнення ідеалів відкритого громадянського суспільства. Одним із таких механізмів і засобів регулювання можна назвати владу. Категорія «влада», яка виникла ще на стадії первісного суспільства, як право і можливість розпоряджатися (володіти) чимось, спочатку матеріальним, з часом стала основним способом регулювання відносин не тільки між людиною і матеріальним світом на рівні володіння, а й суспільних відносин у державах і міждержавних утвореннях на рівні регуляції. Тому на сьогодні, говорячи про владу, визначають її, перш за все, як форму соціальних відносин, що характеризується здатністю та можливістю впливати на характер та напрям діяльності людей, соціальних груп і класів за допомогою економічних, ідеологічних, морально-етичних, організаційно-правових й інших механізмів [9]. Ще на початковій стадії дослідження теми влади стародавніми східними мислителями та античними філософами їх увага зосередилася саме на її суспільному характерові, а провідна роль у регулюванні суспільних відносин надавалась державній владі. Сутність державної влади полягає саме в тому, що вона має, часто формально, відображати загальну згоду громадян та їх об’єднань підкорюватися органам державної влади та їх посадовим особам заради спільних інтересів, цілей і спрямувань [6, с. 48; 7, с. 93 – 94]. Таким чином, життєздатність одержавленого суспільства значною мірою залежить від великої кількості факторів впливу, не останнє місце серед яких займає якість здійснення державної влади, що визначається не тільки організаційно-правовими формами державного устрою, а й узгодженістю пріоритетів внутрішньої і зовнішньої державної політики з суспільними очікуваннями та людськими потребами. Така еволюція відносин між державою та суспільством приводить до активної самоорганізації останнього, що виявляється, насамперед, у тому, що представники громадянського суспільства самі ініціюють дійові проекти в тих сферах, які здаються їм дійсно важливими, цікавими та які відповідають їх очікуванням (нагальним потребам). У свою чергу держава за допомогою управлінського апарату покликана узгоджувати різноспрямовані прагнення громадян, трансформуючи їх у стратегічні, тактичні та оперативні цілі суспільного
11
розвитку. Якщо основні цілі в процесі державотворення є зрозумілими для всіх громадян, узгоджені з перспективними та поточними проблемами життєдіяльності, і головне, – відповідають суспільним очікуванням, що базуються на загальних людських потребах (матеріальних, моральних, суспільних), у системі виникає когерентність – узгоджена колективна поведінка. Таким чином, соціальна система нарощує свій енергетичний потенціал, за допомогою якого досягається швидкий соціальноекономічний та культурний розвиток держави. Саме держава, справляючи визначальний вплив на підтримку й розвиток позитивних еволюційних тенденцій суспільних відносин, виступає інтегруючим інститутом, який об’єднує зусилля всіх верств населення спочатку на формування сучасних пріоритетів державної політики, головним критерієм якої є її відповідність інтересам соціуму, а потім послідовно та цілеспрямовано цю політику реалізує завдяки повноцінному функціонуванню громадянського суспільства. Тільки за умов державної підтримки об’єктивних сил самоорганізації громадянського суспільства та їх природному (ненасильницькому) спрямуванні на досягнення соціально значущих цілей, які відповідають суспільним очікуванням задоволення потреб особистості, можна сподіватися на виникнення синергетичного ефекту в системі «суспільство – держава – людина», тобто забезпечення її виходу на якісно новий рівень розвитку. Список використаної літератури
1. Організаційна поведінка / Д. Гелрігел, Дж. В. Слокум-молодший, Р. В. Вудмен, Н. С. Тренінг; Пер. з англ. І. Тарасюк, М. Зарицька, Н. Гайдукевич. – К.: Основи, 2001. – 726 с. 2. Шершня С. В. Управление персоналом современной организации / Учебно-практическое пособие. – М.: ЗАО «Бизнес-школа «Интел-Синтез», 1997. – 336 с. 3. Вебер М. Протестантська етика і дух капіталізму. – К.: Основи, 1994. – 261 с. 4. Глущенко В. В. Менеджмент: системные основы. – М.: Прогресс, 1998. – С.171. 5. Ожегов С. И. Словарь русского языка. – М.: Рус. яз., 1986. – 797 с. 6. Державне управління: Словн.-довід. / Уклад. В. Д. Бакуменко, Д. О. Безносенко, І. М. Варзар, В. М. Князєв та ін.; За заг. ред. В. М. Князєва, В. Д. Бакуменка. – К.: Вид-во УАДУ, 2002. – 228 с. 7. Государственное и муниципальное управление: Справочник / Под ред. Н. И. Глазуновой, Ю. М. Забродина, А. Г. Поршнева. – М.: Магистр, 1997. – 496 с. 8. Гегель Г. В. Ф. Философия права: Пер. с нем. / Ред. и сост. Д. А. Керимов, В. С. Нерсесянц. – М.: Мысль, 1990. – 524 с. 9. Серьогін С. М. Державний службовець у відносинах між владою і суспільством: Монографія. – Д.: ДРІДУ НАДУ при Президентові України, 2003. – 456 с. Надійшла до редколегії 15.09.06 12
ББК 74.03(4Укр)
Леонід ПРОКОПЕНКО
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ЗДІЙСНЕННЯ ОСВІТНЬОЇ ПОЛІТИКИ В УКРАЇНІ У ХVІ СТ.
Аналізуються основні напрями здійснення освітньої політики в Україні від кінця XV ст. до Люблінської унії 1569 р., зокрема ті зміни, які відбувалися під впливом Реформації. Ключові слова: освітня політика, крилос, православні школи, латинські школи, протестантські школи.
Період з кінця XV ст. до Люблінської унії 1569 р. характеризувався появою нових рис у напрямах здійснення освітньої політики в Україні, які значною мірою визначили розвиток освітньої системи в другій половині XVІ – першій половині XVІІ ст. Проте в літературі ця проблематика не отримала належного висвітлення. Серед видань, присвячених цьому періоду, слід виділити, передусім, книгу К. В. Харламповича [27], у якій на значній джерельній базі аналізується діяльність православних шкіл України і Білорусі XVІ – початку XVІІ ст., а також невелику за обсягом, але дуже змістовну працю І. М. Голєніщєва-Кутузова. [6]. Значну увагу розвитку освіти кінця XV – середини XVІ ст. приділили також В. О. Біднов [1], М. С. Грушевський [4; 5], Я. Д. Ісаєвич [10], В. І. Любащенко [14], Г. А. Нудьга [18], С. Сірополко [23], Н. М. Яковенко [20] тощо, однак в усіх названих працях проблема здійснення освітньої політики не була предметом спеціального аналізу. Тому метою даної статті є аналіз здійснення основних напрямів освітньої політики від кінця XV ст. до Люблінської унії. Перша половина XVI ст. позначилась подальшою інтеграцією православних магнатів і шляхти в існуючу політико-адміністративну систему, зміцненням станових позицій нового політичного чинника – шляхти і проведенням під її тиском важливих реформ в організації державної влади: в суспільному устрої, адміністрації, судівництві. Під впливом процесів первісного накопичення капіталу в Західній Європі відбувається посилення товарно-грошових відносин, піднесення економічного розвитку міст, активізація їх торговельних зв’язків і, як наслідок, поширення в українських містах магдебурзького права. Посилюються ренесансні елементи в культурі, йде активне запозичення
© Прокопенко Л.Л., 2006 13
реформаційних ідей. Активізація економіки, розповсюдження кодифікованих правових норм, посилення переферійних державноадміністративних органів з розвинутим діловодством, підкреслює Н. М. Яковенко, визначили зрослу потребу не тільки в елементарно освічених, але й професійно підготовлених людях [15, с. 82 – 83; 21, с. 267]. Тому в цей період намітився перехід від традиційної середньовічної освіти, яку контролювала церква, до світської. Зокрема, Ренесанс приносить у Польщу постулат організації гімназій, зразком яких була страсбурзька гімназія Йогана Штурма. На переломі XV – XVI ст. у Польщі все більшої підтримки знаходить гасло, що виховання й шкільництво мають бути справою загальнодержавною. Так, Станіслав Оріховський, «рутенський Демосфен», як його називали, у своєму «Напученні польському королеві Сигізмунду Августу» підкреслював, що держава має дбати про гармонійно розвинуту систему освіти від нижчих шкіл до університетів. «Де їх нема, – радив він, – засновуй, де занепали – відновлюй. Хай навчається там зростаюча молодь твоєї держави гуманності і мудрості» [19, с. 43 – 44]. Оскільки багато залежить від того, хто вчить і які науки викладаються, український гуманіст не тільки пропонував звільнити школи від схоластів, а й подбати про те, щоб на їх місце прийшли «люди вчені». Він радив королеві самому призначати туди «надійних учителів, які навчать, покажуть і спонукають юнаків займатися такими справами, завдяки яким вони стануть уже в зрілому віці добрими, славними і щасливими». Якщо ж освіті не буде приділятися увага і «запанує байдужість, ті самі вчителі з найбільшим старанням виховають юнаків такими, які принесуть державі найбільшу неславу, ганьбу й нещастя», – завершує він [29, s. 354, 356]. Але, як і в попередній період, турботи уряду про розвиток освіти залишалися несистемними. Уряд обмежувався лише покровительством Краківському університету та його корпорації, а також виданням дозволів та привілеїв на школи духовенству, церковним громадам, магістратам, покладаючи на них і турботи про облаштування, утримання і забезпечення педагогічними кадрами [27, c. 5]. У цілому ж зазначені чинники обумовили помітне збільшення кількості шкіл в українських землях, як коронних, так і Великого князівства Литовського. М. С. Грушевський, проаналізувавши джерела, зазначав, що школа стала явищем загальним, широко розповсюдженим, грамотність – вміння читати й писати – значно поширилась «як не в якості, то в кількості» [4, т. 6, с. 332 – 333]. І. П. Кріп’якевич, на підставі львівських актових матеріалів, також дійшов висновку про переважну писемність українського міщанства в першій половині XVI ст. [13, с. 39]. Піклування про відкриття, утримання церковних шкіл, призначення вчителів належало до функцій крилосу – органу єпархіальної влади, який разом з єпископом керував справами єпархії. Початковим закладом освіти, як і раніше, залишалися парафіяльні школи. Будучи для більшості
14
першим і єдиним закладом освіти, вони одночасно були і початковим фундаментом спеціальних знань, необхідних для отримання сану священика або для служби в судово-адміністративному апараті. Саму ж підготовку священиків здійснювали переважно школи при єпархіальних соборах та великих монастирях. Утримувалися школи або за рахунок батьків і громади, або за рахунок різних фундушів [26, кн. 2, c. 154 – 156; 20, c. 268]. Треба відзначити суттєве зниження ролі монастирів як головних осередків зосередження національних культурно-освітніх сил. У помонгольську добу українське чернецтво відходить від поширеного раніше Студитського чину, замінивши його в XV ст. Єрусалимським статутом, знижується рівень духовної освіти, знання церковної літератури. З одного боку, це було пов’язане з поширенням у Візантії в останній чверті XІV ст. аскетичного вчення афонського чернецтва – ісихазму, а, з іншого – кризовими явищами в самій українській православній церкві. Особливо вони посилилися з середини XV ст., коли, за висловом В. І. Ульяновського, увесь православний схід опинився в «агарянському полоні» й почалася «епоха великого затемнення Православ’я». Занепад православного чернецтва у XІV – XVІ ст. призвів до різкого звуження культурно-освітніх функцій монастирів, негативно позначився на рівні освіченості чорного і білого духовенства і, як наслідок, на загальному розвитку освіти [26, кн. 1, с. 40]. Крім парафіяльних – дяківських та монастирських шкіл сучасники повідомляють про школи при судах та міських управах, де творилася, як писав Ст. Оріховський, освіта «середньої руки», яка мала за мету «ведення служби Божої і до вироблення законів» [19]. Освічена людина повинна була знати передусім канцелярську мову і письмо, яким користувалися в державних установах. Численна молодь із біднішої шляхти йшла у дрібні канцеляристи. Про підготовку канцеляристів для судово-адміністративного апарату більш розлого можна судити на підставі численних писемних документів, які збереглися. Н. М. Яковенко звертає увагу на ґрунтовність навчання праву і діловодству, непрямим підтвердженням чого слугує впевненість, з якою українські канцеляристи маніпулювали пунктами і параграфами статутів і вели адвокатуру в спірних справах, демонструючи солідні пізнання в юридичній казуїстиці. Як підтверджують пізніші джерела, підготовку «в правіуместних» кадрів брали на себе канцелярії в своєрідних школах-практикумах [20, с. 268; 28, с. 88]. Говорячи про освітній процес в Україні в першій половині XVІ ст., слід підкреслити, що він відбувався в умовах різноконфесійності й різномовності: латинською, польською, українською мовами тощо. На цьому треба наголошувати, оскільки довгий час, як слушно зазначає Н. М. Яковенко, освітня роль латинських шкіл або ігнорувалась, або оцінювалась украй негативно. Дійсно, підкреслює дослідниця, засновники
15
цих шкіл – католицькі ієрархи – переслідували мету поширення католицизму. Але, по-перше, ця мета не була досягнута, про що свідчить розмах національно-визвольного руху, а по-друге, латинські школи, озброївши вихованців знанням латини, відкривали їм шлях до будь-якого з близько 70 західноєвропейських університетів [20, с. 268]. Доки сильна була Візантія, православна церква спрямовувала молодь туди для вивчення богословських наук, філософії, грецької мови. Але в міру занепаду візантійської вищої школи і розвитку західноєвропейських університетів відбувається переорієнтація. В матрикулах Сорбони перші вихідці з України зафіксовані в 1353 р. Найбільш популярними були італійські (особливо Болонський і Падуанський) та німецькі університети, хоча, звичайно, найбільше студентів поступало до Краківського університету. Тут у XV ст. – першій половині XVІ ст. навчалося не менше ніж 1 200 вихідців з України, у тому числі понад 350 у 1510 – 1560 рр. Це, правда, становило менше як 1 % від загальної кількості студентів університету за цей період, порівняно з понад 40 % вихідців з Німеччини, Угорщини, Чехії, Словаччини та інших країн. У підсумку в першій половині XVІ ст. з’явилися люди, які повністю опанували західну культуру, прекрасно володіли іноземними мовами, у тому числі займали професорські посади західноєвропейських університетів. Тільки в Кракові за підрахунками польських дослідників у XV – XVІ ст. було 13 професорів з «руських» воєводств [3, с. 230; 26, кн. 2, с. 69; 18, с. 264, 289, 313, 351; 29, s. 357]. Хоча тенденція покатоличення існувала, цей період, указує І. М. Голєніщєв-Кутузов, стоїть під знаком латинського впливу. Оскільки були відсутні свої училища середнього і вищого типів, багатo талановитиx, але незаможниx дрібниx шляхтичів і міщан, мусили йти у польськолатинські школи, часто приймати католицтво, аби на кошти єпископа чи монастиря отримати західну гуманістичну освіту в європейських університетах [6, c. 26]. Право вільного виїзду за кордон для навчання в іноземних школах уперше було надано знаті і шляхті ще загальноземським привілеєм Казимира у 1447 р., повторено в спеціальному пункті Судебника Казимира 1468 р., а потім майже дослівно узаконюється в Першому Литовському статуті 1529 р. – «для набуття ліпшого щастя і навчання учинків рицарських» [24, с. 113 – 114]. У Другому Литовському статуті 1566 р. ця стаття, з урахуванням існуючої практики, суттєво розширена. Уже не тільки княжата, панове хоруговні, шляхта і кожна людина рицарська, але і «всякого стану» Великого князівства Литовського мають свободу і можливість виїхати за кордон для наук у письмі, «цвиченя (тобто навчання) учинків рицарських» і ліпшого щастя свого [8, с. 28, 49; 22, с. 518]. Це було відображенням тенденції сильного потягу міщан і селян до освіти, в якій вони вбачали засіб досягнення суспільного успіху. Тих, хто здобув освіту в університетах, звільняли від податків, їх заборонялося
16
шмагати різками, вони могли звертатись до королівського суду, мали гарантований заробіток за фахом. Із середини XV ст. в Польщі починає значно розширюватись мережа парафіяльних шкіл. На початку XVІ ст. одна нижча парафіяльна школа припадала в середньому на 2,25 парафії. За іншими даними школи мали 80 – 90% парафій. В українських землях упродовж другої половини ХV ст. їх існувало порівняно небагато. Відомі парафіяльні школи в Коломиї, Буську, Куликові та деяких інших містах. Але в першій половині ХVІ ст. їх кількість теж зростає. На переломі століть рівень навчання в багатьох парафіяльних латинських школах, у тому числі й на західноукраїнських землях (зокрема, школи в Ярославі, Крем’янці, Луцьку), виріс до рівня середньої школи, в яких навчали по декілька бакалаврів, випускників Краківського університету, які запроваджували програми, що базувались на програмі молодшого факультету вільних мистецтв [9, с. 164; 12, с. 384 – 385; 16, с. 29; 29, s. 354 – 358]. Показником цієї тенденції стало перетворення Краківського університету на переважно «міщанський» університет. Приблизні розрахунки польських дослідників засвідчили, що співвідношення міщан і шляхти в ньому в 1510 – 1560 рр. становило 3:2 чи 3:1. Однак з 30-х рр. XVІ ст. починається занепад Краківського університету. Спроби провести в ньому структурні реформи, зокрема впровадити гуманістичну систему навчання, виявилися малоуспішними: перемогли консервативні тенденції. Це викликало зниження інтересу до університету серед шляхти, унаслідок чого збільшилася питома вага міщан не тільки серед студентів, а й серед викладачав. Уже в XV ст. шляхта складала серед професорів не більше чверті, а в XVІ ст. – ще менше. У 1535 р. Сигізмунд І почав надавати професорам з нижчих станів шляхетство, якщо вони пропрацювали в університеті 20 і більше років [3, c. 232; 9, c. 166; 30, s. 136]. Занепад університету збігся із загостренням кризи шкільництва в цілому, що обумовлювалось егоїстичною освітньо-культурною політикою шляхти, як домінуючого стану Польщі, що монополізувала доступ до найзначніших церковних бенефіцій і публічних посад. Так, у конституціях (сеймових постановах) 1496 і 1505 рр. шляхта перекрила до них доступ міщанам і селянам, не прийнявши пропонований найбільш далекоглядними її представниками обов’язковий науковий ценз при зайнятті цих посад. Серед шляхти переміг ідеал приватного і дворового виховання, закордонних подорожей, які були зорієнтовані на практичні потреби шляхти і її підготовку до участі в публічному та товариському житті. Для подолання кризи необхідна була реформа, але шляхта і духовенство не бажали цього. До того ж селянство наприкінці XV ст. було прикріплено до землі. Законом 1496 р. та наступними законодавчими актами селянській молоді ускладнювався вихід із села на навчання. Скажімо, згідно з ухвалою сейму 1496 р. до школи з села на рік за письмовим дозволом пана (старости чи державця в королівщинах) міг піти лише
17
один селянський син, а інші мали залишатись при господарстві, «щоб не було розпусти селянській молоді». Причому сини-одинаки права виходу позбавлялися. Закон 1501 р. регламентував: якщо селянська сім’я мала трьох синів, то пан міг дозволити йти в науку лише одному, якому не більше ніж 12 років [4, т. 5, c. 167; 11, c. 145; 29, s. 359 – 361]. Ці рішення особливо негативно позначилися на українському селянстві й міщанстві, враховуючи різний ступінь володіння польською та латинською мовами. Джерела фіксують посилення в цей період утисків православного міщанства у Львові, ряді інших західноукраїнських міст з боку католицького патриціату: обмеження доступу в «кращі» цехи, до магістратських посад, до складу міського суду. У Львові з 1520 р. зникає «уряд» «руського писаря» і в діловодстві закріплюється латинська мова [13, с. 61; 21, с. 185]. Перша половина XVІ ст. характеризувалась також початком бурхливих процесів Реформації та Контрреформації. Кожна з цих суспільно-політичних течій по-своєму вирішувала назрілу потребу оновлення релігійного життя, а разом з ним і всього соціально-культурного буття європейських народів. Вже через декілька років після проголошення М. Лютером своїх знаменитих тез у 1517 р. Реформація почала поширюватись у Польщі серед німецькомовного бюргерства, а пізніше серед магнатів і шляхти, які розглядали її, по-перше, як знаряддя політичної боротьби з королівською владою і духовенством за гегемонію в державі, засіб посилення свого впливу на формування й реалізацію державної політики, у тому числі й у сфері освіти, а по-друге – як зручний засіб зменшення привілеїв духовенства і поживи за рахунок церкви. Достатньо сказати, що в Польщі король і шляхта мали 90 тис. сіл, а церква – 160 тис., тобто дві третини. Реформаційний рух якраз збігся з піднесенням так званого екзекуціоністського руху шляхти, яка стала основною соціальною опорою Реформації в Польщі. Апогею ці рухи досягли у другій половині 50-х – на початку 60-х рр. У 60-х рр. XVІ ст. протестантизмом було охоплено приблизно 20 % шляхти. Але якщо говорити про географію Реформації, то найбільшого поширення вона набула в Польщі і певною мірою в Литві й Білорусі. Скажімо, із 700 католицьких парафій Литви до середини 70-х рр. залишилось лише 5 – 6, які не приєднались до протестантизму. Захопила Реформація і православну шляхту. У Новогрудському воєводстві, резиденції православного митрополита, з 600 шляхетських родин вірними релігії предків залишилось тільки 16 [6, с. 19; 7, с. 7; 14, с. 44 – 45; 17, с. 77]. В Україні масштаби Реформації були набагато скромнішими. Найбільше вона торкнулася Холмщини і меншою мірою Волині й Київщини, де протестантизм сприйняла більша частина сполонізованої української шляхти. Тобто протестантизм поширювався переважно в середовищі антитрадиціоналістів – людей, схильних до розриву зі звичаями предків. До таких, передусім, належали українські шляхтичі, які здобули
18
освіту в західноєвропейських університетах або в якийсь інший спосіб прилучилися до цінностей латинської культури. Головними причинами скромних успіхів Реформації в українських землях були, з одного боку, позиція князів Острозьких, Слуцьких та інших «протекторів православ’я», які, на відміну від білоруських магнатів, залишились вірними батьківській вірі, а з іншого, – як зазначає польський дослідник Я. Тазбір, головні ідеї Реформації – створення національної церкви, богослужіння рідною мовою, переклад на неї Св. Письма, відмова священиків від целібату – були вже давно реалізовані в православ’ї [2, с. 9; 14, с. 45; 25, с. 116, 119]. Реформація сприяла підвищенню інтересу до шкільної освіти. За висловом М. С. Грушевського, «школу і освіту починають цінувати як знаряддя релігійної чи національної боротьби». Саме в цей період починається бурхливий процес створення шкіл різних конфесій, які конкурують між собою. Одночасно значна частина шляхти, міщанства під впливом ренесансних ідей намагається шукати нові шляхи навчання своїх дітей поза церковними школами. Велику увагу шкільній справі приділяли протестанти. Першими почали створюватися кальвіністські школи. Засновувались вони переважно в містах і містечках, які були центрами володінь того чи іншого магната або шляхтича, який переходив на протестантизм. Першою кальвіністською середньою школою в українських землях вважається велика школа в Дубецьку (західна частина Руського воєводства), відкрита, за деякими даними, у 1554 р. Взірцем для кальвіністських шкіл, у тому числі і в Західній Україні, була школа у Пінчуві, заснована в 1552 р. за зразком Лозанської гімназії. У 60-х рр. XVІ ст. в протестантизмі відбувається розкол, виділяється течія антитринітаріїв, яка пізніше дістала назву соцініан. Під їх контроль, зокрема, переходить школа в Дубецьку, утворюються нові соцініанські школи [5, с. 147; 10, с. 132; 12, с. 577; 14, с. 131 – 133; 22, с. 683]. Важливою прикметою протестантських шкіл, що суттєво відрізняла їх від багатьох інших конфесійних закладів, була особлива присутність світського начала: нововірчі школи створювались не як вузькобогословські заклади, а спрямовувались, передусім, на виховання широкоосвіченої, ерудованої людини, готової до участі в політичному і культурному житті. Якраз у цьому полягала сила і значення протестантських шкіл, бо, незважаючи на конфесійний характер, близько половини навчального часу в них відводилось світським наукам. До того ж викладання в них проводилось рідною мовою. Навчальні плани гімназій, розроблені протестантськими школами, були пізніше прийняті й єзуїтськими колегіями і Києво-Могилянською колегією [14, с. 130; 20, с. 296]. Отже, освітня політика в Україні в XVІ ст. зазнала серйозних змін, які були пов’язані як з реформами державної влади, так і зі зрушеннями в соціально-економічній та духовній сферах. Головне, що характеризує цей період, – це усвідомлення необхідності переходу від традиційної середньовічної освіти, контрольованої церквою, до світської системи освіти.
19
Список рекомендованої літератури
1. Біднов В. Школа й освіта на Україні // Українська культура: Лекції за ред. Дм. Антоновича / Упоряд. С. В. Ульяновська. – К.: Либідь, 1993. – С. 40 – 71. 2. Велемець О. В. Розвиток освіти і педагогічної думки на західноукраїнських землях в XVІ – XVІI століттях: Автореф. … канд. пед наук. – К., 1998. – 17 с. 3. Голенченко Г. Я. Студенты Великого княжества Литовского в Краковском университете в XV – XVІ вв. // Культурные связи народов Восточной Европы в XVI в. – М.: Наука, 1976. – С. 228 – 240. 4. Грушевський М. С. Історія України-Руси: В 11 т. – К.: Наук. думка, 1994 – 1995. 5. Грушевский М. С. Очерк истории украинского народа. – К.: Либідь, 1990. – 398 с. 6. Голенищев-Кутузов И. Н. Гуманизм у восточных славян (Украина и Белоруссия). – М.: Изд-во АН СССР, 1963. – 94 с. 7. Дмитриев М. В. Православие и реформация. Реформационные движения в восточнославянских землях Речи Посполитой во второй половине XVІ в. – М.: Изд-во МГУ, 1990. – 135 с. 8. Законодательные акты Великого княжества Литовского XV – XVІ вв. / Сост. И. И. Яковкин. – Л.: Соцэкгиз, 1936. – 155 с. 9. Зашкільняк Л. О. Історія Польщі: Від найдавніших часів до наших днів / Л. О. Зашкільняк, М. Г. Крикун – Л.: Львів. нац. ун-т ім. І. Франка, 2002. – 752 с. 10. Ісаєвич Я. Д. Братства та їх роль у розвитку української культури XVІ – XVІІІ ст. – К.: Наук. думка, 1966. – 252 с. 11. Історія української культури / За заг. ред. І. Крип’якевича. – К.: Либідь, 1994. – 656 с. 12. Історія української культури: У 5 т. – К.: Наук. думка, 2001. – Т.2. – 847 с. 13. Крип’якевич І. Львівська Русь в першій половині XVІ ст.: Дослідження та матеріали // Львівські історичні праці. Джерела. – Л., 1994. – Вип. 2. – 341 с. 14. Любащенко В. І. Історія протестантизму в Україні: Курс лекцій. – Л.: Видав. спілка «Просвіта», 1995. – 350 с. 15. Наливайко Д. Очима Заходу. Рецепція України в Західній Європі XІ – XVІІІ ст. – К.: Основи, 1998. – 578 с. 16. Нічик В. М. Києво-Могилянська академія і німецька культура. – К.: Укр. центр духов. культури, 2001. – 252 с. 17. Нічик В. М. Гуманістичні і реформаційні ідеї на Україні (XVІ – початок XVІI ст.) / В. М. Нічик, В. Д. Литвинов, Я. М. Стратій. – К.: Наук. думка, 1991. – 382 с. 18. Нудьга Г. А. Не бійся смерті: Повість-есе, істор. нарис. – К.: Рад. письм., 1991. – 431 с. 19. Оріховський С. Напучення польському королеві Сигізмунду Августу // Українські гуманісти епохи Відродження: Антологія: У 2 ч. – К.: Наук. думка; Основи, 1995. – Ч. 1. – С. 23 – 61. 20. Очерки истории школы и педагогической мысли народов СССР с древнейших времен до конца XVІІ в. / Отв. ред. Э. Д. Днепров. – М.: Педагогика, 1989. – 480 с. 21. Пашуто В. Т. Древнерусское наследие и исторические судьбы восточного славянства / В. Т. Пашуто, Б. Н. Флоря, А. Л. Хорошкевич – М.: Наука, 1982. – 264 с. 22. Пичета В. И. Белоруссия и Литва XV – XVІ вв. (Исследования по истории 20
социально-экономического, политического и культурного развития). – М.: Издво АН СССР, 1961. – 815 с. 23. Сірополко С. Історія освіти в Україні. – К.: Наук. думка, 2001. – 912 с. 24. Статут Великого княжества Литовского 1529 г. / Под ред. К. И. Яблонскиса. – Мн.: АН БССР, 1960. – 253 с. 25. Тазбир Я. Общественные и территориальные сферы распространения польской реформации // Культурные связи народов Восточной Европы в XVI в. – М.: Наука, 1976. – С. 114 – 131. 26. Ульяновський В.І. Історія церкви та релігійної думки в Україні: Навч. посіб.: У 3 кн. – К.: Либідь, 1994. – Кн. 1. – 256 с.; Кн. 2 – 256 с. 27. Харлампович К. Западнорусские православные школы ХVІ и начала ХVІІ века, отношение их к инославным, религиозное обучение в них и заслуги их в деле защиты православной веры и церкви. – Казань, 1898. – 524 с. 28. Шевчук В. Освіта в козацькі часи // Віче. – 2001. – № 9. – С. 88 – 103. 29. Historia Polski / Рod red. Henrzyka Lowmianskiego. – Warszawa: Panstwowe wydawnictwo naukowe, 1969. – T. 1. – cz. II. – 853 s. 30. Kloczowski Jerzy. Historia Polski. Od czasow najdawniejszych do konca XV wieku. – Lublin: In-t Europy Srodkowo-Wschodniey, 2000. – 189 s. Надійшла до редколегії 20.11.06
ББК 67.400.6
Геннадій КРИВЧИК
Придніпровська державна академія будівництва та архітектури
Володимир БАРАЄВ
Дніпропетровський національний університет
ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО ПРАВЛІННЯ В КОНТЕКСТІ ЗАРУБІЖНОГО ДОСВІДУ ТА УКРАЇНСЬКИХ ПОЛІТИЧНИХ РЕАЛІЙ
Визначаються переваги та недоліки різних форм державного правління (врядування) в контексті аналізу конституційного ладу деяких зарубіжних країн (США, Німеччини, Франції) та України. Ключові слова: президент, парламент, прем’єр-міністр, монархія, республіка парламентарна, президентська, змішана.
Як відомо, політична реформа, що відбувається сьогодні в Україні, має на меті здійснити такі зміни у формі державного правління
© Кривчик Г.Г., Бараєв В.М., 2006 21
(врядування), які сприятимуть централізації державної влади і водночас забезпечать збільшення повноважень органів місцевого самоврядування. Обидві складові політичної реформи потребують ретельного наукового аналізу, особливо з урахуванням очевидного факту відсутності достатнього інтелектуально-наукового обґрунтування реформування в царині державотворення. Звертаючись до публікацій, присвячених указаній проблемі, слід визнати, що в переважній більшості вони належать до жанру політичної публіцистики. А остання, як відомо, насамперед має на меті не здійснення об’єктивного наукового аналізу проблеми, а репрезентацію її бачення тими чи іншими політичними угрупованнями. Отже, досліджуючи проблему, автори даної статті спиралися головним чином на нормативні джерела, а також на фундаментальні праці з теорії держави і права, порівняльного конституційного правознавства, політології. Це, зокрема, наукові дослідження В. М. Шаповала [12], О. І. Ковлера [4], колективу російських науковців під керівництвом Л. О. Окунькова [5], Ж. Міллера [2], В. Бернхема [1], Девіда П. Каррі [3]. Завданням даної розвідки є дослідження проблеми співвідношення передбачених реформою змін у формі правління Української держави порівняно з тими моделями державного правління, що склалися в країнах Європейського Союзу або (і) НАТО, у спільноті яких прагне опинитися Україна. При цьому ми прагнули зупинитися передусім на таких аспектах проблеми, як типологія форм державного правління та з’ясування їх змістовно-структурного аспекту з позиції відомої гегелівської формули про те, що форма завжди змістовна, а зміст – оформлений, а також визнання детермінованості форми й змісту державного правління цивілізаційними чинниками. За стандартним визначенням, форма державного правління (врядування) – це поняття, яке розкриває спосіб організації верховної державної влади, порядок утворення її органів, їх взаємодії між собою і з населенням, ступінь участі населення в їх формуванні [9, с. 180]. Форма правління відображає структурний аспект держави, тоді як політичний режим – це спосіб здійснення державної влади, який розкриває її функціональний аспект, а форма державного устрою є способом територіальної організації країни та розподілу влади між центральними та місцевими органами. На підставі таких формальних ознак, як механізм формування інституту глави держави, інших вищих органів влади, їх статус, правила взаємодії, держави поділяються за формою правління на два основних види – монархії, де верховна влада цілком чи частково належить одній особі і, як правило, успадковується найближчими родичами за тією чи іншою системою престолонаслідування, та республіки, де глава держави, парламент, інші органи влади обираються та є відповідальними перед населенням.
22
Ці основні види, у свою чергу, поділяються на підвиди, залежно від статусу глави держави, наявності в нього реальних чи формальних повноважень, зокрема у формуванні та здійсненні виконавчої влади. Так, виділяють монархії необмежені, або абсолютні, і монархії обмежені, або конституційні. Серед обмежених монархій розрізняються дуалістичні та парламентарні. У європейських країнах існують парламентарні монархії, специфічний досвід яких, очевидно, навряд чи становить практичний інтерес для України. Тим більше, що система державної влади в них побудована та функціонує на спільних для всієї євроатлантичної цивілізації принципах. Останні, до речі, становлять основу і Європейської Унії (ст. 6 Договору про Європейську Унію), і їх порушення тягне відповідальність держав– членів, визначену ст.7 вказаного Договору [3]. Це – принципи свободи, демократії, поваги прав людини і основних свобод, а також панування чи верховенство права (правової держави). У проекті Договору, що встановлює Конституцію для Європи, вказані принципи, уже визначені як values – «цінності» (art. 1-2) з виокремленням людської гідності («diqnity») та доповненням їх такою цінністю, як «equality» – рівність [10]. Стосовно республіканської форми правління, то вона поділяється на два основних підвиди (моделі) – парламентарну та президентську, а також проміжні типи, що визначаються як «змішані». З останніх іноді спеціально виокремлюються «напівпрезидентські» [4, с. 38]. Основним формальним критерієм класифікації тут виступає статус органу глави держави, зокрема характер і зміст його повноважень, спосіб формування, правила взаємовідношень з іншими вищими органами влади, насамперед – з урядом. Серед держав, що входять до Європейського Союзу або (і) НАТО, переважають парламентарні монархії та парламентарні республіки, тобто держави, де провідною політичною фігурою є прем’єр-міністр, що обирається не всенародним голосуванням, а в парламенті. Різниця між ними полягає, по суті, лише в тому, що в перших «царює, але не владарює» король, а у других – президент. У парламентських республіках, як і в парламентарних монархіях, вищий орган виконавчої влади (уряд) формується виключно парламентом, якому перший підзвітний, підконтрольний і відповідальний перед парламентом. Парламент самостійно або в складі більш широкої виборчої колегії, де він є основною частиною, обирає також главу держави – президента. Президент в основному представляє державу. Його функції та повноваження мінімальні, їх можна порівняти з функціями та повноваженнями монарха в парламентарній монархії. Головною діючою посадовою особою в таких республіках є голова уряду – прем’єр-міністр чи канцлер. Іншими характерними рисами парламентарної республіки з тією чи іншою мірою умовності можна вважати такі:
23
– парламент має двопалатну структуру, тобто складається з верхньої та нижньої палат (це стосується не тільки федеративних, але й унітарних за формою державного устрою держав); – парламент має право висловити уряду вотум недовіри, що тягне відставку останнього; – основну роль у законотворчий роботі відіграє не парламент, а уряд [8]. (тут важливо додати, що ця роль обмежується роботою з підготовки законодавчих актів, переважна більшість яких, дійсно, розробляється і подається урядом; щодо прийняття законів, то це виключно прерогатива парламенту). Як зазначалося вище, другою основною моделлю республіканської форми правління є президентська республіка. Проте відразу ж зауважимо, що з держав євроатлантичної цивілізації зазначену форму державного врядування мають тільки США. Якщо брати модель організації вищої влади в цій державі, то спершу здається, що вона має дуже значні відмінності порівняно з парламентарною республікою. Скажімо, глава держави, президент, обирається всіма громадянами. Хоча й за дещо незвичною для так званого Старого Світу системою непрямих, двоступеневих виборів. Щодо президента США, то він справді наділений досить широкими й реальними повноваженнями і не залежить від Конгресу. Останній може усунути главу держави лише за допомогою край нелегкого процесу імпічменту. Причому через політичні мотиви усунути президента неможливо в принципі. Президент США здійснює виконавчу владу, забезпечує виконання законів, призначає вищих посадових осіб цієї гілки, послів, суддів Верховного суду, інших урядовців, якщо конституцією чи законом не передбачено інакше. Він користується особливими повноваженнями у сфері зовнішніх зносин, зокрема правом укладання міжнародних договорів. Також він є верховним головнокомандуючим, має контрольну владу, яка виявляється насамперед у праві вето на законодавчі акти Конгресу, що може бути подолане тільки кваліфікованою більшістю голосів усього конгресу [1, с. 16]. Визнаючи великі повноваження президента США, водночас нагадаємо що «батьки-засновники» США визнали за необхідне врахувати можливість монополізації державної влади представницькими органами. Президент США не має права розпуску Конгресу, а останній, зі свого боку, – права виносити вотум недовіри уряду – президентській адміністрації, що є одним з багатьох елементів винайденої у США системи «стримувань і противаг» у взаємодії трьох відносно самостійних гілок державної влади. Виходячи з цього, слід оцінювати й роль Конгресу у вказаній президентській республіці. Вона фактично провідна. Конгрес, що складається з двох палат, має виключне право федерального
24
законодавства в межах, визначених Конституцією й окремими актами її тлумачення, а також інші важливі права, що зазвичай надаються федеральному законодавчому органу. Серед них – бюджетні, податкові, установчі, контрольні, кадрові тощо. Наглядова роль Конгресу за дотриманням законодавства та його регулювання роботи уряду взагалі викликає захоплення. Достатньо вказати, що в системі сучасного Конгресу США функціонують близько трьохсот спеціалізованих комітетів та підкомітетів, які разом займаються питаннями компетенції Конгресу. Крім того, Верховний суд США визнав актом тлумачення Конституції право Конгресу проводити розслідування дій уряду та окремих посадових осіб на предмет їх відповідності конституції та законам [1, с. 26]. Коли до всього цього додати незалежну й ефективну судову владу, стає більш зрозумілою вся дійова система організації державної влади в президентській республіці США. Особливо з урахуванням того, що вона базується на принципах, спільних для всіх європейських та європейського типу держав. З огляду на те, що Україна відповідно до Конституції належить до республік зі змішаною формою правління, нас більше цікавить організація управління саме в подібних за державним устроєм державах, серед яких слід назвати країни, що входять до ЄС або (і) НАТО: Австрію, Ісландію, Ірландію, Литву, Польщу, Португалію, Словенію, Фінляндію, Францію. Критерієм виокремлення республік зі змішаною формою правління як особливого типу найчастіше є наявність певного кола повноважень глави держави, що перевищують умовний стандарт повноважень президента в суто парламентарній республіці. Якщо вважати, скажімо, за такий стандарт Президента ФРН, то дещо більшими повноваженнями користуються президенти Австрії, Італії, Чехії та деяких інших держав, зокрема Прибалтики (інші пострадянські країни, котрі, на нашу думку, не належать ані до західноєвропейської, ані до православної європейської частини єдиного цивілізаційного простору) [5]. Особливо можна виділити форму правління у Франції, яку нерідко кваліфікують як напівпрезидентську, або президентсько-парламентарну республіку. Увага при цьому звертається на обрання глави держави шляхом всенародних виборів. Це, дійсно, надає йому особливого політичного авторитету й створює підстави для наділення додатковими повноваженнями. Але, на нашу думку, надати цьому якогось принципового значення, стосовно саме європейської держави, не варто. У тій же Франції президент за конституцією 1958 р. («П’ятої республіки») є гарантом конституції, «слідкує» за її дотриманням та забезпечує своїм арбітражем нормальне функціонування державних органів і сталість політичного режиму в державі (ст.5). Отже, наголос робиться на арбітражнопосередницькій функції президента в разі можливих неузгодженостей у діяльності різних органів влади. Подібно до президента США він визнається головнокомандуючим збройними силами і особисто відповідає
25
за всю систему національної оборони, головує на засіданнях відповідних органів – радах та вищих комітетах національної оборони (ст. 15). На президента покладено обов’язок у випадку виникнення надзвичайних умов, що загрожують республіці та нації, вживати деяких надзвичайних заходів, але при цьому він зобов’язаний дотримуватися встановленої конституцією процедури. Він також має важливі повноваження у сфері зовнішніх відносин, проводить переговори, укладає й ратифікує міжнародні угоди, за винятком тих, що ратифікуються парламентом. Цікавим є статусне повноваження президента Франції як гаранта незалежності судової влади, відповідно до якого він головує у вищій раді магістратури – вищому контрольно-консультативному органі в системі французької юстиції. У законодавчому процесі роль президента Франції обмежена. Як і президент США, він не має права законодавчої ініціативи і свою активність щодо прийнятих законопроектів може виявляти тільки через депутатів парламенту від своєї партії. Президент користується правом досить слабкого відкладального вето. Тобто ветований законопроект повертається на повторне обговорення до Національних зборів і може бути знову прийнятий за звичайною процедурою, без кваліфікованої більшості. У взаємовідносинах з урядом тут діють правила загалом однотипні, відповідно до тих, що зазвичай діють у парламентарних республіках. Тобто уряд фактично формується парламентом, і в разі наявності парламентської більшості роль президента є мінімальною. Більш значною вона стає тоді, коли такої більшості немає. За таких обставин від президента вимагаються особисті дії – консультації, переговори тощо. У разі неможливості сформувати уряд наявним складом парламенту останній може бути розпущений президентом після консультацій з діючим прем’єр-міністром та головами обох палат Національних зборів. Така ситуація може скластися не тільки після парламентських виборів, але й у разі розпаду урядової коаліції та винесення вотуму недовіри уряду шляхом прийняття резолюції догани (ст. 49) або несхвалення його програми дій чи декларації загальної політики (ст. 50), що тягне його відставку. Усе це – загальна практика і в парламентарній республіці. Відтак немає підстав перебільшувати й кадрові повноваження французького президента порівняно з урядом. На найвищі посади в системі державної служби та в армії призначає Рада Міністрів (ст. 13), президент лише затверджує відповідні призначення. Певною особливістю в даному аспекті можна вважати хіба що право президента головувати на засіданнях уряду, у разі чого, власне, уряд і має назву «Рада Міністрів». Хоча здебільшого головує на засіданнях уряду прем’єр-міністр. Схожість такої «напівпрезидентської» республіки з парламентарною виявляється і в тому, що на засіданнях Європейської Ради – вищого
26
політичного органу Євросоюзу – Францію репрезентує одноосібно її президент лише у тому разі, коли й президент, і парламентська більшість збігаються в партійному аспекті. В іншому випадку на засіданнях Європейської Ради від Франції присутні глава держави і керівник уряду, вони ж спільно підписують прийняті там рішення. Отже, євроатлантична цивілізація створила декілька форм державного правління, і кожна з них довела свою дієздатність і відповідає критеріям демократії. У будь-якій республіці чи парламентарній монархії євроатлантичної цивілізаційної спільноти суворо дотримуються принципів парламентаризму та народного представництва, за якими органи загальнонародного представництва посідають провідне місце в системі вищої державної влади. Саме представницька влада, незалежно від форми правління, зв’язує законами виконавчу і судову владу, створює законні підстави та визначає межі повноважень інших гілок влади. Тож рівень розвитку демократії в тій чи іншій країні визначається не формою державного правління в ній, а наявністю політичних механізмів, що забезпечують відповідальність влади перед суспільством. Проте, оцінюючи переваги тієї чи іншої моделі форми правління з погляду інтересів України, у контексті вітчизняних реалій і набутого досвіду, можливо, слід виходити з того, що «змішаним» формам притаманний дуалізм державної влади, тобто носіями державної влади є обраний на загальних виборах президент і сформований парламентською більшістю уряд, його глава. Однак реальні владні повноваження сконцентровані або в президента, або в уряді, і це, між іншим, може не завжди збігатися з тим, що формально визначено основним законом. Тому змішана модель завжди містить потенційну загрозу виснажливого і болісного для суспільства гострого суперництва, «перетягування канату» між обраними в різний час і за різних, часом протилежних, соціально-політичних обставин президентом і главою уряду. Суспільство може стати заручником суб’єктивного чинника – особистісних якостей названих вищих державних посадовців, імовірності перекладання відповідальності одним на одного. Велика ймовірність «розмазування» відповідальності між ними. Причому особливо шкідливими і навіть небезпечними для країни зазначені вади змішаної моделі можуть стати в державі, яку лише умовно можна вважати правовою. Так само, як її населення – громадянським суспільством. Слід також визнати, що застосувати типологічні риси форми правління держави європейського типу для класифікації форми правління такої держави, як Україна – і до-, і пореформеної – досить непросто. Справа в тому, що держава європейська є передусім формою політичної організації й офіційним представником громадянського суспільства, якому притаманне усвідомлення себе як джерела і носія державної влади. Громадянське суспільство є найважливішою умовою перетворення держави на демократичну й правову, для всебічної реалізації принципу
27
верховенства права та інших її принципів. Громадянське суспільство структуроване й організоване через систему різноманітних організацій, які відображають, формулюють і захищають економічні, політичні, соціальні, культурні та інші інтереси громадян. Право там – це феномен не тільки свідомості, але й підсвідомості будь-якого громадянина – і високого посадовця, і пересічного, «маленького» громадянина. А це, у свою чергу, й забезпечує дотримання права, зокрема у функціонуванні та взаємодії державних органів і посадових осіб. Щодо України, то тут, на жаль, треба визнати: розуміння держави в нашій громадській свідомості обмежується організацією влади, сукупністю різних органів з тими чи іншими, переважно розподільчими, навіть не повноваженнями, а швидше – можливостями. Останні якраз і стають об’єктами приватних зазіхань з боку тих чи інших осіб або груп з метою їх використання для задоволення власних потреб та інтересів. Тобто в цьому сенсі ми не так уже й далеко відійшли від часів Б. Хмельницького, який, звертаючись у своєму листі до московського царя Олексія Михайловича з проханням прийняти його «разом з усім Військом Запорозьким» «під високу государеву руку», висловлював сподівання, що «більшими нас свободами, державами і добрами наділить Царське Величество, ніж Королі польські і старі Князі Руські» [6, с.318]. До речі, у самій Польщі вже понад півтисячі років для означення того, що в нас іменується державою, застосовується термін «панство» (panstwo), тобто організація публічної влади владарюючого «народу шляхетного», також «панства». У подальшому таким народом і панством стали всі громадяни Польщі. А «держава» («dzierzaws» у сучасній польській мові) означає оренду – володіння, користування та розпорядження – суспільного майна в межах, визначених договором і законом. Приблизно такий самий зміст, як і «панство», мають і відповідні терміни в інших європейських мовах: «state», «stato», «staat» тощо. Указані термінологічні особливості, на жаль, відображають реальні явища, змішування, поєднання в системі державного владарювання публічних і приватних початків, подекуди – домінування останніх. А це якраз і зумовлює наявність такої реальної системи владних відносин, яка суттєво відрізняється від формально закріпленої. Згадаймо хоча б, як зовсім недавно, крім президента, на керування урядом України і окремими керівними органами претендували непередбачений Конституцією України Держсекретаріат і Рада національної безпеки і оборони в особі їх керівників. Водночас жоден із них, навіть Президент, за Конституцією не мають управлінських повноважень щодо Кабінету Міністрів. Саме останній є вищим органом у системі органів виконавчої влади. От і визначайте після цього, до якого типу європейської держави за формою правління належить Україна. Годі згадувати й про громадянське суспільство. Якщо відверто, немає жодної профспілки, не залежної від адміністрації або власників.
28
Більше того – відсутні навіть квазіпрофспілки радянського типу. Те саме стосується й інших громадських організацій, політичних партій. Останні здебільшого є своєрідними політичними надбудовами над тими чи іншими бізнес-групами, кланами, адміністративними структурами та кримінальними угрупованнями. Вони далекі від європейських політичних партій, призначення яких полягає у відображенні й захисті у політичній системі інтересів певних класів і суспільних груп, формуванні політичної волі й політичної самосвідомості нації Тому дуже важко говорити про наявність у нас визначених і сталих публічних інтересів, які забезпечували стабільність політичної системи, визначеність і прозорість структури державної влади, зрозумілі правила взаємовідносин між державними органами на правових засадах. З верховенством права також чималі проблеми. Не заглиблюючись у тонкощі, зазначимо: жоден із поважних західних експертів і політичних діячів не визнає, що цей принцип діє в Україні. Поняття права, праворозуміння й правосвідомості в нашій країні суттєво різняться від європейських. Для нас, скажімо, незрозумілі такі формули, як «Парламент збирається по праву» (ст. 16 Конституції Франції) або «Співтовариства, основані на праві» (тобто, не на силі й примусі) чи «право має дотримуватися» тощо. У європейській правовій культурі право не зводиться до норм, до писаного закону, воно значно ширше їх, а сам закон може бути тільки правовим. Широке розуміння права в поєднанні з дотриманням моральних норм дає можливість відповідного тлумачення й застосування норм закону. Так, практично всі призначення на важливі урядові та інші посади президент США здійснює, як зазначалося вище, «за порадою і згодою сенату». Але саме він є посадовою особою й інститутом, незалежним від сенату і таким, що має загальнонародний мандат. Отже, виходячи з цього й діючи за правом, сенатори чітко усвідомлюють, що не радити президентові призначати на ту чи іншу посаду конкретну особу вони можуть тільки за наявності політично нейтральних для цього підстав. А саме – через недостатній фаховий рівень, сумнівні моральні якості й правосвідомість. До того ж, усі дорікання мають бути доведені в належному порядку, шляхом відповідних розслідувань. Пригадаймо в цьому зв’язку відмову Б. Клінтону в згоді на призначення висунутої ним кандидатки на посаду секретаря юстиції. Причиною став виявлений відповідним комітетом факт використання нею в минулому праці двох латиноамериканських нелегалів у домашньому господарстві, тобто факт порушення законодавства США. Й цього стало досить для відповідного рішення, сприйнятого Клінтоном як належне. У нашій же країні, на жаль, спостерігається тотальне ігнорування права на всіх рівнях, розуміннях його як права влади чи права сильного, недотримання навіть елементарних вимог законності, між іншим – і конституційної. У сукупності названі чинники й ускладнюють вирішення питання про те, від якої форми правління ми відходимо й до якої йдемо в контексті
29
європейського досвіду державного розвитку. Прийнято вважати, що від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської. Але ж як насправді? Адже як класична модель президентсько-парламентської республіки береться Франція. Порівнюючи ж навіть формальні статуси вищих органів влади цієї держави й «дореформеної» України, ми можемо виявити цілу низку цікавих моментів. Наприклад, Президент України наділявся правом ледве не одноосібного формування Кабінету Міністрів, оскільки за президентською редакцією Конституції парламент давав згоду на призначення лише прем’єр-міністра та окремих вищих посадових осіб і частину складу деяких колегіальних органів. До речі, залишається таємницею, якими правовими критеріями законодавчий орган керувався в минулому, здійснюючи це. Швидше за все – ніякими, тобто – тільки особистими міркуваннями. Цікавим тут є й те, що в разі затримки зі «згодою» Президент призначав «виконуючих обов’язками» і прем’єра, і міністра, й інших посадовців. У Європі, як ми вже зазначали, глава держави може звернутися до діючого кабінету з проханням продовжити виконання обов’язків до призначення наступного або то після парламентських виборів, або після винесення вотуму недовіри, а не призначати «виконуючих обов’язки». Президент також мав право і припиняти повноваження Кабінету Міністрів та приймати рішення щодо його відставки. Ураховуючи рівень нашої правосвідомості, таке повноваження можна розуміти як абсолютне, залежне тільки від волі президента. Зрозуміло, що подібного просто не може бути в Європі, де відставка уряду здійснюється на суворо визначених правових засадах. Якщо до вищенаведених повноважень Президента України додати ще й утворення міністерств та інших центральних органів влади, хай і «за поданням Прем’єр-міністра», призначення та припинення повноважень голів місцевих адміністрацій, скасування актів Кабінету Міністрів та Ради Міністрів Автономної Республіки Крим тощо, то слід визнати: не тільки президент Франції, але й глава США чи навіть «авторитарний» Президент Росії має більш скромний статус. І при цьому Президент України не здійснював «виконавчої влади», яка в особі її вищого органу водночас була відповідальною перед ним. Отже, сам президент, здійснюючи керівництво урядом, не ніс ніякої відповідальності за результати його діяльності. Парламент, щоправда, наділявся правом усунення президента з поста в порядку імпічменту у разі вчинення ним державної зради чи іншого злочину, але знову виявилися особливості нашої правосвідомості. Як тільки це питання почало обговорюватися, з’ясувалося: таке право парламент має, але немає законів, які б регулювали його реалізацію, скажімо, про спеціальних прокурора і слідчих, процедуру тощо. Тобто вказане повноваження парламенту у нас без «закону» є «мертвою» чи недіючою нормою. Для Європи така ситуація неможлива. Адже там норми конституції є дійсно нормами прямої дії. І в разі відсутності норми закону за європейським правом діють загальні принципи права.
30
Специфічні особливості форми правління держави України, на жаль, не усуваються й останньою політичною реформою, про що свідчить політична криза 2006 р. Зазначені події потребують окремого аналізу, ми ж обмежимося лише окремими загальними зауваженнями щодо вітчизняного різновиду парламентсько-президентської республіки. Поперше, типова модель парламентсько-президентської республіки не передбачає всенародного обрання президента, як це є в Україні. По-друге, у західних демократіях президент залишає за собою право давати згоду на призначення прем’єр-міністром кандидата, висунутого однопартійною чи коаліційною парламентською більшістю. Наша ж новація полягає в тому, що дача такої згоди зовсім не сприймається як акт символічний, подібно до призначення глави кабінету президентами напівпрезидентських і парламентсько-президентських республік. По-третє, президент одноособово призначає керівників силових відомств, до яких за традицією належить і міністерство закордонних справ. Скажімо, Президент Франції теж несе відповідальність за національну оборону, однак такого права не має: весь склад кабінету формується парламентом, президент лише затверджує його рішення. По-четверте, у нас глава держави наділений додатковими важелями впливу на парламент, зокрема правом його розпуску, якщо протягом одного місяця у парламенті не створена коаліція або протягом 60 днів після відставки уряду не сформований новий. Взагалі такого формалізованого підходу до створення коаліції немає в жодній із європейських держав. Щодо розпуску парламенту чи відставки уряду, то тут теж слід ураховувати, що взаємовідносини цих органів на Заході мають дещо інший, подекуди не повністю з’ясований у нас зміст. Головне полягає в тому, що й те, й інше в принципі є небажаним, оскільки завдає відчутного удару по всій державній системі. Отже, головне – використання всіх можливостей для досягнення компромісу між політичними силами, представленими в парламенті, й створення уряду на основі більш-менш прийнятної для більшості (не має значення – чи коаліційної, чи ні) програми, в якій загальнонаціональні інтереси були узгоджені з партійними. І лише в разі неможливості цього відбуваються такі надзвичайні заходи, як дострокові відставки уряду чи розпуск парламенту. Можна пригадати ще й інші моменти. Наприклад, те, що нерідко в парламентарних і парламентарно-президентських республіках за неписаним правом прийнято, щоб президент був позапартійним, але водночас мав контакт з усіма провідними партіями. Це якраз і дає йому можливість більш ефективно здійснювати арбітражні, посередницькі функції в разі тих чи інших ускладнень у взаємовідносинах між парламентськими партіями. Тим більше, що президент не здійснює виконавчу владу і його завдання полягає в сприянні створенню дієздатного уряду, а не в пропагуванні якоїсь власної політичної програми чи власних, можливо – з «оточенням», цілей, що відбувається сьогодні в Україні. По-п’яте, Президент України продовжує зберігати такі
31
повноваження, які в принципі неможливі в парламентарно-президентській, а подекуди – й у напівпрезидентській чи навіть і президентській республіці. Скажімо, право призначати глав місцевих адміністрацій, які виконують не тільки контрольно-наглядові, але й управлінські функції. Останні можуть і перевищувати межі, визначені законом, наприклад, включати функції управління прибиранням снігу чи ліквідації аварії водогону тощо. Таким чином, намічені Конституцією зміни, на нашу думку, не можуть призвести до радикальної трансформації форми правління, адже вони не встановлюють чіткої відповідальності вищих посадових осіб та органів, не створюють належної системи «стримувань і противаг», а тому так звана «змішана республіка» в українському варіанті здається, з огляду на європейський досвід, не найкращою формою правління. Водночас її вдосконалення не є завданням виключно влади, вирішальна роль у цьому все-таки належить народу, суспільству. Список використаної літератури
1. Бернхем В. Вступ до права та правової системи США. – К.: Україна, 1999. – 554 с. 2. Міллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС. Порівняльний аналіз / Пер. з фр. В. Ховхуна. – К.: Основи, 1996. – 420 с. 3. Каррі Девід П. Конституція Сполучених Штатів Америки: Посібник.– К.: Веселка, 1993.– 132 с. 4. Ковлер А. И. Исторические формы демократии: Проблемы политикоправовой теории. – М.: Аспект Пресс, 1990. – 434 с. 5. Конституции государств Европейского Союза / Под ред. Л. А. Окунькова. – М.: ИНФРА. М – Норма, 1997. – 816 с. 6. Котюк І. І. Основи правознавства. – К.: Генеза, 2002. – 320 с. 7. Кривчик Г., Бараєв В. Спроба типології радянського суспільства (частина ІІ) // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. – Д.: ДРІДУ НАДУ, 2005 Вип. 3. – С.266 – 280. 8. Липинський В. Україна на переломі. Замітки до історії українського державного будівництва в ХVІІ ст. // Політологія. Кінець ХІХ – перша половина ХХ ст.: Хрестоматія.– Л.: Світ, 1996. – С. 317 – 327. 9. Основной Закон Федеральной республики Германии 23 мая 1949 г. // Хрестоматия по всеобщей истории государства и права: В 2 т. / Под ред. К. И. Батыря и Е. В. Поликарповой. – М.: Юрист, 1996. – Т.2. – С. 347 – 374. 10. Рахманин С. Опыт борьбы с «итальянской забастовкой» // Зеркало недели. – 2006. – 29 апр. – С.1, 3. 11. Теория государства и права / Под ред. В. М. Корельского и В. Д. Перевалова. – М.: Инфра – М; Норма, 1987. – 570 с. 12. Шаповал В. М. Державний лад країн світу. – К.: Укр. центр правничих студій, 1999. – 320 с. 13. Treaty estadlishing a Constitution for Europe // Official Jornal of the European Union. – 2004. – Vоl.47. – P. 1 – 203. Надійшла до редколегії 17.07.06 32
ББК 67.401
Олена КРУТІЙ
Національна академія державного управління при Президентові України Харківський реґіональний інститут державного управління
ДЕТЕРМІНАНТИ ДЕМОКРАТИЧНОГО ЛІДЕРСТВА В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ ТА УМОВИ ЙОГО ФОРМУВАННЯ
Розглядаються соціально-психологічні причини формування демократичного лідерства в державному управлінні. Доводиться важливість застосування наукових засад культури ведення діалогу, активного застосування діалогових ситуацій, урахування особистісних особливостей лідера для досягнення професіоналізму. Ключові слова: лідер, детермінанта, державне управління, самооцінка.
На сучасному етапі суспільного розвитку в Україні традиційний підхід до державного управління, в якому увага приділяється діяльності інституціональних, організаційних суб’єктів політичної діяльності (державних органів, політичних партій, суспільно-політичних рухів тощо), які саме здійснюють державне управління, є недостатнім. Його слід доповнити особистісним підходом, який передбачає розгляд ролі політичного лідерства в системі суспільства Функціонування системи державного управління неможливо уявити поза феноменом лідерства. Завдяки своїй волі, енергії, інтересам, мотивам та настановам лідер визначає тенденції розвитку політичних організацій та інститутів і в цілому суспільства. У зв’язку з цим вирішення проблеми лідерства в державному управлінні допоможе зрозуміти, з одного боку, закони функціонування всієї політико-управлінської системи суспільства, з іншого – процеси розвитку політичної активності та культури громадськості. У цілому визначення детермінант лідерства в державному управлінні залежить від типу суспільства та існуючої в ньому політичної системи. Процес демократизації українського суспільства передбачає як суттєво відмінний від тоталітаризму характер взаємозв’язків суспільних систем, так і нові відносини між лідерами держави та громадськістю. За демократії відсутній жорсткий державний тиск на громадянське суспільство, що створює умови для його самоорганізації, формування соціальної структури та ієрархії, розвитку економіки та політичної культури. Саме такий політичний устрій та політична культура, пов’язана із соціально-політичною активністю особистості на будь-якому рівні
© Крутій О.М., 2006 33
державного управління, висуває нові вимоги до демократичного лідера. Проблема політичного лідерства викликає інтерес у багатьох дослідників. У політичній науці ця проблема належить до найменш досліджених. Концепція політичного лідерства з’явилася тільки наприкінці XIX – початку XX ст. У роботах М. Вебера, Р. Міхельса, К. Лєвіна та ін. ця проблема розглядалася як окремий розділ політології. Автори італійської школи – Г. Моска, В. Парето вперше порушили питання про суб’єктів влади – еліту та лідера. Серед зарубіжних учених, які розвивали теорію політичного лідерства, можна відзначити таких, як Дж. Барбер, П. Стогдилл (політичний стиль управління), Ю. Дженнінгс, К. Джибб (взаємозв’язок між лідером та середовищем), Г. Лассуелл, Ч. Мерріам, Б. Скіннер та ін. (аналіз лідерства в тріаді «маси – еліта – лідер»), М. Ковалевський, Г. Плеханів, Н. Михайлівський, Г. Лавров та ін. (питання соціальної детермінації діяльності лідерів). На сьогодні в сучасній науці є дослідження, присвячені соціальнопсихологічним характеристикам політичного лідерства. У роботі Б. Паригіна розглядається політична діяльність як прояв суспільної психології лідера, групи, натовпу. Н. Піщулін та С. Сокол визначають політичне лідерство в широкому та вузькому смислі: як суб’єкт-об’єктні відносини домінування та підкорення – в широкому та як довіра об’єкта суб’єкту владних повноважень з метою вираження докорінних інтересів – у вузькому. Ж. Блондель характеризує політичне лідерство з позиції його природної здатності до згуртованості громадян щодо сумісних дій протягом тривалого часу. Г. Авцинова підкреслює важливий, на наш погляд, аспект політичного лідерства в сучасних демократичних суспільствах – демократичним лідером може стати авторитетний суб’єкт політичного процесу, здатний до консолідації соціальних груп шляхом політичного діалогу (За [3; 4; 7; 8]). Особливу увагу політологів, соціологів, психологів привертає особистість політичного лідера. Соціально-психологічні особливості лідера охарактеризовані в роботах З. Фрейда, А. Адлера, Р. Лассуела, С. Рубинштейна та ін. (За [4; 7; 8]). Група авторів (О. Юр’єв, О. Соловйов, В. Крамник та ін. [3; 7; 8]), вивчаючи образ ідеального політичного діяча, здійснює цей процес на підставі виявлення існуючих у свідомості уявлень, які формуються в процесі соціалізації людини з урахуванням, актуальних соціальних та економічних цінностей суспільства, традицій тощо. Окремим напрямом у вітчизняній науці є спроби аналізу архетипічних та морфологічних образів політичних лідерів, відображених у культурі, фольклорі, мистецтві, літературі, релігії. До таких робіт належать дослідження Н. Шарлемань, М. Костомарова, І. Нечуй-Левицького, В. Перетца, В. Храмової, О. Вознесенської, О. Сліпушко та ін. (Див. [2; 6; 7]) Аналіз розглянутих робіт довів, що сутність індивідуального політичного лідерства триєдина, що виявляється у взаємодії особистісних,
34
організаційно-статусних та соціокультурних якостей носія відповідних функцій. За даними М. Казакова (див [4]), на сьогодні склалося декілька напрямів у дослідженні політичного лідерства: 1) розкриття сутності політичного лідерства у зв’язку з характером соціальної організації суспільства; 2) вивчення специфіки лідерства у контексті взаємодії політичної влади та суспільства, встановлення характеристики загальних властивостей суб’єктів політики; 3) аналіз соціально-психологічних і політико-психологічних аспектів розвитку лідерства; 4) вивчення соціокультурних якостей особистості. Метою даного дослідження є вивчення структурних детермінант демократичного лідерства та механізмів його формування в умовах стихійного та спеціально організованого активного навчання. У сфері державного управління перш за все увага приділяється психології особистості та поведінки лідера. У результаті досліджень ідеального образу політичного діяча (О. Юр’єв, О. Соловйов, В. Крамник та ін.) були надані основні характеристики образу політичного лідера та визначена типологія політичних лідерів. Для розуміння комплексного феномену демократичного лідерства в державному управлінні необхідно розглянути різні типи змінних у сукупності, що визначають природу лідерства в кожний конкретний період [3; 7; 8]. Детермінантами, які необхідно враховувати під час пояснення цього феномену, є: особистість лідера, його походження, процес соціалізації, способи його розкриття; характеристика послідовників; відносини між лідером і послідовниками; контекст, в якому лідерство має місце. Ці характеристики можна виділити в чотири блоки: І. Розгляд особистості політичного лідера пропонує аналіз його: 1) уявлень про себе самого, або Я-концепцію; 2) мотивів і потреб, що впливають на політичну поведінку; 3) системи найважливіших політичних переконань; 4) стилю ухвалення політичних рішень; 5) стилю міжособистісних відносин; 6) стійкості до стресу; 6) поведінки; 7) біографії; 8) еволюції політичної діяльності. ІІ. Аналіз характеристик послідовників включає розгляд їх: 1) мотиваційної сфери; 2) емоційної сфери; 3) процесів пізнання і сприйняття; 4) типологічних особливостей послідовників, тобто національного характеру, архетипів, орієнтації, настанов; 5) соціально-психологічних особливостей; 6) уявлень, цінностей, ідеології, самооцінки, прототипів політичного лідера, системи переконань, тобто уявлень, в яких відображений ситуативний компонент; структурних особливостей, що існують у середовищі послідовників; 7) поведінки, яка включає зворотний зв’язок і самостійну активність. ІІІ. Аналіз відносин між лідером і послідовниками включає: 1) процес формування іміджу політичного лідера; 2) сприймання та обробку інформації, що супроводжується зворотним зв’язком з боку послідовників; 3) результат взаємодії лідера і послідовників у певних ситуаціях. Слід
35
мати на увазі, що в процесі взаємодії з послідовниками лідер є не тільки суб’єктом, але й об’єктом впливу. ІV. Аналіз контексту, в якому лідерство має місце. Лідерство як процес неможливо вилучити з того соціального, політичного, економічного середовища, в якому воно існує. Тому для повної характеристики феномену лідерства необхідно виділити ті аспекти середовища, які впливають на процес лідерства або передбачають зворотний вплив лідера на суспільство. Об’єктивна потреба в комплексному дослідженні особистості лідера в державному управлінні обумовлена рядом причин: по-перше, державне управління являє собою сукупність управління, спілкування та взаємодії, які опосередковані метою політики; по-друге, особистість лідера в цьому виді діяльності відіграє визначальну роль – його завдання не обмежується виконанням покладених функцій, він повинен брати участь у політичному процесі взагалі; по-третє, інтегральний підхід до вивчення лідерства в управлінні державою дає можливість розкрити потенційні резерви його носія. Інтегральний підхід до розгляду демократичного лідерства в державному управлінні пов’язує професіоналізм та продуктивність діяльності політика з особистісними показниками, такими як особистіснопрофесійний розвиток та самореалізація. Особистість політичного лідера є складним багатовимірним утворенням, вона складається з безлічі різних взаємопов’язаних структурних елементів, основними з яких є: уявлення лідера про себе самого; потреби і мотиви, що впливають на політичну поведінку; система найважливіших політичних переконань; стиль ухвалення політичних рішень; стиль міжособистісних відносин; психогенна стійкість. Уявлення політичного лідера про самого себе включається в його Я-концепцію. Ця ідея була запропонована та одержала розвиток у працях З. Фрейда, А. Адлера, Р. Лассуела, С. Рубинштейна. Автори приділяли увагу розвитку уявлень людини про саму себе, рівню розвитку і якості самооцінки та їх втіленню в політичній діяльності та поведінці. Було відзначено, що деякі люди мають надзвичайно сильну потребу у владі або в прихильності, пошані інших тощо. Це, на думку особистості, є засобом компенсації травмованої або неадекватної самооцінки (Див. [4; 5; 8]). А. Джордж в одній зі своїх робіт розвинув твердження про прагнення до влади як компенсація низької самооцінки. Він детально розглянув можливу структуру низької самооцінки і вважав, що низьку самооцінку можуть складати п’ять суб’єктивних негативних відчуттів по відношенню до самому себе: а) відчуття власної незначущості; б) відчуття моральної неповноцінності; в) відчуття слабкості; г) відчуття посередності; д) відчуття інтелектуальної неадекватності (За [4]). У працях багатьох дослідників, присвячених політичній психології, відзначається, що політичний лідер у будь-якій ситуації, за рідкісним
36
винятком, поводиться відповідно до власної Я-концепції. Поведінка його залежить від того, ким і як він себе усвідомлює, як він порівнює себе з іншими. Я-концепція людини має декілька аспектів. Найголовнішими з них є: образ «Я», самооцінка і соціальна орієнтація політичного лідера. Зупинимося докладніше на самооцінці. Чим вище самооцінка у політиків, тим пасивніше вони реагують на ситуацію, тим нижча їх реактивність. Лідери з високою самооцінкою менше залежать від зовнішніх обставин, вони мають стабільні внутрішні стандарти, на яких будують свою самооцінку. Політичні діячі з низькою самооцінкою виявляються більш залежними від інших людей і, таким чином, більш реактивними. Вони чутливі до зворотного зв’язку і змінюють свою самооцінку залежно від схвалення або несхвалення інших. З огляду на вищесказане можна стверджувати, що самооцінка політичного лідера накладає дуже важливий відбиток на його діяльність. Лідери з адекватною самооцінкою є кращими партнерами на політичній арені. Їх зовнішня і внутрішня політика не мотивована самоствердженням, а зворотний зв’язок з народом і з послідовниками представлений дуже широко. Політичний лідер, який адекватно оцінює свої політичні здібності, як правило, високо оцінює й інших лідерів. Він не боїться включатися в політичну боротьбу, не боїться, що його обійдуть, образять, адже вважає себе не гіршим за тих, з ким йому доводиться взаємодіяти. Такі політичні лідери можуть вести політику, яка дозволяє досягти взаємовигідних рішень. Відсутність невротичного компоненту в самооцінці свідчить, як правило, і про його відсутність в політичній діяльності. Серед робіт, у яких проаналізовані архетипічні та морфологічні образи політичних лідерів, привертає увагу наукова стаття О. Вознесенської [2], яка була спрямована на пошук глибинних несвідомих структурних детермінант образу ідеального політичного діяча, дослідження реконструкції очікувань електорату за первинними образами колективного несвідомого й інтерпретація цих образів за допомогою звертання до давньоукраїнської бестіарної символіки. Серед тварин, якими уявляють респонденти ідеального політика, найчастіше згадуються дикі кішки – лев (22,5 %), ягуар, пантера, тигр (30 %), а також дикі собаки – лисиця та вовк (17,5 %), серед інших тварин – змія, слон, миша та собака. Активно використовували молоді політики й образи птахів (22,5 %). Причому, серед птахів переважають хижі, а провідне місце займає орел (12,5 %). Інші названі птахи – ворона, сова і голуб. Як бачимо, ідеальний політик наділяється такими рисами, як агресивність (переважна більшість тварин – хижаки), хитрість і підступність (використання образу лисиці – символу хитрості й обману), імовірно, сила (слон) та мудрість (змія). Образ собаки скоріше відповідає символу відданості (справі, партії або народу). Аналіз результатів досліджень глибинно-психологічних основ образів політичних лідерів
37
показує, що ідеальний політик в уявленні молоді наділяється рисами, які мають дуже широкий спектр – від агресивності до хитрості, від підступності до відданості. Метою нашого експериментального дослідження, яке проводилося в межах соціально-психологічного тренінгу для молодих політиків, було виявити прояви основ формування політичного лідера, якими досліджувані вже частково оволоділи в процесі розвитку стихійно, зробити їх предметом усвідомлення і спрямованої системної організації, надати форму контрольованих і свідомо регульованих дій, спочатку в зовнішній формі (за допомогою серії вправ з формування навичок діалогічного спілкування), а потім і у формі внутрішніх розумових дій (у процесі розв’язання завдань проблемного типу). Під час експерименту використовувалась серія вправ активного навчання паритетному діалогу, правила проведення групової дискусії, описані в роботі А. Мудрик, О. Матюшкіна, Л. Петровської, і частково використовувалась модифікація культивування рефлексії при розв’язанні творчих завдань, запропонована С. Степановим та І. Палагіною [1; 5] Формуючий експеримент проходив у три етапи: 1) актуалізація і корекція основ паритетного діалогу; 2) формування навичок створення та корекції позитивного образу демократичного лідера; 3) формування навичок взаємодії внутрішніх і зовнішніх механізмів дієвого політичного діалогу. Результати дослідження дозволяють стверджувати, що існують загальні соціально-психологічні властивості лідерства та конкретно спеціальні, які визначаються диференціацією в державному управлінні та характером соціальної організації суспільства. До основних детермінант особистісно-професійної моделі лідера відносять: по-перше, професійні знання, уміння та навички, які виявляються в умінні аналізувати політичні цілі, планувати та здійснювати практичну діяльність, прогнозувати результати та визначати пріоритети; по-друге, психологічні особливості, такі як аналітико-конструктивний склад мислення, емоційновольова стабільність, стійкість до екстремальних умов, активність, емпатія та рефлексія; по-третє, професійна позиція як система стійких настанов та орієнтацій; по-четверте, акмеологічні інваріанти лідера, які являють собою такі характеристики особистісно-професійного розвитку, які обумовлюють його активність в досягненні високих результатів. До спеціальних детермінант демократичного лідерства належать такі психологічні якості особистості, які дозволяють оволодіти індивідуальним стилем політичної діяльності та ефективно реалізовувати знання, вміння, позиції в політичному процесі. Для демократичного лідера такими якостями є діалогічність, мистецтво переконувати, доступність, комунікабельність та здатність підтримувати відкритий зворотний зв’язок, авторитетність, яка відповідає посадовому статусу. Бюрократизм, конфліктність, агресивність, будь-які ознаки психологічної нерівності та переваги над партнером за такого лідерства неможливі.
38
Однак результати нашого дослідження вказують, що тільки 6 % лідерів реґіонального рівня орієнтуються на дотримання у своїй діяльності дійсно демократичного стилю управління. Це пов’язано з причинами об’єктивного та суб’єктивного характеру. Причини об’єктивного характеру пов’язані із соціально-економічними умовами та практичною політичною діяльністю, а саме викликані недостатньою реалізацією демократичних реформ у суспільстві та відсутністю цілісної концепції оптимізації державного управління. Причиною суб’єктивних труднощів реалізації демократичного лідерства є сам лідер. Порівняння особистісних якостей реально діючих лідерів державного управління з моделями ефективного лідера вказує на їх значне розходження, отже, необхідно віднайти резерв для досягнення високого рівня професіоналізму. Для використання цього резерву необхідно створити певні умови. Серед таких умов найголовнішим є застосування нетрадиційних форм активного соціально-психологічного навчання паритетному діалогу. Відмінною рисою цього підходу є його комплексність, тобто можливість одночасно усвідомити неадекватні комунікативні настанови, провести їх корекцію та розвинути якості демократичного лідера шляхом цілеспрямованої організації активної дослідницької позиції самого суб’єкта. Таким чином, розроблена та запропонована система активного соціально-психологічного навчання є доцільною для вивчення та формування демократичного лідерства у державному управлінні. Така система навчання відкриває нові перспективи у психологічних пошуках основ діалогу між владою та громадськістю. Список використаної літератури
1. Братченко С. Л. Маэвтика, диалог, личностный рост // Тези міжнар. наук. конф. Маєвтика у системі психологічних знань. – К., 1993. – С. 19 – 21. 2. Вознесенська О. Л. Бестіарні образи ідеальних політиків в уявленні молоді // Соц.-психол. вимір демократич. перетворень в Україні: Зб. наук. пр. – К.: Укр. центр політ. менеджменту, 2003. – С. 110 – 124. 3. Крамник В. В. Социально-психологический механизм политической власти. – Л.: Кальварія, 1991. – 300 с 4. Общество и политика: Современные исследования, поиск концепций / Под ред. В. Ю. Большакова. – СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2000. – С. 58 – 90. 5. Політика реґіональних органів влади: теорія та практика: Монографія / За заг. ред. В. П. Єлагіна. – Х.: Вид-воХарРІ НАДУ «Магістр», 2004. – 180с. 6. Сліпушко О. Давньоукраїнський бестіарій. – К.: Дніпро, 2001. – 144с. 7. Соловьев А. И. Психология власти: противоречия переходных процессов // Власть многолика. – М.: Дело, 1992. – С. 24 – 35. 8. Юрьев А.И. Введение в политическую психологию. – Л.: Кальварія, 1992. – 400 с. Надійшла до редколегії 25.04.06 39
ББК 66.3(4Укр),44
Тетяна ТАРАСЕНКО
Національна академія державного управління при Президентові Украни Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ДЕРЖАВНА ПОЛІТИКА ЩОДО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РІВНОГО ДОСТУПУ МОЛОДІ ДО ВИЩОЇ ОСВІТИ
Розглядається проблема забезпечення державою рівного доступу молоді до вищої освіти. Акцентується увага на необхідності розвитку та посилення освітніх аспектів державної молодіжної політики як шляху до створення більш сприятливого середовища для здобуття молоддю вищої освіти, розвитку її здібностей і талантів. Ключові слова: молодь, освіта, рівний доступ, державна молодіжна політика.
Визначною ознакою державної молодіжної політики, яка здійснюється соціальною державою, є її орієнтація на задоволення потреб та інтересів молодих громадян. Однією з основних потреб молодого покоління є одержання освіти, яка виступає необхідною умовою його соціалізації та соціального становлення. Саме в процесі навчання й виховання відбувається формування особистості, її ціннісних орієнтацій та засвоєння соціального досвіду попередніх поколінь. Тому під час формування молодіжної політики держави важливе місце належить питанням освітнього напряму, зокрема, питанню забезпечення доступності якісної освіти всіх її рівнів, створення рівних умов для творчого та інтелектуального розвитку, реалізації молоді. Необхідність наукових досліджень даної проблематики зумовлена нагальною потребою зміцнення засад державної молодіжної політики, спрямованих на забезпечення рівного доступу до освіти, особливо вищої освіти, реалізації конституційного права молодих громадян на освіту. Загалом питання забезпечення доступності освіти, рівних можливостей її здобуття та здійснення соціальної підтримки молоді на цьому шляху викликають значний інтерес з боку науковців та знаходять відображення в роботах С. Щудло, М. Головатого, О. Рублюк, В. Огнев’юка, О. Ельбрехт, В. Андрущенко, І. Ластовченко, О. ДіковоїФаворської та ін. [7; 9; 12; 15; 18; 20; 24]. Щодо реформування вітчизняної системи освіти дослідники відзначають необхідність спрямування цього процесу на гарантування кожній людині права на освіту, збереження широких соціальних гарантій дітям і молоді з різних соціальних верств
© Тарасенко Т.М., 2006 40
[17; 21]. Слід відзначити, що провідна роль у регулюванні суспільних відносин стосовно забезпечення рівних можливостей молоді в здобутті освіти належить державі та її політиці в даному напрямові [10; 14; 18; 23]. На ґрунті проведеного аналізу наукової літератури, присвяченої проблематиці рівного доступу молоді до освіти, можна зробити висновок про наявність різних підходів до розгляду цього питання, його змісту та відповідно й до розв’язання проблеми. Слід відзначити, що зазначена проблема існує на рівні загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти, стосується різних категорій молоді (талановитої, сільської, молоді з особливими потребами, сиріт) та вимагає забезпечення їм рівних умов для здобуття освіти. Також необхідно підкреслити наявність тісного взаємозв’язку таких понять, як «рівний доступ до освіти» та «якість освіти», оскільки зазвичай, під час розгляду проблеми доступності освіти, забезпечення рівних умов для її здобуття мова йде про рівний доступ саме до якісної освіти. Незважаючи на досить широке висвітлення даної проблематики в науковій літературі, існує необхідність більш детального розгляду питання створення та забезпечення державою рівних умов та можливостей доступу до вищої освіти молодим громадянам. Мова тут не йде про досягнення абсолютного рівного доступу до освіти, що є неможливим, оскільки саме суспільство є неоднорідним. Йдеться про проведення політики держави, спрямованої на забезпечення рівноправного доступу до вищої освіти, розвитку і реалізації творчого, інтелектуального потенціалу різних категорій молоді. Метою даної статті є дослідження питання забезпечення державою умов та можливостей рівного доступу молоді до вищої освіти за допомогою таких основних шляхів як бюджетне фінансування, індивідуальне кредитування та підтримка певних категорій молоді. Розглядаючи питання прав та гарантій української молоді у сфері вищої освіти, зауважимо, що право на освіту є одним із фундаментальних прав людини, яке закріплено в Загальній декларації прав людини, відповідно до якої в ст. 53 Конституції України держава забезпечує доступність і безоплатність вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах. Це положення Основного Закону знаходить своє відображення в освітньому законодавстві, зокрема у Законах України «Про освіту» (ст. 3), «Про вищу освіту» (ст. 4) [1; 4]. Доступність для кожного громадянина всіх форм і типів освітніх послуг, що надаються державою, рівність умов для кожної людини щодо повної реалізації її здібностей, таланту, всебічного розвитку є принципами, які покладено в основу освіти України, та пріоритетами державної політики стосовно освіти [17, 16]. Питання забезпечення доступності освіти для молоді знаходять відображення й у молодіжному законодавстві, зокрема у ст. 11 Закону України «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні» зазначено, що держава гарантує молоді рівне з іншими
41
громадянами право на освіту. У Законі України «Про Загальнодержавну програму підтримки молоді на 2004 – 2008 роки.» створення умов для доступності якісної освіти, сприяння творчому та інтелектуальному розвитку молоді віднесено до пріоритетів політики держави стосовно молодих громадян, з визначенням відповідних заходів щодо створення цих умов. Повною мірою шляхи, які мають забезпечити молоді рівний доступ до освіти, у тому числі до вищої, визначені в Національній доктрині розвитку освіти. Згідно з цим документом, основними такими шляхами є: інформування громадськості щодо можливостей здобуття вищої освіти; безоплатність її здобуття на конкурсній основі в державних та комунальних ВНЗ у межах державного замовлення; можливість здобуття вищої освіти за рахунок бюджетів усіх рівнів, коштів юридичних та фізичних осіб, пільгового державного кредитування; прозорість та об’єктивність механізму оцінювання знань абітурієнтів; підтримка дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування та дітей з особливими потребами; висока якість вищої освіти та професійна мобільність випускників ВНЗ на ринку праці [3]. На практичне забезпечення зазначених у доктрині шляхів спрямовано Указ Президента «Про невідкладні заходи щодо забезпечення функціонування та розвитку освіти в Україні». Аналіз нормативно-правових актів дозволяє виділити, як окремий шлях, крім уже перелічених, державне сприяння сільській молоді щодо здобуття вищої освіти. Таким чином, забезпечення рівного доступу молодим громадянам до вищої освіти належить до пріоритетів як освітньої, так і молодіжної політики держави. Прийняті документи виступають основою для подальшого формування та реалізації цієї політики. Упровадження передбачених вітчизняною системою освіти способів забезпечення рівного доступу молоді до вищої освіти здійснюється через розгалужену мережу ВНЗ різних рівнів акредитації, форм власності та з різними формами навчання. В Україні на початок 2004/2005 навч. року налічувалося 619 ВНЗ 1 – 2-го та 347 3 – 4-го рівнів акредитації, із загальною кількістю 2 575,2 тис. студентів (загальна кількість осіб, які навчалися в навчальних закладах України, становила 8 813 тис.) [11; 22, с. 248]. Серед ВНЗ 1 – 2-го рівнів акредитації 531 заклад належав до державної та комунальної форм власності, 88 – до приватної, щодо ВНЗ 3 – 4-го рівнів акредитації, це відповідно 233 та 114 закладів [22, с. 239, 242]. Тут постає питання про джерела фінансування навчання студентів. Розгляд цих джерел дає можливість з’ясувати ступінь забезпечення рівного доступу до вищої освіти різних соціальних груп населення. Можливість реалізації громадянами права на здобуття вищої освіти за рахунок державного бюджету є важливою складовою даної політики. Однак, протягом останніх років, через незадовільний стан фінансування цієї галузі значна частина молоді була позбавлена такої можливості.
42
Наприклад, у 2003 р. прийом студентів до ВНЗ 1 – 2-го рівнів акредитації за рахунок коштів державного бюджету становив 37,2 %, місцевих бюджетів - 11,1 %, фізичних та юридичних осіб – 51,6 %, а для ВНЗ 3 – 4-го рівнів акредитації ці цифри становили 35,4 %, 0,7 % та 63,3 % [22, с. 245]. Проте в частині четвертій ст. 23 Закону України «Про вищу освіту» передбачено, що у ВНЗ державної й комунальної форм власності кількість студентів, прийнятих на перший курс на навчання за державним замовленням, має становити не менше ніж 51 % від загальної кількості. У ст. 64 цього закону зазначено, що фінансування за рахунок державного бюджету підготовки фахівців із вищою освітою у закладах державної форми власності здійснюється, у розрахунку на кожні 10 тис. населення, - не менше 100 студентів у ВНЗ 1 та 2-го рівнів акредитації та 180 студентів у ВНЗ 3 та 4-го рівнів акредитації [1]. У 2004 р. цей показник становив 49 та 143 особи, а кількість студентів, які навчалися за контрактом, досягла 63 % [13, с. 53]. Щоправда, останнім часом у цьому питанні відбуваються позитивні зрушення: так, кількість студентів на 10 тис. населення, які навчаються за державні кошти у ВНЗ 1 – 2-го рівнів акредитації, вдалося довести до 54 осіб, 3 – 4-го рівнів акредитації – до 164. У 2005 р. завдяки зростанню державного замовлення на підготовку бакалаврів було досягнуто збільшення прийому за державні кошти на денну форму навчання в державних і комунальних ВНЗ до 58 % [13]. З огляду на досвід розвинутих європейських країн щодо державної підтримки вищої освіти та досягнуті показники в цій сфері стає зрозумілою необхідність більш активної та дійової політики держави в напрямку забезпечення умов та можливостей для здобуття громадянами вищої освіти. Наприклад, у ВНЗ Франції бюджетні місця для студентів складають 85 – 90 % від загальної кількості навчальних місць [16, с. 59]. Показовим також є той факт, що витрати середнього громадянина України на освіту вп’ятеро більші, ніж у середнього мешканця країн ЄС. До того ж відзначається відставання України від розвинутих країн світу за кількістю осіб із вищою освітою серед працездатного населення й становить 13 % проти 25 % у середньому в європейських державах, 36 % у США та 38 % в Японії [25, с. 32]. Створення можливостей рівного доступу до освіти передбачає розширення джерел фінансування, зокрема, розвиток державного кредитування, але ця можливість у нас використовується не повною мірою. Існує нагальна потреба подальшого врегулювання питання отримання цільового пільгового державного кредиту на вищу освіту. Унаслідок нечітко прописаної схеми їх надання залишаються питання щодо самої процедури кредитування, до того ж відсутнє відповідне бюджетне фінансування [8, с. 22]. Підтвердженням цього є незначна кількість молоді, яка змогла скористатися можливістю отримати такий кредит. Поряд із тим позитивним моментом є визначення у новому порядку надання цільових пільгових державних кредитів для здобуття
43
вищої освіти більш сприятливих умов щодо їх отримання. У цьому порядку надання кредитів, на відміну від попереднього, зазначено, що кредит можуть одержати не лише молоді громадяни, які успішно склали вступні іспити, але й ті, що вже навчаються на будь-якому курсі ВНЗ (раніше це було можливо лише за певних умов). Також надано можливість не повертати кредит за умови відпрацювання за фахом не менше 5 років у державному або комунальному закладі чи установі в сільській місцевості [2]. Подальший розвиток та поширення практики державного кредитування освіти є одним із перспективних шляхів розширення можливостей здобуття вищої освіти. Можливо, у питанні державної підтримки кредитування громадян на отримання освітніх послуг було б доцільніше зосередитись на двох таких моментах. По-перше, побудова механізму надання кредитів, доступних для молодих громадян, як через державні, так і через приватні банки. По-друге, цільовому пільговому державному кредитуванні орієнтуватися на надання кредитів здібній і талановитій молоді, здійснення реальної підтримки якої, особливо стосовно питання здобуття освіти, забезпечення умов для її розвитку та реалізації, є важливим завданням, яке стоїть перед державою. Світова практика свідчить, що підтримка талановитої та здібної молоді належить до найактуальніших завдань держави стосовно молодих громадян [15, с. 204 – 206]. Даний аспект вимагає більш активного залучення існуючих механізмів формування та реалізації державної молодіжної політики, що здійснюється на міжвідомчому рівні, значне місце в якій належить органам державного управління освітою, закладам освіти. Стосовно ж визначення претендентів на отримання подібних кредитів, то цей відбір може здійснюватися на основі банку даних талановитої молоді, який формується органами управління освітою, органами, що забезпечують реалізацію на відповідній території державної політики з питань молоді. Такий підхід допоможе більш чітко визначити механізм надання кредитів, а також сприятиме поєднанню зусиль органів державного управління освітньої та молодіжної сфери щодо сприяння молоді в здобутті вищої освіти. Також шляхом забезпечення належних умов для інтелектуального розвитку молодих громадян є активізація діяльності органів державної влади щодо розробки та реалізації програм з підтримки талановитої молоді, створення центрів по роботі з даним контингентом молодих осіб та увага до цього процесу недержавних структур. Особливої актуальності сьогодні набуває питання залучення широкої громадськості до здійснення державної молодіжної політики, що є темою окремого розгляду. На сучасному етапі складною залишається ситуація відносно задоволення освітніх потреб сільської молоді. Питання забезпечення рівного доступу сільської молоді до вищої освіти тісно пов’язано з низьким рівнем якості загальної середньої освіти в сільській місцевості, нерозвиненістю мережі загальноосвітніх навчальних закладів для здібної
44
й обдарованої учнівської молоді на селі. Кількість сільських учнів, які навчалися в гімназіях, ліцеях та колегіумах у 2004/2005 навч. році, становила 0,5 %, у місті в 2003/2004 навчальному році цей показник складав 7 %. Загалом, відповідно до соціологічних досліджень, 88 % сільської молоді вважає, що вони не мають можливості отримати освіту належної якості за місцем проживання [22, с. 75 – 76]. Отже, можна говорити про нерівність між сільською та міською молоддю щодо реалізації свого права на освіту. Одним з видів державної підтримки сільської молоді стало надання їй можливості отримати вищу освіту за рахунок державного бюджету на умовах цільового прийому. Відповідно до умов цього було введено квоти прийому сільської молоді до ВНЗ (не більше 75 % від обсягів державного замовлення на підготовку фахівців з кожної спеціальності у вищих сільськогосподарських, 50 % – у вищих педагогічних та у ВНЗ залізничного транспорту і 25 % – в інших ВНЗ) [5]. На поліпшення ситуації, що склалася на селі у сфері освіти, протягом останніх років, було розроблено серію заходів, затверджених різними нормативно-правовими документами, але їх виконання значною мірою не було забезпечено. Отже, поліпшити ситуацію щодо створення державою умов для реалізації сільською молоддю права на освіту не вдалося. Підтвердженням цього стали фактичні матеріали щорічної доповіді Президента України, Верховній Раді України про становище молоді в Україні (за підсумками 2004 р.), які обговорювалися на парламентських слуханнях «Сільська молодь: стан, проблеми та шляхи їх вирішення» (23 листопада 2005 р.) та рекомендації, прийняті за результатами цих слухань [6; 22, с. 69 – 79]. Таким чином, становище сільської молоді зумовлює необхідність активізації зусиль держави щодо створення сприятливих умов її соціального становлення та розвитку, пошуку нових механізмів підтримки в освітній сфері. Перед державою гостро стоїть питання забезпечення можливостей для одержання вищої освіти такими категоріями молоді, як діти-сироти, діти, позбавлені батьківського піклування та діти з особливими потребами, оскільки положення, що передбачені вітчизняним освітнім законодавством стосовно цих категорій громадян, значною мірою мають декларативний характер. На шляху створення більш сприятливого середовища для здобуття вищої освіти, зокрема молоддю з особливими потребами, позитивну роль може відіграти посилення блоку заходів молодіжних програм, спрямованих на її підтримку. Серед них – заходи щодо розвитку дистанційних форм навчання, забезпечення зручних побутових умов навчання у ВНЗ для цієї категорії молоді. На основі розглянутого можна зробити висновок, що у сфері створення державою умов та можливостей рівного доступу молоді до освіти існує низка серйозних проблем, що потребують особливої уваги та врахування в процесі формування та подальшого розвитку державної молодіжної політики. Ця політика має більше орієнтуватися на потреби
45
та інтереси молодих громадян. При цьому необхідно зважати на неоднорідність молоді як соціально-демографічної групи, оскільки різні її категорії мають певні особливості та потреби у сфері освіти. Це стосується, наприклад, талановитої, сільської молоді, дітей-сиріт, молоді з особливими потребами. Більше врахування різноманітних запитів та інтересів молодих громадян дозволить посилити соціальні принципи освітньої політики. Поряд із нормативно-правовим закріпленням шляхів створення умов рівного доступу до освіти на сьогодні можна говорити про неналежне забезпечення їх дії, про те, що не відпрацьовано механізми реалізації деяких із них. Свідченням цього є досить низький рівень можливостей реалізації прав і гарантій молоді в цій сфері. Отже, одним з найактуальніших завдань державної молодіжної та освітньої політики є забезпечення для кожної молодої особи можливості реалізувати конституційне право на освіту. З огляду на те, що формування політики держави щодо підтримки молоді має базуватися на результатах аналізу проблем молодіжного середовища, потребують подальших наукових досліджень питання втілення вже існуючих та пошук і застосування нових засобів, спрямованих на забезпечення реалізації прав, соціального захисту молодих громадян у сфері освіти. Список використаної літератури та джерел
1. Про вищу освіту: Закон України від 17 січ. 2002 р. № 2984-ІІІ // www.rada.gov.ua 2. Про затвердження Порядку надання цільових пільгових державних кредитів для здобуття вищої освіти: Постанова Кабінету Міністрів України від 16 черв. 2003 р. № 916 // www.rada.gov.ua 3. Про Національну доктрину розвитку освіти: Указ Президента України від 17 квіт. 2002 р. № 347/2002 // www.rada.gov.ua 4. Про освіту: Закон України від 23 берез. 1996 р. № 100/96-ВР // www.rada.gov.ua 5. Про підготовку фахівців для роботи в сільській місцевості: Постанова Кабінету Міністрів України від 29 черв. 1999 р. № 1159. //www.rada.gov.ua 6. Про Рекомендації парламентських слухань про становище молоді в Україні «Сільська молодь: стан, проблеми та шляхи їх вирішення»: Постанова Верховної Ради України від 20 груд. 2005 р. № 3238-ІV. //http://www.rada.gov.ua 7. Андрущенко В. Освіта в діалозі цивілізацій: зростання комунікативної функції // Освіта і управління. – 2005. – Т. 8. – № 1. – С. 18 – 19. 8. Бородін Є. І. Впровадження пільгового кредитування молоді в Україні (1990-ті – 2000-ті роки) // Бористен. – 2005. – № 12. – С. 20 – 22. 9. Головатий М. Державна молодіжна політика як феномен суспільного розвитку і нова парадигма державотворення у країнах перехідного стану // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. – О.: ОРІДУ УАДУ, 2002. – Вип. 10. – С. 291 – 304. 10. Державна політика і управління в освіті // Луговий В. І. Десять років становлення (досвід досліджень, розробок і впроваджень у сфері державного управління). – К.: Вид-во НАДУ, 2005. – С. 310 – 348. 11. Державний комітет статистики України. Статистична інформація. Освіта // www.ukrstat.gov.ua 46
12. Дікова-Фаворська О. М. Освіта як соціальний інститут: головні функції та принципи організації в умовах соціокультурних змін // Молодь в умовах нової соціальної перспективи: Матеріали VІІІ Міжнародної науково-практичної конференції. Житомир, 17 – 18 трав. 2006 р. – С. 172 – 176. 13. Доповідь голови Комітету Верховної Ради України з питань науки і освіти Станіслава Ніколаєнка на парламентських слуханнях «Про стан і перспективи розвитку вищої освіти в Україні» 13 трав. 2004 р. // Освіта і управління. – 2004. – Т. 7. – № 1. – С. 49 – 58. 14. Ельбрехт О. До питання реалій і перспектив сучасної освіти // Освіта і управління. – 2005. – Т. 8. – № 2. – С. 82 – 85. 15. Ластовченко І. Болонський процес і проблеми рівності та елітарності в освіті // Освіта і управління. – 2005. – Т. 8. – № 3 – 4. – С. 201 – 206. 16. Митрохин В. К. «Болонский процесс» в свете концепции национальной безопасности Российской Федерации // Междунар. публ. и частное право. – 2005. – № 2 (23). – С. 55 – 62. 17. Огаренко В. Державна політика в сфері вищої освіти з використанням категорій соціальної й індивідуальної корисності // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. – О.: ОРІДУ НАДУ, 2004. – Вип. 2 (18). – С. 176 – 192. 18. Огнев’юк В. Стратегія розвитку освіти: національні та регіональні аспекти // Вісн. Укр. акад. держ. упр. при Президентові України: Наук. журн. – 2000. – № 2. – С. – 22 – 29. 19. Підвищення ефективності вищої освіти – визначальний чинник зростання соціально-економічного потенціалу держави // Матеріали до доп. міністра освіти і науки на підсумковій колегії Міністерства освіти і науки України (23 лют. 2006 р., м. Київ) // www.mon.gov.ua 20. Рублюк О. В. Основні чинники сучасної соціальної молодіжної та гуманітарної політики України в контексті ринкових перетворень // Особливості соц. молодіж. політики в Україні та ФРН на сучасному етапі: Наук. зб. / Редкол.: А. І. Кудряченко (відп. ред.) та ін. – К.: МАУП, 2004. – С. 156 – 167. 21. Савченко О. Рейтингова система оцінювання як засіб моніторингу якості підготовки студентів // Зб. наук. пр. Укр. акад. держ. упр. при Президентові України / За заг. ред. В. І. Лугового, В. М. Князєва. – К.: Вид-во У АДУ, 2000. – Вип. 2. – В 4 ч. – Ч. ІV. – С. 471 – 474. 22. Сільська молодь України: стан, проблеми та шляхи їх вирішення: Щоріч. доп. Президентові України, Верховній Раді України про становище молоді в Україні (за підсумками 2004 р.) / Т. В. Безулік, А. І. Білий, Є. І. Бородін та ін.; Ред. кол.: Ю. О. Павленко та ін.; Держ. ін-т пробл. сім’ї та молоді. – К.: Гопак, 2005. – 264 с. 23. Шляхи реформування управління освітою в Україні // В. І. Луговий Десять років становлення (досвід досліджень, розробок і впроваджень у сфері державного управління). – К.: Вид-во НАДУ, 2005. – С. 289 – 293. 24. Щудло С. Якість освіти та рівний доступ до неї як пріоритети молодіжної політики // Молодіжна політика: проблеми і перспективи: Зб. мат. ІІІ Міжнар. наук.практ. конф. (Дрогобич, 10 – 11 берез. 2006 р.). – Дрогобич: ДДПУ 2006. – С. 184 – 189. , 25. Юхновський І. Р. Виступ на річних Загальних зборах Національної академії наук України 12 квітня 2005 р. // Вісн. НАН України. – 2005. – № 7. – С. 31 – 33. Надійшла до редколегії 28.07.06 47
ББК 67.401.12
Наталія ДОДОН
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ЗАСТОСУВАННЯ СИНЕРГЕТИЧНИХ ПІДХОДІВ У ДОСЛІДЖЕННЯХ З ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
Аналізується сутність синергетичного підходу до вивчення проблем державного управління. Порівнюються поняття синергетики та соціосинергетики, досліджуються їх літературні витоки. Надаються рекомендації щодо можливості використання синергетичних підходів у виборі найбільш ефективних методів державного управління в соціокультурній сфері розвитку суспільства. Ключові слова: соціосинергетика, соціокультура, державне управління, процес самоорганізації, соціальні системи.
Зміни, що відбуваються в сучасному суспільстві, можна охарактеризувати як глобальні, проте причинами сучасних соціальних змін не можна вважати лише особливості попереднього розвитку. Упродовж усього ХХ ст. виникали нові обставини та чинники, що змінювали хід світових суспільних процесів, їх ритміку, способи організації соціумів, менталітет. Уже на рубежі ХІХ – ХХ ст. російський філософ М. Бердяєв зауважував, що в органічному житті людства почалося щось нове, усе ще не до кінця усвідомлене й пізнане.[2, с. 53]. Проте перші спроби теоретичної інтерпретації нової ситуації були зроблені лише на початку 70-х рр. у межах докладів «Римському клубу» (міжнародна неурядова організація учених). З’ясовано, що для деяких країн, таких як країни Західної Європи, США, Англія, Японія стали характерними велика депресія, національні конфлікти, втрачені покоління, естетичні концепції, наркоманія, вибухи суїциду і тероризму тощо. Це був період девальвації багатьох раціоналістичних концепцій. Іншими словами, відбулася зміна моделі розвитку суспільства. Більшість європейських країн адаптувалася в цій новій моделі, змінивши менталітет, способи організації, теоретично обґрунтувавши нову «картину світу», в якій більше не шукають істину як таку. Вони пристосовуються існувати у світі, який стрімко розвивається. Реальність, в якій живе сучасне суспільство, кардинально відрізняється від тієї, в якій формувалися класичні наукові парадигми. Наприклад, швидкість передавання і обробки інформації збільшилися більш ніж у 100 разів,
© Додон Н.Г., 2006 48
складність і оперативність комп’ютерів зростає вдвічі кожні 18 місяців. Іншими словами, реальність, яка оточувала людство наприкінці ХХ ст., змінилася, але дотепер залишилася віра в непорушність традиційних дослідницьких підходів. Дослідженнями багатьох учених встановлений принципово новий характер розвитку людства. Ця обставина змушує переглядати звичний світогляд. У виробленні сучасної концепції самоорганізації істотне значення мали відкриття, зроблені в різних галузях науки. Важливе місце у формуванні синергетики займає математична теорія стійкості, розроблена А. Ляпуновим і А. Пуанкаре, теорія нелінійних коливань, створена школами Л. Мендельштама і А. Андронова. З другої половини ХХ ст. проблемами самоорганізації займається брюссельська школа І. Пригожина, що розробила теорію нерівноважної динаміки, яка описує необоротний процес переходу від одного нерівноважного стану до іншого з пониженням ентропії і підвищенням рівня організації. Структури, що утворюються при цьому, названі дисипативними. Звідси назва нового наукового напряму, пов’язаного з ім’ям І. Пригожина, – «теорія дисипативних структур». Метою даної статті є аналіз сучасної синергетики щодо її використання в державному управлінні. Масштабність і темпи соціокультурних змін, що переживаються людським співтовариством, загострення широкого кола проблем існування і розвитку, масова незадоволеність ходом і результатами урядових реформ в черговий раз ставлять суспільство перед новим вибором і знов порушують проблему вироблення оптимальної стратегії поведінки в соціальній сфері. Система «людина – суспільство – держава» функціонує в умовах зростаючого ускладнення відносин. Держава, стримувана історично консервативними формами свого устрою, що склалися, втрачає здатність контролювати соціокультурні процеси. Усе більше відчужуючись від суспільства, державна машина замикається в собі і стає ареною боротьби за владу, яка із засобу соціального впорядкування перетворюється на самоціль або засіб захисту інтересів економічно домінуючого соціального шару. Тому аналіз сучасного стану соціокультурного знання, пошук нових методологічних парадигм моделювання управлінських процесів сучасним суспільством стали особливо актуальними в наші дні. Стає очевидним, що традиційні форми та методи соціального управління, особливо стосовно відносин держави та громадянського суспільства, не витримують стрімко зростаючого навантаження кризовими подіями, що загрожує масштабними соціальними катастрофами. Аналіз процесів, що відбуваються, і науковий пошук рішення цієї складної проблеми до останнього часу здійснювалися і продовжують здійснюватися в межах класичної детерміністської парадигми, що базується на уявленні про світ як систему, яка прагне до
49
рівноваги. Лінійне вимірювання природних і соціальних процесів створювало ілюзію можливості цілеспрямованого проектування майбутнього та отримання запланованих результатів. На цій основі формувалася практика жорсткого управління, у тому числі соціального – управління суспільством. Нову парадигму управління складними динамічними системами стимулювало в середині ХХ ст. формування кібернетичної теорії управління, що базується на синергетичному підході. Подальші дослідження показали, що кібернетичний підхід до управління обмежений тимчасовими рамками фази статичного порядку, стабільності. Насправді ж такий стан для складних систем (яким є суспільство) практично не властивий. Для них набагато характерніші нелінійність, нестійкість, незамкнутість (відкритість), динамічна ієрархічність та спостереження, визнані загальними принципами синергетики як загальної теорії самоорганізації. Упевнено заявивши про себе у фізиці та хімії, де синергетичні процеси доведені математичним методом, теорія самоорганізації розповсюдилася в природничих науках і поклала початок новій парадигмі, яка радикально змінює класичне уявлення картини світу, взаємозв’язки матеріального й ідеального, суті еволюції, креативності та ін. Глибокі зміни вносить синергетика і в теорію управління. Дезорганізація, кризи і навіть хаос, які в межах класичної парадигми визнавалися як антиподи порядку, сьогодні розглядаються як умова виходу систем на новий, вищий рівень розвитку [5, с. 45 – 50]. У науковому пізнанні природи і суспільства більше ніж 300 років панувала філософія раціоналізму, згідно з якою людина і її розум розглядалися як самостійна, самодостатня сутність. При цьому розум виступав не тільки як засіб пізнання природи, але й засіб її підкорення. Звідси класичний силовий, механістичний підхід в управлінні, що припускає знання людиною причин, які відбуваються в природі, здатний викликати необхідні наслідки. Суперечності, з якими стикалася детерміністська позиція в управлінні, неодноразово приводила науку до криз, для ліквідації яких робилися спроби відмови від визнання основоположного значення раціональності в управлінській науці і практиці. Найсуттєвіші зрушення в цьому відношенні відбулися з уведенням некласичної та посткласичної науки як фундаментального положення ймовірності та випадковості, що не заперечують детермінізм, але які відвели йому місце і значення окремого випадку. Саме синергетична парадигма дозволяє в такому, принципово новому ракурсі розглядати цю проблему. Ця світоглядна позиція пов’язана з визнанням світу як відкритої, динамічної системи. Вона фокусується в теорії самоорганізації, що є методологічним ядром постнекласичної науки. Не вдаючись у специфіку синергетичної парадигми, наголосимо на
50
тих її теоріях, які стали фундаментальними для соціосинергетики, що зароджується (теорії соціальної самоорганізації). Перша наукова заявка на розкриття законів самоорганізації зроблена на початку ХХ ст. А. А. Богдановим у його роботі «Тектологія. Загальна організаційна наука». Основна ідея тектології – загальність організації як процесу самоосвіти комплексів (систем). Предметом тектології є загальний механізм організаційних процесів, на основі якого розробляються методи організації в соціальній практиці. Проблема, що актуалізує це, пов’язана з неврегульованістю соціального життя й осмисленням досвіду його організації в умовах кризи, що охопила людство на переломі ХХ – ХХІ ст. [3, с. 9 – 15]. Слідом за тектологією синергетичні ідеї розвивалися загальною теорією систем. Перетворення її на теорію самоорганізації пов’язано з теорією системогенеза, запропонованої А. К. Анохіним і в узагальненому вигляді наведеної в колективній праці його послідовників під керівництвом К. Судакова. Не меншу роль у формуванні теорії самоорганізації відіграла, як було сказано вище, кібернетика. Її основоположник Н. Вінер узагальнив методи пізнання складних динамічних високоорганізованих систем. Отже, синергетика – міждисциплінарний напрям наукових досліджень, що ставить за мету пізнання загальних закономірностей і принципів, що лежать в основі процесів самоорганізації в системах самих різних рівнів: фізичних, хімічних, технічних, біологічних, соціальних. Оскільки теорія самоорганізації розкриває іншу картину світу, відмітну від тієї, яка лежала в основі класичної науки, то термін синергетика все частіше використовується філософами як назва нової наукової парадигми. Предметним полем синергетики є процеси самоорганізацій. У зв’язку з цим необхідно з’ясувати, що означає поняття «самоорганізація». Під самоорганізацією розуміють процеси формування просторово-часових структур в складних нелінійних системах, що перебувають у стані, далекому від рівноваги, близькому до особливих критичних точок (так званих точок біфуркації), поблизу яких поведінка системи стає нестійкою. У цих точках система під впливом навіть незначних дій або флуктуацій, може різко змінити свій стан. Самоорганізація – це процес створення і відтворення системи, з високим рівнем складності й великою кількістю елементів, зв’язки між якими мають характер вірогідності. Якщо узагальнити всі визначення, про самоорганізацію можна сказати: 1) це процес виникнення нової системи, яка або формується із самого початку, або відтворюється з елементів якоїсь системи, що існувала раніше (перехід останньої в новий стан); 2) трансформація новоутворень відбувається в момент їх крайньої нестійкості й високої чутливості до щонайменших дій; 3) система, що утворилася, володіє більш високим рівнем складності й активності.
51
Сам процес самоорганізації розкривають ключові положення синергетики, якими є відкритість, нестійкість, нелінійність. Відкритість – початкова умова самоорганізації. Відкритими відносини усередині системи вважаються тоді, коли є вільний багатобічний обмін інформацією, енергією. Системи, не здатні до обміну, визначаються як закриті. Абсолютно закритих систем у природі не існує. Оптимально для життєздатності й внутрішнього розвитку відкрита та система, яка нарощує як внутрішню активність, так і приплив інформації ззовні. Отже, усі системи в момент трансформації стають відкритими. Нестійкість – стан готовності системи до змін і момент вибору їх напряму. У точці нестійкої рівноваги система відкрита і високочутлива до малих сигналів. Такі точки нестійкості в синергетиці називаються точками біфуркацій. Таким чином, відкритість, нестійкість і біфуркація характеризують момент переходу системи в нову якість. Нелінійність – нееквівалентність минулого системи її майбутньому. Лінійні відносини – це еквівалентність сигналу й відповіді на нього. Такі відносини спостерігаються поблизу точки статичної рівноваги [9]. Процес самоорганізації – це рух тільки в одному напрямі – вперед. Це зовсім не означає, що нова система буде «краще», ніж колишня, вона просто буде іншою. У цьому й полягає значення самоорганізації як процесу становлення. Процес виникнення й розвитку ідей соціальної самоорганізації, їх теоретичного обґрунтування і входження в практику соціального управління виявляє собою приклад становлення (у контексті принципів синергетики) нової галузі наукового знання. Криза класичної парадигми управління надскладними системами, до яких, насамперед, належать людські співтовариства, що нелінійно розвиваються, призвела до того, що традиційні уявлення про соціальний світ істотно похитнулися. Парадигмальні положення, втрачаючи свою визначеність, виявилися відкритими для їх критичного переосмислення і трансформації. Неправильно було б вважати, що соціосинергетика розвинулась безпосередньо з синергетики як природничо-наукової парадигми, застосованої до соціальної проблематики. На проблему соціальних змін звернули увагу провідні класики світової науки. Уже в роботах О. Конта розкриваються закономірності перехідних етапів суспільного розвитку – руйнування старих вірувань як фундаменту соціального порядку, занепад авторитетів, сумніви, моральна зіпсованість, політичне безладдя, поринання суспільства в анархію [11, с. 157]. На постійну змінність суспільств указував і відомий учений сучасності Е. Дюркгейм. Уведене ним поняття «аномія» розкриває явище, що цілком співвідноситься з розумінням соціального хаосу, що виникає при радикальних трансформаціях суспільств – коли існуючі норми перестають діяти, а нові ще не утворилися. В аномальних явищах Дюркгейм бачив не тільки неминуче зло, але й джерело збудження активності конструктивних соціальних процесів. Соціальні зміни, за його
52
твердженням, нескінченні, оскільки зворотне означало б кінець суспільства [6, с. 121]. П. Сорокін розробив ідею соціальної кризи: «Ми живемо і діємо, коли одна форма культури і суспільства зникає, а інша форма лише окреслюється». Це, згідно з Сорокіним, – стан надзвичайної кризи. В останніх роботах П. Сорокін указує на чергування процесів соціальної дестабілізації і стабілізації і визначає, що криза закінчується новою інтеграцією суспільства, але завжди можна чекати нових потрясінь [10, с.145 – 146]. Близько до ідей теорії соціальної самоорганізації в її сучасному контексті підійшов Т. Парсонс (основоположник відомої школи соціального порядку). Досліджуючи методи інтеграції в суспільствах, що прискорено диференціюються, автор відводить значну роль в цьому процесі явищу «добровільної самоорганізації (асоціації)». Головна увага при цьому приділяється таким «з’єднувальним» механізмам, як підкорення громадян авторитету лідера, плюралізм думок у процесі прийняття рішень, демократична процедура виборів, професійні об’єднання для просування загальних інтересів і т. ін. У розвитку суспільств на соціетальному рівні підкреслюється значення революційних трансформацій [7, с. 10]. На думку відомого вченого П. Штомпки, суспільство повинне розглядатися не як статичний, стабільний стан, а як процес, як постійно триваючий, нескінченний потік подій. Суспільство може визначатися як таке лише до того часу, поки всередині нього щось відбувається, робляться якісь дії, протікають якісь процеси, щось змінюється. Уся соціальна реальність являє собою просто динаміку, потік змін різної швидкості, інтенсивності, ритму і темпу. П. Штомпка ввів у модель соціального становлення чинник тимчасовості, випадковості подій, безповоротності змін, феномен «соціального інтерфейсу» – взаємної відкритості соціального індивіда. Таким чином, він близько підійшов до розкриття соціальних змін з позиції принципів синергетики [12, с. 333]. Уперше синергетичну інтерпретацію соціальних процесів надали основоположники сучасної загальної теорії самоорганізації І. Пригожин і Г. Хакен, які прагнули ідеї нерівноважної термодинаміки і синергетики, що розглядалися ними з позицій фізики і хімії, використовувати під час аналізу політологічних, економічних і соціальних проблем. Уперше розробки в цьому напрямі були здійснені російськими дослідниками В.І. Аршинним, В.Г. Будановим, В.С. Капустіним та ін. Помітним внеском у теорію соціальної самоорганізації стала робота В. Василькової «Порядок і хаос в розвитку соціальних систем: Синергетика і теорія соціальної самоорганізації». У ній розкриваються евристичні можливості побудови теоретичної моделі соціальної самоорганізації і способи синергетичної інтерпретації соціальних процесів [4]. Загальним висновком вищеперелічених розробок може бути твердження, що соціальне життя є спрямований у майбутнє потік
53
необоротних змін, які або сприяють життю, або загрожують йому. Долаючи цю пов’язаність, креативні індивіди перетворюють спосіб діяльності, який змінює соціальну організацію, виводячи її на якісно новий рівень. Потокове оновлення компонентів (зміна поколінь) розмикає цикл розвитку соціальної системи, долаючи фази деградації і системної кризи. У результаті система залишається відкритою для її подальшого становлення. Ця теоретична настанова важлива для управлінського аспекту соціальної реальності тим, що дає принципово нове розуміння соціального порядку, при якому впорядкованим слід вважати такий соціум, який відкритий для творчості індивідів, сприйнятливий до інновацій, тобто реагує на них структурними змінами, що розширюють можливості креативного оновлення свого компонентного складу і що підвищують загальну стійкість у динамічному зовнішньому середовищі. Серед проблем, які розглядаються в сучасній соціосинергетиці, для теорії і практики державного управління особливо важливими є проблеми соціальної патології, що досліджуються школою І. Пригожина. Ідея соціальної кризи як похідного від самоорганізації і можливості управління ним – предмет досліджень учених МГУ, В. І. Аршинова; нове розуміння мети і сутності управління, уведення у зв’язку з цим поняття «соціальний геном» – результати робіт В. Д. Попова, В. Василькової, В. Подубного. Аналіз сучасного стану і розвитку соціокультурної політики в нашій країні довів необхідність пошуку оптимальних шляхів реалізації соціокультурної політики Української держави, яка має ґрунтуватися на всьому розмаїтті та багатстві української та світової культурної спадщини, сприяти сучасним процесам державотворення, відродженню національної самобутності українського народу. Підсилити ефективність державного управління в соціокультурній політиці можливо за допомогою соціосинергетики. Усе це спонукатиме розквіт та злет української соціокультури, допоможе українському народу усвідомити його шляхетну роль творця власної історії, і все це має відбуватися на основі органічного поєднання національних, державних та загальнолюдських цінностей. Необхідність подальшого розвитку як теорії, так і практики використання синергетичної парадигми в управлінні соціальними процесами очевидна, але при цьому слід ураховувати певні моменти. Сама по собі синергетика як теорія самоорганізації – досить універсальна теорія. Але спроби перенесення принципів синергетики на соціокультурну матерію не дають очікуваних результатів, оскільки вона не враховує специфічні особливості суспільства та своєрідність соціальних об’єктів, серед них виділимо такі: – кожна ситуація передбачає незчисленну кількість комбінацій розвитку, а яка буде реалізована – невідомо; – людина – єдиний «витвір природи», здатний на абсолютно нелогічні вчинки в ситуаціях оптимального вибору;
54
– людина – це єдина істота, що прагне жити не стільки в реальному світі, скільки у світі, створеному за власними уявленнями, тобто сприйнята «картина світу» завжди ближче й дорожче, ніж безпосередня реальність, бо вона завжди зрозуміліша і простіша, вимагає не аналітичного, а емоційного сприйняття; – будь-яка система існує за рахунок акумуляції, генерації і витрачання енергії. Джерела соціальної енергії надзвичайно різноманітні, їх природа майже не досліджена. В історії будь-яких соціумів є нез’ясовні поки періоди бурхливих сплесків енергії, як і періоди якнайглибшої депресії. – у соціосинергетиці традиційні синергетичні терміни мають власне трактування. Так, термін «біфуркація» припускає крім переривання поступовості ще й наявність нової реальності. – межі фазового простору будь-якого об’єкта природи, що змінюється, детерміновані умовами зовнішнього середовища і внутрішнім потенціалом. Межі ж фазового простору соціальної системи, що змінюється, визначаються, перш за все, домінуючим типом менталітету, пануючою культурою, а потім уже політичними рішеннями, умовами середовища тощо. Стає очевидно, що в сучасному соціальному управлінні необхідно виходити з принципово нових парадигмальних засад, в яких форми й методи управління створювалися з урахуванням реального процесу еволюційно обумовлених суспільних трансформацій. Науковий пошук таких парадигмальних засад соціального, у тому числі й державного, управління фокусується сьогодні на загальній теорії самоорганізації (синергетики) як концентрованому міждисциплінарному вираженні постнекласичної науки. Список використаної літератури та джерел
1. Астафьева А. «Переходность» как принцип социокультурного развития: движение общества к новому типу культуры // http://spkurdyumov. narod. ru/ Astaphyeva.htm. 2. Бердяев Н. Смысл творчества // О России и русской культуре: Философия русского послеоктябрьского зарубежья. – М.: Наука, 1990. – С. 43 – 271. 3. Богданов А. Тектология: Всеобщая организационная наука: В 2 кн. / Отв.ред. Л. И. Абалкин. – М.: Экономика, 1989 – Кн.1. – 304 с. 4. Василькова В. Порядок и хаос в развитии социальных систем: Синергетика и теория социальной самоорганизации. – Л.: Кальварія, 2000. – 250 с. 5. Дмитрієва М. Моделі розвитку науки у світлі синергетики // Філософ. думка. – 2002. – № 3. – С.40 – 53. 6. Осипова Е. Социология Э. Дюркгейма. – М.: Наука, 1977. – С. 120 – 131. 7. Парсонс Т. Развитие социологии как научной дисциплины // Зарубежная социология ХХ века: Хрестоматия / Отв. ред. В. Г. Городяненко. – Д: Изд-во ДНУ, 2001. – С. 6 – 13. 8. Ровинский Р. Синергетика и процессы развития сложных систем // Вопр. философии. – 2006. – № 2. – С. 162 – 169. 55
9. Романов В. Социальная самоорганизация как процесс становления человека и общества // http://spkurdyumov. narod. ru/ Romanov.htm. 10. Сорокин П. Социокультурная динамика // Зарубежная социология ХХ века: Хрестоматия / Отв. ред. В. Г. Городяненко. – Д.: Изд-во ДНУ, 2001. – С. 145 – 151. 11. Францов Г. Философия и социология. – М.: Наука. – 1971. – С.155 – 158. 12. Штомпка П. Социальные движения как фактор социальных изменений // Зарубежная социология ХХ века: Хрестоматия / Отв. ред. В. Г. Городяненко. – Д.: Изд-во ДНУ, 2001. – С. 326 – 336. Надійшла до редколегії 29.06.06
ББК 66.79
Юлія МЕНДЄЛЄВА
Гуманітарний університет «Запорізький інститут державного та муніципального управління»
НОРМАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ РОБОТИ ОРГАНІЗАЦІЙ «ТРЕТЬОГО СЕКТОРУ» У СФЕРІ СОЦІАЛЬНОГО ЗАХИСТУ НАСЕЛЕННЯ
Аналізується чинна нормативно-правова база, що регулює діяльність організацій «третього сектору». Відповідно до діючих законів України визначаються його сутність та складові елементи. Ключові слова: соціальна політика, об’єднання громадян, благодійні організації, соціальна допомога, соціальні послуги, недержавні організації.
У процесі розбудови в Україні соціально спрямованої ринкової економіки основна вага цих проблем лягає на державу, але одночасно при цьому збільшується роль ринкового механізму. Однією із рушійних сил у реалізації соціальної політики, вирішенні соціальних проблем сьогодні можуть бути недержавні неприбуткові організації, або, як прийнято сьогодні їх називати, – організації «третього сектору». Особливість і складність аналізу чинного законодавства, що регулює відносини держави з цими організаціями, зумовлюється значною кількістю нормативних актів; відсутністю законодавчого визначення поняття «третій сектор», а також наявністю двох шарів нормативно-правових актів: законодавства соціальної сфери та законодавства «третього сектору» загалом. Так, українське законодавство, що регулює відносини в соціальній сфері, представлено більш ніж 80 нормативно-правовими актами, що ускладнює роботу як органів влади, так і недержавних неприбуткових організацій. Для вдосконалення роботи як організацій «третього сектору», так і
© Мендєлєва Ю.В., 2006 56
механізмів співпраці їх з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, підвищення ефективності використання його потенціалу в соціальній сфері необхідно, перш за все, упорядкування нормативної бази, усунення суперечностей, що позначиться на ефективності надання соціальної допомоги населенню, використанні бюджетних та позабюджетних коштів недержавними організаціями. Аналіз діючої нормативно-правової бази дозволить виявити не тільки недоліки, але й перспективні напрями розвитку зазначених організацій у соціальній сфері. Розробки теорії організацій «третього сектору» в сучасній літературі проводяться в напрямі досліджень загальної характеристики організацій і зосереджуються в основному на методах їх роботи, розвитку та співпраці з органами виконавчої влади. Оцінюється робота недержавних неприбуткових організацій загалом, без урахування відмінностей у законодавстві та специфіки й особливостей сфер, в яких працюють ці організації. Теорія розвитку недержавних організацій формується на основі теорії розвитку громадянського суспільства в Україні, тому часто аналіз нормативної бази зосереджується на розгляді основних законів громадського суспільства [13; 14; 16], а законодавчі документи щодо роботи недержавних неприбуткових організацій досліджуються недостатньо. Отже, метою даної публікації є аналіз нормативно-правової бази, яка використовується в роботі організацій «третього сектору» в соціальній сфері. Наявність дійового «третього сектору» є однією з ознак сталого громадянського суспільства. Один із дослідників розвитку громадського суспільство в Україні, О. С. Кириченко, вважає, що те, що становить сутність і зміст громадянського суспільства, є основою правової держави. На ефективне функціонування саме громадянського суспільства мають бути спрямовані Конституція і весь державно-правовий механізм, що нею закріплюється [13, с. 20]. Організації «третього сектору» створені та діють майже в усіх сферах життєдіяльності людини – від освіти і медицини (це можуть бути громадські об’єднання, фонди) до сфери приватного бізнесу (спілки роботодавців, профспілки тощо). Кожна сфера має свою специфічну нормативну базу, яка регулює діяльність у ній організацій усіх трьох секторів – державного, недержавного та приватного. У теорії розвитку недержавних неприбуткових організацій (далі – ННО) в Україні, на жаль, відсутній аналіз нормативної бази в розрізі сфер, в яких вони працюють. А постійне оновлення та розширення законодавства не дозволяє остаточно визначити складові «третього сектору». Так, у дослідженні групи вчених «Соціальна робота в Україні: перші кроки» стосовно аналізу законодавства, яким користується недержавний сектор, зазначено, що об’єднання громадян у соціальній сфері
57
користуються законодавчими актами, що й організації «третього сектору»1 [14, с. 132], хоча складовими його є і благодійні організації, і релігійні. Один із дослідників розвитку «третього сектору» в Україні, М.Ф. Шевченко, поділяє всі законодавчі акти, що регулюють його діяльність умовно на десять груп [16, с. 52]: 1. Конституція. 2. Конституційні закони. 3. Ординарні закони, які безпосередньо впливають на ситуацію в третьому секторі. 4. Укази Президента України. 5. Постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України. 6. Підзаконні нормативно-правові акти. 7. Рішення та постанови Верховної Ради АРК. 8. Судові рішення. 9. Міжнародні угоди. 10. Корпоративні норми громадських організацій. Відповідно до загальної класифікації за сферою діяльності нормативно-правових актів організації «третього сектору» у соціальній сфері керуються у своїй діяльності такою нормативно-правовою базою: – загальнообов’язкові документи. Законодавчі акти України, Конституція України, міжнародні акти, чинні закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про об’єднання громадян», «Про благодійництво та благодійні організації», господарський, цивільний кодекс тощо; – спеціальні документи. Закони, якими регулюються відносини в соціальній сфері – «Про основи соціальної захищеності в Україні», «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», «Про оподаткування прибутку підприємств», «Про молодіжні й дитячі громадські організації», «Про соціальні послуги»; закони, що стосуються окремих громадських організацій соціальної сфери; – локальні документи. Підзаконні акти, прийняті Кабінетом Міністрів України та іншими підрозділами виконавчої влади. Наприклад, Постанова Кабінету Міністрів України від 26.02.1993 р. № 144 «Про порядок реєстрації символіки об’єднань громадян», лист вищого Арбітражного суду України від 30.12.97 № 01-8/500 тощо.
Іноді в літературі під організаціями «третього сектору» мають на увазі тільки об’єднання громадян та у формі державної статистичної звітності в таблиці «Кількість легалізованих громадських організацій відповідно до Закону України «Про об’єднання громадян» та зареєстрованих партій згідно з Законом України “Про політичні партії в Україні”» в останній графі пропонується зазначати кількість благодійних організацій, хоча насправді ці організації мають різне визначеня і сутність, їх діяльність регулюється окремими законами.
1
Юридичного терміна «третій сектор» не існує. Теоретично до організацій «третього сектору» відносять ННО – тобто юридичні особи, створені законом у передбаченому порядку для задоволення та захисту економічних, соціальних, творчих, вікових, національно-культурних, релігійних, спортивних та інших спільних інтересів членів цих організацій, метою діяльності яких є надання послуг у вказаних сферах переважно членам цієї організації, а не отримання прибутку. Першою ознакою цих організацій є те, що вони не визначають як основну мету своєї діяльності отримання прибутку і не розподіляють цей прибуток серед своїх учасників. Друга ознака – майно цих організацій не перебуває в державній чи муніципальній власності. Розподіл організації за секторами відбувається за такими ознаками: форма власності, вид господарської діяльності, характер організаційноправової форми. Відповідно до ст. 20 Закону України «Про власність» громадські об’єднання, релігійні та інші організації, що є юридичними особами, є суб’єктами права колективної власності [3]. Порядок ведення господарської діяльності регулюється господарським та цивільним кодексами. У господарському кодексі України розглядається некомерційне господарювання як самостійна систематична господарська діяльність, що здійснюється суб’єктами господарювання, спрямована на досягнення економічних, соціальних та інших результатів, без одержання прибутку. Некомерційна господарська діяльність здійснюється суб’єктами господарювання державного або комунального секторів економіки в галузях (видах діяльності), в яких відповідно до ст. 12 цього Кодексу забороняється підприємництво, на основі рішення відповідного органу державної влади чи органу місцевого самоврядування. Некомерційна господарська діяльність може здійснюватися також іншими суб’єктами господарювання, яким здійснення господарської діяльності у формі підприємництва забороняється законом. Такими організаціями є об’єднання громадян та благодійні організації [11]. Відповідно до норм цивільного кодексу встановлюються організаційно-правові форми юридичних осіб, зокрема й непідприємницького характеру. Юридичні особи можуть створюватися у формі товариств, установ та в інших формах, установлених законом. Товариства поділяються на підприємницькі та непідприємницькі. Непідприємницькі товариства (споживчі кооперативи, об’єднання громадян тощо) та установи можуть поряд зі своєю основною діяльністю здійснювати підприємницьку діяльність, якщо інше не встановлено законом і якщо ця діяльність відповідає меті, для якої вони були створені, та сприяє її досягненню [12]. Тобто організації «третього сектору» є неприбутковими юридичними особами, які здійснюють некомерційну діяльність та мають колективну форму власності. На сьогоднішній день аналіз законодавства дозволяє виокремити
59
58
такі види організацій, що складають «т ретій сектор» України: – відповідно до Закону України «Про об’єднання громадян» це громадські організації, що фактично і юридично є об’єднаннями громадян (асоціації, спілки, союзи, фонди тощо) [4]; – відповідно до Закону України «Про благодійництво та благодійні організації» це благодійні організації (також можуть бути фондами, асоціаціями і установами) [8]; – інші види організацій, що реєструються як громадські організації, хоч їх діяльність регулюється окремими законами (молодіжні, об’єднання роботодавців, об’єднання власників майна житлових будинків і т. ін., окремі громадські організації соціального захисту, такі як Товариство Червоного Хреста); – релігійні організації, які займаються благодійністю, відповідно до Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації»[6]. З погляду соціальної роботи серед населення розрізняються організації, створені саме для самодопомоги (громадські організації) та допомоги іншим людям (благодійні організації) [16, с. 60]. Організації самодопомоги об’єднує те, що їх цілі та завдання, власна діяльність не виходять за межі самої організації, вони допомагають вузькій групі людей, які заснували цю організацію або вступили до неї. Так, громадською організацією вважається об’єднання мам з хворими дітьми, діяльність яких полягає в загальних зборах – розподілі випадкової гуманітарної допомоги. Але якщо мами відкрили реабілітаційний центр для дітей району – вони стають благодійною організацією. Благодійні організації, на відміну від інших, не обмежуються допомогою тільки членам цієї організації, вони працюють на широке коло людей, можуть створюватися двома-трьома людьми, не мати членів організації [14, с. 65]. «Третій сектор» в Україні почав формуватися з об’єднань громадян та політичних партій. Першим законодавчим актом у сфері регулювання правового статусу громадських об’єднань став Закон України «Про об’єднання громадян», відповідно до якого право громадян на свободу об’єднання є невід’ємним правом людини, закріпленим Загальною декларацією прав людини, і ґарантується конституцією та законодавством України. Цим законом не визначено остаточний перелік організацій, які можуть бути створені громадянами для реалізації свого права на об’єднання для задоволення та захисту своїх прав, у тому числі й соціальних. Усі об’єднання громадян поділяються на громадські організації та політичні партії, дія закону не поширюється на релігійні організації, органи громадської самодіяльності та інші громадські об’єднання, порядок створення яких регулюється відповідним законодавством. Відповідно до закону громадською організацією є об’єднання громадян, створене для задоволення та захисту своїх законних соціальних,
60
економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів. У 1997 р. вступив у дію Закон України «Про благодійництво та благодійні організації». Окремим видом недержавних неприбуткових організацій у соціальній сфері сьогодні стали благодійні організації, одним із основних напрямів роботи яких, відповідно до ст. 4 закону, є поліпшення матеріального становища отримувачів благодійної допомоги, сприяння соціальній реабілітації малозабезпечених, безробітних, інвалідів, інших осіб, які потребують піклування, а також подання допомоги особам, які через свої фізичні або інші вади обмежені в реалізації своїх прав і законних інтересів, сприяння захисту материнства та дитинства, надання допомоги багатодітним та малозабезпеченим сім’ям [6]. Діяльність деяких недержавних організацій регулюється окремими нормативно-правовими актами – наприклад, Законом України «Про Товариство Червоного Хреста», Указом Президента України «Про заходи щодо посилення державної підтримки колишніх політичних в’язнів, репресованих та їх громадських організацій» тощо. Хоча, відповідно до ст. 36 Конституції України, слід зазначити, що всі об’єднання громадян рівні перед законом [1]. Так, Законом України «Про товариство Червоного Хреста» передбачено, що товариство, його місцеві організації, створені ними підприємства звільняються від сплати податків та інших платежів. Державні та комунальні засоби масової інформації у разі виникнення надзвичайних ситуацій безперешкодно висвітлюють діяльність Товариства, його органів та місцевих організацій, пов’язану з наданням допомоги тим, хто її потребує [9]. Указом Президента України «Про заходи щодо посилення державної підтримки колишніх політичних в’язнів, репресованих та їх громадських організацій» передбачена безумовна підтримка їх органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, надання фінансової підтримки для їх статутної діяльності, вирішення питання забезпечення їх приміщенням та телефонним зв’язком тощо [10]. Аналіз основних законодавчих актів, які регулюють відносини в соціальній сфері, дозволяє виділити види ННО в розрізі контингенту, з яким вони працюють. 1. Громадські та благодійні організації інвалідів. У Законі України «Про соціальний захист інвалідів в Україні» громадським організаціям інвалідів присвячений цілий розділ, в якому зазначено, що громадські організації інвалідів та спілки громадських організацій інвалідів (далі – громадські організації інвалідів) створюються з метою здійснення заходів щодо соціального захисту, реабілітації інвалідів, залучення їх до суспільно-корисної діяльності, занять фізичною культурою і спортом та мають право користуватися пільгами і преференціями, передбаченими законодавством [5]. 2. Громадські організації ветеранів та інвалідів війни. Відповідно до ст. 20 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального
61
захисту» громадські організації та інші об’єднання ветеранів війни в межах своїх повноважень сприяють розробленню рішень органами законодавчої і виконавчої влади, представляють і захищають законні інтереси своїх членів у державних органах тощо [8]. 3. Громадські організації соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок катастрофи на Чорнобильській АЕС. 4. Організації соціальної адаптації бездомних та осіб з місць позбавлення волі. Це новий напрям у роботі державних органів соціального захисту населення. Цікавим моментом є те, що прийняття Закону України «Про соціальний захист бездомних громадян та осіб, звільнених з місць позбавлення волі» стало першим випадком, коли ініціатива його впровадження йшла не від законодавчих органів, а від громадських організацій, які займалися цією проблемою. 5. Організації надання допомоги малозабезпеченим громадянам, надання допомоги жінкам та багатодітним сім’ям, дітям. Вирішальним етапом у розвитку організацій «третього сектору» в Україні стало прийняття в 2003 р. Закону України «Про соціальні послуги», в якому вперше законодавчо був установлений розподіл на сектори організацій соціальної сфери. Відповідно до ст. 12 закону сфера надання соціальних послуг складається з державного та недержавного секторів. До недержавного сектору належать громадські, благодійні, релігійні організації та фізичні особи, діяльність яких пов’язана з наданням соціальних послуг [7]. У цьому законі вперше згадуються релігійні організації як частина недержавного сектору. Відповідно до закону «Про об’єднання громадян» до таких об’єднань релігійні організації не включаються, хоча не слід недооцінювати внесок благодійних фондів та установ, створених за рахунок релігійних організацій. Вони є вагомою часткою недержавного сектору соціальної сфери [4]. Відповідно до Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» релігійними організаціями в Україні є релігійні громади, управління і центри, монастирі, релігійні братства, місіонерські товариства (місії), духовні навчальні заклади, а також об’єднання, що складаються з вищезазначених релігійних організацій [6]. Значну частину «третього сектору» складають саме вони. Релігійні організації не тільки розподіляють гуманітарну допомогу, але й впливають на духовне виховання, самі організовують благодійні акції щодо збору речей, утримують благодійні їдальні для дітей-сиріт і людей похилого віку, надають допомогу дітям вулиці, колоніям для неповнолітніх, школам-інтернатам. Важливим моментом у роботі організацій «третього сектору» є регулювання їх правових відносин з органами виконавчої влади і місцевого самоврядування, що на сьогоднішній день неповне й недосконале. Так, Закон України «Про об’єднання громадян» не містить положень про принципові взаємовідносини громадських організацій і органів місцевого
62
самоврядування. Відповідно до Закону України «Про благодійництво та благодійні організації» втручання органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб у діяльність благодійних організацій і навпаки заборонено. Питання та механізм співпраці недержавного та державного секторів у соціальній сфері врегульовано законом «Про соціальні послуги». Відповідно до ст. 13 закону центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування під час організації надання соціальних послуг співпрацюють «між собою, а також із суб’єктами, які надають соціальні послуги... у разі залучення бюджетних коштів до фінансування соціальних послуг, які надаються в установленому порядку недержавними суб’єктами чи фізичним особами, місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування на конкурсній основі укладають із суб’єктами, що надають соціальні послуги, договір щодо умов фінансування та вимог до обсягу, порядку і якості надання соціальних послуг» [7, ст. 1212]. Однією із особливостей роботи ННО є їх ініціативність і гнучкість у виборі форм роботи. Організації третього сектору, на відміну від державних органів соціального захисту, розвиваються не за законодавчою базою, а навпаки, ініціюють її розвиток. Так, вирішено питання соціального замовлення, яке намагалися вирішити в Україні силами органів місцевого самоврядування з 1996 р., прийнято Закон України «Про соціальну адаптацію бездомних громадян та осіб, звільнених з місць позбавлення волі», що є першою унікальною ситуацією в Україні, коли закон приймався «знизу». Уперше розпорядженням Київської міської адміністрації № 2252 від 20 грудня 2000 р. було затверджено Положення про порядок проведення конкурсу соціальних проектів, який відбувся навесні 2001 р. Такі конкурси – традиційний вид соціального партнерства з громадськими організаціями, що діють на території громади. Конкурси мають на меті розв’язання соціальних проблем, визначених як пріоритетні в законах України чи інших актах законодавства, залучення додаткових ресурсів та споживачів соціальних послуг, а також підвищення довіри до міської влади. Уперше в Україні 10 серпня 2000 р. Одеська міська рада за поданням постійної депутатської комісії з питань удосконалення структури управління містом затвердила положення про соціальне замовлення і прийняла механізм його впровадження [15]. Метою соціальних програм має бути піднесення якості життя в громаді, тобто мінімізація часу доступу невизначеного кола її мешканців або окремих груп осіб до забезпечення тих чи інших особистих немайнових прав (на життя, здоров’я, безпеку, доступ до культурних цінностей, освіту тощо). Аналіз нормативної бази дозволяє визначити організації «третього сектору» в Україні як некомерційні юридичні особи, які займаються непідприємницькою діяльністю, є складовою недержавного сектору, створені з метою задоволення та захисту економічних, соціальних, творчих, вікових, національно-культурних,
63
релігійних, спортивних та інших спільних інтересів членів цих організацій або надання послуг у вказаних областях переважно членам цієї організації. Велика кількість і різноманітність нормативно-правових актів, які регулюють діяльність цих організацій, створюють непорозуміння і неоднозначність у трактуванні складу ННО. Значну частину організацій «третього сектору» у соціальній сфері складають благодійні організації, діяльність яких регулюється Законом України «Про благодійництво та благодійні організації», прийнятому тільки в 1997 р., тому законодавчі акти, які регулюють відносини в соціальній сфері, що були прийняті до 1997 р., містять посилання на роботу тільки об’єднань громадян. Одне з основних завдань удосконалення соціальної політики на державному та місцевому рівні в різних сферах суспільного життя полягає, насамперед, у вдосконаленні правової сфери, а саме – у забезпеченні чіткого регулювання відносин між державними та недержавними організаціями щодо здійснення соціальної підтримки інвалідів, упровадження механізмів соціального інвестування та соціального замовлення; створення системи ліцензування соціальних послуг для надавачів соціальних послуг різних форм власності – державних установ, громадських, релігійних, благодійних організацій, недержавних неприбуткових організацій та комерційних організацій. Ураховуючи вищенаведене, в Україні потрібно створювати дійові, ефективні механізми і форми контролю за діяльністю влади з боку суспільства і самої влади – за дотриманням прав і свобод громадян на основі законів і норм, які їх конституційно забезпечують. Вирішення на законодавчому рівні проблеми залучення ННО до реалізації соціальних державних програм, підтримки органами влади самостійної роботи ННО забезпечить ефективне вирішення соціальних проблем як на рівні міста, району, області, так і на рівні держави. Список використаної літератури
1. Конституція України від 28.06.1996 // Відом. Верховної Ради. – 1996. – № 30. 2. Про благодійництво та благодійні організації: Закон України від 16.09.1997 р. // Відом. Верховної Ради. – 1997. – № 46. 3. Про власність: Закон України від 26.03.1991 р. // Відом. Верховної Ради. – 1991. – № 20. 4. Про об’єднання громадян: Закон України від 16.02.1992 р. // Відом. Верховної Ради. – 1992. – № 34. 5. Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні: Закон України від 21.03.1991 р. // Відом. Верховної Ради. – 1991. – № 21. 6. Про свободу совісті та релігійні організації: Закон України від 23.04.1991 р. // Відом. Верховної Ради. – 1991. – № 25. 7. Про соціальні послуги: Закон України від 19.06.2003 р. // Відом. Верховної Ради. – 1992. – № 34. 8. Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту: Закон України від 22.10.1993 р. // Відом. Верховної Ради. – 1993. – № 45. 64
9. Про Товариство Червоного Хреста України: Закон України від 28.11.2002 р. // Відом. Верховної Ради. – 1992. – № 34. 10. Про заходи щодо посилення державної підтримки колишніх політичних в’язнів, репресованих та їх громадських організацій: Указ Президента України від 11.07.2005 р. // Відом. Верховної Ради. – 1992. – № 34. 11. Господарський кодекс України від 16.01.2003 р. // Відом. Верховної Ради. – 2003. – № 18, 19 – 20, 21 – 22. 12. Цивільний кодекс України від 16.01.2003 р. // Відом. Верховної Ради. – 2003. – № 18, 19 – 20, 21 – 22. 13. Кириченко С. О. Громадянське суспільство і правова держава: поняття та зміст. – К.: Логос, 1999. – 47 с. 14. Кравченко Р. Розвиток недержавних організацій соціальної сфери / Р. Кравченко, Н. Кабаченко, О. Васильченко // Соціальна робота в Україні: перші кроки. – К.: Видавн. дім «КМ Academia», – 2000. – С. 130 – 145. 15. Крупник. А. Соціальне замовлення – нова технологія розв’язання соціальних проблем в Україні // Соціальна політика і соціальна робота. – 2000. – № 3,4. – С. 3 – 13. 16. Третій сектор в Україні: проблеми становлення / М. Ф. Шевченко, В. А. Головенько, Ю. М. Галустян та ін. – К.: Укр. ін-т соц. дослідж., 2001. – 173 с. Надійшла до редколегії 18.05.06
ББК 66.79(4Укр)
Віктор ПАЩЕНКО
Дніпропетровський національний університет
ВІДНОСИНИ ДЕРЖАВИ З НЕУРЯДОВИМИ ОРГАНІЗАЦІЯМИ: РЕСУРСНИЙ АСПЕКТ
Розглядаються проблеми та перспективи розвитку неурядових організацій в Україні; визначаються два головних, на думку автора, типи неурядових організацій, відповідно до відмінностей у ресурсах, які обумовлюють їх діяльність. Для цих двох типів визначаються головні проблеми, з якими вони стикаються, і перспективи їх розвитку. Ключові слова: громадські організації, неурядові організації, держава, громадськість, громадянин, ресурси, грант, грантодавці.
Неурядові організації і в Україні, і в інших постсоціалістичних країнах протягом останніх років переживають період підвищеної уваги з боку держави, політиків та дослідників. Їх звинувачують у причетності до зміни влад в Югославії, Грузії, Україні, Киргизстані, їх діяльність суворо
© Пащенко В.І., 2006 65
обмежують або забороняють у Росії, у Білорусії зусиллями місцевого КДБ розкривають їх змови з метою заколотів і повстань. Стосовно України можна сподіватися, що вона вже пройшла етап, коли до неурядових організацій ставилися з підозрою, вбачаючи в них філії розвідувальних спецслужб західних країн і розглядаючи їх діяльність як деструктивну або спрямовану на порушення принципу рівних умов під час виборів. Тому можливим стає визнання значущостіі неурядових організацій для підвищення рівня демократичності держави, ефективності державного управління та його взаємодії з громадянським суспільством. Утім, про це було вже неодноразово сказано в працях вітчизняних дослідників, наприклад В. Білецького “Громадські організації та їх роль у житті суспільства” [3], С. Бєлашко “Франція: Досвід діяльності НДО в країнах розвинутої демократії” [4] та ін. Але нас насамперед цікавить не роль і значущість мережі неурядових організацій для держави та суспільства, а визначення та дослідження основних їх типів, яке може сприяти кращому розумінню принципів їх функціонування, створенню адекватніших умов для їх розвитку і ефективнішому регулюванню їх діяльності з боку державних органів. Слід сказати, що подібні дослідження вже мали місце в Україні, хоча О. Голіченко й зауважує, що «як правило, у літературі українською мовою не розрізняються різні типи громадських об’єднань третього сектору. Тому громадські організації, «третій сектор», НДО, професійні спілки, організації, що працюють з проблемами екології та молоді, здійснюють благодійну діяльність вживаються як синоніми» [6]. Подібні дослідження існують, хоча й не є досить численними. У них головним, або й єдиним інструментом дослідження була класифікація неурядових організацій за тим чи іншим критерієм. Наприклад, згідно з однією з класифікацій, запропонованих А. Колодій, виділяються, відповідно до такого критерію, як тип діяльності, дві групи організацій – А. Організації, діяльність членів яких спрямована на самих себе і, в їх межах: А.1 – захисні; А.2 – самодопомогові; А.3 – аматорські; та Б. Організації, діяльність членів яких спрямована на інших, це: Б.1 – благодійні фонди й організації; Б.2 – громадсько-політичні та політичні об’єднання [9, с.190-192]. Віддаючи належне перевагам цієї класифікації, слід зазначити, що вона не дає чітких орієнтирів для того, щоб визначити – що потрібно цим типам організацій для їх ефективного розвитку і діяльності. О. Голіченко, запозичуючи матеріали з «західних джерел» [6], розрізняє такі види організацій: 1. Громадські організації. 2. Недержавні організації. 3. Недержавні організації з розвитку. 4. Регіональні організації. 5. Представницькі недержавні організації. 6. Асоціації груп інтересів. Але він, фактично, зводить разом усю множину визначень НУО, чи організацій третього сектору, нагромаджених у межах американської та європейської політичних наук. І в даному випадку ми маємо справу з певним конгломератом, в якому навіть важко визначити якийсь критерій.
66
У даній статті пропонується інший варіант визначення типів неурядових організацій, яке спирається на відмінності в ресурсах, що дають їм можливість діяти. Хоча якщо спробувати провести класифікацію згідно з цим критерієм, то отримані групи неурядових організацій будуть дуже подібні, за складом, до груп, які можна виділити згідно з критерієм, запропонованим А.Ф. Колодій. Утім, ми не прагнемо до класифікації чи впорядкування множини неурядових організацій. Для цього, як і для подальшої ідентифікації її окремих представників, цілком придатними є вже створені класифікації [6; 8]. Ми навіть відкидаємо класифікацію як недостатньо евристичний метод дослідження. Створення класифікацій і типологій, фактично, йде шляхом генералізації, тобто є спробами побачити загальне в різних організаціях, звести множину неурядових організацій до якихось загальних класів чи типів. Але якщо не мати на меті ідентифікацію організацій, то можна замість генералізації застосувати тоталізацію. З допомогою тоталізації можна конструювати довільні типи організацій, на підставі суверенного вибору особистої волі, які будуть ні родовим, ні середнім, ні статистичним (виведеним на основі періодичності) типом, оскільки тоталізація полягає у відборі та розумовому посиленні (до форми логічно зрозумілої інтелектуальної конструкції) певних характеристик явища, які є доступними для спостереження елементами дійсності. Наслідком тоталізації є створення гіпотетичної конструкції, яку Макс Вебер назвав «ідеальним типом». Цінність її пізнавальна, оскільки будь-яку конкретну ситуацію можна зрозуміти глибше, порівнюючи її з ідеальним типом («ідеальний» тут як «чистий» а не як «нормативно бажаний»), адже вона, фактично, дає змогу відповісти на питання – якою були б організації і умови їх діяльності, якби вони повністю відповідали своєму принципу і своїй логічно правильній схемі. Постає питання – яким є принцип і яку схему можна вважати за логічно правильну для неурядових організацій? Функціонування, діяльність будь-якої, у тому числі й неурядової, організації опосередкована діями людей. Організація може (і має) бути певним чином зареєстрована й існувати на папері, але зробити її діючою і ефективною можуть лише люди, виконуючи певні дії в межах визначених для організації функцій та цілей, або роботу. Звідси кожна ефективна або така, що хоче нею бути, організація повинна бути забезпечена достатніми за обсягом діями громадян. Державні організації та підприємницькі структури досягають цього за рахунок виплати заробітної плати, своєрідної компенсації за витрачені час та зусилля громадян. Наявність фонду заробітної плати є ресурсом, який обумовлює їх діяльність. Термін «ресурс» походить від французького – «ressource» – допоміжні засоби, тобто кошти, цінності, запаси, джерела прибутків. Узагалі, це засоби для якоїсь діяльності. У розпорядженні держави та підприємств є ресурси, які вони отримують як прибуток від своєї діяльності або у вигляді
67
бюджетного фінансування і які спрямовують на забезпечення своєї діяльності, «міняючи» їх на дії людей. Звідки неурядові організації отримують ресурси для своєї діяльності і яку природу мають ці ресурси? Для відповіді на питання – яким потрібно звернути увагу на їх створення і функціонування. Один з варіантів – коли окремі громадяни, які не мають можливості досягти якоїсь своєї цілі (побудувати гараж, захистити від знищення вид тварин, що зникає чи бути почутими урядовими органами) якщо діють як окрема особа, можуть зібратися в асоціацію, і ця асоціація за рахунок колективних дій, концентрації та мобілізації ресурсів може досягти цілі, яку індивіди ставлять перед собою. Усі її учасники, з метою задоволення власних інтересів, готові віддавати свій час (переважно це час дозвілля), свою працю чи якісь матеріальні ресурси цій організації. Тобто організація створюється завдяки тому, що є можливість задоволення інтересів (легітимного) шляхом докладання колективних зусиль та наявність людей, що усвідомлюють власний інтерес, є готовими та здатними до активних дій і співпраці. У цьому випадку «ресурсом» таких організацій, з якого вони черпають необхідні їм для діяльності час і працю громадян, є здатність громадян до спонтанної кооперації, до співпраці з іншими та визнання їх правосуб’єктності, розуміння ними своїх приватних інтересів та такі їх якості, як автономність, «модульність» (у розумінні Е. Геллнера [5]), генералізована довіра тощо. За відсутності таких якостей та здатностей, навіть за умови розуміння громадянами своїх приватних інтересів, вони б, не довіряючи іншим та не вміючи діяти спільно, обирали інший шлях для досягнення своїх інтересів або вважали б їх недосяжними. Адже хоча практично в усіх сучасних суспільствах (мається на увазі темпоральна характеристика) відбулася кристалізація приватних інтересів, це не привело до виникнення подібних організацій, оскільки не скрізь супроводжувалося розвитком інших якостей. Відтак, ресурсом неурядових організацій (першого типу) може бути сукупність певних якостей, умінь і здатностей громадян, які роблять їх активними, готовими до співпраці та компромісу. Але частина неурядових організацій, через завдання, які вони перед собою ставлять, являють собою вузькоспеціалізовані установи, в яких працюють високопрофесійні виконавці, для яких ці установи є основним місцем роботи та отримання доходу. Ці установи не зацікавлені в праці волонтерів чи добровольців, вільний час громадян і їх некваліфікована праця не є достатнім для них ресурсом. Ті, хто в них працює, є фактично найманими працівниками. Але ці організації також є неурядовими і неприбутковими організаціями, хоча й відрізняються від решти за деякими критеріями. Мова йде, наприклад, про незалежні дослідницькі центри, «мозкові фабрики». Про службові або інфраструктурні неурядові організації (далі – НУО), які метою своєї діяльності вважають захист інтересів та розвиток самої мережі НУО (координація діяльності, правове
68
забезпечення, організаційна, тренінгова та технічна допомога, інформаційно-документальне забезпечення та різноманітна експертноконсультативна допомога). До таких можна віднести «парасолькові» організації, такі як Український Національний Комітет Молодіжних Організацій, «ресурсні центри», такі як «Гурт» та Західноукраїнський ресурсний центр. Такі організації – дослідницькі, інфраструктурні та частково організації соціальної справедливості – потребують не просто участі, яка може бути короткостроковою і нерегулярною, а кваліфікованої праці, яка, для того щоб бути ефективною, має здійснюватися на постійній основі і займати не вільний час, який залишається після сорокагодинного робочого тижня, а сам цей робочий тиждень. За таких умов добровільність стає поганою засадою для участі. І пожертви часу та енергії досягають таких розмірів, що людина могла би взагалі залишитися без засобів для існування. Тому стосовно таких організацій очевидною необхідністю є «штатні» працівники, які за свою участь у діяльності організації отримують зарплатню. Відтак, винагорода за кваліфіковану працю в межах таких організацій може привабити людину, яка володіє потрібними професійними якостями, хоча, можливо, вона й не має здатності до спонтанної кооперації, до співпраці з іншими та визнання їх правосуб’єктності; не має якостей свідомого та активного громадянина, такими як автономність, «модульність» тощо, що є ресурсом для першого типу організацій. І її участь в організації буде просто влаштуванням професіонала на роботу. Якими ресурсами користуються подібні організації для отримання коштів, достатніх для забезпечення їх діяльності? Це: членські внески, прямі пожертви фізичних осіб, прибутки організації від власної діяльності, донорська діяльність вітчизняних фондів, видатки з місцевих та центрального бюджетів, корпоративна благодійна діяльність бізнесу, міжнародні донорські структури. Найдавнішими з цих ресурсів є, мабуть, членські внески, оскільки вони практикувалися ще в колегіях Древнього Риму. Притаманні вони, передусім, організаціям першого типу, діяльність яких спрямована безпосередньо (або також) на своїх членів, або вони в цій діяльності є особисто зацікавленими. Також притаманні вони в деяких випадках організаціям другого типу, у цьому випадку вони є фактично закріпленою нормативно доброчинною діяльністю. Стосовно інших ресурсів, то важливе місце серед них займають ті, що надходять від держави. Неурядові організації, і про це говорить сама їх назва, є опозицією до держави, принаймні вони мають бути автономними від неї, але міра їх опозиційності змінюється залежно від типу організації й того, які цілі вона перед собою ставить. Не всім організаціям доцільно застосовувати конфронтаційний підхід у своїх відносинах з державою і намагатися бути повністю від неї автономними. Дійсно, для організацій правозахисних чи екологічних, через їх специфічні цілі, конфронтація стає неминучою, бо вони мають мало простору для компромісу, для торгу –
69
або права громадян дотримуються, або ні. Стосовно інших типів організації, то найчастіше вони мають простір для торгів, А відтак, можуть вступати з державою в діалог і вести з нею співробітництво. Через це держава є важливим, інколи найважливішим джерелом фінансування для НУО [15, с.20], і це є поширеною світовою практикою. Наприклад організації, що опікуються соціальною справедливістю (поліпшенням матеріального становища та соціальною реабілітацією малозабезпечених, безробітних, інвалідів та осіб, що потребують опіки; підтримкою і реалізацією програм і заходів із захисту материнства, дитинства і батьківства та ін.) і, таким чином, перебирають на себе частину її повноважень, логічно вимагають від держави фінансування, відповідного тому обсягу роботи, який вони виконують на благо суспільства. Звісно, цей процес не є довільним, НУО не може розраховувати на державне фінансування, якщо почне з власної волі надавати комусь якісь послуги. Причиною та умовою потрібності соціальних послуг є, наприклад, соціальне замовлення, яке є наслідком конкретних суспільних потреб, актуальних для суспільства загалом чи для певної його частини. «Усвідомлення суспільством – на рівні державних структур або суспільних формувань – важливості, гостроти та невідкладності тієї чи іншої проблемної соціальної ситуації приводить до створення організаційного механізму реалізації соціального замовлення – у вигляді конкретних соціальних програм. Стимулом розробки таких програм є конструктивна соціальна ініціатива, імпульси якої можуть спрямовуватися як зверху вниз (від адміністрації, відомств до населення), так і зароджуватися в межах суспільства, виходити від соціально найбільш активних груп населення, навіть від окремих особистостей» [7, с.4]. Виконавцями його можуть бути і урядові інституції, але у випадку залучення НУО соціальне замовлення постає як механізм залучення додаткових ресурсів у соціальну сферу і дає можливість визначати на конкурсній основі більш професійного виконавця в розробці і реалізації цільових соціальних програм. Таким чином, соціальне замовлення перетворюються на інструмент найбільш ефективного вирішення тієї чи іншої соціальної проблеми. При цьому держава може обирати різні форми надання ресурсів, залежно від того, яку вважає оптимальним у кожному окремому випадку. Це може бути соціальне замовлення, субсидії чи гранти, що надаються теж на конкурсній основі; наділення правом користування державним майном; відшкодування НУО витрат за послуги, надані населенню, надання податкових пільг, повного або часткового звільнення від оплати за послуги державних підприємств (звичайно, якщо ці соціальні послуги, соціальна допомога чи захист визнані потрібними, адекватними і кваліфікованими). Як це демонструє зокрема й український досвід, дійсно, ресурси до створення неурядових організацій другого типу дає діяльність донорських організацій, програм підтримки та програм державного фінансування
70
НУО. Але часто це має на меті не підтримання діяльності, а сприяння розвитку НУО через надання їм матеріальної підтримки під час їх становлення, тобто надання своєрідного початкового стимулу чи поштовху. І часто мета, з якою це фінансування надається, та дійсність розходяться, оскільки в деяких випадках цілі під час створення організації чіткі – отримати грант, використати ці кошти, звітувати і забути, зайнявшись іншим бізнес-проектом, можливо, це буде знову отримання гранту. Ця проблема отримала в публіцистиці назву «грантоїдство». Фактично при «грантоїдстві» між НУО та організацією-донором встановлюються відносини найманого працівника та роботодавця. Ви даєте нам кошти, ми їх відпрацьовуємо згідно з умовами контракту. Негативним у цьому явищі є, по-перше, те що «грантодавці», у цьому випадку, розраховують на зовсім інший результат та на зовсім інші відносини. Тому саме перед ними має стояти завдання розробки нової стратегії матеріальної підтримки та пошуку адекватних механізмів відбору організацій, гідних отримання гранту, адже вони є в цьому зацікавленими. І в цьому напрямі ними робляться певні кроки, які свідчать, що їх також турбує «грантоїдство», через яке зводяться нанівець їх зусилля та кошти. Ці кроки можна помітити навіть у вимогах, які вони висувають до тих, хто претендує на отримання гранту. Від організацій стали вимагати, щоб вони мали змогу зробити свій внесок у формі часткового фінансування поточних витрат, заробітної плати співробітникам та обладнання, необхідного для її діяльності, або залучити кошти з якихось інших джерел. Тепер грантодавців не цікавлять організації, які створені «під грант», і вони шукають організації, які мають кількарічний досвід роботи. Крім того, НУО має продемонстрували здатність забезпечити інституційну та фінансову стабільність, тобто засвідчити, що вона і після «засвоєння» гранта зможе і буде продовжувати діяльність, започатковану під час його «засвоєння». Негативним, по-друге, є те, що «гранітоїди», отримуючи кошти, позбавляють інші неурядові організації необхідних для їх розвитку ресурсів. Таким чином, вони стають на заваді розвиткові мережі неурядових організацій в Україні. На нашу думку, саме в цьому полягають головні проблеми «грантоїдства». Також слід зазначити, що обидва типи організацій є не надто корисними в українських умовах. Так, за даними опитування Центру Разумкова [12] та IFES [9, с. 201], громадяни України вважають, що НУО або зовсім не діють, або діють неефективно. Неефективність НУО в Україні зумовлена комплексом причин. На думку громадян, головними причинами є їх низька активність – 58,4% [10] і 44% опитаних [12] – та неспроможність реально впливати на ситуацію в регіоні і в країні – 44,9% [12] і 68,1% [10]. Проте коло причин набагато ширше, поряд з указаними низькою активністю та неспроможністю до реального впливу це – відсутність достатніх коштів для їх діяльності, невідповідний професійний рівень членів організації, їх залежність від одного джерела надходжень
71
(держави, підприємства, спонсора, міжнародної донорської агенції), відсутність підтримки їх діяльності з боку населення, недосконала шкала оподаткування фінансових зобов’язань організації. Уся ця множина проблем, фактично, зводиться до двох головних і взаємопов’язаних – відсутність ресурсів та «попиту». Час та енергія громадян є головним або й єдиним ресурсом діяльності неурядових організацій першого типу. Так, у ФРН кожен третій громадянин старше 14 років (34%) працює в середньому 5 годин на тиждень на громадських засадах в якій-небудь організації чи спілці. Сумарно це відповідає повній зайнятості більше ніж 1 млн. громадян [2, с. 47] Дослідження, проведені у 22 країнах світу, які можна віднести до країн з розвиненим «третім сектором», показали, що в середньому 28% населення жертвують вільний час на роботу волонтерами в неурядових організаціях [14]. Але в Україні НУО цього ресурсу фактично позбавлені, оскільки до активної громадської діяльності у нас залучені, за даними опитування, 4,7%, а не залучені 82,6% опитаних [14, с.622]. У якихось заходах неурядових організацій брали участь 4,9% опитаних, стосовно членства 69,3% заявили, що вони не належать до жодних організацій, 21,2% є членами профспілок, 3,6% партій, 3% – клубів за інтересами та 2,6% – НУО [14, с. 623]. Тому лише дуже незначна кількість громадян України знають про роль, функції та можливості НУО, реальні шляхи участі в них, і здатні доповнити свої знання відповідною практичною активністю. Ситуація ускладнюється тим, що вплинути, наприклад директивно, на ситуацію із забезпеченістю цим типом ресурсів дуже важко. Проблемним виглядає і забезпеченість ресурсами організацій другого типу. Головним, на сьогоднішній день, джерелом надходжень для НУО України є міжнародні донорські агенції. Але їх діяльність у цій царині не можна назвати особливо успішною. Нерозуміння явища не дає їм можливості правильно оцінити і визначити його нагальні потреби, а відтак, веде до неправильної, нерезультативної політики. Як наслідок, марно витрачаються їх зусилля і не досягається очікувана віддача від вкладених коштів. Неефективність їх політики викликана, передусім, таким: забюрократизованістю самих грантодавців, відсутністю критеріїв оцінки ефективності соціальних програм, що реалізуються, незастосовністю більшості теоретичних положень, які визначають стратегії закордонних грантодаючих організацій в Україні, до місцевих умов, двозначністю ролі грантодавчих організацій у побудові українського громадянського суспільства [11]. Стосовно членських внесків як серйозного чинника у фінансуванні неурядових організацій в Україні наразі говорити не варто, оскільки вони є пов’язаними або з високою ефективністю організацій, або з високим рівнем громадянської свідомості населення. Інші можливі джерела фінансування, а саме надходження від власної економічної діяльності та від корпоративної філантропії і приватних пожертвувань, також поки не набули того значення для фінансування НУО, на яке вони
72
можуть розраховувати, виходячи зі світового досвіду і можливостей українських підприємницьких кіл. Особливістю цих джерел є те, що на них значно вплинути може держава, ставши важливим чинником поліпшення ситуації з фінансуванням НУО. Але зараз державна політика не надто сприятлива і для власної економічної діяльності НУО, і для пожертвувань. Наприклад, українське законодавство не надає фінансових пільг та податкових знижок, які б заохочували благодійництво. Нестача ресурсів є пов’язаною, великою мірою, з відсутністю «попиту» на діяльність неурядових організацій. Відсутність попиту з боку державних структур викликана, у деяких випадках, побоюванням конкуренції, а в деяких – недовірою або просто неувагою, яка виникає внаслідок поганої поінформованості і неправильного уявлення про їх цілі, завдання і способи роботи. Відсутність попиту з боку широких кіл громадськості пояснюється тим, що вони ще не звикли до широкого поля діяльності цих об’єднань. НУО можуть виконувати певні важливі для суспільства функції, але в суспільній свідомості вони або не уявляються придатними для цього, або взагалі не співвідносяться з цим. Таким чином, ми бачимо, що НУО в Україні перебувають у досить складному стані, оскільки потерпають від нестачі ресурсів. Особливо це помітно стосовно організацій першого типу. Організації другого типу, унаслідок особливостей своїх ресурсів, мають кращі шанси на розвиток, оскільки їх ресурси є регульованими, але через це саме вони потребують і контролю за їх використанням, з тим, щоб попередити їх неефективне використання. Це може бути самоконтроль у межах «третього сектору», контроль з боку громадськості, шляхом створення наглядових рад і комітетів, або контроль зі сторони грантодавців усіх типів, у тому числі й органів державної влади. Найкращим було б поєднання їх зусиль і створення, на базі загальновизнаної і обґрунтованої методики та критеріїв, загальноукраїнського Рейтингу НУО, яким могли б керуватися при розміщенні своїх ресурсів органи державної влади, грантодавці, волонтери. Список використаної літератури та джерел
1. Азаров В. Взросление нации. – Одесса: ВИКТОРИЯ, 2001 – 160 с. 2. Актуальные проблемы Европы. Гражданское общество в современной Европе: Сб. статей. – М.: ИНИОН РАН, 2003. – 240 с. 3. Білецький В. Громадські організації та їх роль у житті суспільства // Схід. – 1997. – № 8. – С. 16 – 19. 4. Бєлашко С. Франція: Досвід діяльності НДО в країнах розвинутої демократії // Діалог. – 2000. – № 2. – С. 8 – 9. 5. Геллнер Э. Условия свободы. Гражданское общество и его исторические соперники. – М.: Аd Mаrginem, 1995. – 222 с. 6. Голіченко О. Механізми впливу недержавних організацій на державні структури // http://www.spa.ukma.kiev.ua/ 7. Государственный социальный заказ. – М.: Российский благотворительный фонд «Нет алкоголизму и наркомании», 1995 – 35 с. 73
8. Защита общественных интересов. Организация и проведение кампаний: Методическое пособие для некомерческих организаций. – Ставрополь: АНО «Северо-Кавказский Ресурсный Центр», 2001. – 32 с. 9. Колодій А. На шляху до громадянського суспільства. Теоретичні засади й соціокультурні передумови демократичної трансформації в Україні: Монографія. – Л.: Червона Калина, 2002. – 272 с. 10. Майже половина громадян негативно оцінюють взаємини влади і громадських організацій // www.civicua.org/news/view.html 11. О взаимодействии организаций третьего сектора с государственными органами в сфере социальной политики (Международный опит). – М., 1999// www.nonprofit.org.ua 12. Результати загальнонаціонального опитування соціологічної служби Центру Разумкова у жовтні 2003 р. //www.civicua.org/news/view.html 13. Третій сектор в Україні: проблеми становлення / М.Ф. Шевченко (кер. авт. кол.), В.А. Головенько, Ю.М. Галустян та ін. - К.: Укр. ін-т соц. дослідж., 2001. – 173 с. 14. Центр Разумкова: 2002. – К.: Заповіт, 2003. – 695 с. 15. Cаrothers T., Bаrndt W., Аl-Sаyyid Mustаphа Kаmel. Civil society//Foreign Policy; Wаshihgton. – Winter 1999/2000. – Issue: 117. – Р. 18–22. Надійшла до редакції 18.05.06
ББК 66.3
Юлія КОНОТОПЦЕВА
Національна академія державного управління при Президентові України Харківський реґіональний інститут державного управління
РОЗВИТОК ДЕРЖАВНО-УПРАВЛІНСЬКОЇ ЕЛІТИ В УКРАЇНІ
Аналізуються особливості розвитку державно-управлінської еліти на різних історичних етапах існування української державності. Ключові слова: державно-управлінська еліта, політична еліта, українська державність, відкритість еліти, ротація еліти.
Сучасний стан державно-управлінської еліти в незалежній Україні можна краще зрозуміти, лише прослідкувавши її розвиток в минулому. Знання особливостей розвитку дозволить чіткіше визначити головні передумови та основні тенденції трансформації української еліти. Усе це дозволить оцінити ефективність та професіоналізм сучасної
© Конотопцева Ю.В., 2006 74
державно-управлінської еліти України, спираючись на історичний досвід. Останні кілька років науковці приділяють досить багато уваги дослідженню еліти. Над схожими проблемами працюють філософи, політологи, історики різних країн, науковці з державного управління, і результати їх пошуків можна розподілити за такими напрямами. Використовуючи загально-історичний підхід, визначають типи, функції еліти такі науковці: Г. Ашин, О. Понєдєлков, О. Старостін, Б. Кухта, О. Крюков, Л. Мандзій, О. Логвиненко, У. Кленнер, О. Гаман-Голутвіна та ін. Проблемами реґіональної еліти займаються О. Крюков, А. Круглашов та ін. Питання ідентифікації, функціонування національної еліти вирішують М. Пірен, С. Чемекова, Р. Войтович, Г. Щерба, А. Воробель та ін. Використовуючи соціально-філософський підхід, з’ясовують основи буття еліти К. Баранцева, Б. Глотов. Практичні питання визначення механізмів функціонування еліти вирішують В. Бєлоліпецький, Р. Гантер, В. Ігнатов, А. Деркач, А. Маркова, С. Серьогін, В. Токовенко, Дж. Хіглі, П. Шульце та ін. Незважаючи на велику кількість робіт, ґрунтовні дослідження, історичні засади існування та функціонування еліти в Україні розглядаються недостатньо. Якщо проблеми існування еліти в перехідний період (початку 90-х рр.) розглядаються науковцями дуже активно, то еліта в Україні на історичних етапах становлення держави потребує окремого дослідження. У зв’язку з цим постає проблема визначення особливостей функціонування управлінської еліти, що можливо за допомогою аналізу її розвитку в минулому. Метою статті є виявлення особливостей розвитку державноуправлінської еліти на різних історичних етапах існування української державності. Складність дослідження суспільно-політичних процесів у розвитку держави (а особливо існування такого феномену, як еліта) полягає в тому, що дійсний, тобто фактичний стан речей переважно не збігається зі встановленими у відповідний час суспільними та правовими нормами. Звичайно, дослідження письмових джерел (історичних праць та пам’яток права) дозволяють дещо зорієнтуватися з приводу цієї проблеми. Але зважаючи на значну суб’єктивність викладу матеріалу, що зростає відповідно до зменшення часової дистанції, слід додатково враховувати досить важливі аспекти. Серед них можна назвати і характер історичної доби, і особливості суспільного ладу, і відмінності в пізнанні людиною світу відповідно до того періоду, і багато чого іншого. Особливо важливим при цьому є розуміння того, що залежно від етапів розвитку людства змінювалися пріоритети в суспільно-політичних відносинах: від активного войовничого духу задля захисту від зовнішніх ворогів (інстинкт самозбереження будь-якої живої істоти) до намагання підтримати мир та спокій шляхом дипломатії. Але незважаючи на довгу ланку перешкод в розумінні такої суспільної інституції, як еліта,
75
незаперечною є обов’язковість її існування в будь-якій державі. Інша справа, що виявити дійсну приналежність кожної конкретної людини до панівної верстви досить важко через існування неявної, «прихованої» еліти, яка бере активну участь у житті держави та має значний вплив на її розвиток. Але при детальному аналізі різних етапів розвитку українського суспільства можна досить точно визначити ті верстви, які залежно від доби, періоду розвитку української державності виступали творчою, активною силою, і які тепер ми називаємо елітою. Починаючи з перших державних утворень східних слов’ян, якими були племінні союзи з провідними містами на зразок столиць, можна достатньо чітко визначити ті суспільні групи, які виділялися своєю активністю в політичному та громадському житті. Формально населення не поділялося – всі люди були вільні в правах та можливостях. Організацію публічної влади спричиняли такі фактори, як війна й торгівля. Тому фактично виділялися в окремі верстви лише жерці та вояки. Жерці виконували облуговуючо-обрядову функцію, а владу захопили вояки – саме вони стали правителями. Як описав це видатний історик України І. Крип’якевич, «провід у племенах вели «луччі люди», або «нарочиті мужі», представники визначних родів, що здобули собі значення завдяки багатству, воєнним успіхам чи іншим причинам. Найбільш талановиті і підприємливі одиниці приймали ім’я князів і доходили тривкої спадщини влади» [3, с. 31] Це був початок зародження української еліти. Незважаючи на спадковість влади, ці верстви не були кастами, вони були відкритими. Якісна зміна еліти держави відбулася в результаті заміни місцевої військової верхівки норманськими завойовниками («варягами»). У новій державі – Київська Русь – усе населення умовно ділилося на три категорії: вільні, напіввільні й залежні люди. На вершині вільних людей стояли князь та його дружина («княжі мужі»). З них князь обирав найближчих помічників, воєвод та інших найвищих посадових осіб – це й була тогочасна еліта. Спочатку правовий статус княжих мужів відрізнявся від земської верхівки – родовитої знаті місцевого походження. Але відбулася швидка (за три покоління: Рюрик, Ігор, Святослав) асиміляція: уже в ХІ ст. ці дві групи об’єдналися в одну – боярство. Бояри брали участь у роботі боярських рад, віча, адміністрацій, де займали вищі посади. З часом відбулася диференціація еліти – ця верства поділилася на групи: великі та менші бояри. Усі вони були привілейованою частиною суспільства – навіть злочини проти них каралися суворіше. Але боярство ще не було закритою кастою – за окремі заслуги до боярства могла потрапити й звичайна людина і навіть іноземець – варяг, половець та ін. Незважаючи на частково провінційне походження, боярство поступово повністю відділилося від місцевої еліти та своїм існуванням завдячувало виключно особі князя. Такий «відтік авторитету» та
76
виниклий у зв’язку з цим дефіцит конкуренції дозволив почати виокремлюватися новій еліті – економічній. Найпотужнішою верствою стають купці, які з часом формують міський патриціат – нову місцеву еліту замість згаслих (придушених київськими князями) давніх родів, заснованих військовими вождями. У Новгороді це взагалі привело до фактичної ліквідації монархії – єдино можливого у свідомості людей на той час способу державного управління. Після хрещення Русі з’явилася нова верства, окрема група населення – духівництво. Від давніх жерців християнське духівництво відрізнялося своєю більшою залученістю до суспільного життя – воно активно формувало ідеологічне підґрунтя княжого правління. Ця верства вже відразу мало розвинуту внутрішню диференціацію – духівництво поділялося на «біле» (рядові священики) та «чорне» (монахи та виділені з їх числа керівники й організатори життя всього духівництва). Тобто із самого початку всередині духівництва існувала провідна група, яка вирізнялася своїм впливом серед всієї верстви. Тісний взаємозв’язок тогочасної церкви з державою (точніше надзвичайна залежність від держави) став механізмом перетворення чорного духівництва на окремий вид еліти. Через заклопотаність еліти військово-політичними справами всі соціально-гуманітарні справи були передані церкві. У результаті чорне духівництво почало відігравати провідну роль в таких важливих сферах державного управління, як соціальний захист, охорона здоров’я, освіта та навіть мистецтво. У масштабах усієї держави почав зароджуватися новий вид еліти – гуманітарна. Унаслідок феодальної роздробленості та інтеграції одного з уламків Київської Русі до католицького цивілізаційно-ментального простору виникло Галицько-Волинське князівство – перша українська держава. Провідними соціальними групами тут були князі, боярство та духівництво. Найважливішу роль у суспільному житті відігравало боярство, але воно вже перестало бути єдиною верствою. Боярство поділялося на велике та дрібне. До першого належала боярська аристократія, що володіла значними багатствами та мала надзвичайно великий вплив на внутрішню і зовнішню політику держави (іноді більший за вплив князя). Дрібне боярство було на службі у князя й отримувало від нього землі, якими володіло умовно (поки було на службі). На цей час боярство вже стало закритою кастою – відбулася структуризація суспільних інституцій [1]. У цей період до пануючої групи приєдналася верхівка духівництва, яка теж володіла землями та селянами, була звільнена від сплати податків і не мала жодних зобов’язань перед державою, крім моральноідеологічної підтримки авторитета княжої влади та владних інституцій. Саме така інтеграція чорного духівництва до провідної верстви й не дозволила йому сформувати окремий тип еліти, який би мав вплив на культурне життя суспільства. Проте духівництво ще довго залишалося відносно відкритою групою.
77
У цілому в давньоруській державі мала місце еліта тільки одного типу – політична. Вона монопольно виконувала функції еліти всього суспільства, але незалежно від неї почали формуватися еліти інших типів – економічна та гуманітарна. Заклопотана виключно своїми політичними справами, позбавлена конкуренції з боку інших еліт, політична еліта занадто відірвалася він народу та втратила його підтримку. У результаті держава виявилася беззахисною перед навалами іноземних завойовників. Унаслідок занепаду Галицько-Волинського князівства і подальшою литовською окупацією утворилася литовсько-руська держава – Велике князівство Литовське. Проте асиміляція не відбулася в таких масштабах, як за варягів – до верхівки суспільства, як і раніше, належали князі, бояри та духівництво. Зміна правлячої династії (Рюриковичів на Гедиміновичив) не мала наслідком зміну способу функціонування держави. Це свідчить про відсутність конкуренції з боку інших еліт чи, скоріше, свідоме несприйняття її політичною елітою. Але політичний вплив князів та боярства поступово зменшувався. У зв’язку з остаточним затвердженням писаного права (Литовські статути) еліта стає повністю закритою, окрім духівництва. У цей час порівняно інтенсивно продовжила розвиватися еліта нового типу – економічна. У зв’язку зі стабілізацією політичного життя головним ресурсом суспільної діяльності, а отже, й критерієм приналежності до еліти, стає володіння землею, а не служба князю. Тому інституція боярства трансформувалася в інституцію землевласників: великі бояри стали називатися магнатами, а дрібні – шляхтою. У Литовсько-польській державі до пануючої групи належали польські та українські магнати й шляхта. Найвищі посади в державі могли займати тільки магнати, право суду над ними мав тільки король. Магнати в результаті своєї включеності до політичних процесів швидко полонізувалися, а шляхта через свою незалученість до загальнодержавної політики полонізувалася меншою мірою і залишилась носієм національних культурних традицій. Така українська за своїм національним характером шляхта втратила своє місце у верхньому прошарку суспільства і не мала впливу на політичне життя всієї держави. За цих обставин інтелектуальний потенціал українського народу остаточно почав реалізовуватися через духівництво (яке завжди було відносно відкритим), оскільки навіть освіта була виключно релігійна. Унаслідок цього духівництво, отримавши інтелектуальне підживлення від усіх інших верств суспільства, остаточно стає гуманітарною елітою. Слід зауважити, що великого значення для розвитку суспільства в цей час почали набувати братства, що реорганізувалися з церковних установ. Вони зібрали в собі активну, освічену частину міщанства і стали осередками нового суспільного життя. Братства займалися культурницькою й освітньою діяльністю, зосереджуючи в собі провідну частину світського суспільства. І якщо гуманітарна еліта в цей час була безперечно церковна,
78
то саме братства стали зародками демонополізації цього типу еліти. Таким чином, від початку в Україні мала місце лише політична еліта, яка уособлювала в собі всі інші типи еліт. З часів польського панування та остаточного залучення України до європейського цивілізаційного простору з’являються й інші різновиди еліти – економічна та гуманітарна. Кардинальні зміни в українській еліті відбулися в ІІ половині ХVІІ ст., коли постала українська козацька держава. Давня панівна шляхетськомагнатська верства частково була знищена в боях, частково втекла на захід, а залишки її вже не мали впливу на суспільне та політичне життя держави. Фактична влада в країні перейшла до козацького стану, організованого в Запорізьке військо, який зайняв провідне місце. До панівної частини населення тепер входила передусім козацька старшина на чолі з гетьманом. Саме в козацькій державі розпочався процес формування української державно-управлінської еліти. З військової старшини напівзаконного збройного формування утворилися органи влади української держави. Система державного управління цієї держави була більш розвинута, ніж навіть у Польському королівстві. Тогочасне українське суспільство, яке за своєю структурою фактично дублювало старий польський уклад, виявилося не готовим до появи цього «левіафана». У результаті особи, які перебували на службі в цих органах влади, перетворилися на досить потужну корпорацію, що почала відігравати визначальну роль у державі. Гетьманський уряд почав перетворюватися на державно-управлінську еліту. Певний час еліта залишалася відкритою, але, як зазначав Крип’якевич, «пізніше заможні козаки намагалися створити привілейований клас на зразок шляхти і взяти провід у свої руки. Хмельницький, хоч і сам належав до цієї заможної групи, цінив доплив народних мас до війська і не допускав до надмірного розросту старшини» [3, с. 182]. А це означало, що до владної верхівки міг потрапити будьякий видатний козак, що свідчить про певну відкритість еліти на перших етапах становлення держави. Але пізніше з поступовим здобуттям певних привілеїв у козацькому війську почали з’являтися нові елітні установи – «бунчукових товаришів при гетьмані і значкових при полковниках, що гуртували старшинську еліту. Це була нова шляхта, яка охоче нав’язувала до традицій давньої шляхти і свої претензії спирала на старе право...» [3, с. 239]. Цей процес ставав інтенсивнішим зі зростанням впливу московського уряду, наближаючи розподіл українського суспільства до московського аристократичного устрою. Подібно до давньоруської державності, в українській козацькій державі політична еліта втратила зв’язок із народом. У результаті керувати країною почала новонароджена державно-управлінська еліта. Саме вона почала змінювати гетьманів залежно від політичної ситуації, тобто внаслідок втрати народної підтримки політична еліта почала
79
втрачати й вплив. Але ідеологічна незрілість державно-управлінської еліти, її політична несвідомість спричинили до втрати державності. Неспроможна визначати стратегічні пріоритети розвитку всієї держави, здатна тільки ефективно організовувати населення та наявні ресурси, ця еліта не впоралася з усім обсягом державних справ. Хоча московському царату довелося застосувати значний за обсягом комплекс заходів, щоб підпорядкувати собі українську державу. Це стало можливим лише після остаточної інтеграції української державно-управлінської еліти до адміністративного апарату російської держави. Під час перебування в складі Російської імперії відбулися докорінні зміни в складі панівної верстви українського суспільства. Суспільний устрій України був приведений у відповідність із суспільним устроєм Росії. Поступово продовжувався процес зрівняння української шляхти та старшини в правах з російським дворянством. У цей час у результаті науковотехнічного прогресу відбулася подальша структуризація гуманітарної еліти. Подібно до того як з політичної еліти через духівництво виділилася гуманітарна, так унаслідок структуризації останньої з неї виділився секуляризований елемент, який став науковою елітою. У кінці ХІХ – на початку ХХ ст. одне з провідних місць у політиці держави поступово займає і буржуазія, тим самим створюючи економічну еліту. Провідні верстви української інтелігенції створюють наукову еліту та культурну [2]. У результаті різних суспільно-політичних і державних перетворень початку ХХ ст. більша частина дворянства і провідної інтелігенції змушена була виїхати за кордон, а та їх частина, що змогла пристосуватися до нового суспільного ладу, в більшості своїй не мала шансів на участь у політичному процесі. В СРСР була створена нова політична еліта – КПРС, що зайняла провідне місце та оголосила себе єдиною. Себе в державі та саму державу в суспільстві тогочасна політична еліта вважала «надбудовою» над соціальним загалом. Установлений нею порядок призвів до того, що суспільство змінило політичні інституції. Але їх формальна зміна не привела до ліквідації політичної еліти як явища та її провідної ролі, оскільки саме суспільство так і не спромоглося на створення нових механізмів та процедур «елітотворення». Політична еліта змушена була втрутитися до інших сфер суспільного життя та формувати еліту в цих галузях. У такий спосіб були організовані нові економічна, наукова та творча еліти. Таким чином, прагнення свободи виявилося досить потужним для зламу старої державної машини, але недостатньо конструктивним для побудови нової. А оскільки потреба організовувати суспільство залишилася, то розбудову нової держави довелося здійснювати в «старий» спосіб. Тобто політична еліта змушена була сформувати нові органи влади, а разом із ними й нову державно-управлінську еліту. Це доводить винятково важливу роль політичної еліти в житті суспільства.
80
З 20-х рр. ХХ ст. у радянському суспільстві почала народжуватися нова верства – чиновництво. Воно ще не було елітою відносно всього соціуму, оскільки не відігравало провідної ролі в масштабах усієї держави. Проте у процесі формування тоталітарного режиму з його всевизначальною роллю держави та органів влади вплив чиновників почав посилюватися. Поступово вони підпорядкували собі всі сфери суспільного життя. Почалася асиміляція чиновництва з партійним апаратом – формувала радянська державно-управлінська еліта. Поступово для цього явища почали вживати термін «номенклатура». Свого часу академік Д. Сахаров писав, що «хоча відповідні соціологічні дослідження в країні не проводяться або засекречені, але можна стверджувати, що вже у 20 – 30-ті рр. і відповідно у повоєнні роки в нашій країні сформувався і виділився особливий партійно-бюрократичний прошарок – «номенклатура», так званий «новий клас» [1, с. 14] (переклад автора. – Ю. К.). Ленінські новаторські експерименти та сталінський терор не дозволяли партійно-бюрократичному апаратові опанувати радянське суспільство. Однак післявоєнна стабілізація та смерть диктатора створили передумови для перехоплення державно-управлінською елітою провідного становища в суспільстві в еліти політичної. Прихід до влади Хрущова, а ще більше його відсторонення від влади є ілюстрацією перемоги адміністрації над політиками. Саме в цей час остаточно сформувалася державно-управлінська еліта, яка оформилася у вигляді партійно-радянської номенклатури. Виникла доволі потужна система, яка мала навіть розвинуту внутрішню структуру. Таке всевладдя державно-управлінської еліти призвело до втрати єдності партійного апарату з народом. А оскільки Комуністична партія була правлячою в Радянському Союзі, то це призвело до фактичної втрати державою своєї соціальної основи. Відчайдушні спроби політичної еліти відновити свій контроль над апаратом органів влади (перебудова Горбачова) успіху не мали. Партійна (неполітична) еліта виявилася неспроможною визначити пріоритети розвитку радянської держави, унаслідок чого Радянський Союз припинив своє існування. У незалежній Україні спочатку виникли передумови для відновлення органічного зв’язку політичної та державно-управлінської еліти з усім суспільством. Велика кількість вчорашніх опозиціонерів, які прийшли до влади, спричинила значні зміни в державному управлінні (включно із початком розбудови власної української держави) [4]. Суспільство кадрово підживило політичну еліту – до органів влади прийшли нові люди (архітектор Л. Скорик, стоматолог С. Хмара та ін.). Така ротація незначно вплинула на державно-управлінську еліту – в органах влади продовжували займати посади чиновники ще радянської доби. За умов структурно-кадрової стабілізації, яка настала за президентства Л. Кучми, державно-управлінська еліта знову почала
81
домінувати над всіма іншими елітами. Навіть результати виборів мало впливали на кадровий склад та методи діяльності органів влади. Все це призвело до системної кризи органів влади, наслідком чого стала Помаранчева революція. Таким чином, історичний досвід розвитку державно-управлінської еліти в Україні свідчить про те, що для ефективного її функціонування необхідно забезпечити: по – перше, процес перманентної ротації еліти; по-друге – відкритість державно-управлінської еліти; по-третє – чіткість та прозорість процесу формування так званої «нової» еліти, що дає можливість пересічному громадянину спостерігати за нею та певним чином контролювати. Можливість такого контролю сформує довіру громадян до держави, а отже, забезпечить стабільність політичного та економічного життя суспільства. Список використаної літератури
1. Восленский М. С. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. – М.: Совет. Россия; МП «Октябрь», 1991. – 624 с. 2. Історія держави і права України.: Підруч. для юрид. вищих навч. закладів і фак.: У 2 ч. / А. Й. Рогожин, М. М. Страхов, В. Д. Гончаренко та ін.; За ред. акад. А. Й. Рогожина. – К.: Ін Юре. – 1996. – Ч. 2. – 448 с. 3. Крип’якевич І. П. Історія України / Відп. ред. Ф. П. Шевченко, Б. З. Якимович. – Л.: Світ, 1990. – 520 с. 4. Пірен М. Формування національної ідентичності у сучасної управлінської еліти України // Формування й оновлення політико-управлінської еліти в сучасній Україні: Зб. наук. пр. / За заг. ред. М. І. Пірен. – К.: Вид-во НАДУ, 2005. – С. 58 – 71. Надійшла до редколегії 18.05.06
понятійних і термінологічних засад у даній галузі, а також пропонується власний підхід до розробки основного поняття соціального захисту населення. Ключові слова: соціальна політика, соціальне забезпечення, соціальний захист населення, національна безпека.
ББК 65.272
Марина ГАЛЬЧУН
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ПОНЯТТЯ СОЦІАЛЬНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЯК ПРЕДМЕТ НАУКОВИХ РОЗВІДОК ВІТЧИЗНЯНИХ УЧЕНИХ
Досліджуються проблеми формування понятійно-категорійного апарату в галузі соціального забезпечення в період розбудови України як соціальної держави. Розглядаються особливості трактування українськими дослідниками
© Гальчун М.О., 2006 82
В умовах економічних і соціальних перетворень, ринкового розвитку в Україні, коли значна кількість людей поставлена на межу виживання, зростають потреби в ефективному соціальному захисті. Поглиблення соціального та майнового розшарування призводить до обмеження можливостей задоволення основних соціальних потреб населення. Залишаються низькими рівень та якість життя. Отже, держава повинна забезпечити соціальні гарантії та розробити систему ефективної соціальної підтримки незаможних верств, значно підвищити потенціал соціальної сфери заради самозбереження української нації. Водночас інститути соціального захисту населення, що були засновані на тоталітарній ідеології, сформували у багатьох ланках суспільного життя суперечності між теоретичним переважанням забезпечення інтересів і потреб населення та недотриманням їх у соціальній практиці. Таким чином, необхідність дослідження соціального захисту населення обумовлена низкою причин. Ситуація, що склалася, вимагає вжиття заходів з оптимізації системи соціального захисту населення України. Перешкодою швидкого виконання цього завдання є відсутність у дослідженнях вітчизняних науковців цілісного уявлення про основні категорії соціального захисту, невідпрацьований належним чином понятійний апарат. Теоретико-методологічні, методичні, прикладні питання багатоаспектної проблеми соціального захисту та підвищення його ефективності були і залишаються предметом постійних наукових досліджень провідних вітчизняних вчених, таких як В. Я. Бідак [5], Н. П. Борецька [6], І. Ф. Гнибіденко [7], В. А. Гошовська [8], О. Ю. Єрмоловська [9], В. В. Капильцова [10], А. С. Крупник [11], В. А. Макаренко [12], С. В. Сіденко [14], Н. М. Стаховська [15], В. М. Шаповал [16], Ю. О. Шклярський [17] та ін. Публікації зазначених авторів розглянуто в даній статті в контексті запропонованих ними понять і категорій соціального захисту. Однак, на нашу думку, в численних дослідженнях вітчизняних науковців наявна багатоваріантна спрямованість розкриття сутності та змісту соціального захисту, що ускладнює вирішення завдань соціальної політики, але є необхідним для формування системи соціального забезпечення. Основна мета статті полягає в аналізі наукових досліджень з проблем соціального захисту в контексті вироблення підходів до розробки понятійно-категорійного апарату в даній галузі. Об’єктом дослідження обрано автореферати докторських і кандидатських дисертацій
83
українських науковців у галузі соціального забезпечення, які було опубліковано за останні десять років і в стислій формі віддзеркалюють сучасний стан наукової розробки проблеми соціального захисту населення в умовах економічної трансформації в Україні. Соціальна держава здійснює соціальне забезпечення і соціальний захист за допомогою реалізації своєї соціальної політики, яка є складовою частиною внутрішньої політики держави. Створення національної системи соціального забезпечення населення було розпочато після проголошення незалежності України. Нова соціальна політика полягала в тому, що вона не повинна орієнтуватися на короткострокові завдання, вона має визначати стратегічні напрями, які можуть корегуватися, будучи при цьому цільною, раціональною та ефективною. Сучасна соціальна політика повинна формуватися з урахуванням історичних умов та національних особливостей, політичної та економічної ситуації, культурних традицій, а також мати певні елементи консерватизму та інноваційності. Консерватизм полягає в тому, що зберігається те позитивне, що вже досягнуте в соціальній сфері. Інноваційність – в тому, що державна політика повинна адаптувати соціальні структури до виникаючих змін. Багато років в Україні діяла система соціального забезпечення, яка залишилася у спадщину від колишнього Союзу РСР. Вона була сформована на принципах старої бюджетно-розпорядчої моделі соціальної політики і не орієнтувалася на труднощі перехідного періоду до ринкової економіки, складну демографічну ситуацію в Україні, а тому виявилася непридатною в нових реаліях. Перехід до нової економічної моделі – ринкової економіки, розвантаження Державного бюджету, за рахунок якого раніше виплачувалися пенсії і допомоги, передбачає формування нової системи соціального забезпечення. Основи правової і нормативної бази соціального забезпечення населення закладені в Постанові Верховної Ради України «Про проект Концепції соціального забезпечення населення України» від 08.02.1994 р. [3]. Сукупність закріплених прав визначає простір компетенції соціальної політики. Термін «соціальне забезпечення» на міжнародному рівні офіційно закріплений Пактом про економічні, соціальні та культурні права Генеральної Асамблеї ООН, де вказано, що держави, які беруть участь у цьому Пакті, визнають право кожної людини на соціальне забезпечення, що включає соціальне страхування» [13]. Термін «соціальне забезпечення» також застосовується в проекті Концепції соціального забезпечення громадян України. Одночасно в Конституції України вживається термін «соціальний захист». Згідно зі ст. 46 громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника чи безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом [1]. Отже, виходить, що поняття «соціальний захист» є досить широким і включає в себе
84
поняття «соціальне забезпечення». На жаль, в Україні не розроблено і не прийнято єдиного комплексного законодавчого акта з питань соціального захисту і соціального забезпечення, а в затверджених законодавчих актах відсутній термінологічний апарат з питань політики соціального забезпечення, відсутнє також визначення поняття «соціальний захист». Українські дослідники здійснили перші кроки в напрямі розробки термінологічного апарату із зазначеної проблематики. Ряд учених пропонує трактування поняття соціального захисту в широкому і вузькому розумінні. У широкому смислі це система соціальних відносин між індивідом і суспільством з приводу розв’язання суперечностей між негативними соціальними наслідками становлення ринкової організації виробництва і реальними можливостями людини адаптуватися до них. У даному значенні соціальний захист практично збігається з розгалуженою системою гарантій прав людини, однак, на нашу думку, недоцільно зводити поняття соціального захисту лише до проблем переведення економіки країни на ринкові рейки. У вузькому змісті соціальний захист – це соціальна політика держави, мета якої адміністративними заходами забезпечити надання матеріальної допомоги різним групам населення для створення нормальних умов життєдіяльності, поліпшення якості життя, економічної і психологічної адаптації в суспільстві. Залежно від можливості різних категорій населення адаптуватися до ринкової економіки, О. Ю. Єрмоловська виділила такі об’єкти соціального захисту: особи, зайняті в різних сферах економіки; безробітні; особи непрацездатного віку (пенсіонери, люди похилого віку); особи до працездатного віку (діти дошкільного віку, учні шкіл, студенти) [9]. Дослідник А. С. Крупник як об’єкти соціального захисту розглядає три основні соціальні групи: працюючі, непрацюючі працездатні й непрацюючі непрацездатні [11]. Інший науковець Н. П. Борецька розглядає соціальний захист як історичну категорію, що змінюється з часом під впливом економіки конкретної країни. На її думку, на певних етапах економічного розвитку, особливо в період економічного спаду і внаслідок цього погіршення умов і рівня життя громадян, соціальний захист перетворюється на особливу форму соціального забезпечення, коли в умовах обмежених ресурсів держава максимально задовольняє потреби населення [6]. Погоджуючись з даним трактуванням, вважаємо, що воно мало чого дає для формування понятійно-категорійного апарату в галузі соціального захисту. На думку Н. М. Стаховської, аналіз національного законодавства дає підстави вважати, що поняття соціальний захист включає: усі види соціального забезпечення, у тому числі й соціального страхування (на випадок безробіття, непрацездатності, малозабезпеченості тощо); різні заходи з охорони праці; систему пільг та привілей у матеріальному забезпеченні громадян; різноманітні заходи щодо попередження масових
85
захворювань; надання різнопланову допомогу особам, що постраждали внаслідок техногенно-екологічних катастроф; різні гарантії захисту громадян від численних соціальних ризиків тощо. Водночас автор переконаний, що використання терміна соціальний захист як правової категорії в такому, надто широкому, не конкретизованому значенні в нормативно-правових актах є недоцільним, оскільки в переважній більшості правовідносини з соціального забезпечення виникають безпосередньо у правовій формі. Їм притаманний соціально-аліментарний характер. Основним завданням правовідносин є задоволення першочергових, найнеобхідніших потреб престарілих, непрацездатних, безробітних, малозабезпечених та деяких інших соціально вразливих категорій громадян шляхом надання їм засобів до існування або різного роду послуг. Учасниками правовідносин є як громадянин або сім’я, що потребують соціального забезпечення, так і відповідний орган соціального забезпечення, залежно від конкретного виду забезпечення. Зміст правовідносин із соціального забезпечення полягає в тому, що громадянин (сім’я) має право на отримання конкретного виду забезпечення, а орган соціального забезпечення зобов’язаний надати відповідне забезпечення. Підставою виникнення правовідносин є юридичний склад [15]. Вітчизняна дослідниця В. В. Капильцова констатує, що соціальний захист – це багатоаспектне поняття. Як продукт ринкової економіки, воно належить до категорій не тільки соціально-трудових, але й розподільних відносин. Соціальний захист – це специфічний товар, на який існує попит споживачів і в регулювання якого зобов’язана втручатися держава. Тому соціальний захист являє собою комплекс заходів щодо виявлення причин соціальних ризиків, оцінювання можливого впливу на них на різних етапах прояву, а також щодо забезпечення соціальних ґарантій відповідно до економічних умов суспільної системи. Оскільки головною складовою механізму соціального захисту є регулювання величини заробітної плати, то її збільшення необхідно розглядати як фактор відтворення і стимулювання робочої сили, що викликає зростання споживчого попиту і пожвавлення пропозиції праці. Автор вважає, що незважаючи на пріоритет держави у вирішенні соціальних проблем, не варто зводити до мінімуму роль самого працівника в забезпеченні особистого соціального захисту. Особливе значення належить бізнесу, тому потрібні розробка і комплексна реалізація програм стабілізації, приватизації і структурної перебудови економіки. Сучасний механізм забезпечення соціальних гарантій визначається специфікою самих гарантій, а також їх об’єктів. Забезпечення страхового захисту працюючих від різних ризиків базується на функціональностраховому підході, тобто «соціальне страхування» – це перетворена форма зарплати, яка забезпечує «відстрочене споживання», основна її функція – відтворювальна. Зараз громадяни покликані вирішувати питання про «ступінь» і «обсяг» своєї соціальної захищеності [10].
86
В. В. Капильцова цілком слушно вводить поняття «соціальний ризик», однак його не як універсальну категорію соціального захисту, що характеризує можливість зміни соціального і матеріального статусу особи внаслідок можливої реалізації соціальних загроз, а лише як специфічну категорію «соціального страхування». Як ще один з підходів вважаємо за доцільне навести міркування В. М. Шаповал про те, що соціальний захист – це участь суспільства в утриманні своїх членів, коли вони із соціально значущих причин не мають самостійних засобів до існування у вигляді винагороди за працю або отримують її в обсязі, недостатньому для задоволення необхідних потреб. Щоб забезпечити такий захист, держава повинна насамперед у законодавчому порядку встановити основні соціальні гарантії, механізми їх реалізації та функції надання соціальної підтримки. Соціальну політику автор розглядає як важливе доповнення до економічної та бюджетної політики. Тобто необхідна певна узгодженість між політикою підвищення загального життєвого рівня шляхом прискорення економічного зростання і бюджетною політикою, що гарантує реальну матеріальну підтримку населенню. Така політика має два очевидних наслідки: 1) розширення соціального захисту й зростання витрат на соціальні потреби мають підкріплюватися економічними заходами, які здійснюватимуться в процесі перехідного періоду; 2) політика економічної перебудови повинна враховувати її вплив на потенціал системи соціального захисту населення, здатність цієї системи надавати основний соціальний захист найнужденнішим громадянам з урахуванням фінансового стану держави. Зміна суспільно-економічної системи в Україні, на думку В. М. Шаповал, призвела до загострення трьох груп соціальних проблем, які й визначають складові системи соціального захисту: соціальний захист працездатного населення, якому загрожує перехід за межу бідності в разі втрати працездатності або місця роботи; соціальний захист пенсіонерів, інвалідів і інших категорій непрацездатного населення; поліпшення соціальної інфраструктури (освіта, медицина, зв’язок та ін.) [16]. Погоджуючись з дослідником щодо визначального значення соціальних проблем у системі соціального захисту, не можна однак не відзначити, що до його поля зору не потрапили такі важливі категорії, як соціальні загрози і ризики. Інший науковець, С. В. Сіденко, у своєму дослідженні зазначає, що трактування суті соціального захисту в різних країнах варіює від надання соціальної допомоги найбільш вразливим верствам населення (США, Канада) до всеохоплюючої системи за всіма існуючими ризиками (міжнародні організації, передусім ООН та МОП). Вчений дійшов висновку, що соціальний захист можна визначити як сукупність законодавчо закріплених економічних, правових і соціальних гарантій, які надає суспільство кожному своєму члену в разі безробіття, втрати або різкого скорочення доходів, хвороби, народження дитини, виробничої травми, інвалідності, старості тощо [14]. Однак автор розглядає
87
соціальний захист як суто економічну категорію, яка пов’язана з відтворенням, збереженням та розвитком основної продуктивної сили суспільства – людського потенціалу, що, на наш погляд, значно звужує можливості застосування такого підходу під час формування понятійнокатегорійного апарату в галузі соціального захисту. У структурі поля соціального захисту населення Ю. О. Шклярський виділяє такі основні елементи: пенсійне страхування, страхування у зв’язку з хворобою, страхування у зв’язку з травмою на роботі, страхування у зв’язку з професійними захворюваннями, страхування у зв’язку з втратою годувальника, страхування безробіття, захист материнства, гарантія мінімального доходу, соціальна допомога. Науковець пропонує будувати соціальну політику держави на трьох рівнях з урахуванням економічного стану країни, джерел фінансування та можливості реґіонів. Перший рівень – соціальна допомога, що гарантує громадянам прожитковий мінімум та можливість психофізичного виживання. Другий – соціальне забезпечення, який гарантує нормальний рівень існування людини (відшкодування втрати регулярного прибутку, компенсація додаткових витрат у зв’язку з інфляцією, упередження причин, що призводять до втрати регулярного прибутку тощо). Третій – соціальні послуги, що забезпечує трудову активність, участь у громадському житті (програми професійної перекваліфікації, створення додаткових робочих місць тощо) [17]. Запропонований підхід, на нашу думку, дещо штучно розділяє такі категорії, як соціальна допомога, соціальний захист і соціальні послуги, що свідчить про недосконалість понятійно-категорійного апарату в даній галузі. В. А. Макаренко визначає соціальний захист як діалектичну єдність інституційних утворень та соціальних практик, спрямованих на забезпечення задоволення потреби громадян у соціальній допомозі і захисті шляхом дотримання найважливіших соціальних прав і досягнення прийнятного рівня життя членів суспільства. Сутність соціального захисту полягає в забезпеченні певної цілісності управлінських впливів влади та спонтанних дій різноманітних суспільних сил, викликаних необхідністю створення неконфліктного соціального простору реалізації основних потреб та інтересів членів соціуму [12]. На нашу думку, таке визначення не є адекватним повною мірою, оскільки виводити поняття соціального захисту з потреби у соціальній допомозі і захисті не коректно. В. Я. Бідак вважає, що соціальний захист це державно-реґіональна система підтримки соціально прийнятного рівня життя населення. У більш деталізованому визначенні автор характеризує соціальний захист населення як солідарну, державно-реґіональну, багатофункціональну систему підтримки благополуччя населення на рівні, не нижчому від діючих стандартів і нормативів, яка попереджує нагромадження соціальних дефіцитів з метою досягнення суспільної стабільності на основі використання механізмів законодавчого, економічного, інформаційного
88
та організаційно-програмного забезпечення. Вона має охоплювати соціальне страхування, державне забезпечення та надання соціальних пільг і послуг окремим категоріям населення за рахунок державного бюджету, соціальну допомогу та соціальну підтримку непрацездатних громадян за рахунок державного і місцевого бюджетів [5]. Оскільки в дану галузь залучені, або можуть бути залученими, крім бюджетних, і позабюджетні установи і підприємства, вважаємо, що таке визначення дещо обмежує поняття соціального захисту. Дослідник І. Ф. Гнибіденко вважає, що методологія дослідження проблеми соціального захисту населення ґрунтується на визнанні її комплексності й системності, диференціації суб’єктів і об’єктів впливу, форм, методів і засобів реалізації. Основними елементами сучасної соціальної політики автор називає: сприяння продуктивній зайнятості і захист від безробіття; вирівнювання та захист доходів населення; захист соціально вразливих груп населення; захист прав та інтересів споживачів. Ключова ж функція держави як суб’єкта соціальної політики полягає у формуванні соціально-економічного середовища, сприятливого для самореалізації кожного члена суспільства в економічній сфері, що гарантує стабільність та можливості розвитку. Основними напрямами державного регулювання, на думку І.Ф. Гнибіденка, є: законодавчий захист працівника як найбільш вразливого суб’єкта трудових відносин; активна політика зайнятості, що стимулює створення й підвищення якості робочих місць; встановлення обґрунтованого державного мінімуму оплати праці. Здійснений автором аналіз стану системи соціального захисту населення свідчить про наявність кризових явищ у сферах зайнятості й оплати праці, формування доходів, людського розвитку, соціальних послуг тощо [7]. Запропонований підхід, базуючись на принципах системності й комплексності, на нашу думку, дещо обмежується такою важливою, але не єдиною складовою соціального захисту, як зайнятість та інші аспекти трудових відносин. Соціальний захист посідає значне місце в системі національної безпеки України, тому, на нашу думку, доцільно формувати понятійний апарат саме в цьому аспекті. Функціональна структуризація національної безпеки нині виділяє соціальну безпеку як окрему складову. Така необхідність зумовлена тим, що економічне зростання, як основа для соціального розвитку, сама по собі не може розв’язати соціальних проблем, підвищити реальний життєвий рівень населення, оскільки сталий економічний розвиток дедалі більше залежить від розв’язання соціальних проблем і забезпечення соціального захисту населення [8]. Критичний погляд на ступінь теоретичної і практичної розробки понятійнокатегорійного апарату соціального захисту населення в дослідженнях вітчизняного вченого дозволяє побачити потребу в його формуванні на засадах системного, комплексного підходу. У Законі України «Про основи національної безпеки України» від
89
19.06.2003 р., визначено основні напрями політики з питань національної безпеки України в соціальній сфері [2, ст. 116]: істотне посилення соціальної складової економічної політики, реальне підвищення рівня життя населення, передусім шляхом збільшення вартості оплати праці, своєчасної виплати заробітної плати та гарантованих законом соціальних виплат, посилення цільової спрямованості матеріальної підтримки, зниження рівня безробіття; створення умов для подолання бідності й надмірного майнового розшарування в суспільстві; збереження та зміцнення демографічного і трудоресурсного потенціалу країни; подолання кризових демографічних процесів; створення ефективної системи соціального захисту людини, охорони та відновлення її фізичного та духовного здоров’я, ліквідації алкоголізму, наркоманії, інших негативних явищ; ліквідація бездоглядності, безпритульності та бродяжництва серед дітей та підлітків. З огляду на положення закону, соціальну безпеку можна визначити як стан гарантованої правової та інституціональної захищеності життєво важливих соціальних інтересів особи і суспільства від зовнішніх і внутрішніх загроз [8, ст. 96]. Під загрозами в соціальній сфері будемо розуміти сукупність умов і чинників, які створюють небезпеку життєво важливим соціальним інтересам індивіда. Згідно з цим законом, основними загрозами національній безпеці в соціальній сфері є: невідповідність програм реформування економіки країни і результатів їх здійснення визначеним соціальним пріоритетам; неефективність державної політики щодо підвищення трудових доходів громадян, подолання бідності та збалансування продуктивної зайнятості працездатного населення; криза системи охорони здоров’я і соціального захисту населення і, як наслідок, небезпечне погіршення стану здоров’я населення; поширення наркоманії, алкоголізму, соціальних хвороб; загострення демографічної кризи; зниження можливостей здобуття якісної освіти представниками бідних прошарків суспільства; прояви моральної та духовної деградації суспільства; зростання дитячої та підліткової бездоглядності. Співвідношення понять «соціальна загроза» і «соціальне забезпечення», на нашу думку, виявляється в тому, що соціальне забезпечення реалізуються шляхом надання особам, які опинилися у сфері впливу соціальних загроз, різних видів соціальних трансфертів, що включають соціальні виплати й соціальну допомогу. У конвенції МОП № 102 «Про мінімальні норми соціального забезпечення» наведено 9 видів соціального захисту: медична допомога, допомога у зв’язку з хворобою, допомога з безробіття, пенсії за старістю, допомоги з виробничого травматизму, сімейні допомоги, допомоги з вагітності і пологів, допомоги з інвалідності, допомоги в разі втрати годувальника. Звичайно, Конвенція не охоплює всі соціальні проблеми, які потребують соціального захисту [4]. В Україні відповідно до «Державного класифікатора соціальних стандартів та нормативів», затвердженого Наказом Міністерства праці та соціальної політики України
90
від 17 червня 2002 р. № 293, існують основні види соціального захисту у сферах: доходів населення; соціального обслуговування; житловокомунального обслуговування; транспортного обслуговування та зв’язку; охорони здоров’я; забезпечення навчальними закладами; обслуговування закладами культури; обслуговування закладами фізичної культури та спорту; побутового обслуговування, торгівлі та громадського харчування; соціальної роботи з дітьми, молоддю та різними категоріями сімей. Зважаючи на все зазначене вище, ми пропонуємо таке визначення поняття «соціальний захист». Соціальний захист – це система заходів матеріального та нематеріального характеру, послуг і пільг, які здійснюються в межах соціальної політики держави в разі настання негативних наслідків у галузі соціального забезпечення громадян, у тому числі: у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від людини обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом,– які спрямовані на забезпечення та задоволення життєвих потреб людини, за рахунок державного, місцевого бюджетів і позабюджетних коштів. Під нематеріальними заходами ми маємо на увазі види соціальної роботи, яка проводиться із зазначеними категоріями громадян, а також підтримку їх культурного та освітнього рівня. Неможливо говорити про створення соціального суспільства без створення відповідних передумов формування і подальшої підтримки ефективної системи соціального забезпечення, що динамічно розвивається. При цьому кожний тип суспільства формує свій тип соціального стану населення. Зокрема, положення громадян у суспільстві залежить від їх соціальної захищеності, оскільки це є необхідний захід, який забезпечує мінімізацію соціальних небезпек нестійкості і погіршення суспільного становища населення, які називаються соціальними ризиками. Проведений аналіз понять «соціальне забезпечення» і «соціальний захист» дозволяє виділити елементи, що зближують обидва поняття. Вони в певному смислі є економічними категоріями і інструментом для вирішення соціальних проблем. Їх рівень свідчить, наскільки суспільство піклується про своїх громадян, кому надає допомогу і на якій підставі. Форми прояву соціального обслуговування і соціального захисту багато в чому збігаються (виплата пенсій, допомог, соціальне обслуговування, соціальні пільги). І соціальне обслуговування, і соціальний захист здійснюються в певних організаційно-правових формах (соціальне страхування, програми соціальної допомоги та ін.). Наведене у статті визначення соціального захисту, на нашу думку, має більш адресний характер і дозволяє: бачити його призначення, цільову спрямованість; установити принципи соціального захисту населення; визначити зміст прав громадян у сфері соціальних гарантій їх здійснення; удосконалити види і форми соціального захисту.
91
Список використаної літератури
1. Конституція України (з офіційним тлумаченням Конституційного Суду України) / Відп. ред. С. Б. Чехович. – К.: Ліра-К, 2005. – 95 c. 2. Про основи національної безпеки України: Закон України // Відом. Верховної Ради. – 2003. – № 14. 3. Про проект Концепції соціального забезпечення населення України: Постанова Верховної Ради України // Відом. Верховної Ради. – 1994. – № 6. 4. Про минимальные нормы социального обеспечения: Конвенция МОП / Конвенции и рекомендации, принятые Междунар. конф. труда. 1919 – 1956. – Женева: Междунар. бюро труда, 1991. – Т. 1. – 1200 с. 5. Бідак В. Я. Соціальний захист населення та вдосконалення державних механізмів його регулювання: Автореф. дис. … канд. екон. наук. – Л., 2004. – 20 с. 6. Борецька Н. П. Соціальний захист населення в умовах ринкової трансформації економіки: Автореф. дис. … д-ра екон. наук. – К., 2002. – 35 с. 7. Гнибіденко І. Ф. Соціально-економічні проблеми зайнятості і соціального захисту населення в аграрному секторі економіки України: Автореф. дис. ... д-ра екон. наук. – К., 2005. – 34 с. 8. Гошовська В. А. Соціальна домінанта національної безпеки // Стратегічна панорама. – 2003. – № 2. – С. 94 – 99. 9. Єрмоловська О. Ю. Соціальний захист як фактор стабілізації життєвого рівня населення в умовах трансформаційної економіки: Автореф. дис. ... канд. екон. наук. – X, 1996. – 20 с. 10. Капильцова В. В. Соціальні гарантії в умовах становлення ринкових відносин в Україні: Автореф. дис. ... канд. екон. наук. – Донецьк, 2002. – 20 с. 11. Крупник А. С. Соціально-захисна спрямованість державної соціальної політики за умов трансформації українського суспільства: Автореф. дис. ... канд. політ. наук. – О., 2002. – 17 с. 12. Макаренко В. А. Соціальний захист населення: проблеми та тенденції розвитку: Автореф. дис. ... канд. соціол. наук. – Х., 2005. – 20 с. 13. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Принят Генеральной Ассамблеей ООН 19.12.1996 г. // Междунар. право. Международная зашита прав человека: Документы. Комментарии. – X.: ОСО Синтекс, ЛТД, 1998. – С. 42 – 56. 14. Сіденко С. В. Розвиток систем соціального захисту в умовах глобалізації економіки: Автореф. дис. ... д-ра екон. наук. – К., 1999. – 30 с. 15. Стаховська Н. М. Відносини в праві соціального забезпечення: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – К., 2000. – 21 с. 16. Шаповал В. М. Економічні засади вдосконалення соціального захисту в аграрному секторі АПК в перехідний період: Автореф. дис. ... канд. екон. наук. – Д., 1999. – 22 с. 17. Шклярський Ю. О. Удосконалення управління соціальним захистом населення в реґіоні (на матеріалах Миколаївської області): Автореф. дис. ... канд. екон. наук. – К., 1999. – 19 с. Надійшла до редколегії 01.09.06
ББК 81.2 Укр
Тетяна БЕЗВЕРХА
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
МОВНЕ ПИТАННЯ В СУЧАСНІЙ ДЕРЖАВНІЙ ПОЛІТИЦІ УКРАЇНИ
Досліджується роль державної політики у визначенні статусу української і російської мов в Україні. Ключові слова: мовне питання, українська мова, російська мова, державне управління.
Питання державного статусу української та російської мов в Україні стало одним з ключових у політичній боротьбі вже з перших років незалежності України. Але під час останніх президентських і парламентських виборів зусиллями учасників виборчих перегонів воно набуло такої гостроти, що в суспільстві виникла загроза розколу й дестабілізації. Мовне питання стало предметом детального розгляду не лише як елемент політичних і правових дискусій, але й з позиції національної безпеки держави. Таким чином, детальний аналіз мовного питання набуває вкрай важливого значення. Під час розгляду мовного питання необхідно відзначити велику кількість досліджень, автори яких вбачають майбутнє України лише з однією державною мовою – українською, і майже немає робіт, які б висвітлювали позицію прибічників двомовності. Авторів, які присвятили свої праці дослідженню проблеми збереження єдиної державної мови можна поділити на науковців (А. Білецький, Е. Головаха, Д. Дроздовський І. Лопушинський, В. Малинкович, В. Мозговий, Т. Недашківська, І. Плотницька, В. Радчук) і публіцистів (М. Босакевич, Б. Будкевич, Е. Перегуда, І. Свита, С. Лозунько, С. Кот). Що ж стосується двомовності, то цю позицію відстоюють переважно політичні сили, наприклад у Дніпропетровську це коаліція «Рідний Дніпропетровськ». Досліджуючи мовне питання, автор вважає за доцільне зупинитися на тлумаченні деяких важливих термінів. Мова – це ідеальна система одиниць (звуків, слів, моделей речень тощо), яка існує поза часом і простором. Національна мова – це тип національного мислення, спільної національної культури, філософії і психології, що може реалізовуватися в різноманітних варіантах мовної, мовленнєвої і національно-культурної діяльності. Державна мова – це мова, якою розмовляє або вміє розмовляти
© Безверха Т.В., 2006 93
92
більшість населення країни незалежно від національної або територіальної належності її громадян, а офіційна мова є найвищою її формою і представляє державу на міжнародному рівні [10, с. 25]. Перебуваючи протягом кількох століть у складі сусідніх іншомовних та інокультурних держав, Україна зазнала мовно-культурної експансії, головним чином, з боку російського самодержавства (безкінечні накази, укази, розпорядження про заборону української мови й українського друкованого слова, переселення представників корінної нації у віддалені кутки імперії й заміна їх чужорідним елементом, що набуло масового характеру в радянські часи через голодомори й репресії та всілякі оргнабори робочої сили), – усе це не могло не відбитися на психології, поведінці й культуру українців, що в кінцевому підсумку змінило демографічну й етнокультурну картину населення нашої країни [13, с. 2]. Національне відродження, що розпочалося в другій половині 1980-х рр., проголошення незалежності України, а відтак і конституційне закріплення української мови як державної, хоч і з деякими кон’юнктурними застереженнями, вселяли оптимізм і віру в подальший мовнокультурний розвиток, але саме в ці роки надзвичайно активізувалася мовна інтервенція на українських теренах [13, с. 2]. Так, вітчизняний науковець І. Лопушинський пише про «значне звуження сфери поширення української мови і водночас помірне поширення російської в публічній сфері» [9, с. 302]. Спостерігається засилля російськомовної друкованої продукції (художня й наукова література, газети, журнали та ін.): з Росії до нас надходить більше літератури, ніж друкують українські книговидавці [4], засилля англомовної та іншої іноземної продукції на телеекрані. Більшість цієї продукції, з погляду її моральної, етичної, естетичної, культурної і мистецької цінності, справедливо піддається осуду [13, с. 2]. Витримати таку іншомовну інтервенцію чужорідної культури й псевдокультури довго неможливо. Це просто загрожує існуванню української мови, спричиняє звуження сфери її застосування. З іншого боку, «не повинно бути такого, щоб мова, рідна для переважної більшості дніпропетровців, офіційно вважалася іноземною» [14]. Це слова почесного депутата Дніпропетровської міської ради від блоку Лазаренко І. Соловйова, а коаліція «Рідний Дніпропетровськ» (у коаліцію входять Партія реґіонів, блок Лазаренко, Компартія, Блок Наталії Вітренко і фракція СДПУ(о) і республіканців) з цього приводу зазначала: «Увімкнувши телевізор на каналі ТЕТ і побачивши російські програми «Дім-2», «Велике прання» або «Деталі» з Тіною Канделакі в перекладі на українську, залишається лише здогадуватись – кому із чиновників це знадобилось і як це позитивно вплине на розвиток української мови?» і додає: «нещодавно проведені в місті соціологічні опитування показали, що більше ніж 50 % дніпропетровців вважають російську мову рідною і наполягають на необхідності її вільного використання в різних сферах рівно як і української» [6, с. 4]. Дана позиція, на жаль, не має
94
наукового обгрунтування і відстоюється лише політичними фігурами. Однак існує ще один аспект цієї проблеми, який висвітлює завідувач кафедри української мови НАДУ І. Плотницька: «За радянських часів українська мова стала вважатися мовою села, а мовою великого міста стала російська мова» [12, с. 36]. А причиною слугував процес, який В. І. Ленін влучно назвав розселянюванням селянства, тобто зростанням чисельності населення України за рахунок етнічних росіян після скасування у 1861 р. кріпацтва. Промислові підприємства поповнювалися представниками російського пролетаріату, які були більш згуртовані й політично активні. Як наслідок, процес розвитку й поширення української мови у великих містах майже зовсім перервався. «Саме в радянські часи мовна політика мала свої ідеологічні плани розвитку, що призвели до викривлення мовного дзеркала і уявлень про мову, вигнання лінгвістичного дискурсу через умисний, запланований параліч внутрішньомовних ресурсів», – вважає представник Києво-Могилянської академії Дмитро Дроздовський [5, с. 18]. Мова йде про мешканців сіл, які є основними зберігачами народних традицій, які опиняючись в місті, починають соромитись рідної мови, намагаються якнайшвидше опанувати все «міське» – манеру одягатися, вести себе і, звичайно, розмовляти, щоб не видавати своє «сільське» походження. Хоча фактично як мінімум половина Луганщини – в сільських районах, де українські села існують з XVII ст., і мабть прекрасне чисте «полтавське» мовлення [7, с. 17]. Мовою нації визначається моральне здоров’я народу, його розвиненість, культурність, як писав Олесь Гончар. Мова – найважливіший засіб людського спілкування та інтелектуального виявлення особистості, основа духовності народу, його історичної пам’яті й сучасного буття. Єднаючи покоління та формуючи національну свідомість, кожна національна мова відображає не тільки самобутність народу, який нею володіє, але й є культурним надбанням усього людства. Відомий американський професор-невролог Майкл Персінгер переконаний, що «одна ділянка мозку відповідає за самосвідомість, мовні процеси і самоідентифікацію. Ось чому мова такою мірою пов’язана з людським «я» ... саме тому рідна мова настільки важлива для людини. Бували часи, коли люди були ладні померти за мову і свою культуру» (цит. за [4, с. 15]). В інтересах розвитку цивілізації – забезпечити збереження та розквіт усіх мов. Українська ж мова – це мова багатомільйонного народу, що стала однією з найбагатших мов світу і може задовольняти потреби суспільства в спілкуванні, розвитку культури, освіти, науки і техніки. Усе це підкреслює виняткову роль української мови, особливо в наш час, коли спостерігається глибокий розкол українського суспільства, саме зараз єдина мова – це один із найважливіших шляхів консолідації населення. «Національна мова об’єднує людей більше, ніж класова, партійна або релігійно-конфесійна приналежність, більше ніж історія
95
народу, а інколи навіть більше, ніж етнічне походження», – зазначає В. Мозговий [10, с. 23]. «Помаранчева» революція, на думку О. Бабенко, спричинила деякі «позитивні демократичні зрушення в Україні – свободу ЗМІ та зміцнення громадянського суспільства» [2, с. 15], але й загострила багато питань – політичних, ідеологічних, соціальних і, звичайно, питання мови. Однак останнє можна з повною відповідальністю перенести в політичну площину. «З початком «незалежності» в Україні мовне питання із лінгвістичної сфери перейшло в політичну площину», – підкреслює Д. Дроздовський і додає: «усе це призвело до того, що сьогодні політики намагаються вирішити мовне питання: захистити «пригноблену» в Україні російську мову» [5, с. 18]. Як наслідок – місцеві ради Донецької, Запорізької, Харківської, Миколаївської, Луганської областей, а також Харкова, Севастополя, Дніпропетровська, Донецька й Луганська, попри протести представників виконавчої влади, прийняли рішення про надання на своїх територіях російській мові статусу реґіональної. Фактично ж йшлося про те, що російська мова має замінити українську як мову діловодства та документації [18]. Експерт інституту національних стратегій А. Мушак вважає, що «при Кучмі це було б неможливо. А зараз, коли центр ослабнув, і реґіони тимчасово опинились надані самі собі, нічого дивного в цих подіях немає» (цит. за [3, с. 7]). Так коментують події російські засоби масової інформації: «Президент ухилився від прийняття рішення, переклавши відповідальність на місцевих прокурорів. Ті сприйняли наказ розібратись буквально: «розбори» закінчились вимогою відмінити рішення про статус» (цит. за [3, с. 7]). І, хоча рішення, прийняті місцевими радами, спирались і на Конституцію України, і на Європейську хартію реґіональних мов і мов меншин, у юридичному висновку щодо рішень обласних і міських рад, підготовленому Міністерством юстиції України, стверджується, що місцеві ради порушили принцип законності, вийшовши за межі власних повноважень. До того ж експерти Мінюста вважають безпідставними і посилання на Європейську хартію реґіональних мов і мов меншин [18]. Остання була прийнята в Стразбурзі 5 листопада 1992 р. і ратифікована Верховною Радою України 24 грудня 1999 р., але вже 12 липня 2000 р. Конституційний суд визнав її неконституційною і повністю відмінив, хоча 15 травня 2003 р. знов був прийнятий закон про ратифікацію хартії. Вона, як виявилось, мало того, що не придатна як юридичний документ, переклад її з англійської супроводжується багатьма помилками й неточностями, зокрема термінологічними: «Раптом виникли суперечки щодо того, чи можна трактувати англійське словосполучення minority languages як «реґіональні мови»... Насправді каверзне словосполучення повинно перекладатись як «міноритарні мови», і відповідно, усю Хартію слід трактувати як документ, спрямований на захист вимираючих мов», – зауважує голова Товариства української мови Київського
96
національного університету ім. Шевченко В. Радчук (цит. за [3, с. 7]). Досліджуючи мовне питання, неможливо не згадати також про Універсал національної єдності. Саме в цьому історичному документі, підписаному Президентом, Головою Верховної Ради, Прем’єр-міністром України і уповноваженими фракцій Партії реґіонів, Нашої України, Соціалістичної і Комуністичної партій указується, що одним із першочергових завдань держави є «всебічний розвиток і функціонування української мови як державної та мови офіційного спілкування у всіх сферах суспільного життя на всій території України – як основи самоідентифікації народу і держави.» [17, с. 2]. На сьогоднішній день Президент України наклав вето на Закон України «Про ратификацію Європейскої соціальної хартії» [19], а прем’єрміністр заявив: «Питання про статус російської мови визначене статтею 10 Конституції. Щоб його змінити, потрібно або зібрати конституційну більшість, або провести референдум. І той, і інший шлях на сьогоднішній день неможливо здійснити», – підкреслив В. Янукович [20]. Таким чином, сучасний період розвитку України як держави й українського народу як суспільної єдності неоднозначно впливає на мовну ситуацію загалом і на нормалізацію мови зокрема. З одного боку, державна незалежність відкриває нові можливості для розвитку мови, насамперед у поширенні демократії на цей аспект суспільного життя, розширенні сфер її використання, зміцненні інтересу до оволодіння українською мовою та зростанні кількості мовців, поглибленні наукового вивчення, забезпеченні правових засад функціонування української мови поряд з іншими мовами. Але, з іншого боку, не всі можливості використовуються повною мірою [11, с. 423]. Нічим не виправдане звуження сфери функціонування мови корінного населення в державному, економічному, політичному та громадському житті, як зазначається в Державній програмі розвитку української мови [1] і очевидно, ще досить тривалий час даватиметься взнаки інертність держави щодо врегулювання мовного питання. У цій ситуації, якщо Українська держава не виконуватиме регулювальної й конституційної ролі в мовній сфері, поширення російської мови зростатиме хоча б тому, що вона є однією зі світових і з часом зможе перебрати на себе в Україні функції державної – застерігає І. Лопушинський [9, с. 302]. У зв’язку з цим завдання держави та її інституцій полягає в тому, щоб сприяти всебічному розвитку і функціонуванню української мови в усіх сферах суспільного життя як важливого чинника повнокровного розвитку духовних творчих сил українського народу, гарантування його суверенної національно-державної майбутності, для чого вкрай необхідне підвищення престижу української мови, особливо в східних реґіонах. Це обумовлює необхідність побудувати ієрархію цінностей і розставити акценти національно-мовної політики таким чином, щоб зберегти своєрідність мовної культури, дозволити їй розвиватися, поповнюючи
97
скарби національної мови, звернувши особливу увагу при цьому на юридичну базу, яка мала б забезпечити підвалини для подальшого розвитку мовної ситуації. Список використаної літератури
1. Про державну програму розвитку української мови та інших національних мов в Українській РСР на період до 2000 року: // Постанова Ради Міністрів Української РСР від 12 лют. 1991 р. № 41 // Укр. мова та література в школі. – 1991. – № 6. – С. 3 – 17. 2. Бабенко О. О. Українська література в управлінні процесами національного самоусвідомлення: Магістерська робота. – Д., 2005. – 105 с. 3. Босакевич М. Трудности перехода // АИФ в Украине. – № 21. – С. 7. 4. Дроздовский Д. Значит Бог существует // Зеркало недели. – 2006. – №33. – С. 15. 5. Дроздовский Д. Феникс над пепелищем языка // Зеркало недели. – 2006. – 23 лип. – С. 18. 6. Коалиция «Родной Днепропетровск»: обещали – выполняем! // Лица. – 2006. – № 47. – С. 4. 7. Кот С. На запад или на восток? // Зеркало недели. – 2006. – №33. – С. 17. 8. Лановенко О. Вихід один – етносоціокультурна інтеграція // Віче. – 1998. – №12. – С. 74 – 84. 9. Лопушинський І. Провідна роль рідної (української) мови в становленні національно-мовної особистості школяра // Вісн. НАДУ. – 2006. – № 1. – С. 301 – 307. 10. Мозговий В. І. Ділова українська мова в державному управлінні. Частина I. Загальний курс. – Донецьк: Технопарк ДонДТУ «УНІПЕКС», 2005. – 412с. 11. Недашківська Т. Мовна норма в інформаційній системі // Вісн. НАДУ. – 2006. – № 2. – С. 423 – 429. 12. Плотницька І. М. Українська мова в державному управлінні: теоретикометодологічний аспект: Монографія. – К.: Вид-во НАДУ, 2006. – 232с. 13. Постовий В. На сторожі коло державної мови треба поставити закон. І неухильно його дотримуватися // Дивослово. – 1998. – № 12. – С. 2 – 4. 14. Рудов В. Не может родной язык считаться иностранным // Свое мнение. – 2006. – №19. – С. 11. 15. Руссу І. Новообраний парламент розпочав роботу і... оголосив двотижневу перерву // Наше місто. – 2006. – № 73. – С. 1. 16. Свита І. Українське небажання українського // Днепровская правда. – 2006. – С. 6. 17. Універсал національної єдності // Вісті Придніпров’я. – 2006. – 26 серп. – № 66. – С. 2. 18. Хасан Бермек: Хартія не применшує значення державної мови. В.Кравченко, О.Приходько // Дзеркало тижня. – 2006. – № 28. – С. 15. 19. Ющенко не подписал закон о ратификации Европейской социальной хартии // Свое мнение. – 2006. – № 31. – С. 2. 20. Янукович: Украина не готова изменить статус русского языка // Свое мнение. – 2006. – № 31. – С. 2. Надійшла до редколегії 12.09.06 98
МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
ББК 67.401+32.973.202(5 Япо)
Олександр ТИТАРЕНКО
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
АНАЛІЗ РЕАЛІЗАЦІЇ КОНЦЕПЦІЇ ЕЛЕКТРОННОГО УРЯДУ В ЯПОНІЇ
Розглядається програма «Електронна Японія» та її складова частина «План створення електронного уряду». Досліджуються досвід уряду Японії та проблеми в реалізації вказаних програм. Ключові слова: електронний уряд, електронні послуги органів держуправління, ринок програмно-технічного забезпечення е-уряду.
Сучасні комп’ютерні інформаційні технології пронизують практично усі сфери діяльності людини: бізнес, освіту, охорону здоров’я, інформаційні послуги, дозвілля і значною мірою вже державне управління. Світовий досвід показує, що модель електронного уряду (е-уряду) природна і приваблива для тих країн і культур, у яких держава сприймається як обслуговуюча, сервісна структура. У багатьох країнах світу впроваджуються ініціативи, які роблять дієздатним «електронне урядування». У звітах ООН зазначається, що протягом 2003 р. 167 країн запровадили на певних рівнях надання урядових он-лайнових послуг та інформації, а у 2004 р. в усіх 190 країнах-членах спостерігалася активність щодо впровадження ініціатив е-уряду. Близько 10 % країн дійсно досягнуть до 2009 р. тієї мети, яку поставили перед собою на 2005 р. Україна, прийнявши Програму інформатизації, теж стала на шлях розвитку інформаційного суспільства та переносу державних послуг в мережний простір. Реалізація цієї програми потребує залучення не тільки внутрішніх зусиль країни, але й світового досвіду, адаптації кращих його зразків до місцевих умов.
© Титаренко О.М., 2006 99
У працях І. Агармизяна [1], В. І. Дрожжинова [2], Г. Г. Почепцова та С. А. Чукут [3], в інформаційних матеріалах сайту Інституту інформаційного суспільства [4], сайту представництва ООН в Україні [5], сайту «Електронна Україна» [6] досить детально висвітлюється досвід країн Західної Європи та Північної Америки із різних аспектів реалізації планів впровадження електронного урядування, що, безумовно, допомагає кращому розумінню практичних проблем реалізації електронного урядування та шляхів їх вирішення в Україні. Але водночас бракує відповідної інформації щодо країн Південно-Східної Азії. Країни цього реґіону мають досить великий і різноманітний досвід із реалізації програм е-уряду – свого часу уряд Сінгапуру першим у світі створив урядовий сайт, а Японія, яка донедавна була досить відсталою у впровадженні інформаційно-комунікаційних технологій в державне управління, надзвичайно швидко досягла рівня передових країн. Досвід країн цього реґіону міг би розширити наше розуміння ідей електронного урядування та стати в нагоді під час вирішення численних практичних проблем. Метою статті є проаналізувати дії уряду Японії, які дозволили цій країні стати одним зі світових взірців створення інформаційного суспільства та впровадження електронного урядування. Сьогодні термін «е-Японія» означає державну політику, започатковану урядом Японії наприкінці 1990-х рр. для прискорення інформатизації японського суспільства. Завданням цієї програми було зробити Японію до кінця 2005 р. передовою державою в галузі новітніх інформаційних технологій і комунікацій (НІТК). Проект е-Японія описує перехід країни до «Інформаційної ери». Уряд презентує в цій програмі як своє бачення ідеального «інформаційного суспільства» та шляхи його досягнення, так і застереження японському суспільству в цій «революції». Це ідеальне «інформаційне суспільство» повинно, по-перше, допомогти досягти соціальної рівності, тобто забезпечити доступ кожному громадянину до освіти, науки, мистецтва, роботи, медичного обслуговування високого рівня. По-друге, завдяки цифровій революції за рахунок розвитку електронної комерції поліпшився економічний стан країни. По-третє, реалізація е-Японії повинна підвищити якість життя, мається на увазі покращання умов доступу до державних послуг (е-уряд), зменшення витрат енергоресурсів і покращання якості навколишнього середовища за рахунок зменшення часу роботи транспорту (теле-робота та «розумний» транспорт) і т.п. Стратегія е-Японії була анонсована японським урядом у 1999 р. Основою цієї стратегії є політичне бачення, а двома основоположними принципами є: 1) надання ініціативи приватному сектору; 2) створення урядом середовища, сприятливого для приватних ініціатив. Ці політичні рішення є особливими для Японії – країни, де принципові
100
рішення економічної політики завжди приймаються вищими державними посадовцями та політичними діячами. Уряд Японії оголосив 4 головні пункти програми е-Японія: 1. У найкоротший термін збудувати для доступу до Інтернету комп’ютерну мережу з дуже великим дебітом та забезпечити постійний доступ до цієї мережі усім громадянам країни. 2. Створити правове поле і технології, сприятливі для електронної комерції. 3. Створити електронний уряд, започаткувавши не тільки використання новітніх інформаційно-комунікаційних технологій у виконавчій владі, але також он-лайновий доступ усіх громадян країни до центральних і місцевих державних послуг. 4. Забезпечити рівень освіти, необхідний для інформаційнокомунікаційної революції. На міжнародному рівні Японія ставила за мету дістати технологічну перевагу над рештою світу. На рівні суспільства кожен японець мав відчути переваги від впровадження нових технологій. На початку реалізації японським урядом політики просування НІТК термін «електронний уряд» означав лише використання НІТК в державних структурах та поліпшення процедур збору, збереження, оброблення та передачі офіційних документів. У стратегії е-Японії концепція е-уряду набуває нових форм. Мова вже йде не просто про поширення використання НІКТ в урядових структурах, а про інтегрований електронний доступ до послуг центральних та місцевих органів державної влади (міністерства, мерії, префектури, соціальні служби тощо). Е-урядування повинно зблизити громадян та послуги центральних і місцевих органів влади. Кожен громадянин, отримавши доступ до суспільних послуг через мережу, зможе прискорити формальні процедури, поліпшити якість послуг та зменшити бюрократичний тиск. Крім того, кожен громадянин матиме доступ до офіційної урядової інформації, щоб краще розуміти державну політику. План створення електронного уряду ретельно виконується японськими міністерствами та місцевими адміністраціями. Міністерство пошт та телекомунікацій стало центральною фігурою в архітектурі еуряду, особливо стосовно створення інфраструктури та забезпечення безпеки функціонування комп’ютерних мереж. Інтернет-портал японського уряду було відкрито 1 квітня 2001 р. – першого дня нового фіскального року. Створений і обслуговуваний міністерством пошт та телекомунікацій, цей портал став головним засобом державної комунікації. Крім того, міністерство створило урядовий сайт за адресою www.e-gov.go.jp. Портал включає пошукову систему, яка працює в інформаційному просторі японських офіційних сайтів. Через цей портал громадяни Японії мають змогу вирішувати деякі адміністративні питання. Завдяки йому став доступним широкий вибір офіційних баз даних – найчастіше звертаються до нормативно101
законодавчої бази Японії. У середньому портал відвідується 200 000 разів на місяць. На кінець 2003 фіскального року уряд забезпечив надання через мережу більшості адміністративних процедур(11 123), повідомлення громадян та інтерактивне спілкування з громадянами. Половина цих процедур була реалізована вже на кінець 2002 р. Кожне міністерство створило свою інфраструктуру для заповнення різних формулярів через мережу, свій особистий Центр сертифікації та загальну систему, яка забезпечує доступ до цих процедур. У березні 2002 р. три перших міністерства створили свої повноцінні системи: міністерство пошт і телекомунікацій, міністерство економіки, комерції та індустрії і міністерство юстиції. Міністерство пошт і телекомунікацій, яке є центральною фігурою системи е-уряду, виконує функції Головного Центру сертифікації, через який з’єднуються Центри сертифікації міністерств з Центрами сертифікації користувачів. З цією метою міністерство пошт і телекомунікацій з квітня 2001 р. створило і підтримує урядову інфраструктуру публічних ключів (GPKI – Government Public Key Infrastructure). Створення до кінця 2003 р. е-уряду та е-муніципалітетів стало символом стратегії е-Японії, оскільки це відкриває уряду можливості для реальних дій. Прогрес у реалізації е-уряду є тестом просування Японії на шляху реалізації програми е-Японія. На початку липня 2002 р. міністерство пошт і телекомунікацій ввело в дію національну мережу для адміністрування бази даних громадян Японії, які мешкають в Японії. Кожен громадянин Японії отримав ідентифікаційний номер, що складається з 11 цифр. Міністерство забезпечує конфіденційність цієї важливої інформації, використовуючи спеціальну мережу, передову криптографічну систему та посилені засоби безпеки (програми захисту від несанкціонованого доступу та ін.). Однією з цілей е-уряду є зробити державні тендери та аукціони на закупівлю товарів та послуг більш ефективними, дешевими та прозорими. База даних електронних тендерів та аукціонів різних міністерств почала функціонувати в червні 2001 р. Міністерство машинобудування і транспорту першим започаткувало такі електронні процедури тендерів і закупівель. Проект е-уряду Японії повинен був спочатку сприяти поширенню використання НТІК в державних органах та створенню безпаперової адміністрації, в якій усі процедури й документи реалізовувались би в цифровій формі. Для цього японський уряд розпочав у 1997 р. будівництво широкої офіційної комп’ютерної мережі, яка з’єднувала б усі адміністративні установи. Від січня 1997 р. реґіональна мережа «WAN (Wide Area Network) Касумігасекі» з’єднує всі японські міністерства. З того часу на цю мережу покладається все більше офіційних функцій. Окрім традиційного обміну
102
електронною поштою, започаткованого з 1997 р., ця мережа надає можливість сумісного використання усіх офіційних баз даних, система пошуку інформації в яких є загальною для усіх міністерств. Із 1999 р. WAN Касумігасекі можливий обмін внутрішніми документами, захищеними офіційною системою сертифікації. Японські міністерства мають у середньому 1 комп’ютер на 1,3 службовця. Кожен персональний комп’ютер підключено до локальної мережі відповідного міністерства (LAN), і тільки персональні комп’ютери вищих посадовців підключені безпосередньо до WAN Касумігасекі. Паралельно до цієї центральної мережі японський уряд ініціював будівництво локальних мереж місцевих органів влади (префектур, органів місцевого самоврядування, мерій великих міст) та їх взаємну комутацію. Це переплетіння реґіональних мереж місцевих органів влади породило «Local Government Integrated Administrative Network» – інтегровану адміністративну мережу місцевих органів влади. Сьогодні налічується 60 місцевих адміністрацій (47 японських префектур і 13 великих міст), з’єднаних цією офіційною адміністративною мережею. З квітня 2002 р. WAN Касумігасекі з’єдналася з комп’ютерною мережею місцевих адміністрацій. Японський уряд виконав своє зобов’язання і наприкінці березня 2003 р. усі провідні структури місцевих органів влади були приєднані до цієї офіційної мережі. Вважається, що ця глобальна мережа, яка з’єднує всі адміністрації, поліпшить якість адміністративних послуг та зробить більш ефективною роботу держаних службовців. Уряд сподівається, що функціонування еуряду дозволить суттєво спростити й раціоналізувати роботу японської адміністрації, відомої як великий споживач паперу. Використовуючи описану вище офіційну мережу, уряд надав можливість електронного обміну, зберігання та сумісного користування все зростаючою кількістю офіційних робочих документів. Уже на кінець березня 2003 р. всі внутрішні адміністративні документи циркулювали в цифровому вигляді. Для реалізації плану е-уряду з річного бюджету було виділено 2 000 млрд йен. Ці витрати включали бюджети, асигновані на придбання комп’ютерно-телекомунікаційного обладнання для державної адміністрації та на приведення адміністративних процедур у цифровий формат. Електронне урядування, яке, на перший погляд, є лише механічним поєднанням інформаційних технологій і уряду, насправді створює умови для формування нової філософії державного управління, тому реальне втілення цієї ідеї в життя потребує розробки нової законодавчої бази. Унаслідок створення електронного уряду в Японії виникли дві серйозні юридичні проблеми. По-перше, окремі офіційні процедури в обов’язковому порядку повинні були виконуватися в «паперовій» технології з «мокрою» печаткою виконавця документа. По-друге, в електронному просторі Японії існувала юридична порожнеча стосовно невтручання у приватне життя
103
та в електронні документи. Аби вирішити ці юридичні проблеми, японський уряд розробив і подав до японського парламенту на початку 2002 р. три закони: – закон про виконання в електронному режимі офіційних процедур, який дозволяє реалізувати в електронному вигляді більшість офіційних процедур; – закон, який спрощує доступ до цих електронних процедур; – закон про офіційну ідентифікацію кожного громадянина Японії з гарантіями невтручання в приватне життя. Кожен громадянин Японії став, таким чином, повністю ідентифікованим завдяки унікальному номеру, який може бути записаний на чіп. Ці закони булі прийняті із затримкою лише всередині грудня 2002 р., що загальмувало і впровадження в ефективне використання е-уряду та е-муніципалітетів. Створення е-уряду стало також екстраординарним комерційним ринком та надзвичайною нагодою для розвитку японських комп’ютерноінформаційних компаній. План е-уряду став чинником як політичним, так і економічним. У 2003 р. бюджет, виділений японським урядом на НІТК, сягнув 3 000 млрд йен. Якщо врахувати ще й вартість обслуговування нових комп’ютерних систем, то глобальний ринок, генерований е-урядом, оцінювався у 2003 р. у 5 500 млрд йен. Цей ринок притягує як японські, так і численні іноземні компанії. Створення е-уряду стало незаперечним успіхом щодо своєї реалізації, яка завершилася у 2004 р. згідно з планом е-Японії. Та сумніви тим не менш залишаються. Законодавчий простір залишається не визначеним до кінця: японський уряд вирішив докорінно переглянути закон про захист приватного життя, прийнятий у 2002 р. Урядовці вже ввели в дію систему індивідуальної ідентифікації, і тепер уряд може створювати бази даних з найрізноманітнішою інформацією щодо кожного японського громадянина без гарантованого законом невтручання в приватне життя. Подібні законотворчі проблеми стримують впровадження послуг електронної адміністрації. Але, незважаючи ні на що, створення е-уряду активно продовжується і в цьому невизначеному правовому полі. Деякі японські оглядачі розглядають проект як фінансову безодню. До гіпотетичних переваг системи додається ще більша гіпотетичність щоденних переваг для пересічного громадянина. Деякі місцеві адміністрації вважають вартість е-уряду надто великою. Великими є не тільки початкові витрати на створення нових систем, але й витрати на їх утримання. Так, для муніципалітету п’ятирічні витрати на утримання однієї комплексної системи е-муніципалитету будуть у 1,5 рази більшими, ніж початкові витрати на створення цієї системи. Сьогодні на розвиток еуряду центральний уряд витрачає кошти не рахуючи, але чи буде Японія в змозі стільки витрачати, якщо вона має рекордний рівень боргів серед розвинених країн – невідомо.
104
Список використаної літератури та джерел
1. Агармизян И. Мировой опыт реализации концепции электронного правительства // www.microsoft.com 2. Дрожжинов В. И. Электронные правительства: причины возникновения и состояние развитости в странах мира // www.ims2002. nw.ru 3. Почепцов Г.Г. Інформаційна політика: Навч. посіб. Г.Г. Почепцов, С.А. Чукут – К.: Знання, 2006. – 663 с. 4. Інформаційні матеріали сайту Інституту інформаційного суспільства // www.isu.org.ua 5. Інформаційні матеріали сайту представництва ООН в Україні // www.un.kiev.ua 6. Інформаційні матеріали сайту «Електронна Україна» // www.e-ukraіne.org.ua Надійшла до редколегії 28.03.06
ББК 65.261.8
Кирило ОГДАНСЬКИЙ
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
Олексій ІЛЬЧУК
Запорізький реґіональний департамент «ТАС-Комерцбанк»
АНАЛІЗ ФУНКЦІОНУВАННЯ ТА ПРОБЛЕМИ РИНКУ МУНІЦИПАЛЬНИХ ПОЗИК В УКРАЇНІ
Аналізується національний ринок муніципальних позик в Україні в контексті світової тенденції до децентралізації влади. Ключові слова: ринок, муніципальна позика, орган влади, бюджет.
У розвинутих країнах в останні три десятиліття саме ринок муніципальних позик став одним з найбільш динамічних та інноваційних сегментів фондового ринку. Підвищення значення муніципального запозичення в США, Японії й більшості країн Західної і Східної Європи відображає тенденцію перерозподілу фінансової відповідальності за реалізацію державних інвестиційних проектів від центральної влади на реґіональний рівень, з одного боку, а з іншого – зросли соціальні вимоги населення до органів місцевої влади [7]. Питання становлення та розвитку ринку муніципальних позик у
© Огданський К.М, Ільчук О.П., 2006 105
світовій економічній літературі досліджені не цілком достатньо. Серед наявних розробок з цього питання існують дослідження, якими займаються як вітчизняні, так і російські науковці: В. Бакуменко, В. Бодров, А. Гальчинський, П. Гайдуцький, В. Геєць, О. Данкова, М. Долішній, Г. Ковальова, Н. Красильникова, Ю. Лебединський, Я. Миркіна, В. Науменко, О. Новикова, М. Орлатий, С. Романюк, А. Савченко, В. Тронь, А. Фельдман, С. Чижов, М. Чумаченко, А. Шадріна, Ю. Шаров та ін. Але в сучасних умовах відчувається недостатність фундаментальних досліджень, особливо стосовно функціонування українських муніципальних позик. Основною метою даної статті є вивчення ринку боргових інструментів нецентральних органів влади як важливого елементу системи державних фінансів, що має впливати на ефективність економічної політики держави в цілому. Завданням муніципальних органів влади є створення механізму забезпечення справедливого й ефективного розподілу витрат на створення і функціонування відповідних товарів і послуг між реґіональними або місцевими резидентами (вигодонабувачами). Подібні механізми можна розділити на дві групи: перша включає зміни реґіонального (місцевого) оподатковування або стягування окремих платежів, друга ґрунтується на борговому фінансуванні [9]. У сучасному світі, зокрема у зв’язку з європейською інтеграцією [4], виникають передумови для подальшого посилення децентралізації в проведенні державної стабілізаційної політики, тому що реґіональні й місцеві органи влади здатні більш оперативно реагувати на зміни в процесі економічного циклу. Отже, децентралізація функції стабілізації наближає державне управління до моделі штучної конкуренції [2]. Макроекономічна роль боргу реґіональних і місцевих органів влади полягає в забезпеченні ефективного розподілу місцевих суспільних благ і у виконанні функції стабілізації реґіональної економіки, причому значення останньої зростає у зв’язку з існуючою в сучасному світі тенденцією до децентралізації державної влади. Відсутність контролю за органами влади реґіонів і стабільне зростання витрат з їх бюджетів призвели, зокрема, до введення великої кількості незаконних податків і зборів у територіальні бюджети й позабюджетні фонди [8]. За рахунок отриманих коштів можуть фінансуватися як соціальні (безприбуткові), так і комерційні проекти. Під останніми маються на увазі не тільки прибуткові проекти, здійснювані реґіональною адміністрацією одноосібно, але й суспільні, у яких адміністрація має власну частку [10]. Крім того, в органах влади існує думка, що орган влади вправі залучати фінансові ресурси для того, щоб згодом пустити їх в обіг та отримати прибуток. Це цілком реально. Однак незалежно від напрямків використання цього прибутку питання ведення органом влади активної господарської діяльності перебуває в політичній площині, і його рішення залежить тільки від визнання або невизнання населенням, виконавчою
106
владою і депутатами твердження, що держава є неефективним власником, тому що конкретні чиновники, відповідальні за господарську діяльність, не мають прямої легальної матеріальної зацікавленості в результатах своєї праці. Крім того, право влади використовувати бюджетні позикові кошти для участі в комерційних проектах, що мають ризик не реалізуватися і не окупитися, виглядає спірним. Існує усього три форми добровільного залучення фінансових ресурсів у розпорядження реґіональних органів влади. Це одержання трансфертів, кредитів, а також емісія цінних паперів. Однак сьогодні можливе залучення фінансових ресурсів у розпорядження органів влади і без згоди партнера. Мова йде про утворення кредиторської заборгованості, тобто про відмову органу влади вчасно й у повному обсязі сплатити замовлені й виконані роботи або здійснити передбачені в бюджеті витрати [5]. Залучення кредитів є одержання на загальних підставах комерційних кредитів у НБУ і кредитних установах, а також бюджетних кредитів та позичок у Мінфіну України. Відмінність комерційних кредитів від бюджетних полягає в необхідності реального майнового забезпечення під комерційний кредит. Гарантією бюджетного кредиту є зазвичай міжбюджетні відносини. При цьому обидва види запозичень надаються під ринкову процентну ставку. Відмінність бюджетних кредитів від бюджетних позичок полягає в тому, що останні є безпроцентними. Крім того, бюджетна позичка надається в межах поточного бюджетного року, але після закінчення року може бути пролонгована. У випадках банківського кредитування викликає здивування позиція органу влади, який жадає від банку дотримання таємниці щодо факту й умов залучення коштів. І це при тому, що влада публічна, а гласність є неодмінною умовою її функціонування, чиновники не мають права приховувати інформацію про операції з коштами, які довірені їм населенням і з яких буде здійснюватися повернення кредитів. Крім того, бюджетні кошти є не їх особистою власністю, а переданими в управління. Бажання зберегти в таємниці подробиці взаємин із кредитними установами може бути викликано не стільки наявністю негласної політичної угоди між органом влади і банком, скільки активною господарською діяльністю самого органу влади, його надмірною орієнтацією на отримання прибутку від проведення господарських операцій. У цьому випадку приховування інформації дійсно служить інтересам комерційної діяльності органу влади. Однак ніщо не звільняє орган влади від звітності перед територіальною громадою, члени якої не зможуть дати оцінку діяльності чиновників без знання всієї картини їх фінансово-господарської діяльності [1]. Будь-який бюджет обмежений у своїх доходах, відповідно він обмежений у розмірі боргового навантаження, що належить до нього. У найбільш загальному вигляді принцип забезпечення запозичень припускає наявність перевищення доходів над поточними витратами. При цьому в
107
окремих випадках у доходах можна врахувати і трансферти, але за умови, що вищий орган влади надав вичерпну гарантію надходження реґіонові трансфертів протягом усього терміну існування боргу органів місцевого самоврядування. Це можливо, наприклад, за наявності закону, яким затверджуються окремі статті витрат бюджетів майбутнього року. Кожний зі способів залучення фінансових ресурсів має в остаточному підсумку свою вартість: грошову, політичну та соціальну. Їх порівняння з існуючими в органах влади пріоритетами і дозволяє вибрати найбільш оптимальний спосіб залучення позикових фінансових ресурсів. Головне питання, що хвилює інвесторів – це здатність позичальника повернути борг. Об’єктивним критерієм такої здатності є наявність у реґіонального органу влади реальних активів та розмір їх ринкової вартості, тобто стан майнової і фінансової основ їх діяльності. Під майновою основою реґіонального органу влади розуміють різноманітні майнові і немайнові права, зокрема, на землю, природні ресурси, будинки, виробничі об’єкти, транспортні засоби, оргтехніку. Під фінансовою основою реґіонального органу влади мають на увазі кошти бюджету, включаючи цільові бюджетні фонди, позабюджетні фонди органів влади і бюджетних установ, фінанси державних унітарних (муніципальних – для місцевої влади) підприємств, а також заощадження [3]. У ряді випадків питання здатності позичальника повернути борг органи влади підмінюють питанням про використання залучених ресурсів, вважаючи, що розкриття інформації про витрату грошей може посилити довіру інвесторів і підвищити в такий спосіб привабливість влади як позичальників [6]. На практиці по-різному вирішується питання, кому виступати позичальником (емітентом – у випадку цінних паперів). Це може бути місцевий фінансовий орган, адміністрація органу влади, спеціальна бюджетна установа. Однак реальним позичальником може виступати тільки той підрозділ органу влади, який фактично розпоряджається бюджетними коштами або має більше прав у цій сфері. Найчастіше залежно від конкретних умов місцевого бюджетного законодавства реґіону це може бути виконавчий орган влади. Висновки. Діяльність місцевих органів влади має публічний характер тому, що виражає загальнозначущі інтереси як територіальної громади, так і всієї держави. Це стає актуальним у зв’язку з необхідністю створення громадянського суспільства, що неможливо без місцевого самоврядування, яке є ефективним тільки якщо спирається на солідну фінансову й економічну основу, що, на жаль, практично відсутня, а її розвиток всіляко «гальмується» центральними органами державної влади. Тобто відбувається розвиток «унітарної децентралізації», основною особливістю якої є передача на низовий рівень значних повноважень за одночасного збереження в центральних органах влади економічної основи, тобто важелів управління місцевими громадами.
108
Список використаної літератури
1. Бабенков Є.П. Організаційно-економічний механізм розвитку місцевого самоврядування: Автореф. дис… канд. наук з держ. упр. 25.00.04 /; НАДУ при Президентові України ХРУДУ. – Х., 2005. – 21 с. 2. Бориславська О. Місцеве самоврядування в Україні: теорія та практика реалізації конституційно-правових засад: Монографія. – Л.: ПАІС, 2005. – 208 с. 3. Взаємодія місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в Україні: Зб. наук. пр. Одеська національна юридична академія / За заг. ред. А. Р. Крусян. – 1-е вид. – О.: Юридична література, 2003. – 162 с. 4. Гірняк М. Європейська Хартія місцевого самоврядування в Україні: питання реалізації та контролю. – Л.: Каменяр, 2004. – 57 с. 5. Дробуш І.В. Функції органів місцевого самоврядування в Україні: Навч. посіб. – К.: Атіка, 2003. – 244 с. 6. Економічна демократія та розвиток місцевого самоврядування в Україні: Зб. наук. ст. / За ред. Я. А. Жаліла. – К.: НІСД, 2003. – 100 с. 7. Зайчикова В.В. Системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в європейських країнах: Автореф. дис… канд. екон. наук: 08.04.01 / Нац. акад. держ. податк. служби України. – Ірпінь, 2003. – 16 с. 8. Іщенко О. Місцеве самоврядування: світовий досвід та особливості української моделі: Монографія – К.: Ін-т законод. передб. і прав. експертизи, 2003. – 606 c. 9. Пастернак М.М. Місцеві позики як інструмент фінансування соціальноекономічних програм органів місцевого самоврядування: Автореф. дис… канд. екон. наук: 08.04.01/ Акад. держ. податк. служби України. – Ірпінь, 2001. – 16 с. 10. Розпутенко І.І. Розвиток позик органів місцевого самоврядування в перехідний період: Автореф. дис… канд. наук з держ. упр.: 25.00.04 / НАДУ при Президентові України. – К., 2003. – 20 с. Надійшла до редколегії 11.09.06 ББК 51.1(4Укр)
Ірина ХОЖИЛО
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
СТАНДАРТИ ISO СЕРІЇ 9000 У СФЕРІ ОХОРОНИ ЗДОРОВ’Я ЯК ЧИННИК СТАБІЛІЗАЦІЇ ЕПІДЕМІЧНИХ ЗАГРОЗ В УКРАЇНІ
Аналізується можливість розробки та впровадження стандартів управління якістю серії ISO 9000 в органах управління охорони здоров’я. Ключові слова: охорона здоров’я, медична допомога, якість, орган державної влади, епідемія, соціально-небезпечні хвороби.
© Хожило І.І., 2006 109
Система організації якісного надання медичної допомоги, що визначається дієвістю та досконалістю механізмів державного управління у здоровоохоронній сфері, повинна передбачати застосування триєдиного комплексу методологічних підходів: своєчасну діагностику й лікування захворювань, здійснення профілактичних та реабілітаційних заходів. Ефективність, а отже, говорячи мовою сучасних вимог європейських стандартів – якість виконання зазначених заходів відповідними структурами управління охорони здоров’я на всіх рівнях, відіграє надзвичайно велику роль у формуванні людського капіталу держави [8]. Особливого значення дотримання цього принципу вимагає з боку органів управління у сфері охорони здоров’я, насамперед у тих країнах, які переживають трансформаційні зміни суспільно-політичного ладу, адже тривалість та якість життя, що визначають трудовий капітал нації в перехідний період, значною мірою залежать від структурної досконалості системи державного управління у сфері охорони здоров’я та якості менеджменту, що, урешті-решт, і визначає сталий економічний і соціальний розвиток країни, забезпечує конкурентоспроможність та підвищує соціальний імідж держави на світовій арені. Водночас ефективне функціонування як окремої ланки, так і системи охорони здоров’я загалом, як однієї з визначальних компонент державної соціальної політики в умовах обмеженого фінансового та ресурсного забезпечення галузі, видається вкрай неефективним без виваженого, цілеспрямованого, гнучкого управління нею. Епідемічна безпека є невід’ємною складовою національної безпеки держави, тому роль держави в забезпеченні, а отже, її ґарантуванні для свого населення є визначальною. Більше того, раніше автором уже розглядались окремі аспекти підготовчого етапу щодо вступу України в ЄС у галузі охорони здоров’я, зокрема такий індикативний критерій готовності української сторони, як рівень керованості туберкульозної інфекції. Серед спектру хвороб саме туберкульоз, епідемія якого в Україні набуває загрозливих темпів, розглядається як чинник епідемічної небезпеки для країн Євросоюзу, адже в цих країнах захворювання на туберкульоз є цілком керованою інфекцією, а боротьба з її поширенням апріорно вирішується за допомогою застосування досконалих механізмів управлінського впливу, а в разі необхідності – заходами лікувальної практики. Проблемні питання державного управління у сфері охорони здоров’я вивчали такі науковці, як В.Г. Афанасьєв, М.М. Білінська, В.М. Глушков, Л.І. Жаліло, Я.Ф. Радиш, Л.Г. Раскін, І.М. Солоненко, Є.М. Шиган та ін. Поле наукових досліджень з управлінської проблематики в здоровоохоронній галузі є досить масштабним, адже за часів новітньої історії державотворення ця галузь виявилась надзвичайно закритою системою, яка й донині зберігає найбільш консервативний характер і є надзвичайно інертною в інноваційному розвитку усіх сфер життєдіяльності суспільства. А відтак, саме у сфері державного управління охороною
110
здоров’я існує ще досить багато проблемних питань, що чекають своєї «черги» до розв’язання. Однією з таких проблем залишається питання розробки та впровадження інноваційних механізмів державного управління у сфері регулювання викликів соціально небезпечних хвороб в Україні відповідно до міжнародних стандартів ISO серії 9000. Метою цієї публікації є спроба автора визначити роль, місце і можливість розробки та впровадження галузевих стандартів управління якістю у сфері державного регулювання викликів соціально небезпечних хвороб. Окремі аспекти стандартизації сфери охорони здоров’я протягом останніх років досліджували вчені М. Білінська, Д. Карамишев, Н. Кризина, Я. Радиш, І. Рожкова. Проблемне поле їх наукових досліджень визначали стандарти вищої освіти в управлінні якістю вищої медичної освіти; соціальні нормативи як критерії ефективності інноваційних процесів у системі охорони здоров’я; кваліметричний аналіз відповідності акредитаційних стандартів МОЗ України та стандартам ISO серії 9000 для закладів охорони здоров’я та ін. Але поза увагою дослідників, що вивчали різні аспекти стандартизації в галузі охорони здоров’я, залишились питання стандартизації у сфері соціально небезпечних хвороб. Відсутність в Україні стабілізаційних тенденцій щодо епідемічного розвитку таких хвороб як ВІЛ/СНІД – інфекція та туберкульоз протягом 1995 – 2005 рр. і зумовила актуальність проведення досліджень щодо визначення ролі, місця, можливості розробки та впровадження національних стандартів управління якістю у сфері державного регулювання викликів соціально небезпечних хвороб. Крім того, актуальність наукового дослідження обумовлена необхідністю приведення національного законодавства до норм та вимог європейських стандартів на шляху інтеграції України у Європейський Союз. Робота повністю кореспондується з курсом завдань, визначених Постановою Кабінету Міністрів України від 11 трав. 2006 р. № 614 «Про затвердження Програми запровадження системи управління якістю в органах державної влади» для органів виконавчої влади всіх рівнів [2]. Існуюча нині в Україні система управління у сфері регулювання викликів соціально небезпечних хвороб перебуває в проміжному стані – у русі від попередніх застарілих способів діяльності, що інерційно застосовуються на всіх рівнях, до якісно нових, що потребують негайного практичного впровадження. Зараз у ній досить складно переплетені перспективні, нові тенденції та рудименти старого адміністративнокомандного стилю управління з рисами виключно статистичної констатації. Недосконалі механізми та методи управлінських підходів, що сформувались ще за часів радянської адміністративно-командної системи та все ще продовжують домінувати в управлінській практиці органів управління здоровоохоронної сфери, створюють реальні перешкоди впровадженню прогресивних управлінських технологій, а відтак, відповідно, і визначають низький рівень ефективності процесів управління,
111
зокрема, такою складною відкритою системою, як соціально небезпечні хвороби. Отже, сьогодні вже досить чітко можна ідентифікувати негативні чинники в управлінській ланці зазначеного сектору, що гальмують процеси ефективного зменшення ризику епідемічних загроз: – недостатньою цілеспрямованістю та інерційністю в питаннях прийняття управлінських рішень, здебільшого державні структури реагують на епідемічні ризики «із запізненням»; – певною жорсткістю побудови управлінських структур, що не залишає простору для «управлінської» гнучкості в змінних ситуативних умовах; – відсутністю реальної децентралізації управління, що унеможливлює оперативність у прийнятті рішень відносно локальних змін; – нереалізованим принципом регуляторності управління тощо. За період формування та розвитку незалежності української держави роль держави в забезпеченні потреб та інтересів окремого громадянина та суспільства загалом значно змінилася. Нова роль держави, зокрема, у соціальній сфері, полягає, насамперед, у виробленні якісно нової політики та реалізації способів вирішення тих суспільних проблем, які не можуть бути вирішені за допомогою виключно ринкових механізмів. Указане, безперечно, стосується й галузі охорони здоров’я, ефектор питомої ваги якої у збереженні людського капіталу країни не перевищує 10 %, на відміну від соціально-економічної складової, яка майже наполовину (50 %) формує стан здоров’я населення. У зв’язку з цим сфера державного управління в медичній галузі повинна бути чітко окреслена й обмежена виключно тими проблемами, де втручання держави є необхідним з погляду вироблення державної політики і надання громадянам якісної медичної допомоги та медичних послуг. А якість медичної послуги та медичної допомоги є результатом якісного процесу управління у сферах відповідальності органів державної влади всіх рівнів. Термінологічний арсенал як невід’ємний атрибут відображення наукового пошуку та результат наукової діяльності є важливою складовою успішності теоретико-методологічного формування концептуальних засад у будь-якій галузі науки. Отже, у процесі наукового обґрунтування тих чи інших положень завжди виникає необхідність щодо вдосконалення категорійно-понятійного апарату, і стосовно цього практика державного управління охороною здоров’я не є винятком. Науковий пошук, проведений автором, свідчить, що в сучасній науці державного управління охороною здоров’я термінологічна база щодо визначення поняття «стандарт системи управління якістю в органах управління охорони здоров’я» є недостатньо конкретизованим. Установлено, що на сьогодні існують лише окремі спроби щодо тлумачення поняття «стандартизація охорони здоров’я», яка визначається як «діяльність із встановлення загальних принципів, вимог, правил або характеристик, що стосуються функціонування галузі, для їх загального і багаторазового використання
112
з метою досягнення оптимального ступеня впорядкування діяльності» [7, с. 63]. Однак слід зазначити, що дане визначення, на думку автора, найбільше характеризує саме медичну складову процесу стандартизації галузі охорони здоров’я. Сутність медичної складової процесу стандартизації полягає, насамперед, у захисті соціальних прав пацієнтів та хворих на отримання медичної допомоги, що є конституційно закріпленою нормою [1], та передбачає застосування механізмів уніфікації вимог щодо надання медико-профілактичної допомоги і досягнення її результатів на основі застосування єдиних, науково обґрунтованих нормативів. Застосування уніфікованих (стандартизованих) норм базується на принципах раціональної максимізації наявного ресурсного забезпечення медичної галузі в умовах обмеженого фінансового ресурсу. Саме медична складова поняття «стандартизація охорони здоров’я» визначає зміст цього процесу та способи його реалізації у вигляді таких компонент: клінічні протоколи, лікувально-діагностичні алгоритми, клінічні посібники, формуляри «доказової медицини». Водночас слід зазначити, що вищеозначений підхід щодо тлумачення поняття «стандартизація охорони здоров’я» є переважно таким, що визначає умови реалізації, насамперед, медичної складової стандарту у сфері охорони здоров’я, не розкриваючи при цьому ефекторної складової процесу управління. Однобокість розуміння та сприйняття стандартів виключно з позицій медичного підходу призводить до того, що якість як квалітативна складова управлінського процесу у сфері охорони здоров’я залишається за межами управлінської теорії та практики. Так, дослідниця І. Рожкова у своїй роботі зазначає [6], що існуюча в Україні методика оцінки системи управління закладів охорони здоров’я, яка розроблена МОЗ України та використовується під час проведення акредитації лікувальнопрофілактичних закладів, є недосконалою та значно звуженою, що не відповідає вимогам міжнародних стандартів якості ISO серії 9000, адже в ній не передбачена якісна складова процесу управління на всіх етапах акредитаційного процесу. Відсутність протягом тривалого часу науково обґрунтованих стандартів якості управління у сфері регулювання викликів соціально небезпечних хвороб, на думку автора, посилювало ризики поширення епідемічних загроз щодо поширення соціально небезпечних хвороб – туберкульозу, ВІЛ/СНІД – інфекції, наркоманії. Адже ситуація, яка на сьогодні склалась на всіх рівнях управлінської вертикалі, потребує негайних змін методології управління у цій сфері, що знайшло відображення у відповідних актах глави держави [7]. Крім того, проведений автором конвент-аналіз щодо розмежування функцій установ та закладів державної санітарно-епідеміологічної служби та центрів з профілактики та боротьби зі СНІДом з питань запобігання поширенню ВІЛ-інфекції/СНІДу свідчить, що функції вказаних установ дублюють одна одну, що значно знижує ефективність та результативність роботи
113
державних установ у цій сфері, а відтак, можна стверджувати про втрату контролю з боку держави над епідемією ВІЛ/СНІДу (таблиця) [5]. Функції установ СЕС та Центрів профілактики СНІДу з питань запобігання поширенню ВІЛ-інфекції/СНІДу
Кількість спеціальних функцій Кількість спільних функцій 12 Установи СЕС 7 Центри профілактики СНІДу 11
Аналіз документа дає можливість зробити висновок, що загальна кількість спільних функцій установ різного підпорядкування перевищує кількість спеціальних функцій, що виконують установи, згідно зі своїми Положеннями про структурний підрозділ. А отже, відповідальність за розробку та реалізацію державної політики у сфері боротьби зі епідемією ВІЛ/СНІДу одночасно покладається на різні структурні підрозділи МОЗ України. Слід зазначити, що внутрішній аудит змістовної частини спеціальних функцій т акож підтверджує дублювання функцій, а саме установи СЕС у своїх спеціальних функціях майже на 50% дублюють загальні, а третина спеціальних функцій центрів профілактики СНІДу повторюється в переліку спільних. Запровадження стандартизованої діяльності державних інституцій у сфері профілактики та боротьби із соціально небезпечними інфекційними хворобами на всіх рівнях управління дозволить виключити дублювання функціональних процесів та сприятиме підвищенню ефективності досягнення цілей управління. За умов вкрай обмеженого ресурсного поля, яке б забезпечувало рівнозначність висвітлення всіх компонент процесу управління у сфері охорони здоров’я, відповідно до вимог Міжнародних стандартів ISO 9000, автор пропонує власний варіант визначення поняття «стандарт якості управління у сфері державного управління охороною здоров’я», що визначається як формалізована соціальна норма якості управління, розроблена на основі діючого національного законодавства у сфері охорони здоров’я та відповідно до норм і вимог міжнародного законодавства у сфері стандартизації якості управління, механізм реалізації якої визначено у нормативному документі органу управління (політика якості), що і встановлює її нормативно-правовий статус. Управління якістю у сфері державного управління охороною здоров’я у більш вузькому розумінні можна розглядати з позицій розробки та застосування спеціальних методик оцінювання діяльності органу управління, що мають виключно оперативний характер. Для створення системи управління якістю державного управління у сфері охорони здоров’я слід застосовувати структуровану послідовність розробки та впровадження окремих технологічних процесів, а саме:
114
1. Обстеження діяльності підрозділів, у межах якого визначається рівень виконання вимог стандарту ISO серії 9000 та виявляються неузгодженості, дублювання функцій між різними підрозділами органу управління (МОЗ – орган реґіонального та територіального управління). 2. Створення Комісії з питань системи управління якістю. 3. Призначення уповноважених з питань системи управління якістю у кожному структурному підрозділі. 4. Організація навчання керівників структурних підрозділів та уповноважених з питань системи управління якістю. 5. Розроблення за підсумками обстеження заходів з приведення практичної діяльності органу у відповідність до вимог стандарту ISO серії 9000, організація та контроль за виконанням цих заходів. 6. Визначення переліку послуг, структури процесів, їх «входів» і «виходів», їх зв’язку з організаційною структурою органу. 7. Розроблення та узгодження документів системи управління якістю, що описують порядок виконання процесів – методик процесів. 8. Затвердження та впровадження документів системи управління якістю. 9. Проведення внутрішніх аудитів, що дають оцінку функціонуванню системи управління якістю та її відповідності вимогам стандарту. 10. Проведення діагностичного аудиту та аналіз за підсумками аудиту побудованої системи управління якістю. 11. Проходження сертифікації системи управління якістю в уповноваженому органі, за підсумками якої може бути отримано сертифікат, який підтверджує виконання вимог стандарту ISO серії 9000. Таким чином, постійний процес удосконалення системи державного управління у сфері регулювання викликів соціально небезпечних хвороб має передбачати низку впроваджень результативного змісту, а саме: перехід до програмно-цільового методу управління у сфері соціально небезпечних хвороб та системного впровадження механізмів з моніторингу й оцінки програмно-цільової діяльності на всіх рівнях управління; ефективне використання законодавчих, нормативних, регуляторних і економічних механізмів державно-управлінського впливу та розвитку реґіональних ініціатив, які дають можливість забезпечити результативне функціонування та постійний процесний розвиток системи протиепідемічної безпеки; створення єдиної системи спеціалізованої уніфікованої статистики і показників якості медичного забезпечення, які відповідають за своїм змістом міжнародним аналогам та ін. Отже, питання розробки та впровадження галузевих стандартів управління якістю у сфері державного регулювання викликів соціально небезпечних хвороб є надзвичайно актуальними. Запровадження стандартизованої діяльності серед державних інституцій всіх рівнів, що співпрацюють у сфері профілактики та боротьби із соціально небезпечними інфекційними хворобами, дозволить виключити
115
дублювання функціональних процесів та сприятиме підвищенню ефективності досягнення цілей управління щодо запобігання поширенню епідемічних хвороб та мінімізації їх негативних наслідків для українського суспільства. Список використаної літератури
1. Конституція України: Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 черв.1996 р. – К.: Преса України, 1997. – 80 с. 2. Про затвердження Програми запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади: Постанова Кабінету Міністрів України від 11 трав. 2006 р. № 614 // www.kmu.gov.ua. 3. Про вдосконалення державного управління у сфері протидії ВІЛ-інфекції/ СНІДу та туберкульозу в Україні: Указ Президента України від 30 листоп. 2005 р. № 1674/2005 // www. prezident.gov.ua. 4. Кулапов О.В. Про взаємовідносини та співробітництво з Європейським Союзом: Парламентські слухання / О.В. Кулапов, Т.О. Бурячок, С.Г. Плотян. – К.: ЦТІ «Енергетика та електрифікація», 2003. – 254 с. 5. Про затвердження інструкції про взаємодію та розмежування функцій установ і закладів державної санітарно-епідеміологічної служби та центрів з профілактики та боротьби зі СНІДом з питань запобігання поширеню ВІЛінфекції/Сніду: Наказ МОЗ України від 10 січ. 2006 р. № 2 // www.moz.gov.ua. 6. Рожкова І.В. Рейтингова оцінка закладів охорони здоров’я: кваліметричний аналіз // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук.пр. / Редкол.: С.М. Серьогін (голов.ред.) та ін. – Д.: ДРІДУ НАДУ, 2005. – Вип. 3 (21). – С. 176 – 181. 7. Термінологічний глосарій з питань соціальної медицини та організації охорони здоров’я / В.М. Пономаренко, А.Б. Зіменковський, С.Д. Пономаренко та ін.; За заг. ред. В.М. Пономаренка. – К.; Л.: Ліга-Прес, 2003. – 100 с. 8. Ярош Н.П. Державні соціальні стандарти у сфері охорони здоров’я України: Монографія. – К.: Вид-во НАДУ, 2006. – 196 с. Надійшла до редколегії 25. 09. 06 ББК 67.407(4Укр)
Ключові слова: охорона навколишнього природного середовища, екологічне законодавство, правовий механізм, екологічна сфера, екологічна безпека.
Оксана НАСТЕЧКО
Національна академія державого управління при Президентові України Харківський реґіональний інститут державного управління
ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ ОХОРОНИ НАВКОЛИШНЬОГО ПРИРОДНОГО СЕРЕДОВИЩА
Аналізується правовий механізм охорони навколишнього природного середовища; надаються пропозиції щодо удосконалення екологічного законодавства України.
© Настечко О.Д., 2006 116
Останнім часом охорона навколишнього природного середовища набуває все більшої актуальності, потребує комплексного підходу у вирішенні екологічних проблем. Спільні наукові розробки, проекти та програми фахівців різних галузей – екологів, економістів, правників, соціологів та ін. – є прогресивним кроком до охорони навколишнього природного середовища. Але для того щоб ці комплексні програми були реалізовані й мали позитивний результат, необхідно спочатку удосконалити кожну галузь, механізм, напрям до вирішення екологічних проблем. Проблема, яка розглядається, була досліджена в працях багатьох вітчизняних та зарубіжних учених, таких як В.І. Андрейцев, М.М. Бринчук, А.П. Гетьман, В.В. Костицький, С.М. Кравченко, В.Л. Мунтян, Ю.С. Шемшученко, М.В. Шульга, К. Чу, Р. Лабонте, П. Барнеса, Дж. Бонайна та ін. Цікавою для нас є монографія В.В. Костицького, де автор запропонував дуже ефективний економікоправовий механізм охорони навколишнього природного середовища, який включає в себе організаційно-правовий, інституціональний, функціональний та економічний (ресурсний) аспекти [3]. Метою даного дослідження є розглянути теоретичні засади правового механізму охорони навколишнього природного середовища й розробити на основі аналізу екологічного законодавства України пропозиції щодо їх удосконалення. Основними завданнями є: аналіз чинного екологічного законодавства України; визначення основних понять правового механізму охорони навколишнього природного середовища; внесення пропозицій щодо удосконалення правового механізму охорони навколишнього природного середовища. Дослідження особливостей історії, культури, свідомості українського народу, соціально-економічної ситуації в Україні на сучасному етапі вказують на те, що дії відносно невеликої кількості людей дійсно спрямовані на покращення екологічної ситуації в країні, збереження природних ресурсів, попередження забруднення довкілля. Більшість представників органів державної влади, місцевого самоврядування, політичних партій, громадських організацій стає на захист довкілля, або коли такі рішення є популярними серед громадян (наприклад, політичні партії включають у свої передвиборчі програми засади захисту навколишнього природного середовища), або коли це безпосередньо передбачено законодавством. Тому удосконалення правового механізму захисту навколишнього природного середовища на сучасному етапі є дуже важливим. Отже, основні механізми захисту довкілля мають виглядати так: 1. Правовий механізм – сукупність правових норм, які містяться в
117
законодавчих актах, спрямованих на забезпечення захисту навколишнього природного середовища. Але правовий механізм у державному управлінні включає в себе не тільки законодавство, а також і механізми його реалізації. 2. Інституціональний механізм – система органів державної влади та місцевого самоврядування, дії яких спрямовані на захист навколишнього природного середовища; додатковою функцією є прийняття управлінських рішень в екологічній сфері. 3. Функціональний механізм – сукупність функцій, якими наділені відповідні органи влади та місцевого самоврядування, до повноважень яких входить охорона навколишнього природного середовища. 4. Економічний механізм – сукупність економічних регуляторів, визначених законодавством та спрямованих на захист навколишнього природного середовища. Ураховуючи те, що правовий механізм – це сукупність правових норм, а юридичною основою права є законодавство, увагу слід приділити екологічному законодавству як правовому механізму охорони навколишнього природного середовища. Екологічне законодавство України складається із загальнодержавних та галузевих актів, що регулюють споріднені суспільні відносини в екологічній сфері (охорона навколишнього природного середовища, екологічна експертиза, земельне право та ін.). Погіршення якості навколишнього природного середовища спонукало до прийняття значної кількості норм екологічного законодавства, спрямованих на попередження проявів екологічного ризику та небезпеки від антропогенного впливу та від стихійних явищ природи. За юридичними ознаками екологічні норми поділяються на три великі групи: 1. Норми, спрямовані на охорону навколишнього природного середовища. 2. Норми, які регулюють раціональне використання природних ресурсів. 3. Норми, спрямовані на забезпечення екологічної безпеки. Система екологічного законодавства України складається з міжнародно-правового регулювання екологічних правовідносин, конституційного регулювання екологічних правовідносин, регулювання правовідносин еколого-правовими нормами різних галузей законодавства, регулювання екологічних правовідносин нормами охоронних галузей права, безпосередньо еколого-правового регулювання. Міжнародно-правове регулювання здійснюється за допомогою міжнародних конвенцій, які ратифікує Верховна Рада України, двосторонніх та багатосторонніх міжнародних угод. Одним з основних джерел екологічного законодавства є Конституція України, ст. 13 якої підтверджує, що природні ресурси, які перебувають у межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної
118
(морської) економічної зони, є об’єктами права власності українського народу. Забезпечення екологічної безпеки та підтримання екологічної рівноваги є обов’язком держави. Конституція України передбачає, що використання природних ресурсів, правовий режим надзвичайного стану та зон надзвичайної екологічної ситуації визначається виключно законами України. Також важливим джерелом екологічного законодавства є декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., яка передбачає, що народ України має виключне право на володіння, користування та розпорядження природними ресурсами (земля, вода, надра та інші ресурси). Також декларація визначає вимоги, встановлені для забезпечення екологічної безпеки, використання природних ресурсів, збереження генофонду населення [1]. Регулювання правовідносин еколого-правовими нормами різних галузей законодавства, спрямоване на впровадження системи екологоправових вимог, здійснюється в процесі науково-технічної, законотворчої, підприємницької діяльності тощо. Екологічні правовідносини врегульовані також нормами охоронних галузей права, тому що юридична відповідальність за порушення екологічного законодавства складається з адміністративної, кримінальної, цивільно-правової та дисциплінарної відповідальності. Деякі норми екологічного права містяться у відповідних кодексах, як то: Земельний, Водний, Лісовий кодекси та Кодекс України про надра. Основними законами України, які регулюють суспільні відносини, пов’язані з використанням природних ресурсів, охороною навколишнього природного середовища є Закони України: «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про екологічну експертизу», «Про природно-заповідний фонд», «Про охорону атмосферного повітря», «Про тваринний світ», «Про рослинний світ», «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії», «Про поводження з радіоактивними відходами», «Про відходи», «Про загальну державну програму формування національної екологічної мережі в Україні на 2000 – 2015 рр.», «Про екологічний аудит» та ін. Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» врегульовано інституціонально-функціональний механізм охорони довкілля (Розділи III – IX). Економічний механізм забезпечення охорони навколишнього природного середовища врегульований у Розділі X [2]. Говорячи про правовий механізм захисту навколишнього природного середовища або правовий механізм прийняття управлінських рішень в екологічній сфері, ми маємо на увазі, що правом урегульовані всі види відносин, які виникають між людиною та екологічною сферою. Тому термін «екологічна сфера» вживається в цій роботі не випадково, він включає в себе набагато більше понять ніж «навколишнє природне середовище» або «довкілля». Отже, необхідно дати правильне визначення поняття
119
«екологічна сфера» та її складових. Екологічна сфера включає в себе охорону навколишнього природного середовища та раціональне використання природних ресурсів. Екологічна безпека є самостійним поняттям, яке не входить до екологічної сфери, тому що це є певний стан навколишнього природного середовища. У преамбулі Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» говориться про те, що охорона навколишнього природного середовища, раціональне використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини – невід’ємна умова сталого економічного та соціального розвитку України. Також навколишнє природне середовище, природні ресурси та екологічна безпека життєдіяльності людей – є об’єктами правової охорони. Відповідно до ст. 5 вказаного закону державній охороні й регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в народному господарстві в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси. Особливій державній охороні підлягають території та об’єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об’єкти, визначені відповідно до законодавства України. Державній охороні від негативного впливу несприятливої екологічної обстановки підлягають також здоров’я і життя людей. Таким чином, поняття навколишнє природне середовище не має чіткого визначення в законі. Але теорія екологічного права та інших галузей науки має досить широкий спектр визначень вказаного поняття. Навколишнє природне середовище – це сукупність процесів і явищ природи, з якими людина вступає в об’єктивні та суб’єктивні відносини. Об’єктивні відносини – це такі, в яких людина та природа перебувають незалежно від волі людини (біологічний, фізіологічний аспекти). Суб’єктивні відносини – це відносини, створені людиною, тобто коли людина цілеспрямовано впливає на природні процеси (перетворення, видозмінення природи людиною). З вищевказаного випливає, що захист навколишнього природного середовища – це система державних і суспільних заходів (біотехнічних, технологічних, економічних, організаційно-правових та ін.), спрямованих на збереження та відтворення сприятливих природних умов. Природокористування (або використання природних ресурсів) у загальному розумінні – це користування природними об’єктами. У правовому розумінні природокористування включає землекористування, водокористування, користування надрами, лісокористування, користування рослинними ресурсами поза лісами, тваринним світом, атмосферним повітрям тощо. До кожного природного об’єкта застосовується своє правове регулювання.
120
Відповідно до статті 38 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» використання природних ресурсів в Україні здійснюється в порядку загального і спеціального використання природних ресурсів. Законодавство України ґарантує громадянам право загального використання природних ресурсів для задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, матеріальних тощо) безоплатно без закріплення цих ресурсів за окремими особами і надання відповідних дозволів за винятком обмежень, передбачених законодавством України. У порядку спеціального використання природних ресурсів громадянам, підприємствам, установам і організаціям надаються у володіння, користування або оренду природні ресурси на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності, а у випадках, передбачених законодавством України, на пільгових умовах. Згідно зі ст. 4 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» природні ресурси України є власністю народу України, який має право на володіння, використання та розпорядження природними багатствами республіки. У державній власності перебувають усі землі України, за винятком земель, переданих у приватну власність. Повновладдя народу України в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів реалізується на основі Конституції України як безпосередньо, шляхом проведення референдумів, так і через республіканські органи державної влади відповідно до законодавства України. Від імені народу України право розпорядження природними ресурсами здійснює Верховна Рада України. Відповідно до ст. 50 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» екологічна безпека є такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров’я людей. Екологічна безпека ґарантується громадянам України завдяки здійсненню широкого комплексу взаємопов’язаних політичних, економічних, технічних, організаційних, державно-правових та інших заходів. Екологічна безпека включає: 1) екологічні вимоги до розміщення, проектування, будівництва, реконструкції, eведення в дію та експлуатації підприємств, споруд та інших об’єктів; 2) охорону навколишнього природного середовища у процесі застосування засобів захисту рослин, мінеральних добрив, нафти і нафтопродуктів, токсичних хімічних речовин та інших препаратів; 3) охорону навколишнього природного середовища від шкілдивого та неконтрольованого біологічного впливу; 4) охорону навколишнього природного середовища від акустичного,
121
електромагнітного, іонізуючого та іншого шкідливого впливу фізичних факторів та радіоактивного забруднення; 5) охорону навколишнього природного середовища від забруднення відходами, екологічну безпеку транспортних та інших пересувних засобів і установок; 6) екологічну безпеку під час проведення наукових досліджень, упровадження відкриттів, винаходів, застосування нової техніки, імпортного устаткування, технологій і систем; 7) екологічну безпеку військових, оборонних об’єктів та військової діяльності; 8) екологічні вимоги при розміщенні і розвитку населених пунктів (ст.ст.51 – 59 вказаного Закону). Підводячи підсумки, можна надати такі пропозиції щодо удосконалення правового механізму захисту навколишнього природного середовища: 1. Дати чітке законодавче визначення понять «навколишнє природне середовище» та «екологічна сфера». 2. Викласти назву Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» так: Закон України «Про охорону екологічної сфери та екологічну безпеку». По-перше, поняття «екологічна сфера» співвідноситься із поняттям «навколишнє природне середовище» як загальне і часткове. Екологічна сфера включає в себе навколишнє природне середовище та природні ресурси. По-друге, вказаним Законом також буде урегульовано забезпечення екологічної безпеки. Екологічне законодавство України потребує подальшого вдосконалення, тому що нормативно-правові акти, які регулюють відносини в екологічній сфері, містять різні визначення одних і тих самих понять. Наприклад, у Конституції України вживається поняття «довкілля», а в Законах України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про місцеве самоврядування» – поняття «навколишнє природне середовище». Список використаної літератури
1. Конституція України: Прийнята на п’ятій сесії Верховної ради України 28 черв. 1996 р. – К.: Преса України, 1997. – 80 с. 2. Про охорону навколишнього природного середовища: Закон України від 25 черв. 1991р. // Відом. Верховної Ради України. – 1991. – № 41. – ст. 546. 3. Костицький В. В. Екологія перехідного періоду: право, держава, економіка (економіко-правовий механізм охорони навколишнього природного середовища в Україні) / Ін-т законодав. передбачень і правової експертизи. – К.: УСП МСБ «Eusmeu», 2003. – 772 с. Надійшла до редколегії 31.03.06
ББК 66.042.1
Олександр МЕЛЬНИЧЕНКО
Національна академія державного управління при Президентові України Харківський реґіональний інститут державного управління
БОРОТЬБА З БІДНІСТЮ ЯК СКЛАДОВА ПЕРЕДВИБОРЧИХ ПРОГРАМ НА ПАРЛАМЕНТСЬКИХ ПЕРЕГОНАХ У 2006 РОЦІ
Аналізуються передвиборчі програми політичних партій і блоків, що у 2006 р. брали участь у виборах до парламенту. Визначається пріоритетність проблеми боротьби з бідністю для учасників парламентських перегонів. Ключові слова: боротьба з бідністю, передвиборчі програми, політичні партії, блоки, парламентські перегони, електорат, добробут.
Формування органів влади шляхом вільного і загального волевиявлення громадян є однією з головних цінностей демократичного суспільства. В умовах української дійсності вибори є «основним механізмом легітимного формування відповідних державних органів влади; головною формою вияву народного суверенітету та проявом політичної суб’єктивності народу як єдиного виразника інтересів суспільства в органах влади; основною формою реальної участі громадян у політичному житті, впливу на політичний курс держави» [16, с. 43]. Вітчизняні політики ставляться до виборів як до своєрідної політичної гри, у якій зазвичай беруть участь дві групи гравців: перша – політикоекономічні команди (політичні партії та блоки), які в разі перемоги «будуть впроваджувати і нав’язувати суспільству такі правила, які вигідні тим, хто визначає політичних гравців» [4, с. 142]; друга – електорат, що виступає як «активний вболівальник-виборець тієї чи іншої політикоекономічної команди» [4, с. 142]. У процесі здійснення виборчого процесу (політичної гри) застосовуються різноманітні PR-технології, головним завданням яких є «забезпечити добровільне взаєморозуміння між кандидатом і виборцем. Досягнення цієї узгодженості можливе лише тоді, коли кандидат переконає виборця, що саме він найбільш удало та вміло скористається отриманими від народу владними повноваженнями і реалізує саме ті очікування, на які розраховує виборець» [16, с. 30]. У парламентських перегонах 2006 р. брали участь 45 політичних партій та блоків, що пройшли відповідну реєстрацію у ЦВК. Загальна кількість зареєстрованих кандидатів наближалася до 8 тис. осіб. Проте, незважаючи на значну кількість претендентів, реальні шанси на отримання
© Мельниченко О.А., 2006
122
123
депутатських мандатів мали далеко не всі політичні партії та блоки. Про це досить наочно свідчили, по-перше, результати численних соціологічних опитувань, які проводилися більш чи менш заангажованими соціологічними службами під час передвиборчої кампанії; по-друге – результати екзетполів; по-третє – офіційні дані ЦВК. Результати парламентських перегонів виявилися закономірними для одних і повною несподіванкою – для інших. Так, насправді, мало хто вважав, що «омріяний» тривідсотковий бар’єр подолають лише п’ять політичних партій та блоків: Партія реґіонів – 32,14 %, «Блок Юлії Тимошенко» – 22,29 %, Блок «Наша Україна» – 13,95 %, Соціалістична партія України – 5,69 %, Комуністична партія України – 3,66 % [15, с. 1]. Однак, у цьому немає нічого дивного, оскільки український «політикоадміністративний олімп», незважаючи на існуючу багатопартійність, представлений досить обмеженим переліком партій, які мали (зважимо принаймні на розподіл депутатських мандатів у попередньому парламенті) та продовжують мати (згадаємо результати останніх парламентських перегонів) реальну владу (і це незалежно від того, ким вони є: владою чи опозицією), а відтак – ототожнюються у свідомості більшості електорату з певною силою, яка здатна впливати на політичну та соціально-економічну ситуацію в країні і тим самим формувати певний рівень та якість життя населення. При цьому слід згадати про кілька чинників, які певною мірою ускладнюють вибір електорату: 1) діяльність органів державного управління та органів місцевого самоврядування (зважаючи на суб’єктивну оцінку електорату) не завжди є ефективною та результативною; 2) переважна більшість населення не здатна об’єктивно оцінити діяльність ані чиновників, ані депутатів; 3) народні обранці досить часто приймають рішення, які, з погляду електорату, спрямовані не на поліпшення соціально-економічної та політичної ситуації в країні, а слугують інтересам певних економічних чи політичних еліт; 4) значна частина електорату не здатна ефективно скористатися можливостями, що виникають у результаті тих чи інших дій органів державного управління та органів місцевого самоврядування; 5) депутати різних рівнів періодично (головним чином, під час чергової передвиборчої кампанії) зловживають прийняттям суто популістських рішень – варто хоча б згадати невиправдано високі темпи підвищення рівня мінімальної оплати праці та соціальних виплат під час останніх парламентських перегонів; 6) електорат не впевнений, що «нова влада» виявиться кращою за «стару»; 7) бідна частина електорату завжди буде звинувачувати чинну владу, а не себе особисто в тому, що вони (зазначена частина населення) є бідними.
124
Слід також нагадати, що масштабна бідність залишається однією із нагальних проблем, притаманних сучасному суспільству. Особливо гостро ця проблема стоїть у країнах, що розвиваються (до останніх належить і Україна), оскільки масштабна бідність є чи не найбільш вагомою перепоною на шляху економічного зростання. Окремим аспектам дослідження проблеми бідності присвячені праці О. Берданової, В. Бобкова, І. Буздалова, І. Гнибіденка, Е. Лібанової, А. Сурінова та інших учених. Проте вони висвітлювали переважно економічні та соціальні аспекти боротьби з бідністю, не даючи відповіді на питання щодо місця цієї проблеми в деклараціях і реальних діях окремих політичних партій. Тому метою даної статті є вирішення таких завдань: 1) проведення аналізу передвиборчих програм політичних партій і блоків, що в 2006 р. брали участь у виборах до парламенту; 2) визначення пріоритетності проблеми боротьби з бідністю для учасників останніх парламентських перегонів. Слід нагадати, що наявність передвиборчої програми була однією з обов’язкових умов, без дотримання якої ЦВК відмовляла політичним партіям і блокам у реєстрації як учасників парламентських перегонів 2006 р. І це не дивно, оскільки саме на підставі вивчення і порівняння таких програм населення (електорат) має змогу певною мірою визначитися з тим, як може змінитися соціально-економічна ситуація в країні і їх особисте життя за умови, що до влади прийде та чи інша політична сила, а відтак, кому (якій політичній партії чи блоку) віддати свій голос. Проте чи завжди вибір громадян України (це, до речі, стосується й інших країн) залежить від вдалої передвиборчої програми? Як виявляється – ні, оскільки на вибір електорату впливають як суб’єктивні, так і об’єктивні чинники. Так, узагальнення напрацювань провідних учених і результати власних наукових досліджень дозволяють стверджувати, що запорукою успіху в парламентських перегонах мали стати: 1) наявний імідж відповідних претендентів (партій та блоків у цілому, та їх лідерів зокрема); 2) вдалі PR-технології (спрямовані, перш за все, на збереження традиційного і залучення нового електорату); 3) достатній рівень фінансування передвиборчої кампанії та ефективне використання виділених на неї (кампанію) ресурсів; 4) зрозумілі й чіткі передвиборчі програми, які містять концептуальні пропозиції щодо вирішення проблем, які, наразі, є нагальними для різних верств населення; 5) міра дотримання обіцянок, що проголошені під час попередніх (2002 р.) виборів тощо. Наведені вище чинники і їх послідовність досить чітко відображають особливості прийнятті рішення про голосування за ту чи іншу політичну партію чи блок. У зв’язку з цим надзвичайно корисними є результати
125
досліджень Г. Ложкіна та В. Спасєннікова [3]. Зокрема, ці вчені-психологи розділяють усі чинники на групи, яким притаманні певні особливості, а саме: когнітивні (коли рішення приймається за умови відсутності певної інформації про результати), мотиваційно-вольові (для електорату пошук помилок чиновників перевищуватиме той приріст доходу, який може бути отриманий у результаті зміни політики держави), афективні (позитивні емоції посилюють оптимістичні очікування). Отже, більшість вітчизняного електорату не знають: 1) чи забезпечить зміна (збереження) владної еліти поліпшення політичної та соціально-економічної ситуації в країні загалом та добробуту населення зокрема; 2) у який спосіб шукати винних у поширенні бідності (особливо серед працездатної частини населення), нецільовому використанні бюджетних коштів тощо і як їх притягти до реальної відповідальності; 3) чи варто відмовитися від підвищення соціальних виплат, безкоштовних продуктових наборів та інших преференцій, які перед виборами отримала найменш матеріально забезпечена частина вітчизняного електорату (особливо зважаючи на можливе подальше ускладнення соціально-економічної ситуації в країні). Проте нас цікавлять особливості передвиборчих програм політичних партій і блоків, що в 2006 р. брали участь у виборах до парламенту. Так, на підставі результатів їх вивчення було виявлено таке: 1) лише 16 учасників парламентських перегонів (35,5 % від загальної їх кількості) визнали, що в Україні існує бідність; 2) 22 (48,9 %) мали на меті підвищити добробут населення; 3) 9 (20,0 %) – створити нові робочі місця; 4) 23 (51,1 %) – підвищити рівень заробітної плати; 5) 18 (40,0 %) – забезпечити належний рівень соціального захисту населення; 6) 7 (15,5 %) – повернути населенню заощадження Ощадбанку колишнього СРСР; 7) 13 (28,9 %) – детінізувати вітчизняну економіку; 8) 6 (13,3 %) – узяти на себе відповідальність за результати власної владної діяльності. Таким чином, передвиборчі програми мали певні відмінності (що цілком природно), але для з’ясування їх сутності громадянину зазвичай бракує часу, бажання та відповідних знань. Як наслідок, одна частина електорату робила свій вибір, зважаючи на відомість того чи іншого політичного бренда, інша – маючи бажання бути причетними до перемоги явного фаворита. Відтак, недостатня увага до передвиборчих програм може трактуватися як певна байдужість електорату як до майбутнього країни, так і до власного майбутнього. А це наводить на сумні роздуми про те, що байдужим народом будуть управляти байдужі чиновники, яким буде байдужа подальша доля країни. За таких обставин Україна навряд чи вирішить усі свої нагальні проблеми, однією з яких є бідність. Бідність – це своєрідна «хвороба», що поширюється переважно серед найменш захищених верств населення. Тому для її «лікування» потрібно консолідувати зусилля всіх зацікавлених осіб: громадян, керівників
126
підприємств, громадськості, представників органів державного управління та місцевого самоврядування, політичних партій, блоків тощо. Політичні партії, що брали участь у парламентських перегонах у 2006 р., по-різному поставилися до проблеми боротьби з бідністю: більшість – «толерантно» промовчали (напевно, зважаючи на позитивну спрямованість власних передвиборчих програм і «райдужні» перспективи подальшого поліпшення соціально-економічної ситуації), меншість – б’ють на сполох і закликають здійснити невідкладні заходи задля подолання цього суспільно небезпечного явища. Так, для політичної партії «Відродження» «бідність – це основний соціальний супротивник, котрий деформує суспільну свідомість, спотворює суспільний розвиток, блокує шлях у цивілізоване майбутнє» [10, с. 4]. Що ж стосується інших партій та блоків, то їх програми також містять досить зухвалі заяви (які в переважній більшості випадків не мають відповідних концепцій щодо їх практичної реалізації) на кшталт: рішуче боротися проти бідності (Соціально-християнська партія); захистити населення від бідності (Партії Патріотичних Сил України); подолати бідність (Блок «Влада Народу», Блок Юрія Кармазіна, Всеукраїнська партія Народної Довіри, Українська Партії Честі); ліквідувати бідність (Блок Наталії Вітренко, Всеукраїнська партія «Нова сила», Український народний блок Костенка і Плюща); зменшити різницю між багатством і бідністю (Блок Юлії Тимошенко, Народний блок Литвина, Народний Рух України за єдність); сприяти розвиткові середнього класу (Блок «Патріоти України», Всеукраїнська партія «Нова сила», Партія «Віче», Політична партія «Європейська столиця», Українська Партія Честі) тощо. Однак найбільш популярними були заяви політиків про необхідність підвищення добробуту (рівня та якості життя) населення за рахунок збільшення доходів, зарплат, пенсій, стипендій, грошової допомоги малозабезпеченим верствам населення. Слід зазначити, що серед передвиборчих програм можна знайти й більш змістовні та гострі гасла. Так, Партія пенсіонерів України закликає «припинити розкрадання країни олігархічними кланами і корумпованою бюрократією, наслідками чого є падіння життєвого рівня народу, прискорення неприпустимого і небезпечного матеріального розшарування суспільства, посилення економічної прірви між нечисленною кількістю дуже багатих і тотально злиденною масою народу» [12, с. 5]. Всеукраїнська партія народної довіри пропонує впровадити нову соціальну політику, яка передбачає три типи соціально захисту: соціальна допомога – надається тим, хто через об’єктивні причини не може повноцінно піклуватися про себе самостійно (пенсіонери, інваліди, діти-сироти); соціальна підтримка – має поширюватися на тих, хто має можливість самостійно соціально адаптуватися за умови певної допомоги (молодь й багатодітні родини, безробітні); соціальна винагорода – це знак громадянської подяки, що адресована тим, хто виконав суспільно-значущі дії (ветерани війни, учасники бойових дій, ліквідатори аварій, видатні діячі,
127
герої) [8, с. 4]. Партія «Віче» має на меті «легалізувати економіку, що передбачає такі дії: спочатку значне зниження податків і спрощення їх адміністрування; після цього – податкову приватизаційну амністію, амністію капіталів; і тільки після цього – одночасне декларування власності всіма громадянами і введення жорсткого контролю за сплатою податків» [11, с. 4]. Політична партія «Третя сила» звинувачує владу в тому, що вона «завжди спеціально тримала народ на колінах, адже бідними й рабами управляти легше» [14, с. 5]. КПУ наголошує, що «народ України стомився від бідності і брехні президентів та урядів, від цинічних експериментів горе-економістів й кадрової плутанини» [9, с. 4] тощо. Варте уваги й досить суперечливе за своєю щирістю (зважаючи на особистість лідера цього блоку) положення передвиборчої програми Блоку Лазаренка, який пропонує «боротися не за рівність у бідності, а за рівні можливості кожної людини стати заможною» [5, с. 4]. Усі ці гасла, якими б актуальними і своєчасними вони не були, можуть залишитися лише красивими деклараціями, які навряд чи будуть реалізовані. Підґрунтям такого невтішного прогнозу є результати вивчення особливостей формування державної політики владною політикоадміністративною елітою: першочергово реалізуються власні передвиборчі обіцянки (зважимо на вірогідну необхідність звітувати перед власним електоратом), а гасла опонентів – нехтуються або ж трансформуються і вже подаються громаді як власні. Відтак, зосередимо увагу на передвиборчих програмах переможців парламентських перегонів 2006 р. Як виявляється, лише програма КПУ містить згадку про існування бідності в Україні, але при цьому вся «п’ятірка» активно декларувала необхідність реального підвищення добробуту населення, запорукою чого стане «пріоритетна підтримка національної економіки» [13, с. 4] і «стабільний її розвиток» [6, с. 4]. Крім того, цілком справедливо велика увага приділяється працездатним громадянам, кожний з яких повинен отримати «роботу за фахом і заробіток, що забезпечує гідне життя родини та можливість заощаджень» [13, с. 4]; відновити справедливість у сфері оплати праці, завдяки чому «раз і назавжди буде знято класовий поділ людства на господарів на наймитів» [7, с. 4] тощо. Вартий уваги і той факт, що жодний із переможців не наважився в передвиборчих програмах задекларувати реальну відповідальність за результати свого перебування при владі. І це не дивно, оскільки: 1. Для забезпечення перемоги уряд вживає заходів для підтримки такого поєднання рівнів інфляції і безробіття, що вважається найбільш прийнятним виборцям. Тому адміністрація після приходу до влади намагається знизити темпи зростання цін шляхом штучного провокування кризових явищ, а ближче до кінця свого правління влада починає вирішувати протилежне завдання – піднімає рівень зайнятості, що призводить до зростання цін. Розрахунок робиться на те, що до виборів
128
рівень зайнятості зросте, а інфляція не встигне вирости і партія влади може забезпечити собі перемогу на чергових виборах [1, с. 29 – 30]. 2. Переважна більшість депутатів попереднього скликання замість звітування про виконану роботу роздають чергові обіцянки, а їх електорат, на жаль, це сприймає як належне. 3. У країні відсутній механізм відповідальності політичних партій та окремих чиновників за їх неправомірні або непрофесійні дії. 4. Із обіцянок виборчих блоків, проголошених на попередніх (2002 р.) парламентських перегонах третину виконано лише частково, а половину – не виконано взагалі [2]. Проте, як показали результати останніх (2006 р.) виборів, це не завадило відповідним політичним силам знову ввести в оману електорат і подовжити термін перебування при владі. 5. Виборчий процес зазвичай супроводжується різними економічними преференціями (підвищення заробітних плат і соціальних виплат, роздавання продуктових наборів і проведення безкоштовних культурних заходів тощо), спрямованих переважно на бідне населення, яке, як відомо, становить значну частину електорату. За свідченням міжнародних експертів і спостерігачів, парламентські вибори відбулися і не мали істотних порушень, через які ці вибори можна було б визнати недемократичними чи незаконними. Однак, на практиці, після завершення парламентських перегонів (це ж, у переважній більшості випадків, стосується й виборів до органів місцевого самоврядування), народні обранці на певний час забувають про свої обіцянки й спочатку активно займаються розподілом повноважень та сфер впливу, і лише потім (у міру власної компетенції, світогляду, а досить часто – власних інтересів) піклуються про реалізацію передвиборчих обіцянок. Отже, на переконання В. Мартиненка, «після «демократичних виборів» політико-економічна гра продовжується і набуває зовсім іншого характеру і значення. На перший план виходять інтереси професійних політико-економічних гравців у максимізацію матеріального багатства, кожен із яких має власні інтереси в цій грі. Назвавши дану політичну гру демократією (владою народу, який, до речі, відіграє в цій грі бездарну роль статичного гравця), політико-економічні гравці створили видимість причетності народу до розробки економічних правил гри в державі. Тепер (після виборів – О.М.) він (народ) навіть не вболівальник – він травмований гравець-невдаха політичної гри, вилучений з інституційного поля до наступних виборів» [4, с. 143]. Підсумовуючи, можна зазначити, що дослідження проблеми бідності в контексті парламентських перегонів в Україні у 2006 р. дозволило дійти таких висновків: 1) кожний кандидат прагнув переконати виборців, що саме він найбільш удало та вміло скористається отриманими від народу владними повноваженнями і реалізує саме ті очікування, на які розраховує виборець; 2) передвиборча програма є обов’язковим атрибутом, без наявності якого політична партія чи блок не допускалися до
129
парламентських перегонів; 3) вибір електорату мав переважно суб’єктивний характер; 4) передвиборчі програми мали певні відмінності (що цілком природно), але для з’ясування їх сутності пересічному громадянину зазвичай бракує часу, бажання та відповідних знань; 5) більшість передвиборчих програм спрямовані радше на підвищення добробуту населення, а не на подолання бідності; 6) електорат практично не зважає на ступінь виконання обіцянок, проголошених фактично цими ж політичними гравцями під час попередніх парламентських перегонах. Усі ці висновки можуть бути використані під час формування алгоритму оцінки діяльності політичних партій та блоків, створення передвиборчих програм, розробки новітніх PR- технологій тощо. Проте практична реалізації зазначених варіантів потребує належного теоретикометодологічного обґрунтування, що має стати предметом подальших досліджень. Список використаної літератури
1. Василенко В. О. Антикризове управління підприємством: Навч. посіб. – 2-ге вид., виправл. і доп.– К.: Центр навч. літ-ри, 2005. – 504 с. 2. Внутренняя политика: власть // Бизнес. – 2006. – № 13. – С. 23 – 24. 3. Ложкін Г. В., Спасєнніков В. В. Економічна психологія: Навч. посіб. – 2ге вид., перероб. і доп. – К.: ВД «Професіонал», 2006. – 400 с. 4. Мартиненко В. М. Інноваційна стратегія демократичного розвитку України: від місцевої демократії до демократичної держави: Монографія. – Х.: Константа, 2004. – 225 с. 5. Передвиборна програма Блоку Лазаренка // Уряд. кур’єр. – 2006. – № 42. – С. 4. 6. Передвиборна програма Блоку «Наша Україна» // Уряд. кур’єр. – 2006. – № 38. – С. 4. 7. Передвиборна програма Виборчого блоку політичних партій «Блок Юлії Тимошенко» // Уряд. кур’єр. – 2006. – № 52. – С. 4. 8. Передвиборна програма Всеукраїнської партії Народної Довіри // Уряд. кур’єр. – 2006. – № 39. – С. 4. 9. Передвиборна програма Комуністичної партії України // Уряд. кур’єр. – 2006. – № 35. – С. 4. 10. Передвиборна програма Партії «Відродження» // Уряд. кур’єр. – 2006. – № 28. – С. 4. 11. Передвиборна програма Партії «Віче» // Уряд. кур’єр. – 2006. – № 44. – С. 4. 12. Передвиборна програма Партії Пенсіонерів України // Уряд. кур’єр. – 2006. – № 28. – С. 5. 13. Передвиборна програма Партії реґіонів // Уряд. кур’єр. – 2006. – № 34. – С. 4. 14. Передвиборна програма політичної партії «Третя сила» // Уряд. кур’єр. – 2006. – № 43. – С. 5. 15. Результати виборів оголошено // Уряд. кур’єр. – 2006. – № 69. – С. 1 – 2. 16. Сучасний виборчий PR / В. В. Лісничий, В. О. Грищенко, В. М. Іванов, М. В. Кінах та ін. – Севєродонецьк: ВД «ЕВРИКА», 2001. – 480 с. Надійшла до редколегії 18.05.06 130
ББК 65.32
Тамара ЛОЗИНСЬКА
Національна академія державного управління при Президентові України Харківський реґіональний інститут державного управління
ВПЛИВ ГЛОБАЛІЗАЦІЇ НА ФОРМУВАННЯ ПРОДОВОЛЬЧОГО РИНКУ УКРАЇНИ
Досліджуються особливості трансформації продовольчого ринку в Україні в сучасних умовах. Розглядаються підходи до його структурування та заходи щодо удосконалення державного управління продовольчим забезпеченням населення України. Ключові слова: продовольство, глобалізація, державне управління, світовий продовольчий ринок.
Наприкінці ХХ і на початку ХХІ ст. в економічну, політичну, соціальну та інші сфери життя нашої країни міцно увійшло таке поняття, як «глобалізація». Тенденція розвитку людського суспільства від національної замкненості до їх інтегрованої взаємодії породила ідею про трансформацію загальнолюдської організації. Проте, на думку Д. Гелда та Е. Мак-Грю, глобалізацію зарано сприймати як «модель гармонізації світової спільноти» [4, с. 1], за умови реалізації якої культури й цивілізації зближуються. Вони вважають, що на даному етапі глобалізацію скоріше слід розглядати як процес уніфікації та вдосконалення пересування потоків товарів і інформації в міжнародному просторі. Збігшись у часі з крахом державного соціалізму та інформаційною революцією, глобалізація у 90-х рр. ХХ ст. сформувала стійке уявлення серед громадськості про те, що сучасний світ практично перетворився на соціальний і економічний простір, доступний для всіх. Утім науковцями досі не встановлено домінуючого загальновизнаного погляду на глобалізацію. Не акцентуючи увагу на проблемах власне глобалізації, а розглядаючи її лише як вплив на окремі сфери життя та соціальноекономічні системи, зокрема продовольчу систему, ми підтримуємо позицію тих учених, які вважають глобалізацію процесом, пов’язаним з економічною відкритістю країн, і відтак зростанням їх економічної залежності та поглибленням інтеграції у світову економіку. Ця дефініція вказує на суперечливий характер глобалізації, відображає позитивний і негативний погляди на цей процес, що, на нашу думку, є чи не найхарактернішою рисою сучасної методології глобальної економіки.
© Лозинська Т.М., 2006 131
Наприклад, М.А. Шепелєв вважає глобалізацію планетарним об’єднанням усіх сфер людської діяльності [9], яке, на його думку, є позитивним процесом, а О. Г. Білорус, відзначаючи безумовні переваги глобальних змін, звертає увагу на примусове нав’язування глобалізації з боку «країнглобалізаторів» [2], що має негативний характер. Неоднозначність глобалізації, необхідність осмислення цього явища з метою використання його переваг і уникнення загроз викликали останнім часом велику кількість публікацій як зарубіжних, так і вітчизняних учених. Проте ці наукові дослідження стосуються, насамперед, вивчення сутності глобалізації і меншою мірою аналізу її впливу на національні економіки. Метою цієї статті є виявлення основних рис сучасного процесу глобалізації та висвітлення його впливу на продовольчу систему України з метою напрацювання дійових підходів до управління продовольчим ринком з боку держави. Продовольча проблема є на сьогодні тим викликом, за яким можна оцінювати масштаби, роль і результати глобалізації, а радше навпаки побачити як глобалізація сприяє розв’язанню продовольчої проблеми. Продовольча безпека набула глобального характеру (світова продовольча безпека) через низку причин: – більшість країн формує національні продовольчі ресурси як за рахунок власного виробництва, так і за рахунок залучення можливостей світового продовольчого ринку. Це пов’язано як з об’єктивними (нерівномірністю розподілу природних ресурсів, кліматичними умовами, погодними катаклізмами), так і з суб’єктивними (цікавістю споживачів до товарів іноземного походження, рекламою та іншими маркетинговими заходами, уніфікацією стандартів і технологій) причинами; – діяльність продовольчих транснаціональних компаній (ТНК) певною мірою забезпечує технічну допомогу країнам, що розвиваються, у сфері виробництва продуктів харчування. Крім того, суб’єктами продовольчих систем багатьох країн сьогодні є економічні агенти вітчизняного і зарубіжного походження; – набула розповсюдження продовольча допомога країнам, що потерпають від голоду, з боку високорозвинутих держав і міжнародних організацій. Зменшення масштабів голоду прямо пов’язано зі зменшенням бідності на землі. Якщо ця тенденція не зберігається, то говорити про позитивні наслідки глобалізації зарано, оскільки завданням глобалізації є сприяння зменшенню різниці у рівнях життя жителів планети. Якщо повернутися до розуміння сутності глобалізації прихильниками різних економічних шкіл, то можна помітити, що в їх судженнях повторюються принаймні два елементи, притаманні глобалізації: вільний ринок і демократія. Проте сьогодні ці безперечні досягнення цивілізації не дають змоги багатьом країнам розв’язати продовольчу проблему. По-перше, слід наголосити, що демократія лише створює умови
132
для самоуправління, за якого люди прагнуть реалізувати економічні можливості і досягти соціальної справедливості, а зовсім їх не гарантує. По-друге, вільний ринок має багато цінностей, втім справедливість до його чеснот не належить. Сануюча функція ринку забезпечує виживання тільки найбільш конкурентоспроможним його суб’єктам. По-третє, парадоксальним висновком є те, що ріст кількості транснаціональних компаній не сприяє розвитку демократії, а стримує її. Причиною цьому є використання на виробництві місцевої робочої сили, яка готова поступитися своїм правом на управління задля стабільного і досить пристойного для країн третього світу заробітку. Особливо це стосується представників «білих комірців», які отримують вагомі соціальні пакети і не прагнуть більшого на фоні тотальної злиденності. Глобалізація тісно пов’язана з розвитком ТНК, які, однак, об’єктивно стримуючи демократичні процеси, на даному етапі не сприяють її поглибленню. По-четверте, глобальні геополітичні зміни після розпаду СРСР поклали край існуванню двополюсної світової системи, в межах якої протистояння між США та СРСР сприяло забезпеченню соціальних гарантій населенню не тільки обох країн, але і країн, так чи інакше втягнутих у це протистояння. Послаблення конкуренції в будь-яких сферах призводить до погіршення якості пропонованого продукту. У даному випадку погіршення торкнулося якості соціального забезпечення. Якщо 15 років тому заробітна плата робітника й менеджера середньої ланки зарубіжної компанії мала співвідношення 1:40, то зараз 1:500 [3]. Асиметрія в доходах, а отже, і в доступі до життєвих благ, у тому числі й до продовольства, збільшується, а не зменшується. У 1960 р. прибуток найбагатших 20 % населення був приблизно в 30 разів більшим, ніж прибуток 20 % найбіднішого населення, а в 1974 р. ця різниця становила 74 рази [54, с. 86]. Строкатість конфліктів, породжених глобалізацією, повною мірою відображається в суперечності функціонування світового продовольчого ринку, проте не заперечує наявності зачатків глобального управління. Комплекс глобального управління продовольчим ринком, хоча і складніший, ніж система міждержавної кооперації, поки що не претендує на світове управління з широкими повноваженнями та правом примусу. Проте вже сьогодні формування такого управління породжує полеміку стосовно влади на продовольчому ринку. Неможливість отримати чітку відповідь на питання: «Хто керує і в чиїх інтересах?» не дає змоги так само чітко сформувати позицію стосовно того, а хто має керувати і в чиїх інтересах. Ці питання залишаються відкритими, а отже, заходи державного управління національними продовольчими ринками розробляються в умовах наростаючої невизначеності. Глобальне управління світовим продовольчим ринком забезпечується великою кількістю наддержавних утворень і реґіональних організацій. Ядро цього управління визначається політикою Організації
133
Об’єднаних Націй, а також мережею транснаціональної політики, яка охоплює корпорації, лобістські групи та недержавні організації (рисунок).
Поза межами ООН Безпека
Агенції ООН Програми ООН
WWF
Довкілля
JUCN JMF
Центральні органи ООН (РБ, ГА, ГС, МС, ЕСОSОС)
UNEP WIPO
UNIDO UNCTAD
ISO WTO CCC
WHO UNFPA
WFP Соціальна сфера MSF ILO
IFAD FAO
Економіка ICC
Умовні скорочення: РБ – Рада безпеки, ГА – Генеральна Асамблея, ГС – Генеральний секретаріат, МС – Міжнародний суд, ЕСОSОС – Економічна і соціальна рада ООН, ССС – рада з митного співробітництва, ІСС – міжнародна торгово-промислова палата, IFAD – міжнародний фонд сільськогосподарського розвитку, ISO – міжнародна організація зі стандартизації, JUCN – міжнародна спілка охорони природи та природних ресурсів, MSF – лікарі без кордонів, UNCTAD – конференція ООН з торгівлі і розвитку, UNEP – програма ООН з довкілля, UNFPA – Фонд ООН з народонаселення, WFP – Світова продовольча програма, WHO – Всесвітня організація охорони здоров’я, WIPO - Всесвітня організація охорони інтелектуальної власності, WTO – Світова організація торгівлі, WWF – Всесвітній фонд охорони природи.
якісно нового рівня розвитку продуктивних сил у продовольчій сфері. Активний вплив на аграрні галузі науково-технічного прогресу і поширення цих процесів на продовольчий сектор підсилили тенденцію до вертикальної інтеграції, що дає підстави вести мову про формування технологічної системи виробництва продовольства за промисловим типом. Можна зробити висновок, що під впливом глобального процесу подальшого міжнародного розподілу праці, в Україні, як і в багатьох країнах світу, здійснюється формування продовольчої системи як багатогалузевого комплексу, який об’єднує всі стадії виробництва продовольства – починаючи від виробництва сировини і закінчуючи реалізацією продукції харчування. Вплив глобалізації на формування продовольчого ринку в Україні перш за все виявляється у стандартизації моделі споживання продовольства, уніфікації умов виробництва та продажу продовольчих товарів, розвитку міжнародного співробітництва у сфері наукових досліджень, зокрема біотехнологій. Проте стан української продовольчої системи не дозволяє повною мірою скористатися перевагами глобалізації продовольчого ринку і взяти активну участь у створенні міжнародних вертикальних систем просування продовольства до споживача. Незважаючи на радикальні реформи в агропродовольчій сфері, спрямовані на встановлення ринкових засад і покращення продовольчого забезпечення населення, обсяги пропозиції основних видів сільськогосподарської сировини в розрахунку на душу населення продовжують скорочуватись (табл. 1.). Виняток становить лише виробництво соняшника, яке зросло з 1990 по 2004 р. на 30,2 %. Проте збільшення виробництва соняшника було досягнуто за рахунок розширення посівних площ під цією культурою (екстенсивного чинника), що привело до порушення сівозмін і негативно позначилося на родючості ґрунтів. Таблиця 1 Виробництво основних видів сільськогосподарської сировини в Україні в розрахунку на душу населення, кг [8, с. 29, 79 – 80, 90]
Рік Показник Зернові й зернобобові культури Цукровий буряк Соняшник М’ясо всіх видів Молоко 1990 983,0 853,0 49,4 84,0 472,0 2002 805,1 280,1 67,8 34,2 293,4 2003 423,2 280,1 89,0 36,1 285,7 2004 882,0 350,2 64,3 33,6 290,9 2004 р. до 1990 р., % 89,7 41,0 130,2 40,0 61,6
135
Рис. Інституції ООН та наддержавні організації у глобальному управлінні продовольчим ринком Однак насправді глобальне управління продовольчим ринком набагато складніше й різноманітніше в порівнянні з наведеною схемою. Глобальне управління – це багаторівнева система, до якої залучено масу виконавців. Варто згадати інституції ЄС (наприклад такі, як спільна сільськогосподарська політика), Міжнародний валютний фонд, корпорації на кшталт Монсанто, громадські організації, наприклад Грінпіс, і багато інших. Трансформаційні процеси в глобальному управлінні продовольчим ринком і системами, тісно з ним пов’язаними, збігаються з формуванням
134
Окремі галузі продовольчої системи країни інтегрують у світових ринок завдяки міжнародному розподілу праці. Як і декілька століть тому, в основі міжнародного розподілу праці в продовольчій сфері лежить нерівномірність розподілу між країнами земель, придатних для виробництва сільськогосподарської сировини. На долю України в 2002 р. припадало 2,2 % світових запасів ріллі, порівняно з 1990 р. її питома вага скоротилася на 0,2 %. З 1990 р. по 2002 р. світові запаси ріллі збільшилися лише на 0,9 %, тоді як населення світу зросло, за даними ООН майже на 20 % [7]. У багатьох країнах світу, у тому числі і в Україні площа ріллі в сівообороті скорочується, у зв’язку з чим підсилюється роль чинника підвищення господарського навантаження на одиницю земельної площі для забезпечення зростаючого кількісно населення продовольством. Важливим ресурсним показником стану сировинних галузей продовольчої системи є динаміка зрошувальних сільськогосподарських земель. За даними ООН, «хоча всього 17 % всіх сільськогосподарських земель є зрошувальними, вони дають третину загальносвітових запасів продовольства» [7, с. 14]. В Україні площа зрошувальних сільськогосподарських земель з 1996 р. по 2004 р. зменшилася на 416,4 тис. га, у тому числі ріллі – на 368,2 тис. га. Особливо негативна ситуація з меліорацією складається в південних областях країни, сільське господарство яких найбільше потерпає від недостачі вологи: 61,2 % загального зменшення зрошувальних земель припадає на південні та південно-східні області (Донецьку, Дніпропетровську, Запорізьку, Луганську, Миколаївську, Одеську, Харківську) і республіку Крим. Нерівномірно розподілені між країнами світу й інші ресурси, які використовуються у виробництві продовольства (капітал, праця, технології, наукові знання), однак причиною цього є не природні чинники, а економічні. Саме взаємодія природно-кліматичних і економічних чинників визначають специфіку функціонування продовольчого ринку в різних країнах, впливають на використання технологій, уклад життя в сільській місцевості, структуру харчування. Зниження обсягів виробництва продовольчої сировини в Україні значною мірою пов’язане з низькою платоспроможністю населення, тобто соціально-економічним чинником. Слід зазначити, що задоволення потреб людства в продуктах харчування з урахуванням не стільки фізіологічного принципу, скільки з огляду на платоспроможність є характерною ознакою функціонування продовольчого ринку, що звичайно не сприяє швидкому розв’язанню продовольчої проблеми. Оскільки рівень платоспроможності населення суттєво відрізняється в різних країнах світу, відрізняється й структура продовольчого споживання в цих країнах. Так, на кінець ХХ ст. у США та країнах ЄС у загальному обсязі споживання продовольства (за кількістю кілокалорій) злакові продукти становили 24 %, а м’ясо – 15 %, натомість у країнах, що розвиваються, ці показники дорівнювали відповідно 51 і 6 %. Зменшення
136
споживання населенням тваринної їжі характерне і для України [6]. Покращення енергетичного забезпечення добового раціону харчування в останні два роки лише завуальовує проблему білкового недоїдання. Проте тенденція до зростання споживання м’яса в розвинених країнах і деяких країнах, що розвиваються (Китай, Індія, Нова Зеландія), може найближчим часом привести до зміни структури світового аграрного ринку за рахунок збільшення попиту на кормові зернові культури. Можна виділити ще цілу низку негативних факторів формування та функціонування продовольчого ринку в Україні, які загострюють суперечності між окремими вузьконаціональними інтересами та світовими глобальними тенденціями. До них, насамперед, належать: 1. Виробництво сільськогосподарської продукції переважно дрібними підприємствами (на початок 2004 р. загальна кількість господарюючих суб’єктів становила 58 575 одиниць, з них 42 533 – фермерські господарства), які погано оснащені, малодиверсифіковані й унаслідок цього залежні від погодно-кліматичних умов. 2. Складне економічне становище більшості сільськогосподарських підприємств, послаблення інтеграційних зв’язків між господарюючими суб’єктами, задіяними в продовольчому ланцюжку, поставками сільськогосподарських товаровиробників залежно від підприємств переробної промисловості та постачальниками засобів виробництва. Диспаритет економічних відносин між підприємствами різних сфер продовольчої системи не тільки не вдалося подолати, навпаки він поглибився, що боляче відбилося на ефективності сільськогосподарського виробництва (у 2004 р. 33,8 % сільськогосподарських підприємств були збитковими). 3. Невизначеність земельного питання, вирішення якого значною мірою залежить від політичної волі, а не від економічної доцільності, і як наслідок погіршення інвестиційного клімату в аграрній сфері. У 2004 р. інвестиції в основний капітал у сільському господарстві становили лише 4,5 % від їх загальної потреби, що є абсолютно недостатнім з огляду на критичний техніко-технологічний стан галузі. 4. Технічне переоснащення підприємств харчової промисловості, що в кінцевому підсумку дозволить їм виробляти продукцію за міжнародними стандартами, але на даний момент не сприяє здешевленню виробництва, а отже, знижує конкурентоспроможність харчових продуктів на світовому ринку. Крім того, діяльність переробних підприємств залежить від постачання сировини (яке скорочується через падіння виробництва в аграрному секторі) та міжнародних узгоджень щодо зовнішньоекономічної діяльності, оскільки значна частина харчової продукції іде на експорт [5]. 5. Відсутність комплексного підходу до регулювання продовольчого ринку, що є однією з основних причин неефективності сукупності державних заходів щодо управління продовольчим ринком. Стратегію
137
державного управління продовольчим ринком тривалий час визначала його галузева й територіальна структура. Ця стратегія базується на підтримці пріоритетних галузей та реґіонів за допомогою методів, застосування яких не узгоджується з принципами СОТ та спільної аграрної політики (САП) ЄС. Закон України «Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року», який набув чинності з 16 листопада 2005 р. значною мірою враховує необхідність гармонізації національної аграрної політики і САП ЄС [1]. Так, за цим законом передбачається: удосконалення правових та організаційно-економічних засад діяльності учасників ринків сільськогосподарської продукції з урахуванням інтеграції України до ЄС; гармонізація національних стандартів з міжнародними, зокрема стандартами ЄС (ст. 4, п. 3); наближення до стандартів ЄС системи органів виконавчої влади, що здійснюють державне регулювання аграрного сектору (ст. 4, п. 4) [1]. Водночас окремі положення закону викликають сумнів щодо можливості їх реалізації найближчим часом і не сприяють формуванню продовольчої безпеки держави. Так, у ст. 3 зазначається, що одним з основних пріоритетів державної аграрної політики є «забезпечення в сільськогосподарському виробництві за допомогою державних організаційно-правових заходів прибутку на авансований капітал, включаючи вартість земельних ресурсів, не нижче від середнього рівня по економіці держави» [1]. Ураховуючи класичну економічну теорію можна стверджувати, що це положення суперечить законам ринкової економіки, оскільки за наявності конкуренції ринковий механізм забезпечує переміщення капіталу в галузі з більшою віддачею на капітал. Навмисне втручання держави в цей процес з метою штучного підвищення капіталовіддачі в окремих галузях не тільки обмежує конкуренцію, ставлячи підприємства в нерівні умови, але, що більш важливо, гальмує зростання економіки в цілому. Ці наміри можна виправдовувати тільки особливими обставинами, що склалися в сільському господарстві України. Так, за 2001 – 2004 рр. рентабельність основних засобів у галузі становила +1,2 %, тоді як загалом в економіці вона становила 2,5%. Незважаючи на загальний ріст інвестицій у сільське господарство за цей період більш ніж у два рази, спостерігається суттєве скорочення вартості основних засобів (на 16,2 %). Питома вага інвестицій у сільське господарство від загального їх обсягу в економіку скоротилася за досліджуваний період з 5,0 до 4,5 % (табл. 2). Тенденція до скорочення віддачі на капітал за умови зменшення його обсягів в галузі свідчить про серйозні структурні диспропорції в агарному секторі економіки, які навряд чи вдасться подолати тільки за рахунок організаційно-правових заходів.
138
Таблиця 2 Динаміка основних засобів та інвестицій в основний капітал, млн грн [8, с. 34 – 37]
Показник Основні засоби – всього У тому числі сільського господарства, мисливства, лісового господарства Прибуток у розрахунку на 100 грн основних засобів, грн Прибуток у розрахунку на 100 грн основних засобів у сільському господарстві, грн Інвестиції в основний капітал – усього У тому числі сільському господарстві, мисливстві, лісовому господарстві Питома вага сільського господарства, мисливства, лісового господарства у загальному обсязі інвестицій, % Господарська оцінка земель сільськогосподарського призначення – всього Прибуток у розрахунку на 100 грн основних засобів у сільському господарстві з урахуванням вартості землі, грн Рік 2001 915 477 93 392 2002 964 814 86 192 2003 1 026 163 77 979 2004 1 047 269 78 265 2004 р. до 2001 р., % 114,4 83,8
2,0
1,5
1,9
4,2
21,0
1,0
-0,3
1,0
3,5
350,0
32 573 1 617
37 178 1 930
51 011 2 141
75 714 3 381
232,4 209,0
5,0
5,2
4,2
4,5

365 500
365 400
365 000
364 900
99,8
0,2
-0,1
0,2
0,6
300,0
Включення до авансового капіталу вартості землі на підставі її грошової оцінки, а не ринкової ціни, зменшує рентабельність основних засобів більше, ніж у п’ять разів. Наразі слід чітко усвідомити, що підвищення норми прибутку в сільському господарстві як базовій галузі продовольчої системи, можливе лише на основі підвищення ефективності виробництва, а отже, й ефективності використання ресурсів. Розв’язати цю проблему за рахунок механічного вирівнювання прибутковості галузей економіки навіть із використанням фінансово-податкових важелів державного управління не вдається, оскільки одним з основних обмежувальних факторів ефективного використання ресурсів є попит.
139
Падіння попиту на продовольство не стимулювало виробництво до повного використання ресурсів, які вони мали у своєму розпорядженні. Цей теоретичний висновок підтверджується реальними фактами: з 1995 р. по 2004 р. площа ріллі в обробітку по Україні скоротилася на 806 тис. га, середньооблікова кількість найманих працівників у 2004 р. становили 1 272 тис. осіб проти 3 888 тис. осіб у 1995 р., тобто зменшилася на 67,3 %, тоді як виробництво валової продукції в порівняльних цінах 2000 р. у розрахунку на одну особу за цей період збільшилася лише на 6,0 %. Ці дані свідчать про порушення передумови сталості економічного розвитку продовольчої системи – збереження виробничих ресурсів її базової галузі. Розв’язання проблеми збільшення прибутковості галузей продовольчої системи – це, насамперед, розв’язання проблеми збуту, яке пов’язане із якісними перетвореннями у виробничій та інвестиційній діяльності підприємств, що дасть можливість реалізувати експортноорієнтовану стратегію розвитку продовольчої системи і узгодити її з глобальними процесами трансформації світової продовольчої системи. Механізм державного управління продовольчим ринком має бути спрямований на попередження негативних наслідків неспроможності ринку узгодити інтереси виробників і споживачів продовольства. Проте це не означає негайної і повної відмови від підтримки державою галузей продовольчої системи, у першу чергу сільського господарства. Сучасний стан аграрної сфери не дає підстав сподіватися на автоматичний міжгалузевий перерозподіл коштів на користь сільських товаровиробників, тому державна аграрна політика на сучасному етапі має забезпечити суттєві обсяги підтримки галузі для забезпечення конкурентоспроможності всієї продовольчої системи. Список використаної літератури
1. Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року: Закон України // Голос України. – 2005. – № 27. 2. Белорус О. Г. Экономическая система глобализма. – К.: ИМЭМ КНЭУ, НАНУ, 2003. – 380 с. 3. Ведерникова И. Профсоюз: из кармана «совка» на сковородку капитала? // Зеркало недели. – 2005. – № 49 (577). 4. Гелд Д., Мак-Грю Е. Глобалізація / антиглобалізація / Пер. з англ. І. Андрущенко. – К.: К.І.С., 2004. – 180 с. 5. Інфраструктура товарного ринку: Навч. посіб. / Під ред. І. В. Сороки. – К.: НМЦВО МОіН України, НВФ «Студцентр», 2002. – 608 с. 6. Лозинська Т. М. Продовольча безпека: реґіональний аспект // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2005. – № 2 (24). Ч.1. – С. 91 – 101. 7. Ревенко Л. С. Мировой рынок продовольствия в эпоху «генной» революции. – М.: ЗАО «Изд-во “Экономика”», 2002. – 302 с. 8. Статистичний щорічник «Сільське господарство України за 2004 рік» / 140
Держ. комітет статистики України; Під заг. кер. Ю. М. Остапчука. – К., 2005. – 340 с. 9. Шепелев М. А. Глобальный мир, ORDO NUOVO и новая политическая наука. – Днепропетровск: Журфонд, 2002. – 301 с. Надійшла до редколегії 18.05.06
ББК 67.932.111
Тетяна ЄДИНАК
Гуманітарний університет «Запорізький інститут державного та муніципального управління»
ПРОБЛЕМИ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ОПЕРАЦІЙ З ДАВАЛЬНИЦЬКОЮ СИРОВИНОЮ В ЗОВНІШНЬОЕКОНОМІЧНІЙ ДІЯЛЬНОСТІ
Розглядається сучасний стан розвитку операцій з давальницькою сировиною в зовнішньоекономічній діяльності України та вплив державного регулювання на обсяги таких операцій. Аналізуються останні зміни чинного законодавства щодо здійснення давальницьких операцій. Ключові слова: давальницька сировина, операція з давальницькою сировиною, зовнішньоекономічна діяльність, авальований вексель, категорії ризику.
Активний розвиток господарських зв’язків сприяє створенню нових підходів до прийняття ефективних управлінських рішень в галузі зовнішньоекономічної діяльності як на макро-, так і на мікрорівнях. Так, у практиці підприємницької діяльності часто виникають ідеї, які підприємство неспроможне самостійно втілити в життя через відсутність необхідних виробничих потужностей або нестачу оборотних коштів. Виходом з такої ситуації може стати залучення партнера, що має у своєму розпорядженні обладнання й кошти, та укладення з ним зовнішньоекономічного контракту на переробку сировини, що постачається на давальницьких умовах. Позитивним моментом таких операцій є те, що вони слугують для налагодження і розвитку зовнішньоекономічних зв’язків, інтеграції України у світову економіку, створення безперервного циклу виробництва високотехнологічної продукції, а подекуди вони є прийнятною схемою функціонування багатьох українських підприємств, розташованих далеко від сировинних баз. У випадку, коли операція з переробки давальницької сировини здійснюється між резидентами різних країн, вона потребує регулювання на державному рівні, оскільки поряд з іншими
© Єдинак Т.С., 2006 141
зовнішньоекономічними операціями, такими як імпорт або експорт товарів, здатна впливати на макроекономічну ситуацію внутрішнього ринку. Необхідно зауважити, що в спеціальній і науковій літературі досить широко розкриті питання організації здійснення, митного оформлення та бухгалтерського обліку операцій з давальницькою сировиною у зовнішньоекономічній діяльності. До авторів, що досліджують це питання, належать Н. Борщ, Ю. Вільховий, В. Голубенко, Г. Коваленко, О. Корнюк, С. Подзе, У. Скарбничий, В. Скомаровський, С. Терещенко, С. Чорнокондратенко, С. Чудина. Але, на жаль, більшість з них розглядає лише окремі питання щодо таких операцій (наприклад, давальницькі операції з нафтопродуктами, спиртом; оподаткування сировини, що ввозиться; митне оформлення готової продукції, виготовленої з давальницької сировини; облік зворотних відходів; договір на переробку давальницької сировини тощо). Лише С. Терещенко у своїх працях коротко розглядає роль державних органів під час здійснення давальницьких операцій в Україні, а також С. Чорнокондратенко та С. Чудина описують регулювання таких операцій з боку митних органів. У межах даної статті ми мали на меті дослідити сучасний стан системи державного регулювання операцій з давальницькою сировиною під час здійснення зовнішньоекономічних операцій, визначити місце та роль державних органів у цьому процесі, проаналізувати вплив змін у законодавстві на розвиток таких операцій в Україні, визначити недоліки процесу державного регулювання та надати пропозиції щодо їх усунення. Для досягнення поставленої мети вивчено нормативну та спеціальну літературу з питань регулювання давальницьких операцій; означено низку проблем під час його здійснення з боку державних органів; визначено недоліки даного процесу та надано пропозиції щодо його вдосконалення. Законодавче визначення давальницьким операціям у зовнішньоекономічних відносинах було надано Декретом Кабінету Міністрів України ще в 1993 р. Відтоді нормативно-правова база трансформувалась, відображаючи зміни в системі оподаткування та митного оформлення. Цей процес постійно триває з урахуванням сучасних тенденцій розвитку світового господарства та прагнень України вступити до ЄС, а також приєднатися до СОТ. Згідно з Законом України «Про операції з давальницькою сировиною у зовнішньоекономічних відносинах» операцією з давальницькою сировиною у зовнішньоекономічних відносинах є операція з перероблення (оброблення, збагачення чи використання) давальницької сировини в результаті технологічного процесу зі зміною коду за Українською класифікацією товарів зовнішньоекономічної діяльності (УКТ ЗЕД) (незалежно від кількості виконавців), а також етапів (операцій з перероблення цієї сировини) з метою отримання готової продукції за відповідну плату [3].
142
Законодавством України передбачено декілька схем переробки давальницької сировини в зовнішньоекономічній діяльності: – під час увезення на митну територію України давальницької сировини з метою переробки в готову продукцію; – під час вивезення давальницької сировини українського замовника, її переробки та розпорядження готовою продукцією; – у процесі закупівлі іноземним замовником давальницької сировини за іноземну валюту, її переробки та розпорядження готовою продукцією. До операцій з давальницькою сировиною в зовнішньоекономічних відносинах належать операції, в яких сировина замовника на конкретному етапі переробки є основним матеріалом, а її вартість становить не менш як 20 % від загальної вартості готової продукції. При цьому обов’язковим є попереднє здійснення поставки виконавцю давальницької сировини відносно повернення виготовленої з неї готової продукції замовнику. Даний вартісний критерій не є остаточним, оскільки зазначеним законом Кабінету Міністрів України за поданням центральних органів виконавчої влади надано право встановлювати інші показники вартості давальницької сировини в загальній вартості готової продукції за окремими видами операцій з давальницькою сировиною. Так, установлено, що вартість давальницької сировини, що вивозиться з митної території України для перероблення в готову продукцію та класифікується за кодами УКТ ЗЕД 39 (полімерні матеріали, пластмаси та вироби з них), 48 (папір і картон; вироби з паперової маси, паперу або картону), 49 (друкована продукція, періодичні видання або інша продукція поліграфічної промисловості; рукописи або машинописні тексти та плани), 72 – 76 (чорні метали, вироби з чорних металів, мідь і вироби з міді, нікель і вироби з нікелю, алюміній і вироби з алюмінію), 78.02 (відходи та брухт зі свинцю), 79.02 (відходи та брухт із цинку) і 80.02 (відходи та брухт із олова), має становити не менше ніж 80 % від вартості готової продукції [4; 5]. Також в окремих випадках з метою захисту своїх економічних інтересів держава може встановлювати обмеження щодо здійснення давальницьких операцій. Перш за все це обмеження стосується виробництва алкогольних напоїв та тютюнових виробів. Так, згідно із Законом України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів» заборонено виробництво спирту етилового, коньячного і плодового, а також алкогольних напоїв на давальницьких умовах (крім виробництва спирту етилового, коньячного і плодового з давальницької сировини нерезидентами за умови повного вивезення готової продукції за межі митної території України). Цим самим документом забороняється як перероблення на давальницьких умовах спирту етилового, коньячного і плодового, виноматеріалів на алкогольні напої, так і їх взаємний та натуральний обмін [1]. Виробництво тютюнових виробів з давальницької сировини в Україні та вивезення за межі митної території України
143
давальницької сировини для виробництва тютюнових виробів узагалі забороняється. Значний вплив на регулювання операцій з давальницькою сировиною у зовнішньоекономічних відносинах на сьогодні мають норми Закону України «Про державну підтримку сільського господарства України». До вступу в дію зазначеного закону законодавством заборонялось лише вивезення з митної території України насіння соняшнику за кодом УКТ ЗЕД 12060090, що використовується в операціях з давальницькою сировиною у зовнішньоекономічній діяльності [2]. З 1 січня 2005 р. із набранням чинності даного документа, норми Закону України «Про операції з давальницькою сировиною у зовнішньоекономічних відносинах» не поширюються на товари, які підпадають під визначення 1 – 24 груп УКТ ЗЕД (до зазначених груп, зокрема, належать: живі тварини, продукти тваринного походження, хлібні злаки, насіння, плоди, зерно, лікарські рослини, продукти перероблення овочів тощо). Водночас встановлено, що ці норми не поширюються на підакцизні товари. Отже, з 1 січня 2005 р. не передбачено здійснення митного оформлення давальницької сировини за зазначеними кодами, що переміщується через митний кордон України. Крім того, Кабінету міністрів України надано право тимчасово обмежувати або забороняти ввезення окремих видів давальницької сировини на митну територію України або здійснювати операції, пов’язані з її переробленням на території України, а також реалізацію на митній території України окремих видів готової продукції, виробленої з давальницької сировини іноземного замовника, якщо це може завдати шкоди економіці країни. Висновки щодо визначення операцій як таких, що належать до операцій з давальницькою сировиною у зовнішньоекономічних відносинах, покладені на відділ митно-тарифної політики та захисту внутрішнього ринку, відділ правового забезпечення зовнішньоекономічної діяльності, відділ контролю за зовнішньоекономічною діяльністю, Державний інформаційно-аналітичний центр моніторингу зовнішніх товарних ринків «Держзовнішінформ» Міністерства економіки України. Відповідні структурні підрозділи обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій надають висновки щодо давальницьких операцій, за винятком тих операцій, які проводяться за договорами (контрактами), що підпадають під регулювання міжнародних угод, зобов’язань та законів України (їх облік здійснюється Міністерством економіки України), а також у випадках, коли загальна сума вартості контрактів з переробки давальницької сировини перевищує 500 тис. доларів США, а при наданні висновків Міністерством економіки Автономної Республіки Крим, відповідними структурними підрозділами Запорізької, Луганської, Дніпропетровської та Донецької обласних державних адміністрацій – 1,5 млн доларів США [6].
144
Зазначимо, що останніми роками операції з переробки давальницької сировини іноземного замовника на території України постійно зростають, що пояснюється як зміцненням зовнішньоекономічних зв’язків, так і наявністю дешевих трудових ресурсів. Але співробітництво із використанням давальницьких схем може мати не тільки позитивні наслідки для економіки. Позитивним моментом є можливість збереження вже існуючих і створення нових робочих місць з огляду на те, що в Україні більше як 5 млн кваліфікованих робітників вимушені шукати заробіток за кордоном. Негативним наслідком використання давальницьких схем може стати переорієнтація цілих галузей національної економіки. Така ситуація спостерігається в легкій промисловості, 90% продукції якої експортуються за давальницькими схемами. За даними асоціації «Укрлегпром», за такими схемами на сьогодні виробляються 93% швейних виробів, 52% тканини, 89% трикотажних виробів, 55% взуття і 32% панчішних виробів. У галузі задіяно більш як 100 тис. кваліфікованих працівників, які отримують заробітну плату на рівні мінімальної, оскільки рентабельність виробництва не перевищує 5 – 7%. Значного удару по економічній незалежності таких підприємств завдало введення у 2005 р. при сплаті митних платежів та податків (крім митних зборів) замість простого векселя авальованого, який суб’єкт зовнішньоекономічної діяльності подавав податковому органу. При ввезені давальницької сировини на територію України векселедавцем є українське підприємство-виконавець. Ця, на перший погляд, незначна поправка суттєво впливає на діючий порядок оформлення імпортної давальницької сировини. Тепер відстрочка сплати сум ввізного мита, податків і зборів, що оформлюється векселем, вимагає банківських гарантій. До того ж комісійна винагорода банку становить приблизно 2% від вартості векселя, а також банки вимагають гарантій: оформлення майна під заставу або резервування коштів на депозитних рахунках. Це, у свою чергу, вимагає додаткових витрат часу і коштів. У більш скрутній ситуації опинилися підприємства з технологічним циклом виробництва від 90 до 960 днів. Виходом з такої ситуації може стати застосування спрощеної системи митного оформлення давальницьких операцій, що передбачає застосування простого векселя замість авальованого для підприємств, які належать до групи з найменшим критерієм ризику. Однак отримати статус такого суб’єкта ЗЕД досить проблематично. Основні вимоги, що висуваються до таких підприємств, такі: 1. Підприємство перебуває на обліку в митному органі як суб’єкт зовнішньоекономічної діяльності та провадить таку діяльність на регулярній та постійній основі протягом принаймні одного року, що передує моменту оцінювання підприємства. 2. Посадові особи підприємства протягом двох років, що передують моменту оцінювання підприємства, не притягувались до адміністративної відповідальності за порушення митних правил.
145
3. У штаті підприємства відсутні близькі родичі посадових осіб відповідного митного органу. 4. Протягом трьох років, що передують моменту оцінювання підприємства, під час проведення його документальних або камеральних перевірок не встановлено порушень законодавства України з питань митної справи. Якщо такі порушення виявлені, підприємство забезпечує сплату до Державного бюджету донарахованих податків та зборів (інших обов’язкових платежів) на підставі отриманого податкового повідомлення чи за результатами апеляційного узгодження податкового зобов’язання. 5. Відсутня інформація про факти непідтвердження автентичності документів, на підставі яких було проведено митне оформлення товарів чи майна підприємства під час здійснення ним зовнішньоекономічних операцій (без обмеження терміну й дати отримання таких відомостей). 6. Відсутня інформація про факти митного оформлення товарів підприємства з критичними показниками щодо їх митної вартості, які заявлялися ним до митного оформлення протягом року, що передує моменту оцінювання підприємства, або відсутні відомості про підприємство в так званій базі ризиків, що формується в процесі опрацювання й аналізу електронних копій вантажних митних декларацій. 7. Підприємством укладено угоду з митницею, згідно з якою підприємство зареєстровано як суб’єкт зовнішньоекономічної діяльності, посадовим особам відповідних митних органів надається право безперешкодного доступу до фінансових і банківських документів підприємства, які стосуються переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон України, після закінчення операцій з митного контролю, митного оформлення та пропуску товарів і транспортних засобів через митний кордон України [7]. Іншими словами, такому підприємству необхідно буде відкрити для митних органів безперешкодний доступ до власних фінансово-господарських документів, які відображають його зовнішньоекономічну діяльність. Як бачимо, для потрапляння підприємства до «білого списку» необхідно виконати досить жорсткі вимоги. Зазначимо, що на сьогодні існує 37 тис. підприємств-суб’єктів ЗЕД, з них тільки близько 50 отримали такий статус. Отже, можна констатувати той факт, що державне регулювання та контроль за операціями з давальницькою сировиною в Україні здійснюється нерівномірно на всіх її стадіях. Так, під час митного оформлення сировини та виготовленої з неї готової продукції відзначається законтрольованість з боку державних органів, а на проміжній (переробній) стадії практично ніякого контролю немає. Існування розгалуженої системи схем ухилення від сплати податку на додану вартість, зокрема фіктивними суб’єктами господарської діяльності з використання давальницької сировини, потребує державного втручання для їх руйнування. Як наслідок, давальницькі операції містять в собі поряд зі значними
146
позитивними моментами неабияку загрозу національному товаровиробнику. Тому ситуація в державному регулюванні таких операцій потребує комплексного підходу і впровадження широкого спектру ринкових інструментів впливу з боку держави на макро- та мікрорівнях. Список використаних джерел
1. Про операції з давальницькою сировиною у зовнішньоекономічних відносинах: Закон України від 15.09.1995 р. № 327/95-ВР у редакції від 04.10.2001 р. № 2761-III // http:www.liga.kiev.ua 2. Про встановлення показників питомої ваги давальницької сировини в загальній вартості готової продукції за окремими видами операцій у зовнішньоекономічних відносинах: Постанова Кабінету Міністрів України від 02.04.97 р. № 418 // http:www.liga.kiev.ua 3. Про встановлення показників питомої ваги давальницької сировини в загальній вартості готової продукції за окремими видами операцій у зовнішньоекономічних відносинах: Постанова Кабінету Міністрів України від 02.04.98 р. № 427 // http:www.liga.kiev.ua 4. Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів: Закон України від 19.12.95 р. № 481/95-ВР // http:www.liga.kiev.ua 5. Про державну підтримку сільського господарства України: Закон України від 24.06.2004 р. № 1877-IV // http:www.liga.kiev.ua 6. Про забезпечення сприятливих умов для окремих підприємств-резидентів України при здійсненні ними зовнішньоекономічних операцій: Наказ ДМСУ від 27.10.2005 р. № 1045 // http:www.liga.kiev.ua 7. Про затвердження Положення про порядок надання висновків щодо визначення операцій як таких, що належать до операцій з давальницькою сировиною у зовнішньоекономічних відносинах: Наказ Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України від 26.11.2003 р. № 340 // www.liga.kiev.ua Надійшла до редколегії 17.05.06 ББК 66.3(4Лат), 15
Анастасія БАРОВСЬКА
Національна академія державного управління при Президентові України
ПИТАННЯ ІНФОРМУВАННЯ НАСЕЛЕННЯ ЩОДО ЦІЛЕЙ І ЗАВДАНЬ ЄВРОІНТЕГРАЦІЇ У ЗАКОНОДАВСТВІ ЛАТВІЇ
Досліджується механізм формування позитивної громадської думки стосовно європейської інтеграції у країнах Балтії. Аналізуються національні законодавчі акти Латвії та відповідні документи Балтійської Асамблеї.
© Баровська А.В., 2006 147
Ключові слова: інформаційна політика держави, стратегія інформування населення, європейська інтеграція.
«Ми повернулися до Європи, і сподіваємося, що Україна знайде в собі волю та сили зробити те саме», – заявив посол Латвії в Україні Андріс Вілканс. Він додав, що історія Латвії дуже схожа на історію України. Те саме приєднання силоміць, окупація, репресії, сибірські табори, партизанський опір та насильницька русифікація. Потім – національне відродження та здобуття незалежності. Утім, упевнений посол, майбутнє України та Латвії також є схожим. Обидві країни є частинкою Європи, а тому перспектива України, як і сьогодення Латвії – у Європейському Союзі [2]. Отже, учитися на чужих досягненнях і помилках – це те, що потрібно Україні, яка активно прагне в Європу. Тим більше, що найближчі сусіди, зокрема Латвія, цей шлях уже пройшли і всі перешкоди знають. Вітчизняні фахівці аналізують законодавство Латвії в контексті вивчення досвіду та подальшої імплементації конкретних пропозицій в Україні з кількох напрямів, зокрема: у сфері мовної політики – Д. Губенко [4], Є. Плахута [7], екологічної політики – В. Вовк [3], процедури референдумів – А. Цимдарс [11] тощо. Однак у сфері інформаційної діяльності стосовно євроінтеграції такий аналіз не здійснювався. Таким чином, завданням статті є вивчення системи законодавства Латвії з питань поширення інформації та підвищення рівня знань населення щодо ЄС та інтеграції держави в нього. Об’єктом дослідження є законодавство Латвії з питань інформування громадськості стосовно ЄС. Предметом вивчення є процес інформування населення щодо інтеграції країни у Європейський Союз. Першим серед документів, які регулюють поширення інформації та підвищення рівня знань стосовно Європейської Унії, став Меморандум Уряду Республіки Латвія (1997 р.) на «Порядок денний 2000 – Рішення Європейської Комісії щодо членства Латвії у Європейському Союзі» [14]. У розділі 4.1 «Цілі, запропоновані Європейською комісією у Копенгагені з метою виконання політичного критерію», зокрема, зазначається: «Беручи до уваги важливість обміну інформацією та розвитку зв’язків між Латвією та ЄС, особливого значення набуває активна участь в освітніх програмах та програмах для молоді Європейського співтовариства» [14]. Започаткування процесу інформування суспільства із його найактивнішої та найперспективнішої частини – молоді – є стратегічно правильним рішенням, оскільки на момент прийняття доленосної відповіді саме ця група населення буде складати значну частину тих, хто має право голосувати. Наступним нормативно-актом стала Резолюція Балтійської Асамблеї «Про інформування населення щодо Європейський Союзу», прийнята 9 травня 1998 р. (далі – Резолюція) [9].
148
Зауважимо, що Балтійська Асамблея є міжнародною організацією, яка була створена з метою активізації співробітництва між парламентами Республіки Естонія, Республіки Латвія та Республіки Литви. Відповідно до статуту Балтійська Асамблея є консультативним і координуючим органом. Прийняті Асамблеєю рішення, хоча й мають консультативний характер, утім, переконують національні парламенти і Балтійську Раду Міністрів стосовно координації зусиль при вирішенні проблем на парламентських й урядових рівнях [1]. Отже, Резолюція рекомендувала урядам Латвії, Литви й Естонії інтенсифікувати процес інформування населення з питань, пов’язаних зі вступом у Європейський Союз, і закликала парламентаріїв Латвії, Литви й Естонії ознайомити населення своїх держав із процесами європейської інтеграції й обговорити всі питання приєднання до Європейського Союзу [9]. Значення цього документа неможливо переоцінити, оскільки реакцією на нього з боку Латвії стало прийняття «Стратегії інформування суспільства Латвії щодо Європейського Союзу» (далі – PAS), з метою підготовки населення до прийняття усвідомленого рішення під час голосування за вступ країни до ЄС. Цей документ містить 4 розділи: вступ; основні засади та характеристика ситуації; головні принципи; рамки розробки інформаційної стратегії. Три останні розбиті на підрозділи. Згідно з результатами досліджень Інституту філософії та соціології Латвійської академії наук, поданими в розділі 2.2.3, ставлення населення Латвії до приєднання у ЄС відображається: – у переживанні щодо економічних наслідків, а саме втрат для Латвії; – наявності радикально різних поглядів в етнічних латишів та росіян; – скептичному ставленні до ЄС, що є одним з головних бар’єрів в інтерпретації нової інформації; – у деяких випадках старше покоління сприймає «Євросоюз» як «Радянський Союз» [11]. У розділі 2.3 «Суспільство» розглядається населення Латвії відповідно до ставлення до процесу інтеграції (європрихильники – ті, хто погоджується із членством у Євросоюзі, євроскептики – хто були би «проти», невирішений (ті, хто не визначився) і «безмовне» населення – ті, хто не зможе голосувати взагалі); відповідно до віку; згідно з місцем проживання; відповідно до статі та освітнього рівня. Основні канали інформації проаналізовано в розділі 2.4. Нагальному рівню інформації присвячено розділ 2.5. У розділі 3.1 «Цілі та завдання» визначається стратегічне завдання РАS – ґарантування того, що населення повністю інформоване про Євросоюз і про діяльність країни щодо процесу інтеграції. Цю ціль поділяють на кілька оперативних завдань: – максимізувати потік інформації про Євросоюз; – ґарантувати точність і доцільність цієї інформації;
149
– полегшити повний доступ до інформації [12]. Так, провідний принцип – поширювана інформація повинна бути об’єктивною і фактично обґрунтованою. Головне завдання – висвітлювати кожну нову ситуацію, як тільки вона виникає, щоб забезпечити всебічну базову інформацію із різних питань, які стосуються членства в ЄС (розд. 3.2.1). У розділі 3.2.2 «Проблемні сфери» визначено коло питань, яким необхідно приділити увагу: 1) статус та значущість сфери інформування громадськості; 2) якість матеріалів; 3) координація зусиль [12]. Визначається, що співпраця з питань інформування громадськості є досить складною за своєю структурою, її ефективність залежить від встановлення зв’язків між формальними та неформальними джерелами інформації (розд. 3.3). Загалом суспільна мережа поширення інформації охоплює ЗМІ, неурядові організації й професійні групи, ряд міністерств, зокрема, місцеві і регіональні установи, бібліотеки, освітні заклади й інші інформаційні одиниці держав членів ЄС [12]. Розглядаються також внутрішня та зовнішня інформація, основні засади політики інформування, координація та впровадження, роль і місце Бюро Європейської інтеграції тощо. Так, підпункт 4.1 розділу «Рамки розроблення інформаційної стратегії» присвячений процесу підвищення рівня усвідомлення суспільством питань вступу країни до ЄС. Розглянута як традиційна структура вироблення інформації та передачі її через різноманітні канали комунікації, так і визначено місце агенційпосередників, що фільтрують основну інформацію та виробляють проміжну. У підпункті 4.2. «Учасники» описані структури та елементи інформаційного процесу. Так, до категорії «Видавники інформації» належить широке коло установ, зокрема, центральний уряд, Бюро з Європейської інтеграції, ряд міністерств, утім, усі вони задіяні в межах конкретно визначених інформаційних програм. Зазначається, що кооперацію з іншими установами, які поширюють інформацію, необхідно налагоджувати, зокрема із незалежними ЗМІ та фахівцями з поширення інформації. До так званих «Векторів» віднесено ті агенції, з яких безпосередньо або опосередковано поширюється інформація, спрямована на різні сегменти суспільства, і через які вона повертається. До таких агенцій належать секторні та рівневі міністерства, неурядові організації, ділові кола, професійні організації як державного, так і приватного секторів. Багато з цих структур уже є задіяними в суспільно-інформаційних програмах, отже, діяльність із підвищення рівня обізнаності громадськості не доводиться починати з нуля [12]. У «Каналах комунікації» превалюють ЗМІ, як державні, так і приватні, але більш локальні (і часто доступніші) місцеві ЗМІ також включаються, як міжособові канали. «Медіатори», по суті, – це фільтри інформації, чиє
150
ставлення й оцінка часто визначають рівень сприйняття. Формально вони включають викладачів і педагогів, лікарів і соціальних працівників, релігійних лідерів, працедавців і керівників. Виявлення суспільних лідерів у різних соціальних групах визначається принципово важливе [12]. У розділі 4.4 «Аудиторії» визначаються групи суспільства, на які буде спрямована інформаційна діяльність. Зазначається також інтенсивність поширення інформації залежно від стадії інформаційного процесу та аудиторії, на яку вплив спрямовано [12]. У підрозділі 4.4.5 «ЗМІ і канали комунікацій» визначається, що кожна соціальна група буде мати свій медіа-профіль – тобто ті канали комунікації, які їм доступні та цікаві. Розділ 4.5 «Діяльність» містить систему заходів, яка має бути реалізована протягом здійснення стратегії інформування. Питання «Посилення інформаційної діяльності» та «Дослідження й моніторинг» також розглянуті в PAS. Таким чином, охоплюючи максимально широке коло питань, пов’язаних із процесом інформування населення, принципами його здійснення, учасниками процесу й реципієнтами інформації, каналами комунікації та рештою важливих аспектів, а також будучи розрахованою на значний період (принаймні на 4 – 5 років) PAS займає ключове місце в системі законодавства у питаннях підвищення рівня обізнаності громадськості щодо Європейського Союзу та інтеграції Латвії в нього. У 2000 р. була також прийнята Стратегія інтеграції Республіки Латвія в Європейський Союз (далі – Стратегія) [15]. Питання інформування населення в Стратегії розглядається в таких розділах, як «Вступ», «Знання відносно Європейського Союзу» та «Висновки». Розділ «Знання відносно Європейського Союзу» цієї Стратегії розпочинається із позиціювання «…максимальної відкритості і прозорості, при забезпеченні суспільства регулярною і доступною інформацією щодо роботи державної влади та інтеграції в ЄС» [15] як одного з найголовніших принципів у роботі державної влади. У розділі також визначаються попередні умови для вдосконалення адміністративної системи з метою ґарантування якісного інформаційного потоку: – ефективна структура поширення, використання й обробки інформації; – чіткий розподіл відповідальності; – компетентність професійних співробітників на рівні експертів; – дотримання зобов’язань; – наявність як вертикального, так і горизонтального зв’язку між представництвом Латвії в Брюсселі, Міністерством закордонних справ, секторними міністерствами, робочими групами і всіма іншими установами, залученими в процес інтеграції [15]. Зазначається, що «суспільство повинно регулярно одержувати об’єктивну інформацію щодо ЄС і процесу інтеграції Латвії. Необхідно намагатися розширювати інформацію щодо цих питань, щоб ґарантувати її точність і адекватність, та широку доступність» [15]. Окремо
151
підкреслюється, що такий підхід до поширення інформації є вимогою різних фінансових донорів. У цьому нормативно-правовому акті завдання інформування населення поставлене на один щабель із економічними трансформаціями, удосконаленням правової системи, демократизацією та лібералізацією засад державотворення. І це недаремно, бо належно виконаний процес інформування має призвести до зміни суспільної свідомості, до досягнення усвідомлення кожним громадянином своєї належності до європейської спільноти і себе як творця майбутнього Європи. Розглядається питання інформування населення і в «Національній програмі інтеграції в європейський союз» (далі – Програма). Перша з таких програм була прийнята урядом Латвії у грудні 1996 р. У подальшому, ураховуючи інтеграційний етап, конкретні досягнення країни на цьому шляху та рекомендацій Європейської Комісії, Програма оновлювалась, зокрема, у жовтні 1997 р., квітні 1998 р., серпні 2001 р. Так, у Програмі 2001 р. додаток 4 «Технічне завдання щодо пріоритетного напрямку “Підготовка державного управління до членства”» містить матрицю цілей у пріоритетних сферах, де зазначається: «Інформувати широкий загал Латвії з питань, пов’язаних з Євросоюзом та інтеграцією Латвії в ЄС» [13]. Цей додаток складається з таких пунктів: 1 – «Пріоритетні критерії»; 2 – «Чому це розглядається як пріоритет?»; пункт 2.2 містить відомості щодо результатів, досягнутих у 2000 р.; пункт 3 – «Які ризики й припущення пов’язані з досягненням пріоритетного критерію?»; пункт 4 провідною установою для реалізації цього завдання проголошує Бюро з Європейської інтеграції; у пункті 5 визначаються операційні цілі, результати яких необхідно досягнути, а також окремі аспекти поставлених цілей і, відповідно до кожного з них, конкретні завдання. Отже, «Національна програма інтеграції в Європейський Союз» – це чіткий план дій із зазначенням заходів, термінів, установ-контрагентів, що допомагає систематизувати інформаційну діяльність та скорегувати зусилля всіх залучених до цього процесу структур. Лакмусовим папірцем стосовно ефективності реалізації державної політики інформування громадськості щодо цілей і завдань євроінтеграції та, як наслідок, визначення рівня інформованості та позитивного ставлення населення, є загальнодержавний референдум щодо вступу країни до ЄС. Значущість референдуму не потребує додаткового підтвердження, оскільки в разі негативної відповіді суспільства всі зусилля уряду виявляться марними. Однак важливість референдуму, як події, ще раз була підкреслена «Зверненням до парламентів Латвії, Литви й Естонії про проведення референдумів про вступ у Європейський Союз» Балтійської Асамблеї від 15 грудня 2001р. [6]. В Афінах 16 квітня 2003 р. пройшла церемонія підписання Договору про вступ Латвії в Європейський Союз. Відповіддю на цю подію стала
152
«Спільна заява делегацій Литви, Латвії й Естонії в Балтійській Асамблеї про значення референдумів у Литві, Латвії й Естонії під час вступу в Європейський Союз» від 29 квітня 2003 р. [10], яка, зокрема, закликала «…людей Латвії заявити свою позитивну думку на референдумі…». Референдум про вступ Латвії в Європейський Союз був призначений на 20 вересня 2003 р. З цього приводу Прем’єр-міністр Эйнарс Репше 16 січня 2003 р. підписав указ про створення Керівної групи з проведення кампанії інформування суспільства про ЄС перед референдумом. Завданням Керівної групи стало надання жителям Латвії об’єктивної інформації, сприяння дискусіям у суспільстві про членство Латвії в Європейському Союзі [8]. Запланована PAS інтенсифікація інформаційної діяльності знайшла своє відображення в розробці та імплементації окремої програми – Народної кампанії. Деталізувавши вплив за напрямами поширення інформації, її характером та змістом, Народна кампанія мала на меті зацікавити максимальну кількість населення процесом євроінтеграції, акцентуючи увагу на важливості висловлення думок шляхом використання права на волевиявлення під час референдуму. «Латвія в Європі – стратегія Народної кампанії» [5] складалась із 11 розділів. Серед поставлених Народною кампанією цілей визначені такі: 1.Надати всім групам населення об’єктивну й вичерпну інформацію про надбання й ризики, сприяючи дискусіям у суспільстві і, таким чином, забезпечуючи кожному жителеві, що має право голосу, можливість зробити обміркований і відповідальний вибір щодо вступу Латвії в Європейський Союз. 2. Зменшити кількість тих, хто сумнівається, і тих, хто ще не зробив свій вибір, приділяючи їм особливу увагу й закликаючи їх дотримуватись обміркованих рішень. 3. Сформувати в громадян Латвії свідомість того, що відповідальність за результат народного голосування лежить на кожному з них особисто. 4. Домогтися того, щоб у кожному виборчому окрузі якомога більша кількість виборців взяла участь у референдумі [5]. Таким чином, систему законодавства Латвії у сфері інформування громадськості щодо євроінтеграції формують загальні та спеціальні нормативно-правові акти. До спеціальних актів, якими є розроблені та реалізовані документи, що регулюють виключну сферу поширення інформації щодо ЄС та популяризації ідей євроінтеграції в суспільстві, належать PAS [12], «Латвія в Європі – стратегія Народної кампанії» [5] та Резолюція Балтійської Асамблеї «Про інформування населення щодо Європейський Союзу» [9]. До загальних законодавчих актів, які були прийняті з метою регулювання сукупності питань, пов’язаних з інтеграційним процесом та, зокрема, окремих аспектів інформування громадськості, належать Меморандум Уряду Республіки Латвія «Порядок денний 2000 – Рішення Європейської Комісії щодо членства
153
Латвії у Європейському Союзі» [14], Стратегія інтеграції Республіки Латвія у Європейський Союз [15], Національна програма інтеграції в Європейський Союз [13], «Звернення до парламентів Латвії, Литви й Естонії про проведення референдумів про вступ у Європейський Союз» Балтійської Асамблеї [6], а також «Спільна заява делегацій Литви, Латвії й Естонії в Балтійській Асамблеї про значення референдумів у Литві, Латвії й Естонії під час вступу в Європейський Союз» [10]. Перспективою подальших досліджень є більш детальне вивчення результатів впровадження «Стратегії інформування суспільства Латвії щодо Європейського Союзу» та здійснення запланованих нею планів дій з метою розробки пропозицій із удосконалення українського законодавства у сфері інформування населення щодо євроінтеграції. Список використаної літератури та джерел
1. Балтійська Асамблея (офіційний сайт) // www.baltasam.org 2. Вілканс А. «Ми повернулися до Європи, і сподіваємося, що Україна знайде у собі волю та сили зробити те саме». За матеріалами репортажу на телеканалі 1+1 // www.1plus1.tv 3. Вовк В. Вступ країн Центральної та Східної Європи до Європейського Союзу: вплив на екологічну політику та перспективи сталого розвитку (Уроки для України): Пер. з англ. «EU Enlargement and Environmental Quality in Central and Eastern Europe & Beyond») // Матеріали конф. «Розширення ЄС та якість довкілля в Центральній і Східній Європі та поза нею». – Вашингтон, 14 берез. 2002 р. // www.csi.org.ua 4. Губенко Д. Сучасна мовна політика Балтійських держав // Державність української мови і мовний досвід світу: Матеріали міжнар. конф. – К., 2000. – 444 с. 5. Латвия в Европе – стратегия Народной кампании: Голосование за будущее Латвии. Рига, 6 марта 2003 года // http://www.am.gov.lv 6. Обращение к парламентам Латвии, Литвы и Эстонии о проведении референдумов о вступлении в Европейский Союз принятое Балтийской Ассамблей 15.12.2001 // http://www3.lrs.lt 7. Плахута Є. Цілі мовної політики держави: українські проблеми на тлі досвіду Латвії та Білорусі // Державність української мови і мовний досвід світу: Матеріали міжнар. конф. – К., 2000. – 444 с. 8. По материалам сайта Министерства Иностранных дел Латвийской Республики // http://www.am.gov.lv/ru 9. Резолюция об информировании населения о Европейском Союзе принятая Балтийской Ассамблей 05.09.1998 // www3.lrs.lt 10. Совместное заявление делегаций Литвы, Латвии и Эстонии в Балтийской Ассамблее от 29.04.2003 О значении референдумов в Литве, Латвии и Эстонии при вступлении в Европейский Союз // www3.lrs.lt 11. Цимдарс А. Практика проведення референдумів у Латвії після відновлення незалежності // Зб. матеріалів міжнар. наук.-практ. конф. «Вибори і референдуми в Україні: законодавче забезпечення, проблеми реалізації та шляхи вдосконалення», Київ, 13 – 15 листоп. 2002 р.: Доповіді, виступи, рекомендації / М.М. Рябець (голова редкол.). – К. : НОРА-ДРУК, 2003. – 504 с. 154
12. A public awareness strategy on the European Union in Latvia // www.esia.gov.lv 13. Latvian National Programme for Integration into the European Union – 2001 // www.esia.gov.lv 14. Memorandum of the government of the Republic of Latvia on Agenda 2000 – European Commission Opinion on Latvia’s Application for Membership of the European Union // http://www.esia.gov.lv/ 15. Republic of Latvia strategy for the integration into the European Union, 2000 // www.esia.gov.lv Надійшла до редколегії 15.06.06
ББК 67.401(4Укр)
Володимир ДЕЙЧ
Донецький державний університет управління
ВИЗНАЧЕННЯ РІВНЯ СКЛАДНОСТІ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
Визначаються принципи забезпечення рівня структурної і динамічної складності системи державного управління залежно від стану суспільства як об’єкта управління і характеристик зовнішнього середовища. Організаційні моделі системи державного управління приводяться у відповідність до основних параметрів зовнішнього середовища (складність і динамічність) та характеристик суспільства (різнорідність та рівень розвитку). Ключові слова: структурна, динамічна складність, система державного управління, зовнішнє середовище.
Україна, будучи відносно молодою державою, перебуває в пошуку оптимального типу державного устрою, адекватного вимогам суспільного розвитку і стану зовнішнього середовища. Вибір найбільш придатної моделі державного управління за характеристиками і рівнем складності доцільно реалізувати на основі багатоаспектного аналізу, що включає дослідження методології теорії систем, теорії менеджменту, принципів державного управління і законодавчих обмежень. Актуальність цього завдання відображається в постійних спробах формалізації способу розподілу повноважень між різними гілками влади в Україні, а також між організаційними рівнями системи державного управління. Дотепер основним критерієм розподілу сфер відповідальності, обов’язків і повноважень був суб’єктивний фактор, що визначає бажаний рівень владних повноважень у тієї чи іншої особи і можливості його досягнення. Тоді як об’єктивні критерії враховувалися в останню чергу,
© Дейч В.Б., 2006 155
про що свідчить відсутність в Україні законодавства, яке регулює діяльність Президента, Кабінету Міністрів, опозиції. Процес становлення державності в Україні з часом загострює суперечності, які існують у системі державного управління, що вимагає чіткої формалізації її устрою на основі об’єктивних, науково-обґрунтованих критеріїв. Отже, перш ніж перейти до розподілу повноважень і відповідальності, доцільно виявити загальні принципи їх розподілу, які відображаються в рівні складності системи державного управління. Для визначення рівня складності системи державного управління, адекватного сформованим умовам, необхідно розглянути сутність поняття «складність системи» й інтерпретувати його для «держави» як керуючої системи суспільства. Дж. Касті в роботі «Великі системи: зв’язність, складність і катастрофи» визначає міру складності системи через поняття ієрархічності, зв’язності й динамічного поводження [2, с. 118]. Згідно з Дж. Касті, складність пов’язана з двома найважливішими властивостями системи: а) математичною структурою компонентів (підсистем); б) способом, яким ці компоненти зв’язані між собою. Таким чином, складність системи виявляється не тільки в кількості її елементів, але й у способі, яким ці елементи взаємодіють один з одним. Ці два типи складності визначаються також як структурна і динамічна складність. Перша відображає кількість і розмір елементів системи, а друга – розмаїтість видів взаємодії цих елементів. Крім вищевказаного, з погляду теорії систем, для процесів управління також існує два типи складності: внутрішня складність об’єкта і складність управління. Під складністю об’єкта управління розуміється рівень складності перетворень, необхідних для цільового розвитку системи при повному використанні її потенційних можливостей. Складність управління є числовим вираженням складності, що дорівнює кількості обчислень, необхідних для повного управління системою. Складність системи управління визначається також як організаційний параметр, що характеризує можливі функціональні й структурні взаємозв’язки елементів системи в одиницю часу. Якісно стійке правило прийняття рішень – це таке правило, для якого ці два числа збігаються. Однак у більшості ситуацій внутрішня складність переважає над складністю управління. Тому еволюційна складність визначається як різниця між внутрішньою складністю і складністю управління. Чим менше ця різниця, тим більш стійкою (збалансованою) є система. Також складність системи тісно пов’язана з адаптованістю системи [1, с. 122]. Для системи державного управління значна різниця між внутрішньою складністю суспільства і складністю управління приводить до зміни правлячих еліт, які відповідають складності суспільства, або до зміни державного устрою, як до системного фактора, який збільшує складність управління.
156
Одним із результатів змін, які відбулися за останні півтора десятиліття в Україні, стало радикальне ускладнення суспільства в усіх його сферах і відповідне підвищення ступеня його розмаїтості. Механізм же управління залишився старим. Виникла несумісна з ефективністю диспропорція між архаїчним державним управлінням і ступенем розмаїтості сфери його відповідальності. При цьому ефективність управління, відповідно до закону Ешбі, відповідає розмаїтості об’єкта управління і керуючої системи. Це твердження потребує особливої уваги. Зокрема, Ешбі відкрив закон, названий законом необхідної розмаїтості, використовуючи ідеї основоположника кібернетики Н. Вінера і результати, отримані К. Шеноном під час дослідження процесів зв’язку. Головним наслідком є висновок про те, що ступінь складності системи управління повинна відповідати ступеню складності керованого об’єкта. Однак для соціальних систем можливість зниження розмаїтості об’єкта управління має серйозні обмеження, що полягають у наявності в елементів системи багатоаспектного права вибору. Тому соціальні системи, що є адаптивними до зовнішніх впливів, функціонують відповідно до таких принципів: 1. Принцип необхідної розмаїтості, адаптований до соціальних систем, згідно з яким розмаїтість системи управління має бути не менше від розмаїтості об’єкта управління. На відміну від адаптивних, інші («неадаптивні») системи мають включати невелику кількість об’єктів для підтримки здатності управління об’єктом. Адаптивні системи передбачають відсутність визначеного стаціонарного закону управління для елементів певного класу. У процесі функціонування системи, чим більшою виявляється її розмаїтість, тим більшими є зміни її параметрів і структури. 2. Принцип дуального управління. Керуючі впливи мають двоїстий характер. З одного боку, вони спрямовані на керування об’єктом, а з іншого – служать для вивчення його властивостей і закономірностей для подальших керуючих впливів. Тобто структура керуючих впливів повинна змінюватися відповідно до змін параметрів системи об’єкта управління. 3. Принцип зворотного зв’язку. За допомогою зворотного зв’язку визначаються характеристики керованого об’єкта і виробляються реакції, що виражаються в керуючих впливах. Усе це є базовими положеннями формування системи державного управління в будь-якому суспільстві. Невирішеним залишається питання встановлення відповідностей між реальним станом об’єкта управління (суспільства), а також станом зовнішнього середовища і формальним способом розподілу повноважень і відповідальності в системі державного управління, рівнем її структурної і динамічної складності. Метою цього дослідження є визначення рівня структурної і динамічної складності системи державного управління на основі аналізу стану об’єкта управління і характеристик зовнішнього середовища.
157
Ґрунтуючись на системній парадигмі, констатуємо, що рівень складності системи управління визначається за двома основними параметрами: 1. Рівнем складності об’єкта управління (характеристиками його розмаїтості і загального рівня розвитку його елементів, що визначає можливості до адаптації); 2. Характеристиками зовнішнього середовища: передбачуваності – непередбачуваності, простоти – складності, ворожості; Обидва ці параметри разом характеризують складність досягнення поставлених цілей, що визначають результат функціонування системи державного управління. Подальші міркування спираються на виявлення відповідностей між складністю об’єкта управління і складністю зовнішнього середовища – характеристик системи державного управління. Для досягнення відповідностей система управління повинна, як мінімум, ураховувати розмаїтість об’єкта управління і мати потенціал вироблення адекватної відповіді на вплив зовнішнього середовища. Відповідність системи державного управління рівню складності зовнішнього середовища доцільно оцінити на основі теорії побудови організацій Г. Мінцберга, яка цілком відповідає побудові як бізнесорганізацій, так і держави як системи управління. Г. Мінцберг сформулював такі гіпотези щодо факторів зовнішнього середовища, засновані на оцінці його простоти-складності і стабільності-динамічності; – чим динамічнішим є зовнішнє середовище, тим «органічнішою» (а не «механістичною») повинна бути організаційна структура; – чим складнішим є зовнішнє середовище, тим децентралізованішою повинна бути організаційна структура; – чим більш диверсифікованою є діяльність організації, тим більше прагнення розділити організацію на окремі підрозділи; – надзвичайна ворожість зовнішнього середовища змушує будь-яку організацію тимчасово збільшити ступінь її централізації; – нерозмірності, що виникають у зовнішньому середовищі, змушують організацію здійснювати децентралізацію, виділяючи окремі види діяльності [3, с. 242]. Таким чином, згідно з Г. Мінцбергом, динамічне оточення обумовлює органічну структуру з високим ступенем децентралізації повноважень, а нестабільне зовнішнє середовище – бюрократичну структуру, концентрацію влади і відповідальності. Таке формулювання підкреслює асиметричний характер цієї залежності – динамічні умови сильніше впливають на структури, ніж стабільні. Зокрема, динамічне середовище в будь-якому випадку приведе систему до органічного стану. У той час як стабільне середовище не превалює над іншими ситуаційними факторами: система управління буде бюрократичною у тій мірі, в якій це визначається іншими факторами. У таблиці наводиться відповідність типу організаційної структури і характеристик зовнішнього середовища.
158
Відповідність стану зовнішнього середовища типам організаційних структур і державного устрою
Характеристики зовнішнього середовища Стабільне (передбачуване) Структура: Децентралізована Бюрократична Державна організація: Федералізація Авторитарна форма правління Характеристики складності: Структурна складність Динамічна простота Структура: Централізована Бюрократична Державна організація: Унітаризм Авторитарна форма правління Характеристики складності: Структурна простота Динамічна простота Динамічне (непередбачуване) Структура: Децентралізована Органічна Державна організація: Федералізація Демократична форма правління Характеристики складності: Структурна і динамічна складність Структура: Централізована Органічна Державна організація: Унітаризм Демократична форма правління Характеристики складності: Структурна простота Динамічна складність
Складне
Просте
Як видно з таблиці, характеристики складності зовнішнього середовища і характеристики складності системи державного управління є адекватними. Просте стабільне оточення породжує централізовані бюрократичні структури – класичний організаційний тип, що використовує для досягнення координації стандартизацію процесів (і проектний параметр формалізації поводження). Цей тип характерний для унітарних держав з високим ступенем централізації влади й авторитарним стилем управління. Складне стабільне зовнішнє середовище приводить до бюрократичних, але децентралізованих структур, що використовують з метою координації зусиль стандартизацію знань і навичок. Оскільки організація (державна система) виконує цілком передбачувану діяльність, вона може покладатися на стандартизацію; оскільки мова йде про важку для розуміння роботу, організація має можливість децентралізації. Влада повинна передаватися високоосвіченим професіоналам середньої ланки, що добре розбираються в складній, але водночас одноманітній діяльності. Цей вид державної організації є характерним для федеративного устрою з високим ступенем контролю «ключових фігур» центральними органами влади. У той же час, реґіональний і місцевий рівні управління формально перебувають у лінійному підпорядкуванні центру, вони є самостійними у виборі технологій досягнення єдиних цілей, але не здатні ставити свої власні цілі розвитку. Система державного управління в цьому випадку буде визначатися федеративним типом державного устрою й авторитарним типом управління.
159
Якщо зовнішнє середовище динамічне і просте, організації необхідна гнучкість органічної структури, але вона може залишатися централізованою. Основним координаційним механізмом стає прямий контроль. Таким чином, реґіональний і місцевий рівні управління виконують завдання швидкої адаптації до динамічного зовнішнього середовища, що не дає можливості стандартизації вмінь і навичок державних службовців. Цей тип характерний для унітарних держав з демократичним стилем управління. Якщо динамічне оточення одночасно є складним, система вимушена децентралізуватися: наділяти повноваженнями фахівців середнього рівня управління, здатних зрозуміти складні проблеми, і дозволяти їм гнучко взаємодіяти в органічній структурі, для того щоб вони могли вчасно реагувати на непередбачені зміни середовища. Головним механізмом координації в цьому випадку є взаємна згода, для досягнення якої використовуються інструменти взаємодій. Для державного управління – це федералізація з демократичною формою правління. Проте впровадження цієї моделі потребує високого рівня розвитку суспільства, як матеріального, так і інтелектуального. Крайня ворожість зовнішнього середовища спонукає кожний з чотирьох типів структур до тимчасової централізації, незалежно від вихідного ступеня його децентралізації, тому що подолання кризових процесів можливо тільки на основі колективної погодженості зусиль членів суспільства. Крім того, необхідно додати, що будь-яка адаптивна система прагне знизити рівень складності й динамічності зовнішнього середовища. Зниження складності реалізується шляхом дослідження закономірностей реагування зовнішнього середовища і вироблення адекватних реакцій на зовнішні впливи, а зниження динамічності – шляхом зовнішніх об’єднань, тому що об’єднання збільшує рівень адаптаційного потенціалу суспільства і, відповідно, знижує відносні характеристики динаміки зовнішнього середовища. Іншими словами, зовнішнє середовище для системи, що вступила в будь-яке об’єднання, має такий самий, як і раніше, рівень непередбачуваності, тільки значення цієї непередбачуваності для суспільства істотно знижується за рахунок сукупного потенціалу об’єднання. Другим фактором, що впливає на рівень складності системи державного управління, є рівень складності об’єкта управління – суспільства, що визначається характеристиками його однорідності – розмаїтості, а також рівнем розвитку членів суспільства. Цей фактор являє собою обмеження, що існують для встановлення повної централізації державної влади в суспільстві. Ці обмеження можна сформулювати так: – чим більш розвиненим є суспільство (духовно і матеріально), тим менше можливості для формування в ньому авторитарного типу управління й централізованої, бюрократичної структури державного апарату. Рівень розвитку суспільства визначає динамічну складність
160
системи державного управління, що відображається в можливості встановлення демократичної форми правління; – чим більш різнорідним є суспільство, тим складніше для системи управління забезпечити потреби усіх його членів у межах централізованої структури державного управління. Рівень розмаїття чи різнорідності суспільства як соціальної системи визначає структурну складність системи державного управління. Під різнорідністю суспільства тут розуміється високий рівень територіальної диференціації населення за основними соціально-економічними параметрами. Якщо типи динамічної і структурної складності системи державного управління, адекватні об’єкту управління і зовнішньому середовищу, входять у суперечність, вони оцінюються залежно від значущості фактора. При цьому підвищення рівня складності зовнішнього середовища чи об’єкта управління вимагає обов’язкового адекватного відображення цих змін e системі державного управління, відповідно до принципу необхідної розмаїтості Ешбі. Таким чином, дослідження принципів визначення рівня складності системи державного управління дозволяє зробити такі висновки: 1. Система державного управління, за рівнем структурної і динамічної складності, повинна відповідати принципу необхідної розмаїтості Ешбі, який застосовується як для об’єкта управління – суспільства, так і для зовнішнього середовища. В іншому випадку стає неможливою прогресивна еволюція суспільства. 2. Характеристики зовнішнього середовища – його складність і динамічність – визначають вид системи державного управління: складність зовнішнього середовища визначає структурну складність системи державного управління, а динамічність – динамічну складність. 3. Стан суспільства як об’єкта управління є другим фактором, що визначає складність системи державного управління. При цьому рівень розмаїтості (різнорідності) суспільства визначає структурну складність системи управління, а рівень розвитку членів суспільства – динамічну складність. 4. Система державного управління за рівнем складності повинна враховувати всі зазначені вище параметри й обмеження, тому що ступінь її адекватності цим параметрам є прямо пропорційним прогресу суспільства. У перспективі подальшої розробки цього напряму досліджень необхідно розробити методику аналізу стану суспільства і зовнішнього середовища, на основі якої можливо створити адекватну систему державного управління для будь-якої держави, у тому числі й для України. Список використаної літератури
1. Анфилатов В.С. Системный анализ в управлении. – М.: Финансы и статистика, 2002. – 368 с. 161
2. Касти Дж. Большие системы; связность, сложность и катастрофы: Пер. с англ. – М.: Мир, 1982. – 216 с. 3. Минцберг Г. Структура в кулаке: создание эффективной организации / Пер с англ. под ред. Ю. Н. Каптуревского. – СПб.: Питер, 2001. – 512 с. Надійшла до редколегії 07.04.06
ББК 65.9(4Укр)
Тетяна ІВАНОВА, Владислав АНІН
Донецький державний університет управління
ОЦІНКА ЗОВНІШНЬОЕКОНОМІЧНОЇ БЕЗПЕКИ УКРАЇНИ ЗА ДОПОМОГОЮ ПОРОГОВИХ ЗНАЧЕНЬ ІНДИКАТОРІВ ЕКОНОМІЧНОЇ БЕЗПЕКИ
Наводиться та аналізується система показників зовнішньоекономічної безпеки держави. Розраховуються основні індикатори зовнішньоекономічної безпеки України за останні п’ять років. Аналізуються тенденції зміни стану зовнішньоекономічної безпеки України на ґрунті порівняння розрахованих показників з їх відповідними пороговими значеннями. Ключові слова: зовнішньоекономічна безпека держави, порогове значення, індикатор зовнішньоекономічної безпеки, відкритість економіки, прямі іноземні інвестиції.
За умов значної інтеграції економіки України у світову економічну систему, особливо через відкритість економіки України, принаймні вдвічі вищу за аналогічні показники країн «Великої сімки», питання зовнішньоекономічної безпеки набуває все більшої ваги. Зовнішньоекономічна безпека полягає в мінімізації збитків держави від дії негативних зовнішніх економічних факторів, створенні сприятливих умов для розвитку економіки шляхом її активної участі у світовому розподілі праці та капіталу, відповідності зовнішньоекономічної діяльності національним економічним інтересам. Оцінити стан зовнішньоекономічної безпеки можна за допомогою методу розрахунку показників (індикаторів), що характеризують стан економічної системи. Причому для оцінки зовнішньоекономічної безпеки важливе значення мають не самі показники, а їх порогові значення, тобто порогові величини, не дотримання значень яких перешкоджає нормальному розвиткові різних елементів відтворення, призводить до формування негативних тенденцій в економіці. Показники (індикатори),
© Іванова Т.Л., Анін В.А., 2006 162
за якими визначені порогові значення, є системою показників зовнішньоекономічної безпеки. На жаль, в Україні немає офіційно затвердженої та опрацьованої системи показників економічної безпеки держави. Це суттєво перешкоджає формуванню та впровадженню якісних управлінських рішень, своєчасному визначенню потенційних та подоланню наявних загроз економічній безпеці. Існує потреба інформаційного забезпечення економічної безпеки системи державного управління. Якість оцінки соціально-економічного стану держави та її зовнішньоекономічної складової, зокрема, обумовлюють ефективність функціонування системи державного управління. Молодість науки про економічну безпеку держави (екосестейт) зумовлює наявність досить невеликого обсягу досліджень і публікацій, присвячених розрахункові індикаторів економічної безпеки держави взагалі та зовнішньоекономічної безпеки зокрема. В Україні у сфері державного управління немає затверджених офіційно порогових критичних значень показників економічної безпеки, які застосовувалися б як нормативи для визначення стану економічної безпеки та сприяли формуванню якісних прогнозів. Більшість вітчизняних фахівців використовують міжнародний досвід та здобутки російських науковців, офіційні документи Росії та Білорусі, які містять запозичений та власний перелік показників економічної безпеки. Ставлення відомого вченого з проблем економічної безпеки В.І Мунтіяна до проблем виміру економічної безпеки з використанням порогових значень показників – позитивне [6, с. 37]. Він вважає, що критерії економічної безпеки диктують вибір певних показників (індикаторів) економічної безпеки об’єкта дослідження, що будуть характеризувати еволюцію відтворення ринку, рівень його кількісних і якісних параметрів у системі світової статистики. Кількісні порогові значення В. І. Мунтіян окремо не розглядає, але як приклад порівнює порогові значення індикаторів рівня та якості життя з фактичним станом в Україні [6, с. 44 – 51]. Першою (за часом видання в Україні) з монографій, присвячених даній проблемі, була праця В. Шлемка та І. Бінька [9], у якій автори назвали себе першими в поданні екосестейту, навели великий статистичний матеріал та перелік національних економічних інтересів і загроз економічній безпеці України. Вони також запропонували математичний апарат, побудований на експертних оцінках та визначенні оцінки ступеня впливу найнебезпечніших загроз на стан економічної безпеки України. У даній монографії наводиться перелік індикаторів оцінки зовнішньоекономічної безпеки України [9, с. 45]. Але, на жаль, не були наведені критичні значення цих індикаторів, а також, з практичного погляду, деякі з індикаторів важко розраховувати за наявними офіційними даними Держкомстату України.
163
Аналіз стану економічної безпеки за допомогою критичних значень індикаторів застосовують у ряді монографій і статей й інші українські автори, але вони концентрують увагу на основних макроекономічних, фінансових і галузевих індикаторах, і не розраховують показники саме зовнішньоекономічної безпеки України [1; 2; 4; 5; 8]. Що стосується досліджень даної проблематики в Російській Федерації, то більшість російських фахівців підтримують думку щодо доцільності використання кількісних індикаторів порогових значень економічної безпеки. Найбільш широко та зорієнтовано на практичне використання системи показників економічної безпеки під час прийняття управлінських рішень подають науковці Російської академії державної служби [11]. Слід звернути увагу на різко протилежну позицію щодо використання критеріїв економічної безпеки директора Інституту економічного аналізу А. Ілларіонова, який дав різку критику прийнятих в офіційному документі показників економічної безпеки [10]. Він обґрунтовує невідповідність фактичних показників дійсному стану, бо статистична інформація за багатьма показниками відсутня, а за її наявності не відповідає реаліям. Метою даної статті є розкриття змісту та аналіз системи показників зовнішньоекономічної безпеки держави, розрахунок основних індикаторів зовнішньоекономічної безпеки України за останні п’ять років і порівняння їх з пороговими значеннями. На основі розрахованих індикаторів автори намагаються проaналізувати тенденції зміни стану зовнішньоекономічної безпеки України. У проекті Стратегії економічної безпеки України визначається, що з урахуванням критеріїв економічної безпеки повинні формуватись індикатори (кількісні показники) економічної безпеки, які є системою виміру найважливіших параметрів економіки країни і відображають її стан або динаміку змін. Передбачається, що відхилення від оптимальних значень або перевищення граничних розмірів (порогових значень) цих показників є ознакою порушення нормального ходу відтворювальних процесів, виникнення або посилення негативних явищ і тенденцій в економічній, соціальній та правоохоронній сферах. Таке положення в стратегії, яка планується до прийняття, потребує уточнень змісту поняття порогових значень. На думку авторів, порогові значення – це граничні величини, які визначають певну межу індикаторів національної безпеки, вихід за яку свідчить про наявність підвищених загроз національній безпеці, створює перешкоди в розвитку суспільства, призводить до формування руйнівних тенденцій у сферах національної безпеки держави. Для аналізу пропонується використовувати порогові значення, розраховані українськими науковцями [6] та прийняті в загальносвітовій практиці (таблиця). Виходячи з можливостей розрахунку індикаторів зовнішньоекономічної безпеки держави, відповідно до офіційних даних Держкомстату України [12], проаналізуємо динаміку наведених у таблиці показників.
164
Порогові значення основних індикаторів зовнішньоекономічної безпеки держави
Назва індикатора Коефіцієнт відкритості національної економіки (відношення обсягу зовнішньої торгівлі, тобто експорту та імпорту, до ВВП) Коефіцієнт покриття імпорту експортом Співвідношення обсягу експорту та ВВП, % Співвідношення обсягу імпорту та ВВП, % Обсяг золотовалютних запасів, місяці імпорту Сальдо рахунку поточних операцій платіжного балансу Сальдо рахунку операцій з капіталом та фінансових операцій платіжного балансу Обсяг прямих іноземних інвестицій, % до ВВП Порогові значення індикаторів (знак позначає стан безпеки) <1 >1 < 50 < 50 >3 >0 >0 >5
Коефіцієнт відкритості національної економіки розраховується як співвідношення обсягу зовнішньої торгівлі, тобто експорту та імпорту, та ВВП. Особлива важливість фактору відкритості економіки полягає в тому, що в принципі держава не завжди має прямі важелі впливу на обсяги та структуру експорту та імпорту. Тож високе значення показника (>1) обумовлює ситуацію, коли економіка будь-якої країни занадто залежить від зовнішнього впливу економічної політики країн-партнерів та кон’юнктури світового ринку.
1 0,95 0,93 0,9 0,85 0,83 0,82 0,8 0,75 2001 2002 2003 2004 2005 0,86 0,95
Рис. 1. Коефіцієнти відкритості національної економіки у 2001 – 2005 рр.
165
За даними Держкомстату України ми розрахували коефіцієнти відкритості економіки за останні п’ять років (рис. 1). З 2001 по 2005 рр. порогове значення коефіцієнта (1) не було перевищено жодного разу, але фактичні значення розрахованих коефіцієнтів наближаються до критичного значення. Якщо проаналізувати аналогічні коефіцієнти відкритості економіки в країнах «великої сімки», то в жодній країні вони не перевищують 0,55. Дані ж по Україні, які коливались від 0,82 до 0,95, ще раз свідчать про занадто високий рівень відкритості її економіки. І це вказує не на надто високу експортоорієнтованість нашої економіки, а на недорозвиненість внутрішнього споживчого ринку України. Якщо більш глибоко досліджувати темпи зростання імпорту, експорту і ВВП по роках, то можна простежити чітку тенденцію випереджального зростання саме імпорту та експорту порівняно ВВП. Коефіцієнт покриття імпорту експортом розраховується як співвідношення експорту та імпорту в державі. Аналізуючи отримані дані цього коефіцієнта за останні п’ять років (рис. 2), бачимо, що результати перевищують порогове значення 1 протягом 2001 – 2004 рр. і лише в останньому, 2005 р., коефіцієнт покриття імпорту експортом дорівнює 0,949. Такі результати пояснюються додатнім сальдом торгівлі товарами в 2001 – 2004 рр. і від’ємним у 2005 р. Саме в 2005 р. збіглися різке зростання імпорту й зменшення експорту.
1,15 1,126 1,1
на 18 %, механічного та електричного обладнання – на 6 % [3]. По-друге, у 2005 р. ситуація на зовнішніх ринках не була сприятливою для українських металургійних підприємств. Номінальні обсяги експорту металопродукції зросли на 7,7 % у 2005 р., на відміну від 50 % у 2004 р. [3]. Хоча протягом року спостерігалася тенденція до падіння цін на міжнародних ринках металів та металопродукції, середні ціни у 2004 та 2005 рр. були майже однакові. Однак різке збільшення експорту китайських виробників значно ускладнило позиції українських металургійних компаній на азійських ринках. По-третє, погіршення загального бізнес-клімату в Україні в результаті раптових змін у правилах оподаткування ускладнило діяльність експортерів. Співвідношення обсягу експорту та ВВП. В Україні протягом останнього десятиріччя склалася ситуація, коли співвідношення експорту та ВВП стало перевищувати 40 % (рис. 3).
60 50,1 50 40 30 20 10 0
%
42,4 46,55 42,21 41,37
1,058 1,05 1,031 1 0,95 0,949 0,9 0,85 2001 2002 2003 2004 2005 1,002
2001
2002
2003
2004
2005
Рис. 3. Співвідношення обсягу експорту та ВВП у 2001 – 2005 рр. З 2001 по 2004 р. цей показник зріс з 42,21 % до 50,1 % . У 2005 р. відбулося деяке скорочення цього показника до 41,37 % завдяки скороченню реального експорту. Даний індикатор не перевищує порогового значення 50 % в жодному з розрахованих років, але все одно показник співвідношення експорту та ВВП в Україні є досить великим. У цьому сенсі вітчизняна економіка сьогодні більше ніж удвічі відкритіша до зовнішнього світу, ніж у розвинутих країнах [7]. Звичайно, це непогано, коли експортери збільшують випуск продукції і розширюють ринки збуту, але ця динаміка не повинна перевищувати динаміку зростання внутрішнього, більш стабільного до зовнішнього впливу ринку. Співвідношення обсягу імпорту та ВВП. Розраховані індикатори за 2001 – 2005 рр. не перевищували порогового критичного значення 50 % (рис.4), причому бачимо стрімке зростання даного показника в 2003 р. і поступове його зниження в 2004 – 2005 рр.
167
Рис. 2. Коефіцієнти покриття імпорту експортом у 2001 – 2005 рр. Зменшення реальних показників експорту було зареєстровано вперше з часу фінансової кризи 1998 р. Це явище можна пояснити кількома причинами. По-перше, зменшення реального ефективного обмінного курсу гривні на 14 % протягом 2005 р. зменшило цінову конкурентоспроможність українського експорту. Зміна умов зовнішньої торгівлі найбільшою мірою позначилася на екпортоорієнтованих секторах, підприємства яких працювали з помірними рівнями рентабельності, як, скажімо, машинобудування. Експорт транспортних засобів скоротився
166
48 46,45 46 44,47 44
%
42 40 38 36
42,61 40,94 40,09
2001
2002
2003
2004
2005
Рис. 4. Співвідношення обсягу імпорту та ВВП у 2001 – 2005 рр. Особливу увагу привертає 2005 р., коли відбулося досить значне зростання імпорту товарів порівняно зі зростанням експорту. Номінально імпорт збільшився на 24,6 %, однак у реальних показниках було зафіксовано скорочення на рівні 1 %. Така розбіжність статистики щодо імпорту пояснюється високим дефлятором цін імпортних товарів та послуг і запровадженням більш жорстких митних процедур, контролю за митною вартістю імпортованих товарів у березні 2005 р. [3].
6 5 4
місяці
до країни. Аналізуючи дані золотовалютних запасів Національного банку України за 2001 – 2004 рр., можна зробити висновок про чітку тенденцію їх зростання з року в рік і в абсолютних значеннях, і в кількості місяців забезпечення імпорту до країни (рис. 5). До 2003 р. даний індикатор вказував на стан небезпеки екосестейту України, оскільки золотовалютні запаси не покривали обсяги тримісячного імпорту. Але починаючи з 2003 р. цей індикатор став вищим за загальноприйняте у світі порогове значення – 3 місяці. Особливо великий приріст припав на 2005 р. Приплив прямих іноземних інвестицій у розмірі 7,3 млрд дол. США був основним джерелом зростання золотовалютних резервів НБУ. Обсягів припливу валюти через прямі іноземні інвестиції було достатньо, щоб повністю компенсувати відплив капіталу через статті «інших інвестицій». Резервні активи НБУ у 2005 р. зросли з 10,4 млрд дол. до 19,1 млрд дол. США.
млн. дол. США
7000
6909
6000 5000 4000 3000
3173
2891 2531
5,3
2000 1000
1402
3,3 3 2,5 1,8
0 2001 2002 2003 2004
3 2 1 0 2001
2005
Р1
Рис. 6. Сальдо рахунку поточних операцій платіжного балансу України у 2001 - 2005 рр.
2002 2003 2004 2005 Р1
Рис. 5. Обсяги золотовалютних запасів НБУ у 2001 – 2005 рр. Обсяг золотовалютних запасів у міжнародній практиці прийнято оцінювати через кількість місяців, які можуть забезпечити імпорт товарів
168
Сальдо рахунку поточних операцій платіжного балансу. Оцінюючи значення даного індикатора за 2001 – 2005 рр. (рис. 6), робимо висновок про додатне сальдо рахунку поточних операцій, яке перебуває в небезпечній зоні від порогового критичного значення 0. Але, у разі оцінки перспективи зміни цього індикатора в майбутньому, виникають певні побоювання щодо його погіршення, оскільки в 4-му кварталі 2005 р. показники сальдо поточного рахунку сягнули від’ємних значень. Квартальне від’ємне сальдо поточного рахунку очікується мінімум
169
протягом наступних 3-4-х кварталів. Постійне погіршення балансу торгівлі товарами у 2005 р. призвело до значних змін у показниках платіжного балансу. Хоча в 1-му кварталі 2005 р. сальдо поточного рахунку зросло на 11,6 % порівняно з 2004 р., тенденція змінилася вже у 2-му кв. 2005 р. Частково погіршення показників поточного рахунку можна пояснити й гіршими показниками сальдо «доходів». Від’ємний баланс рахунку «доходи» зріс на 53 % р/р. Сальдо «поточних трансфертів» становило 2,8 млрд дол. США (на 296 млн дол. більше, ніж у 2004 р.). Зокрема, у сектор державного управління надійшло 555 млн дол. США трансфертів. Трансферти робітників із-за кордону дорівнювали 236 млн дол. США [3]. Сальдо рахунку операцій з капіталом та фінансових операцій платіжного балансу. Протягом 2001 – 2004 рр. значення індикатора були нижчими за порогове значення 0, і лише в 2005 р. зафіксовано додатне сальдо рахунку операцій з капіталом та фінансових операцій (рис. 7).
млн. дол. США 3000 2000 1000 0 -1000 -2000 -3000 -4000 -5000 -6000 -7000 2001 2002 -6871 2003 -1171 -2288 -1938 2683
іноземних інвестицій на національну економіку розраховують їх співвідношення з ВВП країни. Узяте за основу авторами порогове значення обсягів прямих іноземних інвестицій – 5 % від ВВП – указує на те, що не досягаючи такого значення, прямі іноземні інвестиції не забезпечують країну достатнім капіталом для сталого розвитку національної економіки. Розрахувавши відсоткове значення інвестицій від ВВП у 2001 – 2005 рр. (рис. 8), можна побачити не досягнення цим індикатором порогового значення протягом 2001 – 2004 рр. У свою чергу рекордні прямі іноземні інвестиції в економіку України у 2005 р. дали змогу значно перевищити п’ятивідсотковий поріг. У 2005 р. запас іноземних інвестицій в Україні зріс на 7,3 млрд дол. США і сягнув 16,4 млрд дол. (близько 350 дол. США на душу населення). Зокрема, приплив інвестицій становив 7,87 млрд дол. США, тоді як нерезиденти вилучили інвестицій на суму 375 млн дол. США. Приблизно 45 млн дол. США інвестицій перейшли з категорії портфельних у категорію прямих. Безпрецедентний приплив прямих іноземних інвестицій в Україну було забезпечено насамперед за рахунок продажу найбільшого металургійного комбінату України «Криворіжсталь» компанії «Mittal Steel» за 4,8 млрд дол. США та 93,5 % акцій банку «Аваль» компанії Raiffeisen International Bank-Holding AG за 1,04 млрд дол. США.
10 9 8 7 6
%
9,09
2004
2005
Р1
5 4 2,85 2 1,65 2,62 3 2 1 0 2001 2002 2003 2004 2005
Рис. 7. Сальдо рахунку операцій з капіталом та фінансових операцій платіжного балансу України у 2001 – 2005 рр. Значне поліпшення стану цього показника у 2005 р. забезпечили рекордні прямі інвестиції та значний приплив портфельних інвестицій. Приплив портфельних інвестицій прискорився завдяки підвищеному інтересу компаній-резидентів до запозичення капіталу на міжнародних ринках. Ресурси, залучені за кордоном, є дешевшими, навіть зважаючи на більш високі видатки в процесі залучення капіталу. Практично підприємства всіх секторів здійснювали запозичення за кордоном через емісію єврооблігацій. Загальна сума залученого капіталу через продаж боргових цінних паперів нерезидентам становила 2,76 млрд дол. США. Окрім того, у 2005 р. українські компанії почали залучати капітал через первинне розміщення акцій на біржах. У цілому загальна вартість акцій українських компаній, проданих нерезидентам, становила 82 млн дол. США [3]. Обсяг прямих іноземних інвестицій. Для оцінки впливу прямих
170
Рис. 8. Співвідношення прямих іноземних інвестицій в Україну та ВВП у 2001 – 2005 рр. Окрім того, французький банк BNP Paribas купив 51 % акцій «Укрсоцбанку». Ці покупки суттєво змінили позиції країн – найбільших інвесторів в українську економіку. Німеччина стала найбільшим інвестором із загальним запасом інвестицій на рівні 5,5 млрд дол. США (на початку 2005 р. сума інвестицій становила 0,63 млрд дол.). Кіпр займає друге місце із часткою 9,5 % від загальних обсягів прямих іноземних інвестицій в Україну, що відображає інтерес офшорного капіталу, яким володіють українські резиденти, до придбання вітчизняних підприємств. Австрія посідає третє місце із сумою 1,42 млрд дол. [3].
171
Розрахувавши в динаміці 2001 – 2005 рр. вісім індикаторів стану зовнішньоекономічної безпеки України і порівнявши їх з пороговими критичними значеннями, можна зробити висновок про неоднозначність даних показників та стану зовнішньоекономічної безпеки загалом. За такими показниками, як коефіцієнт відкритості національної економіки; співвідношення обсягу експорту та ВВП; обсяг золотовалютних запасів; сальдо рахунку операцій з капіталом та фінансових операцій платіжного балансу; обсяг прямих іноземних інвестицій – було виявлено динаміку поліпшення їх значень. І навпаки, такі показники, як коефіцієнт покриття імпорту експортом та сальдо рахунку поточних операцій платіжного балансу, значно погіршились у 2005 р. і знаходяться близько порогових критичних значень для зовнішньоекономічної безпеки України. Надзвичайно важливо здійснювати постійний моніторинг зазначених основних індикаторів для визначення рівня забезпечення зовнішньоекономічної безпеки. Це має стати складовою економічної політики держави. З метою забезпечення зовнішньоекономічної безпеки України доцільно розробляти і приймати щорічно Державну програму зовнішньоторговельної діяльності. Вона повинна включати: оцінку поточного стану торговельних відносин України з іншими країнами, прогноз торговельного балансу, план експортних кредитів, що надаються під гарантії уряду або з використанням бюджетних коштів, план зовнішніх позичок та обслуговування зовнішнього боргу, перелік заходів державного зовнішньоторговельного регулювання; митні ставки та межі їх можливих змін, кількісні обмеження експорту та імпорту, перелік заходів щодо захисту внутрішнього ринку, валютного регулювання, а також щодо захисту торговельних інтересів України у випадках дискримінації її суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності на ринках окремих країн. У перспективі автори бачать створення та розрахунок на основі проаналізованих у статті показників (і не тільки) інтегрального показника стану зовнішньоекономічної безпеки України. Такий інтегральний показник має розраховуватися за допомогою якнайбільшої кількості індикаторів, що мали б характеризувати стан системи у всіх її проявах та враховувати ступінь впливу кожного з факторів (які характеризують певні індикатори) на зовнішньоекономічну безпеку держави для визначення питомої ваги кожного показника у формулі. Список використаної літератури та джерел
1. Амитан В. Н. Финансовая безопасность: основные угрозы и пороговые значения индикаторов / В. Н. Амитан, Е. А. Маковская // Менеджер. – 2001. – № 2(14). – С. 58 – 64. 2. Барановський О. І. Фінансова безпека: Монографія / Ін-т екон. прогнозування. – К.: Фенікс, 1999. – 338 с. 3. Економіка України: тенденції, оцінки, прогнози (1/2006) // www.caseukraine.kiev.ua 172
4. Єрмоленко М. М. Фінансова безпека держави: національні інтереси, реальні загрози, стратегія забезпечення. – К.: КНТЕУ, 2001. – 309 с. 5. Мокій А. І. Економічна безпека України та процес інтеграції національної економіки до світового господарства / А. І. Мокій, М. І. Шульга // Вісн. Нац. ун-ту ім. Т. Шевченка. Сер. Економіка. – 2002. – Вип. 56. – С. 77 – 78. 6. Мунтіян В. І. Економічна безпека України. – К.: КИИЦ, 1999. – 463 с. 7. Мусіна Л. Стратегія розвитку економіки України: основні засади переходу до економіки знань // www.ir.org.ua 8. Соціальна політика та економічна безпека / Під заг. ред. Є. І. Крихтіна.– Донецьк: Каштан, 2004. – 336 с. 9. Шлемко В. Економічна безпека України: сутність і напрямки забезпечення / В. Шлемко, І. Бінько. – К.: НІСД, 1997. 10. Илларионов А. Критерии экономической безопасности // Вопр. экономики. – 1998. – № 10. – С. 35 – 58. 11. Экономическая безопасность хозяйственных систем. – М.: Изд-во РАГС, 2001. – 446 с. 12. http://www.ukrstat.gov.ua Надійшла до редколегії 10.07.06
ББК 67.401.145
Cвітлана ОЛЕЙНІКОВА
Донецький державний університет управління
МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ У СФЕРІ СТАНДАРТИЗАЦІЇ
Розглядаються механізми державного регулювання у сфері стандартизації. Наводяться результати гармонізації вітчизняних стандартів з міжнародними. Пропонуються напрями взаємодії Держспоживстандарту з реґіональними організаціями країн Західної Європи. Ключові слова: національна система стандартизації, гармонізація, державне регулювання, механізми регулювання, організація зі стандартизації, співробітництво.
Напередодні вступу України до СОТ досить важливою проблемою є узгодженість вимог вітчизняних і міжнародних стандартів до товарів, бо вихід на ринки багатьох країн Європи й Америки обумовлений застосовуванням заходів технічного характеру. Установлення технічних бар’єрів випливає з документів СОТ, які не забороняють їх, а вводять відповідно до певних правових норм та звичаїв.
© Олейнікова С.С., 2006 173
Питання, які вимагають практичного вирішення у сфері стандартизації, розглядалися в працях відомих учених Г. Д. Крилової, С. Д. Ільєнкової, В. І. Павлова. Однак проблемі гармонізації системи стандартизації присвячена обмежена кількість робіт, тоді як вони вимагають невідкладного вирішення. Мета даної статті – оцінка результативності проведення гармонізації і розробка напрямів взаємодії Держспоживстандарту України з реґіональними організаціями країн Західної Європи. Гармонізація національної системи стандартизації віднесена до одного з пріоритетних напрямів робіт із стандартизації в Україні, що сприяє розвитку економічного, у тому числі експортного, потенціалу, захисту вітчизняного ринку від недоброякісної продукції. Її реалізація можлива під час використання певних механізмів державного регулювання (рис. 1). Основні результати гармонізації забезпечуються нормативно-правовими й організаційними механізмами.
Механізми гармонізації систем стандартизації Нормативноправові Інформаційні Комунікативні Організаційні
взаємне визнання їх результатів з міжнародними (реґіональними) організаціями. Так, взаємодіючи з ISO і IEC, Україна має право на безпосереднє впровадження їх стандартів, а також на участь у міжнародних схемах стандартизації IECQ і IECEE; будучи членом OIML, Держспоживстандарт здійснює науково-технічне співробітництво з цією організацією; у CENELEC Україна бере участь у засіданнях технічних і програмних комітетів як спостерігач, має можливість упроваджувати стандарти CENELEC відразу після їх затвердження з дотриманням терміну їх упровадження як національних. Участь у діяльності цих організацій створює основи для торговельно-економічного співробітництва України із зарубіжними країнами. Для співробітництва України з реґіональними організаціями країн Західної Європи у сфері стандартизації вважається доцільним активізувати діяльність Держспоживстандарту, зацікавлених міністерств і відомств за такими пріоритетними напрямками (рис. 2).
Напрями взаємодії Держспоживстандарту України з регіональними організаціями країн Західної Європи
Участь України в роботі Європейської економічної Комісії (ЄЕК ООН) Гармонізація правових основ стандартизації, управління якістю продукції і метрології в Україні та ЄС
Гармонізація системи стандартизації України з європейською системою Удосконалення системи стандартизації України для зближення з практикою роботи в СЕН/СЕНЕЛЕК
Оцінка рівня гармонізації українських стандартів
Рис. 1. Механізми, що дозволяють досягти гармонізації системи стандартизації На сьогодні в Україні діють 4 372 державних стандарти, з них 1 607 гармонізовані з міжнародними та європейськими [1]. Крім того, 80 % національних стандартів, що приймаються з 2001 р., уже є гармонізованими. Завдяки цьому вдалося довести частку гармонізованих з міжнародними українських стандартів до 22 % від загальної кількості. В Україні застосовується близько 4 000 міжнародних стандартів, які становлять 25 % від загальної кількості або 33 % – від кількості міжнародних стандартів, за якими має здійснюватися гармонізація. Зростаюча роль стандартизації підтверджується не тільки гармонізацією національних стандартів, але й широкою участю країн у міжнародних і реґіональних організаціях зі стандартизації. За станом на 1.04.2006 р. у сфері стандартизації, метрології, оцінки відповідності й захисту прав споживачів діє 45 угод з 32 країнами, 18 з них укладено на міждержавному рівні [2]. Держспоживстандарт представляє Україну в міжнародних (реґіональних) організаціях, укладає угоди про приєднання до міжнародних (реґіональних) систем сертифікації, готує пропозиції про
174
Гармонізація у сфері випробувань і сертифікації продукції в Україні та ЄС
Ідентифікація вимог і норм безпеки, прийнятих у національних та європейських стандартах
Рис. 2. Пріоритетні напрями співробітництва України з країнами Західної Європи в галузі стандартизації Першочергове значення для України має гармонізація системи стандартизації із загальноєвропейською системою. Це вимагає здійснення комплексу таких заходів: – дослідження і визначення можливості приєднання України до «Кодексу стандартів» ГАТТ для забезпечення сприятливих умов щодо реалізації українських товарів на європейському ринку; – проведення техніко-економічного аналізу ступеня відповідності вітчизняних нормативних документів (НД) міжнародним стандартам ІSО і IEC, а також європейським стандартам, насамперед, у галузях, що
175
безпосередньо стосуються зовнішньоторговельного співробітництва в межах ЄС на сьогодні і в перспективі; – оперативна підготовка ініціативних пропозицій України щодо розробки міжнародних стандартів ІSО і IEC, які забезпечують оцінку вимог за основними показниками якості продукції, що не охоплена стандартами СЕN/СЕNЕLЕС і просування якої на ринки країн ЄС становить інтерес для України; – активне просування державних стандартів як можливих проектів міжнародних стандартів у межах ІSО і IEC, з огляду на прагнення європейських кран до використання міжнародних стандартів; – організація в Україні робіт з використання проектів євростандартів під час розробки або перегляду аналогічних вітчизняних НД на продукцію й методи її контролю (іспитів); – дослідження пріоритетних напрямів торговельно-економічного співробітництва з країнами ЄС і розробка пропозицій щодо створення нормативної бази для їх забезпечення з урахуванням результатів двосторонньої взаємодії в галузі стандартизації та якості в межах відповідних міжнародних організацій. Не менш важливим є здійснення гармонізації і в галузі сертифікації продукції, оскільки торгівля товарами і послугами між країнами може бути вільною, якщо до них відчувають довіру одночасно й уряди, і споживачі. У зв’язку з цим з метою встановлення і розширення зовнішньоекономічних контактів України необхідно, насамперед, домогтися довіри до якості української продукції в країнах ЄС. Для цього національні норми й стандарти України на промислову продукцію і продовольчі товари повинні бути гармонізовані з відповідними нормами і стандартами ЄС. Другим кроком у вирішенні поставленого завдання буде забезпечення необхідної довіри урядів і споживачів країн ЄС до того, що характеристики українських товарів дійсно відповідають цим гармонізованим нормам і стандартам. Стосовно оцінки відповідності українських товарів установленим вимогам необхідно проводити таку політику, щоб підтвердження зазначеної відповідності в Україні визнавалося в Співтоваристві. Отже, Україна, у зв’язку з майбутнім вступом до СОТ, активізувала діяльність щодо гармонізації стандартів, у результаті чого кількість гармонізованих стандартів становить сьогодні більше 20 % від загальної. У сфері гармонізації системи стандартизації і сертифікації взаємодія необхідна, насамперед, на основі правових норм і технічних вимог. Доцільно, з одного боку, застосовувати проекти євростандартів для розробки або перегляду аналогічних вітчизняних нормативних документів, а з іншого – підготувати ініціативні пропозиції щодо застосування вітчизняних стандартів як міжнародних. Надалі необхідно визначити організаційний механізм гармонізації систем стандартизації і сертифікації на рівні реґіонів і підприємств.
176
1. Діяльність Держспоживстандарту в рамках вступу України до СОТ та інтеграції до ЄС // http://www.dssu.ua. 2. Інформаційно-аналітичні матеріали про підсумки роботи Держспоживстандарту України в 2005 році // http://www.dssu.ua. Надійшла до редколегії 28.12.06
177
ДЕРЖАВНА СЛУЖБА
ББК 67.401.02
Сергій СОКОЛОВСЬКИЙ
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ПРОФЕСІЙНА ДІЯЛЬНІСТЬ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ: ПРОБЛЕМИ НАУКОВОГО ОБҐРУНТУВАННЯ
Аналізується проблема наукового обґрунтування організаційно-правових та соціально-психологічних засад кадрового забезпечення державної служби в процесі розробки і здійснення соціальних реформ. Ключові слова: державна професіоналізм, психологія праці. служба, державний службовець,
Світовий досвід побудови ефективної системи державного управління є взірцем того, що увага до соціально-гуманітарних аспектів стабільного розвитку є підтвердженням імперативної ролі та принципової незамінності людського фактору в державних управлінських структурах. Актуальність ролі людського ресурсу є незаперечною, тому успішність сучасної держави у своєму існуванні є також і функціональна міра здатності цієї держави створювати цілісну систему роботи з кадрами службовців, своєчасно та професійно їх відбирати, готувати, залучати до управлінської діяльності з адекватною оцінкою їх діяльності, стимулювати, коригувати їх професійний та психологічний стан, заохочувати до професійної майстерності та людських моральних ідеалів [10]. Останнім часом у працях сучасних авторів, таких як Р. Алексюк, В. Амелін, О. Белих, Ф. Бурлацький, А. Бутенко, Ю. Тихомиров, Г. Атаманчук, В. Бондарь, В. Князєв, Н. Нижник, С. Крисюк, І. Курас, В. Луговий, В. Майборода, О. Мироненко, І. Надольний, С. Серьогін, М. Пірен, В. Ребкало, І. Розпутенко, В. Скуратівський, В. Бодров, В. Цвєтков, Б. Гурне, Г. Райт та ін., підвищення ефективності роботи державних службовців на перший погляд досить часто згадується. Однак питання, пов’язані з переорієнтацією особистісних якостей державних
© Соколовський С.І., 2006 178
службовців в період суспільних трансформацій висвітлюються обмежено. В умовах трансформації сучасного українського суспільства логічним явищем є увага до розробки цілісної організаційно–правової концепції кадрового забезпечення державного управління, яка теж трансформується залежно від спільних історичних кроків держави й суспільства, де перемоги й поразки, успіхи та проблеми є загальним здобутком. Цей взаємозв’язок загальносуспільної і кадрово-управлінської проблеми, причинно-наслідкова залежність останньої від непослідовності і незавершеності організаційно-правових заходів з кадрового забезпечення системи державного управління дає право розглядати розвиток кризових проблем через дефіцит наукового забезпечення організаційно-правових та соціально-психологічних засад роботи з кадрами в процесі розробки і здійснення соціальних реформ [6]. Метою даної публікації є аналіз проблем наукового забезпечення засад державної служби та пошук шляхів удосконалення кадрової роботи. Наявна система національного законодавства про державну службу за умов не досить розробленої нормативно-правової бази для розмежування в державному управлінні політичної та адміністративної діяльності звужує можливість створення деполітизованого державного управління, використання об’єктивних методів професійного підбору та оцінки особливостей, здібностей та професіоналізму державних службовців. Ця проблема важлива не тільки тому, що зумовлює серйозні обмеження професійної ініціативи державних службовців та невизначеність міри їх відповідальності, але й через те, що перешкоджає до забезпечення прав та свобод людини й громадянина, як передумови сформованої демократії у соціальній, правовій державі [1]. Для подолання цих перешкод вкрай необхідно енергійно реформувати державну кадрову політику шляхом удосконалення загальнонаціональної системи роботи з кадрами, розробки науково обґрунтованих якісних та кількісних оцінок, системи кваліфікаційних, соціальних, психологічних та фізіологічних характеристик державних службовців. У ст. 1 Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р. № 3723-XII державна служба визначається як професійна діяльність осіб, що займають посади в державних органах і їх апараті з практичного виконання завдань і функцій держави, і тому головним об’єктом досліджень має стати світ праці, зміст та структура професійної діяльності, системи суспільного розподілу праці в галузі державного управління. На перший погляд, ця думка не є новою, тому що класичним підходом у вивченні цих питань були межі психології праці як галузі знань і як психологічної дисципліни. Однак зміни у всіх сферах сучасного суспільства активно трансформують не тільки світ праці, але й саму науку, її зміст, принципи, загальні підходи, надаючи їй більш диференційованого і широкого характеру, адекватного сучасним реаліям. Суттєва зміна самого змісту професійної діяльності в напрямку її
179
ускладнення, посилення вимог і до її процесу, і до результату, до умов виконання, якостей державних службовців вимагає переосмислення традиційних підходів вітчизняної науки дослідження праці. Суб’єктоб’єктні види діяльності, в яких предметом праці є інша людина, є основним класом професійної діяльності в системі державної служби, що підтверджує перспективність підвищення ефективності кадрової політики державної служби через вивчення психофізіологічних закономірностей засобами сучасної прикладної психології і фізіології праці професійної діяльності державних службовців. Такий міждисциплінарний підхід може стати не тільки фактором поліпшення сучасної кадрової політики – через професійний відбір і підбір, орієнтацію, підготовку, раціоналізацію трудової діяльності, – але й фактором підвищення ефективності професійної діяльності державних службовців. Є надія, що в ході реформи державної служби завдання оцінки кадрів, їх професіоналізму значною мірою спростяться завдяки розробці професійних стандартів, особистісних вимог. Це дозволить впровадити повноцінний кваліфікаційний екзамен для об’єктивної оцінки знань, умінь, навичок державних службовців. Цей загальний підхід до вирішення завдання вдосконалення кадрової політики державної служби можна умовно поділити на такі складові: політичну; правову; технологічну, спрямовану на технологічне вдосконалення засобів праці (тобто об’єкта); організаційну, що полягає у вивченні людського фактору трудового процесу (тобто суб’єкта праці – людини, її біологічних, психологічних, фізіологічних, соціальних якостей), яка, на наш погляд, є найбільш цікавою. У працях провідних дослідників [4; 9] доведено, що підвищення ефективності професійної діяльності перебуває не стільки в площині інтенсифікації праці, скільки в її організації, з наголосом на врахування якостей робітника. Практичне вирішення завдань з підвищення ефективності трудової діяльності, раціоналізації, гуманізації державної служби крізь призму вимог до державного службовця знаходиться як у сфері прикладних, так і теоретичних завдань психології праці, хоча трудову діяльність (як об’єкт) вивчають такі дисципліни, як фізіологія праці, соціологія праці, організаційна психологія та ін. Однак перелічені завдання не дають можливості дослідити всієї проблематики психології праці, а тому логічним є виокремлення програмних завдань і, зокрема, спеціального напряму – професіографічного, де одним з об’єктів вивчення є психологічна характеристика професії, визначення вимог професії до особистості. Особливий інтерес для нас становить кар’єрна психологія, яка розглядає психологічні закономірності професіоналізації особистості – від етапів професійної орієнтації і навчання до етапів завершення професійної біографії. Незважаючи на те, що межі психологічних дисциплін сфери вивчення
180
праці є досить умовними, уся психологія трудової діяльності людини конкретизується в дисципліні «Психологія праці», бо предметом психології праці є психологічні компоненти, які спонукають, спрямовують і регулюють трудову активність суб’єкта і реалізують її у виконавчій дії, а також якості особи, через які ця активність реалізується [6; 7]. Такий погляд дозволяє не тільки вирішувати прикладні завдання кадрового забезпечення державної служби, спрямовані на досягнення кінцевого практичного результату, але й визначитися з науковим підходом до вивчення особливостей державної служби як найважливішої сторони людського буття – праці. Проте тотожність державної служби і трудової діяльності, як праці, виявляється в спільності завдань: підвищення ефективності, гуманізація, сприяння розвитку особистості в ній. Отже, професійна діяльність державних службовців може бути об’єктом соціально-психологічних та психофізіологічних досліджень [5]. Аналогічні макрозавдання стоять і перед психологією праці. Окремі психічні і психомоторні властивості (виражені рівнем розвитку відповідних процесів) відповідають вимогам з боку професії чи посади і сприяють успішному оволодінню цією професією. Ці якості не тільки побічно характеризують певні здібності, але й входять у структуру професійної придатності, розвиваючись у процесі навчання й діяльності. Визначення й оцінка професійних значущих якостей мають велике психодіагностичне значення, оскільки вони суттєво впливають на результати діяльності, тому їх обов’язково потрібно враховувати під час професійного відбору. Під час вивчення професійно значущих якостей потрібно враховувати, що деякі з них можуть бути природними (наприклад, типологічні властивості нервової системи), інші, навпаки, підлягають розвитку і тренуванню як багато які психічні якості, а за змінами рівня професійно значущих якостей можна судити про функціональний стан державних службовців (працездатність, ефективність, компетентність). Тому спеціально спрямоване формування й удосконалення таких професійно значущих якостей і їх коригування мають активно проводитись під час підготовки до майбутньої діяльності. Найбільш доцільна подібна підготовча робота в тих випадках, коли висока мотивація до оволодіння професійною діяльністю протистоїть низькому розвитку професійно значущих якостей. У ряді випадків низький рівень професійно важливих якостей може бути нейтралізований шляхом виробничої компенсації. У тих випадках, коли недостатньо виражені професійно важливі якості не підлягають ні тренуванню, ні компенсації, тоді є об’єктивні передумови говорити про непридатність державного службовця до цього виду діяльності, хоча на іншій роботі він може бути хорошим спеціалістом [8]. Психологія праці дозволяє вирішувати питання і про професійне самовизначення – усвідомленням у нашому випадку рівня розвитку професійних здібностей державного службовця, структури професійних
181
мотивів, знань і навичок; усвідомлення відповідності тим вимогам, які їх професійна діяльність висуває до нього, переживання цієї відповідності як відчуття задоволеності обраною професією. Це означає, що державний службовець усвідомлює, чого він хоче (цілі, життєві плани, ідеали), що він існує (особистісні і фізичні властивості), що він може (можливості, схильності, здібності), чого від нього хоче колектив, держава, суспільство, його готовність функціонувати в системі здорових суспільних відносин. На думку сучасних авторів, таких як М. Корольчук, В. Зарановський, З. Загрядський, З. Сулино-Самуйлло, В. Медведєв та ін., які досить плідно напрацювали різноманітні методи щодо вивчення професійної діяльності сучасної людини, професійне самовизначення починається з моменту зародження в людини потреби у виборі професійної діяльності, реалізується через формування у нього ставлення до себе як до суб’єкта професійної діяльності на основі оцінки власного рівня професіоналізації. Умовно можна вважати професійне самовизначення закінченим, коли державний службовець починає себе вважати професіоналом, хоча реально процес професійного самовизначення не може мати остаточної завершеності, оскільки в міру зростання об’єктивного рівня професіоналізації зростають і ускладнюються критерії його оцінки [7]. Таким чином, вивчати професійну діяльність державних службовців крізь призму психології праці і інструментарії цієї дисципліни є логічним, ефективним і перспективним. Головною метою цих досліджень має бути виявлення професійно важливих якостей та індивідуально-професійних характеристик, формування професійного самовизначення, побудова професіограм державних службовців взагалі та на певних посадах. Загальні принципи розуміння категорій, таких як праця, професія, спеціальність як в загальному плані, так і стосовно специфіки дозволять використовувати ці методи для вивчення професійної діяльності державних службовців. Цей науково-методичний підхід дасть змогу напрацьовувати конкретні заходи для реалізації головних вимог як до державної служби, так і державних службовців. Список використаної літератури
1. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. – 2-е изд., доп. – М.: Омега-Л, 2004. – 584 с. 2. Бакуменко В. Методологія державного управління: проблеми становлення та подальшого розвитку / В. Бакуменко, В. Князєв, Ю. Сурмін // Вісн. НАДУ. – 2003. – № 2. – С. 11 – 27. 3. Климов Е. А. Введение в психологию труда. – М.: Медицина, 1998. – 364 с. 4. Климов Е. А. Психология профессионала. – М.; Воронеж: Экспресс, 1996. – 462 с. 5. Корольчук М. С. Актуальні проблеми психологічного забезпечення професійної діяльності // Вісн.: Зб. наук. ст. Київського міжнародного університету. – К.: Правові джерела, 2002. – Вип. 1. – С. 17 – 24. 6. Луговий В. Державне управління як галузь професійної діяльності, 182
академічної підготовки, наукових досліджень / В. Луговий, В. Князєв // Вісн. У АДУ. – 1997. – № 3 (4). – С. 9 – 12. 7. Прежников Н. С. Психология труда и человеческого достоинства / Н. С. Прежников, Е. Ю. Прежникова. – М.: Академия, 2001. – 282 с. 8. Психологическое обеспечение профессиональной деятельности / Под ред. Г. С. Никифорова. – СПб.: Изд-во СПбГУ, 1991. – 198 с. 9. Салвенди В. Н. Человеческий фактор. – М.: Медицина, 1990. – 212 с. 10. Серьогін С. М. Державний службовець у взаємовідносинах влади і суспільства: Дис. …д-ра наук держ. упр.: 25.00.03 / НАДУ. – К., 2004. – 382 с. Надійшла до редколегії 12.10.06
ББК 67.401
Наталія ГОНЧАРУК
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ВІТЧИЗНЯНИЙ І ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД УПРАВЛІННЯ КЕРІВНИМ ПЕРСОНАЛОМ У СФЕРІ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
Розглядаються особливості управління керівним персоналом у сфері державної служби у вітчизняній ретроспективі, а також у країнах-членах Євросоюзу; аналізуються можливості його використання в Україні в сучасних умовах державотворення. Ключові слова: державна служба, керівний персонал у сфері державної служби, управління персоналом, вітчизняний досвід, зарубіжний досвід.
У процесі становлення нової української держави важливим чинником удосконалення сучасної системи управління керівним персоналом у сфері державної служби має стати глибокий аналіз та вивчення вітчизняного досвіду, національних традицій роботи з керівним персоналом у дорадянський і радянський періоди розвитку суспільства, а також адаптація зарубіжного досвіду управління керівним персоналом до умов України. Актуальність даної статті з позицій її значущості полягає в тому, що, по-перше, з метою реформування державної служби й формування сучасної державної кадрової політики потрібно критично проаналізувати наявний вітчизняний досвід, щоб не повторювати помилок і недоліків попередніх періодів; по-друге, велика кількість керівного персоналу у сфері державної служби починала роботу в державному апараті
© Гончарук Н.Т., 2006 183
радянської системи, сформувалась за її умов, і для них важливо переосмислити як досвід системи в цілому, так і власний; по-третє, адаптація державної служби України до стандартів Європейського Союзу й інших демократичних країн світу, що мають значний досвід з питань управління керівним персоналом у сфері державної служби, дасть можливість підвищити ефективність державної служби в Україні і здійснити її модернізацію. Історичний і зарубіжний досвід управління персоналом у сфері державної служби висвітлювали такі автори, як Г. В. Атаманчук, О. М. Антонович, О. Ю. Оболенський, Г. Швидько, В. Романов, С. Дубенко, Ю. Шевцова, А. Турчинов, С. Озірська, Ю. Полянський, В. Яцьков та ін. Водночас слід зазначити, що питання, пов’язані з вітчизняним і зарубіжним досвідом управління керівним персоналом у сфері державної служби, залишаються малодослідженими. Ураховуючи це, метою даної публікації є аналіз вітчизняного і зарубіжного досвіду управління керівним персоналом у сфері державної служби, визначення можливостей його використання на сучасному етапі державотворення. Управління керівним персоналом у сфері державної служби, як дійовий механізм реалізації державної кадрової політики і важлива складова управління персоналом державної служби, має велику багатовікову історію і пов’язано із становленням та розвитком державної служби України. Український народ створив кілька великих державних утворень, визнаних у тогочасному світі. До них належать: середньовічна феодальна держава Київська Русь (ІХ – ХІІ ст.), Галицько-Волинська держава (ХІІ – XIV ст.), Українська козацька республіка (середина XVІІXVІІІ ст.), Українська народна республіка і Українська держава (1917 – 1920 рр.). Залежно від типу держави, характеру державного устрою, економічного, соціального та культурного розвитку, кожне державне утворення будувало власну систему управління персоналом державної служби загалом і керівним зокрема. Щоб краще розуміти сьогодення й успішно управляти на стратегічному рівні керівним персоналом у сфері державної служби, потрібно вивчати і узагальнювати набутий історичний досвід в дорадянський і радянський періоди розвитку України. Формування службовців, які слугували державі за правлячої влади, відбулося ще в Київській Русі. Г. Швидько та В. Романов зазначають, що одним із чинників, які об’єднували велику феодальну державу Київська Русь, була спільність правлячої династії, в якій київський князь був лише старшим і більш поважним [11, с. 13]. Київський князь мав законодавчу, судову владу, контролював роботу службовців, керував військом, організовував міжнародні зв’язки. Виконання цих повноважень забезпечували княжі та земські службовці, які знаходилися в Києві і були залежні від князя у виконанні завдань державної влади. Вони наглядали за княжим двором,
184
його слугами та господарством. В їх підпорядкуванні були фінансові урядовці, через яких здійснювалася ще одна функція князя – здобуття коштів для утримання родини князя, його двору, війська, судів, адміністрації. Земські урядовці обиралися народом, пізніше їх призначав князь. Поступово вони перетворилися на княжих урядовців [11, с. 22]. За часів Галицько-Волинської держави вищу виконавчу владу мав також князь, який доручав адміністративні справи своїм урядовцям, посади яких мали різне походження: одні брали свій початок від попередніх часів, решта були створені для виконання певних управлінських функцій княжої влади [11, с. 32]. Українська козацька держава була першою демократичною республікою того часу. Вищим органом влади Запорозької Січі була січова рада. Виконавча влада належала кошовому отаману, який мав необмежену владу і зосереджував у своїх руках вищу адміністративну, військову і судову владу. Пізніше система органів управління тут складалася з трьох урядів: генерального, полкового і сотенного. Вищим органом влади був генеральний уряд, який очолював гетьман зі своїми найближчими помічниками [11, с. 62]. О. Антонович і Ю. Шевцова звертають увагу на роботу в цей період таких урядових службовців, як військові канцеляристи, що входили до персонального складу Генеральної військової канцелярії – центрального органу виконавчої влади Гетьманщини й становили вищий щабель її апарату. Персонал канцеляристів комплектувався переважно з вихованців Києво-Могилянської академії, у якій до програми навчання входило вивчення кількох іноземних мов, курс граматики, синтаксису, піїтики, риторики, філософії, логіки, математики, богослов’я. Після прийому у військові канцеляристи службовець приводився до присяги, а його звання класифікувалось як «кандидат, гідний усіх чинів». Військові канцеляристи були не просто функціонерами, чиновниками, а й високоосвіченими творчими особистостями, які становили еліту України в XVІІ – XVІІІ ст. [1, с. 92; 3, с. 45]. Розбудова державності України в кінці XVІІ ст. унаслідок різних подій була призупинена до початку ХХ ст. [6, с. 68]. Погоджуючись з даним твердженням, разом з тим вважаємо, що спільне з Росією минуле може бути корисним у сфері управління керівним персоналом державної служби. Особливо це стосується поступового формування професійного керівного персоналу органів державного управління, активного переходу до постійних службових посад, значного збільшення кількості «приказних людей». Так, якщо наприкінці XVІІІ ст. кількість службовців в адміністративних органах становила 16 тис. осіб, то на початку 50-х рр. ХІХ ст. – понад 60 тис., а в 1903 р. їх чисельність досягла майже 400 тис. осіб. Усе це активізувало завдання з організації управління контингентом «государевих слуг», вимагало цілеспрямованого і організованого урядового впливу на службовців державного апарату з метою
185
максимальної мобілізації їх знань та енергії для здійснення завдань і функцій держави, підвищення ролі органів управління персоналом, удосконалення структури, уточнення функцій тощо. Задля цього протягом XVІІІ – ХІХ ст. як кадрова служба діяла велика за штатами і широка за функціями Герольдмейстерська контора, пізніше – перший департамент Сенату, Інспекторський департамент Цивільного відомства, Комітет по службі чинів цивільного відомства, департаменти загальних справ міністерств і відомств. Таким чином, була створена єдина система управління персоналом державної служби загалом, і керівного зокрема, яка включала кадрові інститути загальнодержавного, реґіонального і губернського рівня, а також галузевих міністерств і відомств. Ця система забезпечувала формування і розвиток корпусу державних службовців, у тому числі керівного, відповідно до загальних принципів на всій території Росії, дозволяла максимально зосереджувати його управлінську діяльність на реалізації загальнодержавної політики [9, с. 184 – 187]. Заслуговує на увагу й визначення умов службового просування чиновників у нормативних документах того часу (перш за все, у Статуті про службу, який діяв у різних модифікаціях з 1832 до 1917 р.). До них належали освітній рівень, стаж роботи на адміністративних посадах, успішні виконання обов’язків на попередніх ступенях управлінської діяльності, заслуги перед державою [9, с. 198 – 199]. У кар’єрному просуванні персоналу державної служби, і в тому числі керівного, значну роль в ті часи відігравала їх атестація, яка проводилась відповідно до установленого порядку. На наш погляд, заслуговує на увагу досвід її проведення, коли відгук про чиновника у вигляді письмового висновку давався безпосереднім керівником не лише як характеристика службових, розумових, моральних, а й фізичних якостей чиновника [9, с. 199]. Певний інтерес становить створення в цей період механізму відповідальності чиновників за невиконання та неналежне виконання службових обов’язків і безпосередні посадові злочини; організація контролю за управлінською діяльністю персоналу державної служби загалом і керівного зокрема; вивчення інституту кандидатів на заміщення вакантних посад (у 1841 р. Сенатом було видано указ «Про кандидатів на губернаторські місця»); використання екзаменів, конкурсів і випробувального терміну (від 2-х і більше місяців) під час призначення на керівні посади. Гідними уваги є розробка статусу державного службовця, надання чиновникам певних соціальних пільг і переваг, установлення системи стимулювання добросовісного і професійного виконання посадових обов’язків у вигляді державних нагород і певної відзнаки. Водночас у цей період слід відзначити й негативні сторони управління керівним персоналом у сфері державної служби, такі як централізм, авторитарність, культ начальника, занадто детальна регламентація
186
діяльності чиновників і недостатня їх правова й соціальна захищеність. Після розпаду Російської імперії український народ знову зробив спробу створити свою незалежну державу. Однак однією з причин невдач Української народної республіки та Української держави протягом 1917 – 1920 рр. у визвольній боротьбі за свою незалежність були саме кадрові проблеми, пов’язані зі створенням нового апарату і відсутністю підготовлених керівних кадрів, здатних ефективно управляти державою за нових умов. Наступні понад 70 років, за радянських часів, в Україні не було самостійної державно-правової організації, а державний апарат був складовою партійного керівництва. Діяльність державного апарату спрямовувалася партійними організаціями, а правової регламентації цієї діяльності не було. Не було навіть визначення державної служби та правової основи її функціонування [6, с. 68; 7, с. 91]. Г. В. Атаманчук зазначає, що при соціалізмі не було держави як такої, ні в традиційному її розумінні – як спільноти, історичного об’єднання поколінь, що його створюють і в ньому живуть (Гегель), ні як духовної общини, живої правової єдності (І. А. Ільїн), ні навіть як союзу народу в ім’я його свободи (Конституція США, 1787 р.), а був реальний механізм охорони і проведення в життя інтересів, цілей і волі керівної ланки Комуністичної партії. У ньому могло мати місце, допускалось і здійснювалось лише те, що сприяло судженням, думкам і уявленням даної керівної ланки [2, с. 40 – 41]. Умови адміністративно-командної системи вплинули на формування системи управління керівним персоналом в органах влади. Кадрова робота на всіх етапах цього періоду розглядалася Комуністичною партією як головна ланка в реалізації її керівної ролі в державі й суспільстві, у результаті якої партійні органи приймали рішення, а інші їх виконували. Був створений новий управлінський апарат з надзвичайно широкими функціями, що призвело до появи такого явища, яке дістало назву «номенклатура». Механізм створення номенклатури будувався на принципах тотального партійного диктату над усіма сферами виробництва й суспільного життя. У період формування адміністративно-командної системи управління в основу здійснення кадрової політики на Україні було покладено ленінські принципи добору, розстановки і виховання кадрів. До 1923 р. основним джерелом формування керівного персоналу (апарату управління) в Україні були кадрові призначення, які здійснювалися Москвою або погоджувалися з нею. Причому на перше місце ставились не освітній рівень, ділові чи моральні якості, а політичні якості, членство в партії, робітничо-селянське походження. Уся робота з добору і розстановки керівних кадрів зосереджувалася у вищих партійних інстанціях. Намагання втриматись на керівній посаді та мати надійне оточення призводили до виникнення численних партійних угруповань, що боролися за сфери впливу. Переходячи з однієї номенклатурної посади на іншу, керівники перетягали за собою і «своїх людей», унаслідок чого
187
висунення на керівні посади професійно підготовлених, компетентних і самостійних працівників було вкрай ускладнено. Серед управлінського складу переважали чоловіки. Водночас проголошена рівність статей давала можливість і жінкам займати керівні посади на державній службі. У 1925 р. частка жінок у складі вищого адміністративного управління УРСР становила 7,8 %, а за даними перепису 1937 р. їх кількість зросла до 10 – 11 %. Серед управлінського персоналу досить широко були представлені національні кадри. У 1923 р. у державних структурах УРСР працювало 35 % українців, у 1927 р. – 54 %, а в 1939 р. їх питома вага збільшилась до 59,6 %. Разом з тим значна частина вищого партійнодержавного керівництва в Україні, починаючи з М. С. Хрущова, були росіяни. Номенклатурні принципи управління базувалися на власних правових засадах. Не було жодного законодавчого акту, інструкції або положення про порядок призначення чи звільнення керівників. Їх статус визначався нормами Кодексу законів про працю РРФР, який з 1922 р. почав діяти на території УРСР. Усе те, що підпадало під його компетенцію, вирішувалося виключно суб’єктивно. Діяльність органів державної влади визначалась рішеннями з’їздів, конференцій, пленумів ЦК та окремими директивами чи партійними інструкціями. Таким чином, номенклатура була явищем майже таємним – вона існувала, але офіційно її начебто не було [12, с. 48 – 49]. Аналіз вітчизняного досвіду також свідчить, що в період панування адміністративно-командної системи значно виріс професіоналізм керівних кадрів, розвивалась диференціація службових функцій, зміцнювалось розуміння суспільної значущості виконання службових обов’язків, була створена система номенклатури, що дозволила ефективно зацікавити в результатах праці керівників найбільш високого рівня. У ході глибокої трансформації суспільства і політичної системи в межах партійно-радянської моделі кадрової політики була створена система підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації керівного персоналу для органів державної влади. Ця система постійно розвивалась, вирішуючи все більш складні завдання. був нагромаджений досвід формування керівного корпусу, розвивалась змістовна частина навчального процесу, форми навчання. При цьому система професійного навчання була розрахована на запити різних гілок апарату і рівнів державної влади. Окремо слід відзначити досвід роботи з резервом керівних кадрів для висунення, особливо в останні десятиліття адміністративно-командної системи. З резервом керівних кадрів проводилась велика робота: було організовано облік резервістів, визначено регламент роботи з ними, розроблено систему навчання, організовано школи керівного кадрового резерву, визначено соціальні, освітні, професійні, гендерні та інші параметри включення працівників до складу резерву на висунення, що дало можливість, особливо в другій половині 1980-х рр., висунути на керівні
188
посади молодих, перспективних працівників. На наш погляд, нагромаджений партійними комітетами досвід роботи з резервом керівних кадрів може бути впроваджений і в наш час. Таким чином, критично оцінюючи вітчизняний досвід роботи з керівними кадрами в попередні роки, слід зазначити, що потрібно використати сьогодні все те позитивне, цінне і важливе, що стосується питань добору, розстановки і виховання керівних кадрів, організації їх навчання, роботи з резервом кадрів, вибору технологій, форм і методів. В умовах реформування і модернізації державної служби України, її адаптації до стандартів Європейського Союзу цінним є не лише вивчення вітчизняного, а й зарубіжного досвіду управління керівним персоналом у сфері державної служби. Ефективне управління керівним персоналом у сфері державної служби в зарубіжних країнах базується на продуманій стратегії використання та розвитку «людських ресурсів». Робота з людьми, що займають керівні посади в системі адміністративної влади, останнім часом поставлена на серйозну правову основу, завдяки якій чітко визначені місце й статус різного рівня керівників, зайнятих в апараті органів державної влади. У практиці більшості розвинутих демократичних країн світу законодавчо закріпилась «система заслуг і досягнень», коли кар’єрне зростання будь-якого керівника ставиться в залежність від того, наскільки ефективно і якісно він працює. Законодавство більшості країн затвердило службу державі як ієрархію, в якій вищі посади в державному апараті досягаються тільки після того, як керівником пройдено нижчі щаблі. З цією метою в більшості зарубіжних країн розроблено систему класів, розрядів, посад тощо. Як зазначає О. І. Турчинов, правові акти різних країн на рубежі третього тисячоліття подають державну службу як важливу для життя країни корпорацію. Її особливості такі: – діяльність регулюється не трудовим, а публічним правом, у якому поряд із звичайними громадянськими правами є свої обмеження й заборони; – на державну службу людина, як правило, приходить служити на все життя і проходить при цьому прописану заздалегідь посадову кар’єру з нижніх щаблів до верхніх; – діє в інтересах громадян, але не обмінюється з іншими сферами своїм персоналом: кадри із бізнесу не можуть прийти на кар’єрні посади в апарат – це розцінюється як вид корупції [9]. Питанням управління персоналом державної служби загалом і керівним зокрема займається в багатьох країнах єдиний орган управління: у Франції – це Вища рада публічної служби, у Великій Британії – Міністерство у справах державної служби, у США – це Комісія цивільної служби, у Канаді – Комісія державної служби. Завдання, які стоять перед органами управління державною службою: організація спільного набору кадрів для всіх міністрів, пряме управління міністерськими корпораціями
189
службовців, опрацювання посадових інструкцій, узгодження статусів різних трудових корпорацій, зв’язок із профспілковими федераціями, підготовка заходів, що стосуються оплати послуг працівників державних органів. У структурному плані у сфері державної служби в зарубіжних країнах виділяють здебільшого три рівні: загальнодержавний (центральний), реґіональний, рівень органів місцевого самоврядування. Наприклад, у Франції на загальнодержавному рівні Парламент затверджує Загальне положення про державну службу і визначає, які посади входять у коло повноважень президента й уряду, які категорії чиновників можуть призначатися іншими органами. Президент затверджує декрети з питань державної служби, здійснює призначення вищих посадових осіб (державні радники, посли, керівники академій, префекти та ін.; прем’єр-міністр несе безпосередню відповідальність за роботу державної служби, на реґіональному рівні управління державною службою здійснюють префекти, а на рівні органів місцевого самоврядування створена мережа напівдержавних, напівгромадських органів, таких як Генеральна рада, Територіальна рада, Паритетний адміністративний комітет для погодження актів, що стосуються державної служби, з інтересами державних службовців та ін [7]. У більшості країн законодавчо закріплено розподіл посад на політичні посади і посади державних службовців. Керівники великих підрозділів державної служби, у підпорядкуванні яких є службовці та інші посадові особи, належать до чиновників. Чиновники, які довго пропрацювали на відповідальній роботі, навіть після виходу на пенсію, залишаються як би членами апарату, в якому служили. Наприклад, у ФРН сформувався інститут чиновників у відставці, що постійно виступають як експерти, консультанти, радники з різних питань, які вимагають досвіду і незалежної оцінки [10]. Проходження служби в органах державної влади включає кілька етапів, які загалом складають процес перебування державного службовця на посаді: добір кадрів, переміщення працівників по службі, присвоєння їм категорій, рангів, розвиток професійної кар’єри, стимулювання праці, оцінка діяльності й підстави припинення державної служби. У світовій практиці існують різні підходи щодо питання прийняття на державну службу, але в основному воно здійснюється на підставі професійно-ділових і особистісних якостей, компетентності та кваліфікації кандидата на конкурсній основі та за допомогою професійних екзаменів (тестів або іспитів). Останнім часом у більшості країн світу розроблені програми реформування й модернізації державної служби, які ґрунтуються на принципах: демократизації, орієнтації на клієнта, орієнтації на кінцевий результат, рентабельності,простоти управління. Державні службовці для успішного виконання державної служби на
190
тій чи іншій посаді мають певні права, певні обов’язки і ґарантії забезпечення, закріплені у відповідних законодавчих актах, посадових інструкціях і трудових договорах (контрактах). Позитивний досвід добору керівних кадрів на державну службу є у Великій Британії, де доступ до державної служби у місцевих органах влади передбачає проходження претендентом процедур відбору і набору, які мають ґарантувати професійну кваліфікацію майбутнього чиновника та обмеження упередженості під час відбору. Ці процедури побудовані за принципами рівного доступу до державних посад і набору за чеснотами. Значну увагу під час відбору до державної служби британські кадрові менеджери приділяють професійним навичкам претендентів. Тому останнім часом там запроваджено нову форму набору, основану на оцінці здатності виконувати певну роботу, замість того, щоб лише з’ясовувати, чи має кандидат необхідний досвід і наскільки добре, на його думку, він зможе виконувати цю роботу. Для цього використовуються різного роду тести (на швидкість друкування, оцінки написання звітів, групові рольові ігри, завдання на вирішення конкретної проблеми тощо), залежно від посади, яку кандидат бажає зайняти. Усі ці тести покликані аналізувати здатність особи виконувати повноваження відповідно до посадової інструкції. Окремо хотілося б зазначити, що кожен орган місцевої влади має розроблену процедуру набору і відбору на державну службу, де чітко прописано (на зразок алгоритму) кожен етап, що значно полегшує роботу кадрової служби і виключає подвійне тлумачення законодавчих актів [7]. Необхідність професіоналізації державної служби за кордоном зумовила організацію системи навчальних закладів. Саме через ці заклади здійснюється підготовка, перепідготовка і підвищення кваліфікації керівників – одна з головних цілей управління керівним персоналом у сфері державної служби. У плані вивчення зарубіжного досвіду щодо підвищення компетентності і кваліфікації керівного персоналу у сфері державної служби заслуговує на увагу не лише система безперервної підготовки керівників, а й питання, пов’язані з її фінансуванням [4]. Цінним для України може бути також набутий у ХХ ст. країнами Європи і Північної Америки досвід щодо розробки «моральних кодексів», перехід до управління керівним персоналом за законами ефективного менеджменту [5]. Таким чином, аналіз зарубіжного досвіду управління керівним персоналом у сфері державної служби свідчить про те, що він ґрунтується на законодавстві, яке розвивається в єдиному для різних країн напрямі з урахуванням національних традицій, має схожі принципи, форми і методи роботи з керівними кадрами; має єдину інформаційну базу даних про персонал, передбачає ініціативи і відповідальність персоналу, надання якісних послуг населенню. Окремі його елементи заслуговують на впровадження в Україні з метою здійснення модернізації державної служби та її адаптації до стандартів ЄС.
191
Список використаної літератури
1. Антонович О. М. Урядові службовці Гетьманщини – українська інтелігенція XVII ст. // Укр. іст. журн. – 1997. – № 2. – С. 92. 2. Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: Монография. – М.: Изд-во РАГС, 2004. – 272 с. 3. Государственная кадровая политика: Концептуальные основы приоритета технологии реализации / Под общ. ред. С. В. Пирогова; рук. авт. кол. В. А. Сулемов. – М.: Изд-во РАГС, 1996. – 256 с. 4. Корж І. Практика правового регулювання конкурсного добору кандидатів на державну службу в Сполучених Штатах Америки // Вісн. держ. служби України. – 2003. – № 3. 5. Нижник Н. Реформування державної служби в Словацькій Республіці / Н. Нижник, В. Леман, М. Задорожня // Вісн. держ. служби України. – 2002. – № 3. 6. Оболенський О. Ю. Державна служба: Підруч. – К.: КМЕУ, 2006. – 472 с. 7. Озірська С. М. Системи державної служби європейських країн: Велика Британія, Російська Федерація, Україна, Французька Республіка: Наук.-аналіт. дослідження / С. М. Озірська, Ю. Д. Полянський. – К.: Вид-во УАДУ при Президентові України, 1999. – 168 с. 8. Пронин И. И. Руководящие кадры: подбор, расстановка и воспитание. – М.: Изд-во РАГС, 1981. – 250 с. 9. Управление персоналом: Учебник. / Под общ. ред. А. И. Турчинова. – М.: Изд-во РАГС, 2003. – 488 с. 10. Чмига В. Конкурсна політика як складова частина ефективної державної служби (з досвіду організації та проведення конкурсів на заміщення посад у державній службі) // Вісн. У АДУ. – 2000. – № 1. – С. 279 – 288. 11. Швидько Г. Державне управління і самоврядування в Україні: історичний нарис / Г. Швидько, В. Романов: У 2 ч. – К.: Вид-во У АДУ, 1999. – Ч. 1. 12. Шевцова Ю. Державний чиновник в історичній іпостасі // Віче. – 2004. – № 6 (147). – С. 45 – 49. Надійшла до редколегії 22.12.06
Ключові слова: державні службовці, муніципальні службовці, професійна підготовка, професійна компетентність, випереджаюче навчання.
ББК 67.401(2Рос)
Олег ХАРЧЕНКО
Управління Служби безпеки України у Дніпропетровській області
ОСОБЛИВОСТІ ТА ПРОБЛЕМИ ПРОФЕСІЙНОЇ ПІДГОТОВКИ ДЕРЖАВНИХ І МУНІЦИПАЛЬНИХ СЛУЖБОВЦІВ РОСІЇ
Досліджується проблема професійної підготовки державних і муніципальних службовців Росії. Розглядаються ключові компоненти концепції випереджаючого навчання та напрями формування професійної компетентності державних службовців.
© Харченко О.А., 2006 192
Успіх реформування російської державності та формування у державних і муніципальних службовців (далі службовців) високого професіоналізму залежать від створення системи відтворення високопрофесійних кадрів. Президент РФ В. В. Путін у своєму посланні Федеральному Зібранню Російської Федерації підкреслив, що для успішного вирішення глобальних завдань реформування російського суспільства та розвитку державності «доведеться істотно змінити саму систему роботи державних інститутів». Президент Росії відзначив іще один істотний аспект даної проблеми: «Знання урядовцями сучасної науки управління – це все ще велика рідкість» [3]. Російська ситуація, посилювана суспільною кризою, адекватна світовій кризі освіти, яка полягає у зростанні невідповідностей між системою професійної освіти та соціальнопрофесійними вимогами держави та суспільства до службовців. Проблеми професійної підготовки службовців Росії досліджували такі російські вчені, як О. С. Анисимов, В. П. Бабінцев, В. М. Захаров, Н. С. Говоруха, Б. В. Заливанський, В. С. Карпічев, Ю. В. Колесніков, В. Л. Романов та ін. [1; 2; 4]. Метою цієї статті є визначення ключових компонентів концепції випереджаючого навчання службовців та напрями формування їх професійної компетентності. Важливим чинником, що впливає на кадрову ситуацію в органах державної влади, є система професійного розвитку службовців, від якої залежить якість функціонування цих органів. Особливе місце в професійному розвитку відведено професійним знанням, умінням та навичкам, підвищенню кваліфікації службовців, спрямованості програм навчання безпосередньо на безперервність, наступність, цілеспрямованість та актуальність. Сьогодні зарано говорити про сприятливу ситуацію, що склалася в галузі професійної підготовки службовців. Про це можна робити висновок за результатами соціологічного дослідження «Управління професійним розвитком державних та муніципальних службовців», проведеного за нашою участю в березні – травні 2005 р. у Бєлгородській області. У ході дослідження було опитано 652 респонденти, із них 290 державних службовців та 362 муніципальних. Дослідження виявило досить високий рівень задоволеності службовців своєю професійною компетентністю. Серед учасників дослідження 27,3 % вважають її рівень достатнім для ефективного виконання роботи. Майже половина відповідає на питання: «Швидше так, ніж ні». І лише понад 14 % респондентів дають тією чи іншою мірою критичну професійну самооцінку. Близько 6 % службовців постійно потрапляють у ситуації, в яких відчувають недолік професійної
193
компетентності; 61,35 % респондентів перебувають в таких ситуаціях «іноді»; 25 % вважає, що подібних ситуацій в їх роботі майже не виникає. Отримані результати дають підставу припускати, що респонденти були не цілком щирими. Дефіцит професійної компетентності повинен відчуватися набагато частіше, оскільки більше ніж третина з них має невеликий досвід професійної діяльності (до 5 років). До того ж професійну освіту у сфері державного та муніципального управління мають, фактично, лише 10 % із них. Проте, на наш погляд, більш вагомою причиною явно неадекватної оцінки професійної діяльності є дефіцит саморефлексії – здатності до критичної самооцінки, що обумовлюється недостатністю професійної освіти. Вона не дозволяє службовцю визначити, як має бути організована його робота. У результаті він покладається на свій здоровий глузд та інтуїцію. У нього створюється ілюзія успішності своєї роботи. Досить характерно, що переважна більшість респондентів до типових ситуаційних ускладнень віднесла роботу з документами (майже 20 %). І лише 11,66 % пов’язали труднощі з роботою з людьми (рис. 1).
Вирішення конфліктів 13,80% Спілкув ання з колегами 1,38% Не в ідпов іли 26,07%
державних та муніципальних службовців» Бєлгородський інститут державного та муніципального управління проводив дослідження щодо вивчення оцінки населенням міста Бєлгорода роботи муніципальної адміністрації (№ = 1000 респондентів). У результаті з’ясовано: понад усе не подобається в роботі адміністрації те, що думка населення не враховується під час ухвалення рішення (38,58 %), а також грубість урядовців (25,02 %), їх корумпованість (18,34 %) та відсутність практики звітів перед населенням (16,85 %) [2]. Таким чином, проблеми роботи з людьми є найскладнішими, але саме вони належним чином не вирішуються. Суттєвими труднощами для учасників соціологічного дослідження є планування дій та збір інформації. У дещо меншому ступені – організація діяльності та виконання обов’язків, а також аналіз інформації (табл. 1). Таблиця 1 Результати опитування службовців щодо складності виконання управлінських функцій
Виконання яких управлінських функцій є для Вас найбільшою складністю? Збір інформації Аналіз інформації Організація діяльності та виконання обов'язків Вироблення та ухвалення рішень Планування дій Взаємодія з колегами Контроль виконання Важко відповісти Не відповіли Кількість респондентів, осіб 84 49 52 27 91 26 35 52 236 % від загальної кількості 12,88 % 7,52 % 7,98 % 4,14 % 13,96 % 3,99 % 5,37 % 7,98 % 36,20 %
Робота з людьми 11,66%
Важко відпов істи 2,45%
Робота з документами 19,48%
Організація заходів 3,83%
Робота з комп'ютером Публічні в иступи 11,81% 9,51%
Рис.1. Аналіз ситуацій щодо виявлення непрофесіоналізму службовців Частково такий розподіл відповідей можна пояснити та виправдати, оскільки сьогодні службовець – це, перш за все, урядовець, що працює з документами. Перманентні реформи у сфері державного та муніципального управління пов’язані з систематичним оновленням документації. Отже, для професійного виконання обов’язків важливим є своєчасне їх освоєння. Але безпосередня робота з людьми, вирішення завдань соціального обслуговування населення також відіграє значну роль у професійній діяльності службовця. Паралельно із дослідженням «Управління професійним розвитком
194
На наш погляд, такі відповіді фактично підтверджують наші висновки. Працівники місцевих органів управління дійсно відчувають найменше ускладнень стосовно ухвалення рішень. Ситуація ухвалення рішень є ситуацією обмеженого вибору. Причому для більшості службовців ступінь обмеження в даній ситуації надзвичайно великий. Він визначається нормативними документами, жорсткою залежністю від позиції вищестоящого керівника та обмеженістю ресурсів. У випадках, коли від урядовця вимагається зробити самостійний вибір, він спирається на прецедент (на досвід) або на інтуїцію. Рішення ж, як правило, пов’язане з урегулюванням конкретної ситуації та практично не розраховане на середньо- та довгострокову перспективу. Більшість службовців не вчили прогнозувати та планувати. Не випадково вони відчувають значні ускладнення під час виконання саме цієї функції управління. Водночас більшість учасників дослідження вважає, що вони мають хорошу нагоду для професійного розвитку. І лише 8,13 % повністю заперечують це (табл. 2).
195
Таблиця 2 Результати опитування службовців щодо можливостей професійного розвитку
Чи маєте Ви нагоду для професійного розвитку? Так Швидше так, ніж ні Швидше ні, ніж так Ні Важко відповісти Не відповіли Кількість респондентів, осіб 231 207 84 53 54 23 % від загальної кількості 35,43 % 31,75 % 12,88 % 8,13 % 8,28 % 3,53 %
гуманітарної підготовки, правових знань, а також знань у галузі комп’ютерних та інформаційних технологій (табл. 4). Таблиця 4 Результати опитування службовців щодо вибору сфери професійної освіти
В якій сфері професійної освіти Ви хотіли б у першу чергу отримати знання в ході перепідготовки та підвищення кваліфікації? Право Комп’ютерні та інформаційні технології Основи державної служби Державне будівництво Практична психологія Інформаційно-аналітична робота Менеджмент Бухгалтерський облік Службова етика Фінансово-кредитні відносини Забезпечення зв’язків з громадськістю (PR) Соціальна політика Економіка Діловодство Управління персоналом, робота з кадрами Політичне управління Важко відповісти Не відповіли Підсумок за вагою Кількість респондентів, осіб 191 178 65 11 44 36 16 23 12 18 19 11 16 19 13 3 7 37 719 % від загальної кількості 29,29 % 27,30 % 9,97 % 1,69 % 6,75 % 5,52 % 2,45 % 3,53 % 1,84 % 2,76 % 2,91 % 1,69 % 2,45 % 2,91 % 1,99 % 0,46 % 1,07 % 5,67 % 110,28 %
До основних перешкод для професійного розвитку урядовці відносять завантаженість на роботі та матеріальні проблеми. Лише 6,44 % респондентів вказали на особисту незацікавленість у професійному розвитку. Проте досвід показує, що професійний розвиток службовців, особливо в тих випадках, коли йдеться про необхідність здобуття ними другої вищої освіти, ускладнено низкою проблем. Зокрема, працівникам, як правило, не надається відпустка під час сесій, нерідко їм не надається необхідна підтримка під час проходження практики, підготовки дипломних проектів тощо. Особливу увагу в дослідженні було надано виявленню настанов службовців на професійний розвиток. Так, третя частина службовців хотіла б продовжити свою освіту в тій або іншій формі в Бєлгородському інституті державного та муніципального управління. Кожен п’ятий – у Російській академії державної служби (РАДС) при Президентові Російської Федерації. І лише 5,21 % – в іншому навчальному закладі. Досить небагато респондентів орієнтовані на дистанційну освіту. Учасники опитування орієнтуються переважно на підвищення кваліфікації, як найоптимальнішу для них форму навчання (табл. 3). Таблиця 3 Результати опитування щодо виявлення настанов службовців на професійний розвиток
Форми професійного розвитку Відповідь Потрібна Не потрібна Не відповіли Професійна перепідготовка осіб % 276 352 24 42,33 53,99 3,68 Підвищення кваліфікації осіб % 445 193 14 68,25 29,6 2,15 Отримання вищої професійної освіти осіб % 204 427 21 31,29 65,49 3,22 Стажування осіб 287 339 26 % 44,02 51,99 3,99
Відповіді респондентів свідчать, що понад усе службовці потребують
196
Отримані відповіді знову підтверджують те, що абсолютна більшість респондентів або переконані, що вони вже компетентні в питаннях державного будівництва, інформаційно-аналітичної роботи, службової етики та ін., або не вважають знання в даних сферах необхідними для своєї діяльності. У той самий час незаперечним, на наш погляд, є твердження респондентів про те, що службовцю для досягнення професійної компетентності необхідна широка гуманітарна підготовка. Це обумовлено прямою залежністю результатів діяльності від ефективності вирішуваних завдань, які вимагають не лише знань, ерудиції та досвіду, але й гнучкості розуму, уміння підібрати рішення, відповідне специфіці об’єкта управлінського впливу. Водночас, як відзначають респонденти, у процесі навчання та професійного становлення службовців дуже мало уваги надається формуванню навиків приймати нестандартні рішення, а також брати на себе відповідальність за їх реалізацію. Як показує досвід організації підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації в Орловській реґіональній академії державної
197
служби, її філій, інститутів та інших навчальних закладів системи РАДС при Президенті РФ, сучасний навчальний процес ефективний тоді, коли він має за мету готувати не «соціального функціонера», який виступав би як носій певної суми професійних знань, умінь та навиків, а гармонійно розвинену особистість. Насамперед, на наш погляд, цьому може сприяти таке: – включення у викладання профілюючих дисциплін гуманітарного аспекту у вигляді історії розвитку наукових ідей, соціокультурних та особових чинників державної служби; – збільшення обсягу базових гуманітарних дисциплін; – освоєння кращих зразків мислення та ухвалення рішень у повсякденній службовій діяльності; – розвиток пізнавальних здібностей і творчих нахилів службовців. Незаперечно важливим є той факт, що навчання тісно пов’язане з вихованням. Тут цілком доречно згадати позицію О. С. Анісімова, який стверджує, якщо цінністю освіти вважати створення умов для розвитку гармонійної особистості, одиницею прояву якої є вчинок, тоді свободі, як провідному фактору вчинку, навчити не можна, її можна лише виховати [1]. Концепція переходу російської держави на модель стійкого розвитку, прийнята Урядом Російської Федерації і затверджена Указом Президента РФ, стала передумовою народження ідеї випереджаючого навчання службовців. Нагальна необхідність випереджаючого навчання викликана зміною парадигми суспільного розвитку, переходом до нового типу цивілізації – інформаційного суспільства і, як наслідок, нових, вищих вимог до інтелектуальних, вольових та інших параметрів працівника [4]. До ключових компонентів концепції випереджаючого навчання державних службовців, насамперед, належать такі освітні параметри: 1. Орієнтація навчання на кардинальні зміни в інституті державної служби. Основними компонентами соціологічної матриці проектування змін інституту державної служби є: – соціальна місія, стратегічні цілі, принципи державної служби; – функції та відповідні їм структури; – соціальні ролі, статуси; – субкультура, ціннісні орієнтації; – система заборон та імперативів. 2. Інноваційні програмні пріоритети: – спирання на можливості наукових дисциплін, міждисциплінарних напрямів науки, що зумовлюють майбутнє країни та кардинальні зміни в освітньому процесі; – переорієнтація професійного навчання на фундаменталізацію і соціогуманітаризацію знань, методологічний та інноваційний пошук, проблемну та випереджаючу технологізацію навчання; – кардинальна переробка державних освітніх стандартів, приведення
198
їх у відповідність до стратегічної мети та завдань навчання службовців; – істотна зміна в номенклатурі навчальних дисциплін, в пріоритетах вибору і орієнтації кафедр освітньої установи; – формування вірогідних навчальних планів, що включають непередбачені ситуації. 3. Зміст освітнього продукту: – традиційний освітній продукт: знання, уміння, навички. У моделі випереджаючого навчання ці компоненти набувають нового змісту: концептуальне, випереджальне, конструктивно-організуюче знання; уміння, що забезпечують виживання, функціонування та розвиток соціальної системи (інституту, організації) в екстремальних умовах; – перетворюючий інтелект як сукупність взаємопов’язаних властивостей індивіда; особливий склад розуму, що дозволяє на основі сучасного знання вільно переходити від концептуального осмислення дійсності до вирішення прикладних завдань; – професійна культура, адекватна кардинальним змінам у соціумі, яка символізує на своєму вищому рівні стійку потребу в постійному самовихованні та саморозвитку; – соціально значущі ціннісні орієнтації; – норми та принципи службової поведінки державних службовців. Саме випереджаюче навчання виводить на перший план формування у службовців високої професійної компетентності, яка не може виникати без розвитку спеціальних здібностей, знань, умінь та глибокого освоєння загальнолюдських цінностей і перетворення їх у свої власні цінності. Спробуємо відзначити деякі важливі, на наш погляд, напрями формування професійної компетентності службовця в системі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації. Кожен із цих напрямів складний за змістом і тривалий у часі. Але саме завдяки їм формуються ті якості, які об’єктивно роблять із службовця фахівця, що володіє високою професійною культурою та компетентністю. По-перше, формування професійної культури та компетентності службовців передбачає розвиток усіх форм та видів мислення: – уміння осмислити будь-яку проблему з позиції соціології; – володіння понятійним апаратом для чіткого визначення цілей та дій; – використання знань у практичній роботі; – оперування інструментами інтелектуального аналізу, адекватного обстановці і часу, в яких відбуваються події; – уміння робити висновки для подальшого ухвалення рішень, ґрунтуючись на прагматизмі та раціоналізмі. По-друге, постійна самоосвіта, збільшення інтелектуального ресурсу. Безперервна освіта – це важливий напрям розвитку професійної компетентності, який дозволяє знати: – як здійснювати професійну діяльність;
199
– вирішувати будь-якого роду проблеми на принципах закону; – системно реагувати на ситуацію; – комплексно прогнозувати події, розробляти варіанти їх ефективного рішення; Соціальне мислення службовця напряму залежить від обсягу інтелектуального ресурсу, який використовує суб’єкт за необхідності. Сукупність індивідуальних та додаткових ресурсів інтелекту є основою його професійного чуття. По-третє, розвиток здорової рефлексії, яка передбачає аналіз історичного досвіду залежно від жвавості рефлексії в соціальній діяльності, від настроєності фахівця не лише на весь дійовий ряд процесів, що відбуваються, але й на прийняття критичних оцінок своєї діяльності в дійовому ряду з боку соціуму. Процес розвитку у державних службовців здорової соціальної рефлексії полягає в оцінці та судженні про свою професійну діяльність, її роль. По-четверте, наявність націленості на участь у найважливіших державних подіях. Професія державного та муніципального службовця, як соціальна, перебуває в центрі суспільних суперечностей, конфліктів та пошуків консенсусу і врегулювання. Тому державний службовець повинен завжди бути готовим висловити свою позицію з будь-якого питання. Через професійну діяльність службовці не лише відшліфовують свою професійну компетентність, але й реалізують свої соціальні функції. Найістотніші з них: – вивчення та аналіз інтересів різних соціальних груп; – вироблення ідеологій, програм і доктрин; – створення умов для втілення задумів; – здійснення державної кадрової політики у всіх сферах суспільства. Таким чином, у процесі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрового складу державної служби необхідно зосередити свої зусилля на реалізації основних напрямів формування професійної компетентності державного службовця. Результати дослідження дають можливість досить високо оцінювати діяльність органів реґіонального управління щодо організації професійного розвитку службовців. Проте ця оцінка не означає відсутності багатьох невирішених проблем, як загальних для всіх управлінських кадрів, так і специфічних, що характеризують стан їх окремих категорій. Найскладнішими є завдання професійного розвитку муніципальних службовців. Для них типові порівняно низький рівень професійної компетентності та нерозвинені здібності до критичної самооцінки і саморефлексії. Це доповнюється недостатньо вираженою орієнтацією на професійну кар’єру. Незважаючи на те що наразі є значні можливості для професійного розвитку, муніципальні службовці недостатньо мотивовані для цієї діяльності. В умовах несформованості таких
200
мотивацій будь-які програми перепідготовки та підвищення кваліфікації не дадуть бажаного ефекту. У змістовному відношенні інтереси державних та муніципальних працівників пов’язані з отриманням нових знань у сфері комп’ютерних та інформаційних технологій, права. На жаль, до теперішнього часу для них не характерна настанова на оволодіння навиками аналітичної діяльності та сучасних технологій управління. Оцінюючи практику професійного розвитку, що склалася в реґіоні, муніципальні службовці висловлюють незадоволеність її зайвим теоретизуванням, недостатнім зв’язком з життям. Державні службовці Бєлгородської області орієнтовані переважно на застосування технологій бюрократичного управління. У зв’язку з цим вони надають особливе значення якості виконання операцій, пов’язаних із роботою з документообігом, з комп’ютеризацією та з вирішенням внутрішніх конфліктів. Проблеми, що виникають при цьому, розглядаються респондентами як особливо значущі. Але як і муніципальні службовці, вони приділяють недостатнє значення володінню технологіями роботи з людьми. Отже, професійна перепідготовка та підвищення кваліфікації державних службовців повинні концентруватися навколо проблем реформування державної та муніципальної служби. Практика професійного розвитку державних службовців також характеризується її недостатнім зв’язком із перспективою професійної кар’єри. Для сучасної Росії освоєння етичних норм під час професійної підготовки фахівців стало стратегічним чинником виходу держави зі складної соціально-економічної та політичної ситуації. У контексті сучасних глобальних процесів і Росія, і Україна не можуть дозволити собі без загроз для своєї національної безпеки мати непрофесійних представників державної влади. Список використаної літератури
1. Анисимов О. С. Новое управленческое мышление: сущность и пути формирования. – М.: Экономика. – 1991. – 352 с. 2. Региональная система профессионального развития государственных и муниципальных служащих Белгородской области / В. П. Бабинцев, В. М. Захаров, Н. С. Говоруха, Б. В. Заливанский. – Белгород: Белгородский ин-т гос. и муницип. упр. (филиал): Изд-во ОРАГС. – 2005. – 36 с. 3. России надо быть сильной и конкурентоспособной: Послание Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. – 2002. – № 71 (2939). 4. Опережающее обучение государственных служащих / В. С. Карпичев, Ю. В. Колесников, В. Л. Романов, Н. С. Мельникова // Образование и общество. – 2004. – № 1. – С. 72 – 79. Надійшла до редколегії 04.07.06 201
ББК 67.401
Оксана ПЕТРЕНКО
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ДЕРЖАВНА СЛУЖБА В КОНТЕКСТІ ФОРМУВАННЯ ПУБЛІЧНИХ ВІДНОСИН
Досліджується сутність поняття «державна служба» в контексті формування публічних відносин у сучасних соціально-політичних умовах; визначається місце державної служби в системі державного управління; пропонується авторське визначення поняття «інститут публічної служби». Ключові слова: державна служба, державне управління, система публічної служби, публічне управління, інститут публічної служби.
Державне управління (public administration) є порівняно новою науковою галуззю для країн посткомуністичного простору. До здобуття незалежності нашою державою в 1991 р. державне управління взагалі й державна служба зокрема здійснювались відповідно до потреб партійного керівництва та підпорядковувались загальносоюзній системі. З 1991 р. в Україні почався тривалий шлях формування та становлення державної служби як владного інституту сучасного суспільства під впливом особливостей соціокультурного розвитку, історичних традицій, політичних та економічних процесів. Проте на даний момент система державної служби, як свідчить практика, і досі не повною мірою задовольняє зростаючі потреби забезпечення реалізації конституційних прав і свобод людини, ефективного виконання завдань та функцій демократичної, соціальної, правової держави, а також не відповідає рівню зрілості громадянського суспільства та визначеним перспективам його розвитку. Тому з 2000 р. в Україні провадиться широкомасштабна адміністративна реформа, невід’ємною складовою якої є реформування системи державної служби, а саме: вдосконалення кадрового потенціалу, створення оновленого, потужного і дієздатного державного апарату, становлення професійної, політично нейтральної та авторитетної державної служби. Необхідність реформи державного управління і державної служби зумовлена невідповідністю між сучасними вимогами суспільства і діяльністю державного апарату. Сфера державного управління повинна бути чітко окреслена й обмежена виключно тими проблемами, в які втручання держави є необхідним з погляду вироблення державної політики і надання послуг. Тому перед сучасною системою державного
© Петренко О.С., 2006 202
управління поставлено три основних завдання. По-перше, законодавче закріплення принципів діяльності та засад організації системи державного управління та державної служби; по-друге, створення механізму реалізації функцій державного управління відповідно до законодавчих засад та суспільних потреб (створення нових інституцій); по-третє, застосування принципів і процедур публічної політики в діяльності державного апарату у ході прийняття державно-управлінських рішень [11]. Отже, публічність у розумінні застосування принципів відкритості та прозорості і процедур публічної політики в діяльності державного апарату є одним із основних завдань реформування державної служби [8, с. 4]. Сьогодні створюється нова модель державного управління відповідно до української реальності; відбувається пошук шляхів вдосконалення власної моделі системи публічної служби, який здійснюється як важливий етап побудови відкритого демократичного суспільства. Демократичні зміни 90-х рр. ХХ ст. в країнах посткомуністичного простору виявили кризу державного управління не лише як практичної галузі, а й як теоретичної дисципліни. Тому державне управління потребувало розвитку як самостійна наукова і освітня галузь. Для цього активізуються наукові дослідження проблем державного управління та державної служби, нова освітня галузь включається до програм підготовки кадрів державного апарату [10, с. 11]. Дослідженню проблем державної служби та державного управління, які існують на сьогодні, присвячені роботи таких сучасних науковців, як В. Авер’янов, Г. Атаманчук, В. Бакуменко, Н. Глазунов, С. Князєв, В. Махонін, Н. Нижник, О. Оболенський, Г. Опанасик, В. Ребкало, С. Серьогін, В. Цвєтков та ін. У вітчизняній науковій літературі постійно ведеться полеміка навколо поняття «державна служба», оскільки в широкому вжитку з’явилося лише наприкінці ХХ ст. Воно досить близьке з іншими поняттями, такими як державне управління, публічне управління, публічна служба, але не тотожне їм. Метою нашого дослідження є виявлення місця державної служби в системі державного управління, уточнення основних категорій, що відтворюють характеристики державного управління та державної служби. Досліджуючи поняття «державна служба», насамперед, необхідно розглянути поняття «служба» в загальному розумінні. За визначенням короткого тлумачного словника української мови, слово «служити» означає виконувати будь-які обов’язки стосовно будь-кого, працювати, трудитися в ім’я або на користь когось або чогось. За С. І. Ожеговим, служба – це робота, заняття службовця, а також місце його роботи, будь-яка сфера. При цьому службовець – особа, яка працює за наймом у різних установах, у сфері обслуговування. Ю. М. Старілов наводить загальне визначення служби як діяльності, пов’язаної з керівництвом, управлінням, контролем, наглядом, обліком тощо [7, с. 354]. При цьому працівники, залучені до
203
служби, або створюють духовні цінності, або реалізують функції управління. Отже, під цим поняттям розуміють: професійну діяльність особи; сферу діяльності організацій, установ і підприємств; певний соціально-правовий інститут, до якого належать органи управління, науково-дослідні, проектні, навчальні та інші інституції, що забезпечують вирішення певного завдання або реалізацію певної функції держави та суспільства. Для комплексного розуміння сутності поняття «державна служба» звернемося до визначення цього терміна різними науковцями. Поняття «державна служба» багатовимірне, воно має декілька визначень та парадигм. Однією з них є веберівська парадигма, яка досить поширена серед вчених ХХ ст. За теорією М. Вебера, бюрократія, тобто державна служба трактується як інструмент, за допомогою якого в даних соціальних умовах упроваджується власна воля держави, навіть всупереч опору громадян. Згідно з цим державне управління має діяти як умовне політичне підприємство, де заробітна плата, соціальний престиж, професійна честь, привілеї виконують роль мотивації. Цю ідею М. Вебера поділяли такі відомі науковці, як В. Вільсон, Ф. Гуднау. Однак таке тлумачення державної служби має не тільки послідовників, але й опонентів, серед яких слід виділити Т. Парсонса. Він вважав, що державна служба, як властивість системи, пов’язана з досягненнями загальних цілей системи. Він пропонує теорію «соціальних систем», у якій суспільство розглядається як така система, що саморегулюється. Соціальна система Т. Парсонса ґрунтується на принципах «рівноваги» та «інтеграції», що досягаються за допомогою регуляторної діяльності соціальних (публічних) інститутів, одним із яких є державна служба. Державна служба являє собою інтегруючий фактор, регулятор соціальних відносин. Сутність державної служби, на думку дослідника, полягає у здатності суспільства мобілізувати власні ресурси для досягнення колективних цілей, спільних інтересів [12, с. 35]. За таким підходом саме рівновага у відносинах влади і суспільства стає основним завданням державної служби. Значний внесок у розробку питань, пов’язаних з проблемами функціонування системи державної служби зробили К. Ясперс, Х. Мюнстерберг, М. Фоллет, а також представники біхевіористської школи – школи людських ресурсів, технократичного менеджменту. Сучасна теорія державної служби сформувалась в середині ХХ ст. під впливом праць Г. Саймона, П. Блау, М. Корзьє. Вони доповнили веберівську модель раціональної бюрократії теорією неформальної організації. Зазначимо, що саме орієнтацією на поєднання принципів раціоналізму з елементами «людського» фактору та гуманізацією функцій характеризуються сучасні «реалістичні» трактування державної служби. Ще одну концепцію державної служби розробили Х. Арендт, М. Фуко, Е. Гіденс, у якій державна служба розглядається як
204
найважливіший елемент комунікації сучасного суспільства, а поняття «державна служба» аналізується через призму теорії «комунікативних дій». У цьому напрямі розвиваються майже всі сучасні концепції державної служби. Прихильники цієї теорії відкидають насильство та примус як спосіб функціонування державної служби, через нездатність виконувати комунікативну функцію. Сутність державної служби полягає в її схильності переконувати суспільство в доцільності спільних дій, можливості компромісу та згоди. Отже, державну службу можна визначити в цілому як систему державних органів, що виконують адміністративні функції, або структурно входять до міністерств і відомств, які виконують адміністративні функції. Згідно зі ст. 1 Закону «Про державну службу» державна служба в Україні – це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті відповідно до практичного виконання завдань і функцій держави та одержують зарплату за рахунок державних коштів [10, ст. 1]. Отже, державна служба являє собою практичну та професійну участь громадян у здійсненні цілей та функцій держави через виконання обов’язків та повноважень на державній посаді. Це – ключовий інститут організації практично всіх сучасних держав, через який здійснюються діяльність держави, функціонування її управлінського апарату. Цей інститут спрямований на виконання та захист інтересів людини. У 90 рр. у країнах посткомуністичного простору з’явилося відмітне від попереднього – соціалістичного – розуміння поняття «державне управління». За таких обставин з’явилося кілька підходів до обґрунтування теорії державного управління. По-перше, це частина державного процесу, яка може бути розглянута з урахуванням деяких концепцій у сфері політичної науки, по-друге, її сферою є аналіз організаційного середовища, в якому функціонує державне управління, по-третє, воно є сферою професійної діяльності. Сьогодні державне управління визначається як практичний, цілеспрямований, організаційний та регулюючий вплив держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи, тобто суспільну життєдіяльність людей, з метою її впорядкування, збереження або перетворення [4, с. 38]. Державне управління є засобом досягнення цілей і реалізації функцій держави, відображених у Конституції України та законодавчих актах, шляхом впровадження державної політики, виробленої та законодавчо закріпленою політичною системою, через діяльність органів державної влади, які наділені необхідною компетенцією. Отже, державне управління є однією з форм діяльності держави, яка відображається в практичній реалізації законів, в організації суспільних відносин з метою забезпечення державних інтересів та політики, що проводиться державою [13, с. 328]. Інакше кажучи, «діяльність щодо організації впорядкування різних соціальних процесів у суспільстві і є державним управлінням», де державна служба має забезпечувати
205
реалізацію політичних програм та законів [5, с. 12]. Об’єктом державного управління є все суспільство, яке не може існувати поза ним, для якого управління є іманентним елементом. Суб’єктом державного управління є система державної влади у вигляді спеціально утворених комунікативних органів влади, між якими розподілені певні функції державного управління. Ключовими поняттями для державного управління є держава і державна влада, оскільки державне управління є способом реалізації державної влади з метою становлення й розвитку держави. Публічне управління – це вплив суб’єкта управління на суспільство (суспільні процеси, відносини) залежно від його функцій та повноважень, які покладаються на нього суспільством [6, с. 20]. На нашу думку, поняття «публічне управління» потребує уточнень. Термін «публічність» означає сферу людського буття, яка стосується взаємодії з іншими з метою досягнення блага для всіх та охоплює справи і речі, які однаковим чином стосуються всіх (res publica) [14, с. 535]. Спільна діяльність задля досягнення загального блага передбачає вільну участь кожного індивіда у вирішенні публічних справ. У цьому сенсі публічність збігається з поняттями «політичне» та «державне». Це взаємодія осіб, що мають певні права та обов’язки стосовно спільних справ, зорієнтованих на загальновагомі цілі. Як правило, сфера публічності інституалізується у формі державної влади взагалі та державної служби зокрема. Отже, публічне управління розглядається як процес державно-керуючого впливу на публічну сферу, що регулюється нормами публічного права. Таким чином, публічне управління можна охарактеризувати як прозору взаємодію державного апарату та суспільства під час прийняття важливих для держави і суспільства рішень та дій, як відкриту публічну сферу суспільних інтересів, де всі суспільні інститути й громадяни можуть бути не лише об’єктами управління, а й суб’єктами управління, автономними одиницями у відносинах з органами влади та управління. Тобто публічне управління – це управління суспільством разом із суспільством, яке гарантує ефективність, відкритість та підконтрольність влади народові. Крім того, публічне управління передбачає вільні асоціації громадян, що спільно відстоюють як загальносуспільні інтереси, так і певні корпоративні інтереси та здійснюють ефективний контроль за змістом і характером перебігу політичного процесу, адже народ, як засновник держави, має природне право на ведення своїх загальних, публічних, державних справ. Саме до такої відкритої форми управління прагне українське суспільство. Запровадження такого управління сприяє досягненню економічного зростання Україною, наданню нашою державою громадянам управлінських послуг на високому рівні, просуванню в напрямі європейської інтеграції, створенню ефективної системи державного управління, тобто створенню демократичної, правової держави із соціально орієнтованою ринковою економікою. Принциповим завданням
206
для публічного управління, яке засновано на довірі, порозумінні й співпраці влади і громадян, держави та суспільства, є побудова демократичної, правової, економічно розвинутої держави, яка, насамперед, прагне задоволення загальнолюдських потреб суспільства. З урахуванням цих принципів Україна надає перевагу парламентській формі правління. З огляду на це стає зрозумілим, що публічна служба це інститут, створений для здійснення суспільно вагомих (публічних) справ, тобто спрямований на служіння народу. Публічна служба, будучи видом соціальної діяльності, ґрунтується на принципах відкритості та прозорості функціонування виконавчої влади, що забезпечує зв’язок її органів з посадовими і політичними особами, а також із суспільством та його громадянами. Служба, яка побудована саме на таких принципах, передбачає відкритість виконавчої влади, прозорість діяльності усього апарату управління, становлення професійної, політично нейтральної та авторитетної державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, підвищення продуктивності роботи державних службовців та ефективності функціонування органів державної влади й органів місцевого самоврядування. Інституалізація публічної служби в змозі забезпечити та ґарантувати здійснення державних завдань та досягнення суспільних інтересів і потреб. Крім того, поняття публічної служби ширше, оскільки воно включає не лише інститути державної служби, що покликані здійснювати державні завдання, а й структуру органів місцевого самоврядування, які покликані задовольняти потреби населення місцевих громад через механізми їх методичного, консультативного та інформаційного забезпечення [11, ст. 1]. Така публічна служба передбачає право впливу громадян та їх асоціацій на діяльність органів влади та їх посадових осіб, урахування думки громадськості під час прийняття державно-управлінських рішень, громадський контроль за діяльністю управлінського апарату та інші види контролю за дотриманням конституційно закріплених інтересів суспільства, прав і свобод громадян. Інститут публічної служби не є сумою служб на різних рівнях і в різних підсистемах державного апарату, це цілісна служба, завдання якої працювати на користь своєму народові, суспільству, державі. Інститут публічної служби формується на всіх рівнях управління: державна служба, служба в органах місцевого самоврядування, спеціалізована державна служба, військова служба та інше. Інститут публічної служби має забезпечувати вирішення актуальних проблем суспільства та держави, а саме: формування суспільно-політичної та державно-правової взаємодії органів державного управління та суспільства; законодавче та правове регулювання цього інституту; створення ефективного, політично нейтрального апарату управління та його кадрового забезпечення; забезпечення системи безперервного розвитку службовців; організація підготовки, перепідготовки та
207
підвищення кваліфікації службовців апарату управління; введення критеріїв соціальної ефективності публічної служби; визначення кваліфікаційних вимог до посад, порядку їх заміщення; обгрунтування фінансових та інших матеріальних витрат на утримання апарату управління; підтримання сприятливого соціально-психологічного та робочого мікроклімату в колективах управління. Але в будь-якому випадку – це служба народові України, адже народ – це єдине джерело влади, і саме він має право здійснювати владу безпосередньо або через органи державної влади та органи місцевого самоврядування [5, ст. 5]. На думку автора, інститутом публічної служби можна визначити систему органів влади, кожен із яких у межах своєї компетенції може бути названий службою, де на постійній основі здійснюється професійна діяльність громадян України, яка спрямована на реалізацію суспільством свого права на здійснення влади в державі, тобто практичне виконання завдань і функцій держави та суспільства в органах державної служби, в спеціалізованих державних службах, в органах місцевого самоврядування. Трансформація інституту державної служби в інститут публічної служби значно поліпшить процеси інформування населення та громадського контролю за прийняттям та виконанням управлінських рішень та дій. У цьому розумінні модифікація державного управління та впровадження суспільного громадського контролю як форми взаємодії інституту публічної служби із суб’єктами політики та політичної опозиції є необхідними компонентами формування та розвитку громадянського суспільства в Україні. Така форма правління гарантовано забезпечує постійний динамічний взаємозв’язок, пошук компромісів та рівноваги всіх гілок влади. На нашу думку, створення публічного інституту державного управління, дає можливість регулювати взаємодію інституту публічної служби із суб’єктами політичної опозиції. Цей інститут має очевидні переваги: прозорість та ефективність здійснення управлінських дій, формування атмосфери довіри до державної служби, порозуміння і співпраці влади і громадян, мінімізація негативізму в масовій свідомості стосовно держави та державної влади. Однак інституалізація публічної служби має деякі ризики: імовірне зростання бюрократизації інституту державного управління, пасивність громадян у відносинах з владою, відсутність якісно сформованої нормативнозаконодавчої бази тощо. Для впровадження інституту публічної служби необхідно вдосконалити нормативно-правові засади щодо функцій, завдань, повноважень інституту політичної опозиції та форм його взаємодії з публічною владою. Це дозволить залучити значно більшу кількість людей до активних взаємовідносин із владою за умов свободи та можливості вибору, налагодити сталі комунікації між державною владою
208
і населенням, сформувати позитивний імідж органів влади, побудувати діалог, відкритість, професіоналізм та взаємоповагу серед учасників суспільних процесів. Водночас цей публічний інститут зможе не лише мінімізувати політичне протистояння [9, с. 191], а й створити найліпші умови для ефективного громадського контролю за виконанням державно-управлінських рішень. Основою такої модифікації розвитку української держави є інститут публічної служби, що забезпечує весь комплекс організаційно-управлінських, політичних та соціальних відносин в умовах перехідного періоду суспільно-політичного розвитку України. Список використаної літератури
1. Конституція України: Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 черв. 1996 р. – К.: Просвіта, 1996. – 80 с. 2. Про державну службу: Закон України // Вісн. держ. служби України. – 1995. – № 1. – с. 9 – 28. 3. Про службу в органах місцевого самоврядування: Закон України // Відом. Верховної Ради України. – 2001. – № 33. – Ст. 75. 4. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. – М.: Юрид. лит., 1997. – 400 с. 5. Бакуменко В. Д. Формування державно-управлінських рішень: проблеми теорії, методології, практики: Монографія. – К.: Вид-во УАДУ, 2000. – 328 с. 6. Глазунова Н. И. Система государственного управления: Учеб. для вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. – 551 с. 7. Державне управління та державна служба: Словник-довідник / Уклад. О. Ю. Оболенський. – К.: КНЕУ, 2005. – 480 с. 8. Мотренко Т. Кадровые чистки не должны повториться // Зеркало недели. – 2006. – № 20 (599). 9. Нижник Н. Р. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе. – К.: НАН Украины, 1995. – 208 с. 10. Опанасюк Г. Тенденції підготовки державних службовців у країнах Центральної та Східної Європи: Монографія. – К.: Вид-во УАДУ, 2001. – 284 с. 11. Основні підходи до реформування системи державної служби / Головне управління державної служби України // http://www.guds.gov.ua 12. Серьогін С. М. Державний службовець у відносинах між владою і суспільством: Монографія. – Д .: ДРІДУ НАДУ при Президентові України, 2003. – 456 с. 13. Советский энциклопедический словарь. – 2-е изд. – М.: Сов. энцикл., 1983. – 1600 с. 14. Філософський енциклопедичний словник / Ред. кол. В. І. Шинкарук (голова ред. кол.) – К.: Абрис, 2002. – 742 с. Надійшла до редколегії 12.07.06
209
ББК 67.401(4Укр)
Євгенія КУРАСОВА
Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління
ПИТАННЯ ПІДВИЩЕННЯ ПРЕСТИЖУ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
Розглядається модель підвищення престижу державної служби на основі ціннісних орієнтацій та мотиваційних ексектацій державних службовців. Ключові слова: престиж, мотиваційна орієнтація, фактори та види престижу, канал формування престижу.
Проведення адміністративної реформи в Україні зумовлює необхідність підвищення ролі, престижу та значення державної служби як ефективного інструменту, що забезпечує реалізацію завдань і функцій державного управління в демократичній, правовій, соціальній державі. Одним з найактуальніших питань у складних поступальних процесах державотворення є формування престижу державної служби і створення моделі його підвищення. Вивчення факторів престижу і спроба формування його моделі необхідні для управління процесом підвищення престижу суспільно значущих сфер життєдіяльності, у тому числі й державної служби. Різноманітні аспекти функціонування державної служби детально аналізують у своїх працях вітчизняні фахівці В. П. Андрущенко, В. Ю. Барков, М. І. Горлач, П. Г. Давидов, С. Д. Дубенко, М. Є. Зелінський, В. М. Князєв, С. В. Коновченко, Б. І. Кухта, В. І. Луговий, Я. В. Любивий, В. В. Лях, В. А. Малахов, Ю. М. Мальчин, Н. Р. Нижник, О. Ю. Оболенський, П. Т. Павленчик, В. С. Пазенок, А. Рачинський, В. О. Селіванов, С. М. Серьогін, В. А. Скуратівський, О. М. Соболь, В. Сорока, О. І. Соскін, А. В. Толстоухов, В. П. Тронь, М. І. Хілько, В. В. Цвєтков, Н. Н. Шувалова, М. О. Шульга, О. О. Якуба та ін. Серед досліджень російських учених можна виділити праці С. В. Морозкова, В. Є. Бойкова, Н. В. Романовського, Г. А. Монусова, Г. П. Зінченко та ін. При цьому слід зазначити, що досліджень стосовно формування престижу держслужби майже не проводилося, лише вивчалися окремі аспекти, такі як мотиваційна криза держслужбовців, професійна свідомість, професійна культура, психологічна культура державного службовця тощо. Тому метою даного дослідження і є розробка теоретичної моделі
© Курасова Є.Є., 2006 210
структурно-динамічних закономірностей престижу державної служби. Побудова й обґрунтування моделі престижу державних службовців здійснювалися відповідно до провідної тенденції розвитку нашого суспільства: гуманізація і демократизація відносин. Аналіз вимог, які ставить суспільство перед державною службою; системне дослідження соціологічної, соціально-політичної, психологічної, етичної літератури, яка розкриває основні тенденції діяльності державного службовця, проектів, концепцій державної служби в Україні; передового і новаторського досвіду, ідей, висловлених у ході дискусій; результати емпіричних досліджень – усе це стало джерелами й способами прогнозування, визначило основні концептуальні положення теоретичних основ престижу державної служби. Емпіричні дослідження абсолютно не суперечать теоретичним концепціям і вимагають операцій інтелектуального моделювання. Розкриття логіки престижних оцінок можливе через моделювання, що являє собою один з пізнавальних засобів. З огляду на той факт, що в науці єдиного визначення поняття «модель» не існує, ми виходили з позиції В. В. Штоффа, що визначав модель як уявну або матеріально реалізовану систему, що, відображаючи чи відтворюючи об’єкт дослідження, здатна заміщувати його так, що її вивчення подає нову інформацію про об’єкт. Під час побудови психологічної моделі престижу державної служби завдання полягає у виявленні й описові всіх можливих принципів систематизації впливів, закономірностей, механізмів, що відносяться до даного процесу. При цьому можна відзначити, що модель покликана спрогнозувати мету й очікуваний результат, запрограмувати діяльність [12]. У даному випадку мова йде про проектування системи впливів на вироблення престижних оцінок; системи вимог, що ставляться до особи держслужбовця; системи умов і факторів, які підвищують престиж діяльності. Під час розробки моделі підвищення престижу державної служби ми спиралися на системний підхід і враховували принцип, що «властивості систем істотно відрізняються від властивостей їх елементів чи структурних компонентів, узятих окремо і сумарно» [16, с. 472]. Ми виходили з добре відомої схеми прояву суб’єкта діяльності: у діях, вчинках, у відносинах, в особистісних якостях. Основними завданнями стали: систематизація й уточнення наявних уявлень і понять, які характеризують процес вироблення престижних оцінок як системи; виділення умов і факторів, що сприяють підвищенню престижу державної служби; створення структурно-динамічної моделі суб’єктного престижу, коли описуються не всі аспекти престижу, а ті, які впливають на безпосередні оцінки індивідів, тобто на суб’єктивну сторону діяльності. Суть концепції, що моделюється, полягає в розгляді тих закономірностей, умов, вироблення престижних оцінок, які сприяють підвищенню престижу державної служби. Концепція подається у двох форматах: структурнофункціональному (модель – схема) і дескриптивному (описовому) (рис. 1).
211
Прогнозуючи модель престижу державної служби, ми виходили з положення Т. Парсонса про те, що структурний аналіз як уявний експеримент набуває рис реальності, якщо вдається зв’язати реальність з мотиваційними процесами [13, с. 194]. Мотиви й потреби, які їх обумовлюють, є рушійною силою активності особистості, а особистість – це система мотиваційних відносин, яку має суб’єкт. Одиницю дії формують динамічні відносини в комплексі «діяти – ситуація»: дія диференціюється за орієнтацією діяча і за об’єктивними властивостями ситуації, на яку він орієнтований. Розділяючи орієнтації на ціннісні (пізнавальна, оцінна, моральна) і мотиваційні (пізнавальна, катетична, оцінна), можна уявити, що мотиваційна орієнтація стосується «енергії», яка витрачається на задоволення конкретних потреб. Мотивація може виступати як культурний аналог поняттю «природної» енергії. У певному сенсі мотивація орієнтує на «поліпшення балансу» між задоволеністю і незадоволеністю діяча. Пізнавальна мотивація націлює на задоволення потреби щодо знання ситуації та її об’єктів у їх відносинах між собою. Катетична мотивація (чуттєво-емоційна) виявляється в позитивній або негативній позиції стосовно деякого об’єкта, в емоційному тяжінні до задоволення потреби. Оцінна мотивація – це енергія, витрачена на вибір єдиного шляху дії з багатьох об’єктивно можливих, з метою оптимізування задоволення потреб. Діяч не може одночасно спрямовувати свою мотиваційну енергію кількома шляхами відразу, він повинен зробити вибір. Оцінна орієнтація відповідальна за координацію і системний характер дії. Реалізація суб’єктивно значущих мотивів і задоволення актуальних потреб у процесі діяльності роблять її привабливою для суб’єкта, тому що вона дозволяє йому повноцінно самореалізуватися, унаслідок чого зробити її більш ефективною і суспільно-корисною (за наявності благородних мотивів і загальнолюдських цінностей у структурі особистості суб’єкта діяльності). Таким чином, специфіка прояву суб’єкта в діяльності, у відносинах, в особистісних якостях створюють умови, які сприяють підвищенню чи падінню престижу діяльності. Саме «вплив на суб’єктивні фактори може привести до ефективних змін у трудовій ситуації» [15, с. 57]. Підвищенню престижу діяльності сприяють такі характеристики прояву суб’єкта в діяльності, як ефективна суспільно-корисна діяльність, неодмінною умовою якої є творчо-перетворювальна діяльність. Прояв суб’єкта діяльності у відносинах, як правило, описується згідно з добре відомою схемою: 1) ставлення до справи; 2) ставлення до інших; 3) ставлення до себе. Визнаючи названий підхід, ми робимо акцент на таких модусах прояву суб’єкта діяльності у відносинах: 1) «буття-всобі»; 2) «буття-в-іншому»; 3) «для-іншого-буття». Модус «буття-в-собі» характеризується особистісною орієнтацією міжсуб’єктного простору, тобто замкнутістю на собі, своєму становищі, статусі, кар’єрі, орієнтацією
212
на власні оцінки, дефіцитом різнобічного спілкування, прихованістю настанов і відносин, ізольованістю від інших самосвідомістю. У модусі «буття-в-іншому» виражена висока творча активність особистості, яка фіксує гуманістичне ставлення до людей, за допомогою чого особистість практично моделює, структурує простір взаємодії з іншою людиною. Модус «для-іншого-буття» відрізняється інтенсивністю спілкування, орієнтацією на милосердя, безкорисливу допомогу за одночасного збереження індивідуальності, автономності, незалежності особистісної структури. Названі модуси в життєдіяльності державних службовців виступають як необхідні шляхи самореалізації, інформації реальної дії для досягнення особистісно-значущих і соціально-корисних цілей; інформації про нагромадження індивідом професійного потенціалу, розглянутого нами як поведінковий репертуар людини, яка обумовлює певні межі прояву її особистісних і професійних якостей. Особистісні й професійні характеристики суб’єкта діяльності не менш важливі для формування престижних оцінок діяльності. Даний факт підтверджують численні соціологічні дослідження діяльності державної служби як у країні, так і в реґіоні [5, с. 237 – 238; 8; 10]. У підсумку дослідники цієї проблеми тією чи іншою мірою доходять одного висновку, що проблема престижу державної служби зумовлюється особистісним потенціалом державного службовця [14, с. 34]. Рівень престижу діяльності залежить від рівня професіоналізму й відповідальності її суб’єктів [2]. Під професіоналізмом розуміють здатність працівника, групи службовців визначати, з урахуванням умов і реальних можливостей, найбільш перспективні шляхи й способи реалізації поставлених перед ними завдань у межах своїх повноважень [1, с. 12]. Однак престижу державної служби сприяють не тільки високий професіоналізм службовця, але і його особистісні характеристики, серед яких важливі його відносна самостійність, внутрішня мотивація до виконання службових обов’язків, розвинута громадянська свідомість, готовність до творчого вирішення завдань [10], високі інтелектуальні, моральні, лідерські, вольові, комунікативні якості, не раз описані в різних дослідженнях із проблем державної служби [6; 9]. При цьому важливо враховувати і потенціал особистості, що дозволяє прогнозувати здатності державного службовця справлятися з поставленими завданнями, уміло діяти в непередбачуваних і екстремальних ситуаціях [3 – 4]. Однак, унаслідок неповторності, індивідуальності кожної особистості різні поєднання індивідуальних особливостей можуть по-різному позначатися на характері престижних оцінок. Специфіка прояву суб’єкта в діяльності, у відносинах, в особистісних якостях обумовлює, на нашу думку, ряд факторів, що впливають на вироблення престижних оцінок. Кожен фактор є вираженням особистісних
213
змістів, тобто того суб’єктивного значення, яке має для суб’єкта відображувана дійсність. Як емпіричні індикатори ми обрали такі фактори. Фактор «зростання» дозволяє людині прагнути до досконалості, показує її рух по шляху самореалізації, переборюючи різні життєві й професійні суперечності. Діяльність стає престижною, якщо задовольняє потреби людини в «зростанні». У свою чергу, індивід, досягаючи вершин особистісного й професійного розвитку, робить діяльність соціальнокорисною, ефективною, підвищуючи її суспільний престиж. Фактор «резонанс» показує наявність деякого переносу в процесі вироблення престижних оцінок. Індивід, стаючи державним службовцем, не будучи ще повноцінно включеним у діяльність, автоматично одержує статус, авторитет, повагу, якими користується державна служба в суспільстві. Діяльність для нього престижна, тому що відчувається соціальна дистанція, власна значущість, перевага, вплив. Фактор «естетика» говорить не тільки про естетичну спрямованість суб’єкта діяльності, його прагненні внести красу в процес професійної діяльності, але й про творчий підхід, творчу настанову, прагнення до ідеалу у своєму професійному вдосконалюванні. Прагнучи стати майстром своєї справи, удосконалити процес діяльності, зробити її більш ефективною, людина в результаті підвищує її престиж. Фактор «продуктивність» пов’язаний з корисністю і продуктивністю діяльності. Прагнення суб’єкта діяльності раціонально витрачати свій потенціал на благо справи й адекватна реалізація цього прагнення істотно підвищують результативність праці, а отже, і її престиж. Фактор «стабільність» показує прагнення людини до безпеки і надійності свого існування. Наповненість даного фактору і задоволення вхідних у нього потреб (матеріальне забезпечення, житлова площа, передбачуваність подій, спілкування із собі подібними і т. ін.) забезпечують психологічний комфорт і створюють сприятливий ґрунт для формування престижних оцінок. У такому випадку діяльність стабільна, стійка і тому престижна. У процесі дослідження і прогнозування моделі була встановлена безпосередня залежність факторів і видів престижу, що виражається в такому положенні: домінування у свідомості особистості одного з виділених факторів є показником особливої суб’єктивної значущості того, що входять у даний фактор і формують один з позначених видів престижу, тобто домінування якого-небудь фактору престижу веде до формування відповідного виду престижу. У разі вираженого фактору «естетика» у суб’єкта діяльності формується «духовно-моральний» престиж, динамічна модель взаємодії з навколишнім світом, рефлексивна наповненість зв’язків, емоційне втягнення у справу. У разі вираженого фактору «зростання» діяльність престижна, тому що задовольняє потребу в просуванні по професійних східцях, у кар’єрному зростанні й веде до формування «кар’єрного» виду
214
престижу. Значущість фактору «продуктивність» показує зацікавленість суб’єкта в результатах своєї діяльності й обумовлює «реляційний» престиж. Фактор «резонанс» свідчить про зацікавленість у позитивній суспільній думці, у своєму соціальному стані, можливості впливати і сприяє формуванню «статусного» престижу. Особлива значущість для суб’єкта фактору «стабільність» розвивається «матеріальнопрагматичний» вид престижу. Діяльність стає престижною через можливість задоволення потреби в матеріальному, особистому благополуччі. Однак суб’єктивна значущість одного з факторів веде до формування одного з видів престижу і не підвищує престиж діяльності загалом, тому що порушується деякий баланс факторів і діяльність стає престижною за яким-небудь окремим блоком взаємообумовлених причин. Підвищенню престижу діяльності сприяє наявність у мотиваційній структурі державного службовця всіх виявлених факторів і гармонізація всіх видів престижу. Мотиваційний аналіз – це динамічний аналіз. Точка відліку для всякого аналізу – це «стабілізований чи врівноважений процес взаємодії» [13, с. 194]. Проектуючи ідею рівноваги на запропоновану нами модель, одержуємо, що вона може бути діючою тільки в разі максимальної інтеграції її компонентів, їх взаємообумовленості. Тому ми говоримо про процес гармонізації, розуміючи, що повна гармонізація – це ідеальний рубіж [13, с. 195]. У зв’язку з цим процес гармонізації, що приводить до стабільної і збалансованої моделі, не зводиться до суми окремих компонентів структури (видів престижу), а припускає, що кожне ціле має нові якості й тому можна одержати деякий «інтегральний ефект», результат, що відповідає визначеній меті (підвищенню престижу діяльності). У разі виникнення дисфункцій і дефектів в одній з названих ланок відбувається порушення цілісності процесу престижування, що веде в підсумку до домінування одного виду престижу над іншим, до односпрямованості вироблення престижних оцінок (рисунок). Найбільш зручним інституційно регульованим каналом формування престижу є засоби масової інформації, у тому числі реклама [7, с. 38]. Очевидно, що престиж залежить, і часто вирішальною мірою, від доступу до механізму реклами, використання якого є нині найважливішою ознакою, що властива діяльності всіх великих інститутів [11, с. 33]. Однак під час взаємодії з так званою «четвертою владою» необхідно враховувати деякі особливості. Сприйняття інформації і пов’язані з нею ціннісні позиції мають двоступінчастий характер: звернення комунікатора досягає аудиторії не безпосередньо, а через значущих для цієї аудиторії осіб, тих, кого індивід поважає і кому довіряє. Тому комунікатор повинен адресувати своє звернення (факти, ідеї, оцінки) насамперед до референтних осіб, до лідерів суспільної думки, а від них до інших членів групи.
215
Статусний еталон «Державні службовці»
Шлях и
ЗМІ Інститути соціалізації
Система освіти державної служби
Культура
Духовноморальний престиж
Кар’єрний престиж
Реляційний престиж
Статусний престиж
Матеріальнопрагматичний престиж
И
Естетика
Зростання
Продуктивність
Резонанс
Стабільність
И
Модуси прояву суб’єкта в діяльності
«буття – у – собі»
«буття – у – іншому»
«для – інших – буття»
Рис. Структурно-функціональний опис моделі престижу державної служби Повідомлення із ЗМІ проходять через своєрідні «фільтри» найближчого оточення, набувають певної інтерпретації і лише після цього засвоюються індивідом. Під час обговорення інформації в мікросередовищі нові уявлення взаємодіють із сформованими стереотипами («престиж стереотипний»), інтеріоризуються і в результаті виробляється певна усереднена оцінка, яка сприяє підвищенню престижу, але не настільки, наскільки передбачалося. Він буде більшим, ніж був, але меншим, ніж повинен бути, тобто П стереотипний < П реальний < П ідеальний. Важливий момент сприйняття інформації пов’язаний з відомими теоріями когнітивного балансу і дисонансу. Будь-яке повідомлення в
216
засобах масової інформації складається з комплексу візуальних і/або звукових символів. Сприйняття відбивається через минулий досвід, мислення, почуття, емоції, умонастрій реципієнта. Отже, на ту саму сукупність символів різні люди реагують по-різному. Якщо є відповідність між колишніми уявленнями і новими знаннями, то повідомлення супроводжується, як правило, позитивним настроєм. У випадку невідповідності виникають негативні емоції, що порушують внутрішню рівновагу. Наступає стан психологічного дискомфорту. Сама невідповідність поглядів, понятійних структур, які вже були, і одержаних, дає стан когнітивного дисонансу, уперше описаний Л. Фестінгером [19]. Відповідно до цієї концепції, індивід намагається забути одержану ним неприємну інформацію і надовго запам’ятовує приємну. Об’єктивно він, звичайно, зацікавлений у більш точному і повному знанні світу, але, насамперед, він зацікавлений у задоволенні усвідомлюваних інтересів і потреб, тому він захищає себе від внутрішнього конфлікту. У разі формування престижу ситуація може вимагати як створення умов для виникнення в індивіда когнітивного дисонансу, так і навпаки, когнітивного балансу. Його дослідники (Е. Джоунс, Х. Джерард, Л. Фестінгер) зазначають, що людина прагне усунути суперечливість інформації і ігнорувати або применшити негативні ознаки іншої людини, особливо, якщо очікується взаємодія з нею; інформація також спотворюється, щоб уникнути визнання факту, що людина любить когось, хто не любить її; теорія балансу дозволяє нам прогнозувати, що людина любить тих, хто любить приємних їй людей; якщо людина примушується до поведінки, яка суперечить її ставленню до даної людини, то вона буде схильна змінити ставлення відповідно до своїх дій [19]. Названий ряд особливостей сприйняття інформації буде не повним, якщо не згадати про різні «ефекти» («новизни», «первинності», «подоби», «контрасту», «бумеранга» тощо) і деякі закономірності соціальної перцепції (наприклад, чим більше люди знають про кого-небудь, тим більше висувають до нього вимог і претензій). Вищесказане дозволяє припустити, що засоби масової інформації є не настільки вже ефективним каналом формування престижних оцінок, як здається на перший погляд. Інший канал – це представники самої державної служби або особи, що безпосередньо взаємодіють з нею. Однак поширення інформації з названого каналу відбувається так само, як і в ЗМІ [17, с. 55]. Урешті-решт, більшість людей продовжують дотримуватися уявлень, близьких до існуючих стереотипів, і престиж істотно не змінюється. Проте певна частина людей змінила свої оцінки і, якщо вони ще раз одержать по кількох каналах нову інформацію, то їх уявлення про престиж наблизиться до ідеального. Таким чином, каналами формування престижних оцінок об’єкта є, перш за все, представники державної служби і засоби масової інформації. Умовами формування самого престижу соціального об’єкта є: а) позитивні оцінки об’єкта суспільством (як моральні, так і матеріальні);
217
б) привабливість об’єкта (здатність задовольняти найбільш актуальні потреби); в) повага до об’єкта (його соціальна значущість і заслуги перед суспільством). Запропонована нами модель констатує факт суб’єктності престижу, тобто досліджуються аспекти, що безпосередньо впливають